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Entscheid

VB.2004.00234

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2004.00234

5. Juli 2004Deutsch74 min

(URT.2004.8040)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Am

28. März 2003 vereinbarten die Stadt Zürich und die Y AG für das Gebiet

zwischen Förrlibuck-, Berner- und Pfingstweidstrasse einen privaten

Gestaltungsplan samt Gestaltungsplanvorschriften (GPV), der den Neubau eines

Fussballstadions mit Mantelnutzungen ermöglichen soll. Am 4. Juni 2003 stimmte

der Gemeinderat Zürich, am 7. September 2003 die Stimmberechtigten der Stadt

Zürich dem Gestaltungsplan zu. Dabei wurde auch vom Bericht und Antrag der

Umweltschutzfachstelle als Grundlage für die Umweltverträglichkeitsprüfung und

vom Bericht über die nicht berücksichtigten Einwendungen Kenntnis genommen.

Zudem wurde der Stadtrat ermächtigt, Änderungen am privaten Gestaltungsplan in

eigener Zuständigkeit und mit entsprechender Zustimmung der Grund­eigentümer

vorzunehmen, sofern sich dies als Folge von Rechtsmittelentscheiden oder im

Genehmigungsverfahren als notwendig erweisen sollte.

Erwägungen

II.

Gegen den Gemeindebeschluss wurden verschiedene Rechtsmittel an den

Regierungsrat erhoben, zum einen mehrere Planungsrekurse von Anwohnern und

Eigentümern aus dem Quartier sowie vom Verkehrsclub der Schweiz (VCS), zum

anderen eine Gemeindebeschwerde von X als in der Stadt Zürich

Stimmberechtigtem.

Der Regierungsrat vereinigte die verschiedenen Planungsrekurse und hiess

sie am 21. April 2004 im Sinne der Erwägungen (betreffend Parkplatzregime,

Herabsetzen der jährlichen Fahrtenlimiten und Erschliessung mit dem

öffentlichen Verkehr) teilweise gut (RRB Nr. 576/2004). Soweit sich die

Rekurrierenden in diesen Rekursen gegen die Zulässigkeit von Art. 9 Abs. 2

der Vorschriften zum Gestaltungsplan (GPV) gewandt hatten, wies der Re­gierungsrat

die Rechtsmittel ab. Auf die Gemeindebeschwerde von X trat der Re­gierungsrat

mit separatem Entscheid ebenfalls vom 21. April 2004 nicht ein (RRB Nr. 582/2004).

III.

A. X gelangte gegen diesen Entscheid des

Regierungsrates am 24. April 2004 an das Verwaltungsgericht. Das Gericht hiess

die Beschwerde am 9. Juni 2004 teilweise gut, wies sie jedoch im Wesentlichen

ab (VB.2004.00193).

B. Gegen den Entscheid über die Planungsrekurse

erhoben der VCS, vertreten durch den VCS Zürich, sowie Anwohner 02 und vier

weitere Anwohner am 24. Mai 2004 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Auf diese

Beschwerde trat das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 16. Juni 2004

nicht ein (VB.2004.00233).

C. Ebenfalls am 24. Mai 2004 erhoben

einerseits der Verein "Interessengemeinschaft Hardturmquartier", die

Bau- und Wohngenossenschaft Z, Anwohner 01 sowie 17 weitere Personen

(VB.2004.00234) und andererseits die Y AG sowie die Stadt Zürich – diese als

Grundeigentümerin – (VB.2004.00235) gegen den Entscheid des Regierungsrates

über die Planungsrekurse Beschwerde beim Verwaltungsgericht.

Die Beschwerdeführenden im Verfahren VB.2004.00234 (hinfort als Nachbarn

bezeichnet) beantragen in erster Linie, der angefochtene Entscheid sei

aufzuheben. Sodann stellen sie Eventualanträge betreffend die Parkierungsregelung

gemäss Gestaltungsplan, die zulässige Anzahl Fahrten, die Erschliessung durch

das Tram und die Beurteilung des zulässigen Schattenwurfes. Schliesslich beantragen

sie unabhängig vom Verfahrensausgang in der Sache selbst eine Reduktion der vom

Regierungsrat festgesetzten Staatsgebühr; alles unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen. Die Y AG sowie die Stadt Zürich schliessen auf

Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- – und beschränkt auf die Y AG – Ent­schä­di­gungs­folgen.

Die

Y AG und die Stadt Zürich beantragen in ihrer eigenen Beschwerde, der angefochtene

Beschluss sei insoweit aufzuheben, als darin eine Ausscheidung von Parkplätzen

für Beschäftigte und eine über die Vorschriften des Gestaltungsplans

hinausgehende Beschränkung der Fahrtenzahlen verlangt wird, unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen. Die Nachbarn ersuchen um Abweisung dieser Beschwerde,

ebenso der mitbeteiligte VCS, ebenfalls unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

D. Am 26. Mai 2004 genehmigte der

Regierungsrat den Gestaltungsplan "Stadion Zürich" im Sinne der

Erwägungen und unter dem Vorbehalt, dass für das Parkplatzregime, die Fahrtenlimiten

und die Anforderungen an die Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr der

Rekursentscheid vom 21. April 2004 massgebend sei.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Die

beiden Beschwerden betreffen den gleichen Sachverhalt und werfen weit gehend

übereinstimmende Rechtsfragen auf. Die Verfahren sind daher zu vereinigen.

2.

2.1

Der Verein "Interessengemeinschaft

Hardturmquartier" ist ein Verein nach Art. 60 ff. des

Zivilgesetzbuchs (ZGB); er reicht seine Beschwerde als so genannte egoistische

Verbandsbeschwerde ein. Die entsprechenden Voraussetzungen (vgl. BGE 127 V

80.

E. 3 a/aa mit Hinweisen) sind erfüllt: Die Statuten sehen die

Vertretung und Interessenwahrung der Mitglieder vor, und ein erheblicher Teil

dieser Mitglieder ist wegen der räumlich engen Nachbarschaft zum Vorhaben davon

unmittelbar betroffen und wäre selbst zur Beschwerdeerhebung berechtigt. Bei

der Beurteilung der Legitimation kann entgegen der Ansicht der Stadt Zürich und

der Y AG nicht allein auf die Frage abgestellt werden, ob die fraglichen

Personen in besonderer Weise durch Lärmimmissionen aus dem Verkehr betroffen wären.

Es lässt sich auf Grund des Volumens und der Funktion der mit dem Gestaltungsplan

ermöglichten Baute nicht ernsthaft bezweifeln, dass die Anwohner in der näheren

Umgebung durch den Plan in besonderer Weise betroffen sind. Dies gilt

namentlich unter dem Gesichtspunkt der Immissionen aus dem Stadionbetrieb, der

deutlich intensiviert werden soll, und unter dem Aspekt des Schattenwurfes. Ist

den Anwohnern und im Besonderen dem Verein "Interessengemeinschaft

Hardturmquartier" die Legitimation zuzuerkennen, so sind sie grundsätzlich

berechtigt, alle Rügen vorzutragen, die ihren Anträgen dienlich sind. Nach der

Praxis unzulässig sind zwar Rügen, bei deren Gutheissung die Nachbarn die

behauptete Beeinträchtigung gar nicht von sich abzuwenden vermöchten. So ist der

Nachbar, der das gesamte Bauvorhaben anficht, in der Regel nicht zur Rüge

legitimiert, dass die Parkfelder angeblich den gesetzlichen Anforderungen nicht

genügten, weil die Gutheissung dieser Rüge nur die Verpflichtung des Bauherrn

zur Folge hätte, sich an einer Gemeinschaftsanlage zu beteiligen oder eine

Ersatzabgabe zu entrichten (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar

zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21

N. 21). Vorliegend betrifft indessen die Frage der zulässigen An­zahl

Fahrten und die damit eng verknüpfte Frage der Parkplätze einen Kernpunkt des Gestaltungsplans

bzw. des Projektes. Die Gutheissung der darauf bezogenen Rügen könnte durchaus

zur Gutheissung der Beschwerde der Nachbarn führen, weshalb ihnen diesbezüglich

die Legitimation nicht abgesprochen werden kann.

Die

Bau- und Wohngenossenschaft Z ist Eigentümerin von drei Liegenschaften in einem

Abstand von 70 bis 120 m zum Gestaltungsplangebiet des Stadions. Ihre Liegenschaften

werden von den mittelbaren und unmittelbaren Immissionen des Stadions spürbar

betroffen, sodass sie ohne weiteres als durch die angefochtene Anordnung

berührt erscheint und ein schützwürdiges Interesse an deren Aufhebung bzw.

Änderung hat. Dasselbe gilt für die beschwerdeführenden Privatpersonen, die als

Eigentümer oder Mieter in grosser Nähe zum Gestaltungsplangebiet wohnen und

durch die projektbezogene Planung in besonderer Weise betroffen sind.

Auf

die rechtzeitig und formrichtig eingereichte Beschwerde der Nachbarn ist daher

einzutreten.

2.2

Das gleiche gilt ohne weiteres auch für die von den

Grundeigentümern (Y AG und Stadt Zürich) eingereichte Beschwerde.

3.

3.1

Die Nachbarn machen geltend, der Gestaltungsplan sei

aufzuheben, weil bei seiner Festsetzung ein dafür ungeeignetes Organ, nämlich

die Stimmberechtigten, über die hierbei erforderliche

Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) habe entscheiden müssen. Art. 9 Abs. 1

des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (Umweltschutzgesetz,

USG) verlange eine materielle Prüfung der Rechtskonformität des Vorhabens durch

die zuständige Behörde; wenn das Volk diese Prüfung vornehme, werde aber keine

Rechtskontrolle, sondern immer ein politischer Entscheid resultieren. Die

kantonalen Rechtsnormen, welche im vorliegenden Fall eine UVP durch das Volk

verlangten, seien insoweit bundesrechtswidrig.

3.2

Art. 9 Abs. 1 USG lautet wörtlich wie folgt:

"Bevor eine Behörde über die Planung, Errichtung

oder Änderung von Anlagen entscheidet, welche die Umwelt erheblich belasten

können, prüft sie möglichst frühzeitig die Umweltverträglichkeit; der Bundesrat

bezeichnet diese Anlagen."

Wenn

die Nachbarn geltend machen, Art. 9 Abs. 1 USG schreibe vor, dass die

Behörde für gewisse Vorhaben eine UVP durchführen müsse, so legen sie im

Lichte des vollständigen Gesetzestextes das Gewicht auf die falsche Stelle.

Kerngedanke von Art. 9 Abs. 1 USG ist nicht, dass eine (mehr oder

weniger bestimmte) Behörde die Prüfung vorzunehmen hat, sondern vielmehr der,

dass eine Behörde, die über eine der in Art. 9 Abs. 1 USG ins Auge

gefassten Anlagen zu entscheiden hat, gleichzeitig auch deren

Umweltverträglichkeit prüft (Heribert Rausch/Peter Keller, in: Kommentar USG, Art. 9

N. 1 f.). Behörde im Sinne von Art. 9 Abs. 1 USG ist daher jede

zum Sachentscheid im betreffenden Verfahren berufene Behörde bzw. Instanz des

Bundes, der Kantone oder der Gemeinden (Rausch/Keller, Art. 9 N. 52).

3.3

Lehre und Rechtsprechung gehen seit langem davon aus, dass

der eine UVP einschliessende Sachentscheid rechtsgültig auch durch die Stimmberechtigten,

sei es an der Urne oder der Gemeindeversammlung, getroffen werden kann. Dies

ergibt sich namentlich aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur

Durchführung der UVP im Rahmen eines Sondernutzungsplanes. Noch vor Erlass der

Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988 (UVPV)

hat das Bundesgericht in BGE 113 Ib 225 darauf hingewiesen, dass die Bewilligung

einer grösseren Kiesgrube eine entsprechende Grundlage in der Nutzungsplanung

voraussetzt, bei deren Festsetzung eine umfassende, die Kriterien des

Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) wie auch jene des

Umweltschutzgesetzes berücksichtigende Beurteilung und Interessenabwägung

vorzunehmen ist. Im damals zu beurteilenden Fall war ein projektbezogener

Gestaltungsplan festgesetzt worden; das Bundesgericht hielt fest, dass in

diesem Rahmen auch die gemäss Art. 9 USG erforderliche UVP hätte

durchgeführt werden sollen. Dieses Urteil veranlasste den Bundesrat zur Formulierung

von Art. 5 Abs. 3 UVPV. Danach wird das massgebliche Verfahren durch

das kantonale Recht bezeichnet, soweit es im Anhang zur UVPV nicht bestimmt

ist. Die Kantone wählen dasjenige Verfahren, das eine frühzeitige und

umfassende Prüfung ermöglicht. Sehen die Kantone für bestimmte Anlagen eine

Sondernutzungsplanung (Detailnutzungsplanung) vor, gilt diese als massgebliches

Verfahren, wenn sie eine umfassende Prüfung ermöglicht. Das Bundesgericht hat

seine Rechtsprechung seither vielfach bestätigt, auch in Fällen, in denen ein

Sondernutzungsplan nicht durch eine Exekutivbehörde, sondern durch die Stimmbürgerschaft

bzw. die Gemeindeversammlung festzusetzen war (vgl. etwa BGE 116 Ib 50 E. 3

und E. 4c, 120 Ib 436 = Pra 1995 Nr. 268, 121 II 190; URP 1998, S. 145,

je mit Hinweisen). Das Bundesgericht hegt somit keinerlei Bedenken, gegebenenfalls

die Stimmbürgerschaft über die Umweltverträglichkeit eines Sondernutzungsplans

entscheiden zu lassen.

Auch

Robert Wolf geht in seinem Beitrag "Zum Verhältnis von UVP und Nutzungsplanung"

(URP 1992, S. 133 ff.) ohne weiteres davon aus, dass es zulässig sei,

"die für die Nutzungsplanung zuständige Behörde (in vielen Fällen die

Stimmbürger oder ein Parlament)" (S. 135) über die

Umweltverträglichkeit eines (Sonder-)Nutzungsplans entscheiden zu lassen, und

erläutert die Zweckmässigkeit und die Grenzen eines solchen Vorgehens.

Rausch/Keller halten eine derartige Kompetenz ebenfalls für offensichtlich

rechtmässig und weisen lediglich darauf hin, dass in diesen Fällen die dem

Entscheid vorausgehenden verfahrensleitenden Aufgaben durch eine andere

geeignete Behörde wahrzunehmen sind (Art. 9 N. 52; siehe im gleichen

Sinn auch die redaktionellen Bemerkungen Nr. 3 und 4 von André

Schrade zu BGE 117 Ib 35 in: URP 1991, S. 341 f.). Die

abweichende Auffassung von Christoph Fritzsche/Peter Bösch (Zürcher Planungs-

und Baurecht, 3. A. 2003, S. 3-39) stützt sich vor allem auf einen

umstrittenen Entscheid des Zürcher Regierungsrates (URP 1991, S. 161; vgl.

dazu die Bemerkungen von Robert Wolf in: URP 1992, S. 137 f., 150 f.

und 153 f.) und überzeugt nicht.

Schliesslich

ergibt sich aus Art. 5 Abs. 3 UVPV, dass auch der Bundesrat von der

Rechtmässigkeit des hier umstrittenen Verfahrensablaufs ausgeht. Dem

eidgenössischen Verordnungsgeber ist – so darf vorausgesetzt werden – bekannt,

dass der Erlass von Sondernutzungsplänen in etlichen Kantonen Sache des

kommunalen Gesetzgebers ist. Gründe dafür, dass diese Verordnungsbestimmung Art. 9

Abs. 1 USG widerspreche, sind nicht ersichtlich.

3.4

Hat die Stimmbürgerschaft im Rahmen eines

Nutzungsplanverfahrens auch über die Umweltverträglichkeit zu entscheiden, so

geschieht dies im Übrigen nicht ohne entsprechende Grundlagen. So hat

vorliegend die städtische Fachstelle für Umweltschutz (Umwelt- und Gesundheitsschutz

Zürich, UGZ) ausführlich zur Frage der Umweltverträglichkeit Stellung genommen

(Bericht und Antrag vom 19. Mai 2003, nachfolgend zitiert als Bericht UGZ). Auf

diese Stellungnahme wurde im Antrag des Stadtrates an den Gemeinderat (Weisung

96.

vom 2. April 2003) – offenbar vorausschauend – verwiesen. Der

Gemeinderat beriet die Angelegenheit – nach Vorberatung durch die zuständige

gemeinderätliche Kommission – am 4. Juni 2003 und hatte damit grundsätzlich

Gelegenheit, sich mit den Darlegungen der Fachstelle des UGZ zu befassen. Dasselbe

gilt für die Stimmbürgerschaft, die bei Interesse Einblick in die Unterlagen nehmen

konnte.

Es

lässt sich gewiss nicht bestreiten, dass ein Urnenentscheid über einen

Sondernutzungsplan eine überwiegend politische Entscheidung darstellt. Das

hindert indessen nicht, dass damit auch eine Entscheidung über

rechtlich-sachliche Fragen verbunden wird. Führt man sich vor Augen, welch hohe

Anforderungen die bundesgerichtliche Rechtsprechung ganz grundsätzlich an

nutzungsplanerische Entscheide stellt (vgl. neben den bereits erwähnten statt

vieler BGE 123 II 88, bes. E. 2a), so kann es jedenfalls nicht als

bundesrechtswidrig bezeichnet werden, wenn auch der Entscheid über die

Umweltverträglichkeit im Rahmen eines derartigen Verfahrens zu fällen ist.

Wie

die Nachbarn zu Recht geltend machen, ist es unpräzis, wenn der Regierungsrat

im angefochtenen Entscheid ausführt, die Umweltschutzfachstelle des UGZ habe

die UVP vorgenommen, da diese Fachstelle nur Antrag im Hinblick auf den

Entscheid der zuständigen Behörde, hier Gemeinderat und Stimmbürgerschaft auf

der Grundlage der stadträtlichen Weisung, zu stellen hatte. Dies ändert aber

nichts an der Rechtmässigkeit des gewählten Vorgehens. Eine andere Frage ist

es, ob das Resultat dieses Prozesses rechtskonform ist; hierüber ist nachfolgend

zu entscheiden.

4.

4.1

Art. 14 GPV befasst sich mit der Parkierung von

Personenwagen. Gemäss Abs. 1 sind im gesamten Planungsgebiet höchstens 1'250

Autoabstellplätze zulässig. Wird zunächst nur das Teilgebiet B (Hochhaus im

Nordwesten des Planperimeters) überbaut, so dürfen höchstens 250 Abstellplätze

errichtet werden. Innerhalb dieser Grenzen richtet sich die Zahl der zulässigen

Abstellplätze nach der städtischen Parkplatzverordnung vom 11. Dezember

1996.

(PPV). Laut Abs. 2 sind die Abstellplätze durch eine Gebührenpflicht

ab der ersten Minute lenkungswirksam zu bewirtschaften. Abs. 3 erlaubt die

Mehrfachnutzung der Abstellplätze, d.h. den Verzicht auf eine

nutzungsspezifische Zuordnung der Parkplätze, wobei im Total Fahrtenlimiten

einzuhalten sind, die gemäss im Einzelnen festgelegten spezifischen

Verkehrspotenzialen (SVP) der verschiedenen ebenfalls einzeln aufgeführten

Nutzungsarten, jeweils getrennt nach Beschäftigten- und Besucherparkplätzen, zu

bestimmen sind. Abs. 4 legt darüber hinaus absolute Fahrtenlimiten pro

Jahr fest. Dabei werden vier Stufen unterschieden, gemäss denen die

Fahrtenzahlen von anfänglich insgesamt 3.4 Mio./Jahr auf 3.0 Mio./Jahr

– nach dem näher definierten Ausbau des öffentlichen Verkehrs und dem Ablauf

einer bestimmten Zeit – sowie schliesslich auf 2.52 Mio./Jahr reduziert werden

sollen, Letzteres nach Realisierung von 75 % der in den Gebieten

Maag-Areal Plus, Toni-Areal und Hardturm-Areal zulässigen Ausnützung. Diese

Limiten umfassen auch die erzeugten Fahrten der für Park and Ride (P&R) vorgesehenen

100.

Parkplätze. Abs. 5 ermächtigt die Baubehörde dazu, die Fahrtenlimiten

anzupassen oder sonst die erforderlichen Anordnungen zu treffen, wenn das

Bauprojekt wesentlich von den Vorgaben des Gestaltungsplans oder den im

Umweltverträglichkeitsbericht (UVB) getroffenen Annahmen abweicht. Abs. 6

schreibt die Kontrolle der festgelegten Limiten vor, Abs. 7 regelt in

einer Art Kaskade die Sanktionen für den Fall, dass die jährliche Fahrtenlimite

überschritten würde.

Der

Regierungsrat hat Art. 14 GPV teilweise korrigiert und verlangt, die für

Besucher vorgesehenen Parkplätze seien von jenen für die Beschäftigten zu

trennen und besonders zu kennzeichnen. Ausgehend von der Unterscheidung

zwischen Mantel- sowie permanenter Kernnutzung (Einkaufszentrum, Freizeitnutzungen,

Hotel, Kongress etc.) einerseits und Veranstaltungen (Fussballspiele)

anderseits, hat er zudem angeordnet, dass 334 Parkplätze als reine Veranstaltungsparkplätze

auszuscheiden seien; sie dürften nur bei Veranstaltungen im Stadion zugänglich gemacht

werden. Schliesslich hat er die jährlichen Fahrtenlimiten gemäss Art. 14 Abs. 4

GPV auf 2.7 Mio. für die erste Stufe, 2.544 Mio. für die zweite Stufe, 2.385

Mio. für die dritte Stufe und 2.2 Mio. für die vierte Stufe festgesetzt (Dispositiv-Ziff. II

in Verbindung mit E. 13d/aa, bb und cc).

Die

Nachbarn stellen grundsätzlich in Frage, dass die Mehrfach- oder Poolnutzung

von Parkplätzen sowie das Fahrtenmodell zulässig seien; eventualiter wenden sie

sich gegen die Berechnung der zulässigen Parkplatzzahlen und Fahrten und

verlangen für beides deutlich herabgesetzte Grenzen. Die Y AG und die

Stadt Zürich bestreiten ihrerseits die Zulässigkeit der vom Regierungsrat

angeordneten Änderungen der GPV.

4.2

Die gesetzliche Grundlage für die Regelung der Parkierung findet

sich in den §§ 242 ff. des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September

1975.

(PBG).

4.2.1

Gemäss § 242 PBG legt die

kommunale Bau- und Zonenordnung die Zahl der Abstellplätze für Verkehrsmittel,

insbesondere für Motorfahrzeuge fest, die nach den örtlichen Verhältnissen,

nach dem Angebot des öffentlichen Verkehrs sowie nach Ausnützung und Nutzweise

des Grundstücks für Bewohner, Beschäftigte und Besucher erforderlich sind (Abs. 1).

Im Normalfall soll die Zahl der Abstellplätze so festgelegt werden, dass die Fahrzeuge

der Benützer einer Baute oder Anlage ausserhalb des öffentlichen Grundes aufgestellt

werden können. Besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse, insbesondere

des Verkehrs oder des Schutzes von Wohngebieten, Natur- und

Heimatschutzobjekten, Luft und Gewässern, kann die Zahl der erforderlichen

Plätze tiefer angesetzt und die Gesamtzahl begrenzt werden (Abs. 2).

§ 242

PBG dient somit, was die Nachbarn offenbar übersehen, zwei teilweise gegenläufigen

Zielen (vgl. RB 1996 Nr. 89; Fritz Frey, Ausgewählte Fragen zur Erstellung

von Abstellplätzen, in: PBG-aktuell 3/1999, S. 5 ff., bes. 11):

Einerseits verfolgt er einen primär verkehrspolizeilichen Zweck, nämlich die

Freihaltung des Strassenraumes von (ordnungswidrig) parkierten Fahrzeugen.

Hierzu werden Mindestparkplatzzahlen vorgesehen. Mit einer Begrenzung der

zulässigen Anzahl Parkplätze soll demgegenüber die Attraktivität für die

Benutzung des Automobils verringert und – in Verbindung mit einem guten Angebot

des öffentlichen Verkehrs (öV) – eine Beschränkung der Fahrten des

motorisierten Individualverkehrs erreicht werden. Die Möglich­keit, die Zahl

der Abstellplätze wegen überwiegender öffentlicher Inter­essen zu begrenzen

(heute § 242 Abs. 2 Satz 2 PBG), wurde mit Gesetzesrevision vom

21.

Ju­ni 1987 ins PBG eingefügt (damals § 243 Abs. 2 PBG; vgl. dazu

die Weisung des Regierungsrates vom 26. März 1986, ABl 1986, 673 ff.).

Anlässlich der PBG-Revision vom 1. September 1991 wurde in erster Linie

eine formelle Neugliederung vorgenommen. Materiell neu war in § 242 Abs. 1

PBG der Hinweis auf das Angebot des öffentlichen Verkehrs als massgeblichem

Mitberechnungsfaktor, dies neben den örtlichen Verhältnissen und der Ausnützung

sowie der Nutzweise des Grund­stücks. In § 242 Abs. 2 Satz 2 PBG

wurde ferner neu die Möglichkeit der Begrenzung der Gesamtzahl der

Abstellplätze eingeführt, sofern die dort genannten Voraussetzungen gege­ben

sind (vgl. Prot. KR [1987-1991], S. 13428 f.).

4.2.2

§ 242 PBG verpflichtet wie

erwähnt die Gemeinden dazu, die Zahl der Abstellplätze in der Bau- und

Zonenordnung festzusetzen. Hierzu werden nach der Praxis schon seit längerem

auch separate Parkplatzverordnungen und -regle­mente gezählt (vgl. Frey, S. 11).

Die Stadt Zürich hat gestützt auf § 242 PBG die Parkplatzverordnung

erlassen, die sich klar innerhalb des durch das kantonale Gesetz vorgegebenen

Rahmens hält (VGr, 20. August 1999, VB.1999.00157 E. 3c). Das Bestehen der

PPV hindert die Stadt allerdings nicht daran, im Rahmen des Gestaltungsplans

für ein bestimmtes Planungsgebiet abweichende oder ergänzende Vorschriften über

die Parkierung zu erlassen. Die Regelung in einem Gestaltungsplan, der durch

den Gemeinderat und an der Urne gutgeheissen wurde, stellt ein Element der Bau-

und Zonenordnung dar (vgl. die systematische Einordnung der §§ 83 ff.

über die Gestaltungspläne unter den Titel B, Die Bau- und Zonenordnung, §§ 45 ff.

PBG), mit dem angesichts der rechtshierarchischen Gleichwertigkeit der

Erlassform von der PPV abgewichen werden darf.

Unzutreffend

erscheint insbesondere auch der Einwand der Nachbarn (Beschwerdeantwort S. 5),

nach § 83 PBG könne mit einem Gestaltungsplan zwar von der Regelbauweise

und den kantonalen Mindestabständen abgewichen werden, nicht jedoch von der

Zahl der Abstellplätze nach § 242 PBG. Diese Argumentation übersieht, dass

§ 242 PBG keine Zahl der Abstellplätze festsetzt, sondern bloss die

Gemeinden verpflichtet, dies zu tun. Gemäss § 83 Abs. 3 PBG hat der

Gestaltungsplan auch die Erschliessung sowie die gemeinschaftlichen

Ausstattungen und Ausrüstungen (zu denen die Abstellplätze gehören) zu ordnen.

Das PBG steht daher einer Regelung der Parkplätze in einem Gestaltungsplan,

selbst wenn dieser von der kommunalen Grundordnung der Abstellplätze abweicht,

auch in dieser Hinsicht nicht entgegen.

4.3

Das Fahrtenmodell, wie es in Art. 14 Abs. 3 und 4

GPV vorgesehen ist, beschränkt neben oder statt der Anzahl Parkplätze die

Anzahl Fahrten, die einer bestimmten Anlage zugestanden werden. Es beruht auf

der Überlegung, dass die Anzahl Fahrten für die Umweltauswirkungen einer

verkehrserzeugenden Anlage wesentlich relevanter ist als die Parkplatzzahl

selbst. Bei der Berechnung dieser Fahrten ist zu beachten, dass das SVP von

Parkplätzen je nach der Nutzung, für welche sie zur Verfügung stehen, sehr

unterschiedlich ist. So geht man bei der Wohnnutzung von einem SVP von 2.5 aus,

während das SVP bei Einkaufszentren mit 18 angegeben wird (vgl. Tiefbauamt der

Stadt Zürich, Verkehrs- und Parkierungskonzept Zürich West, Dezember 1999, S. 14 f.,

S. 15; Tho­mas Spoerri, Fahrtenmodell – Sta­pellauf ins Ungewisse, in:

PBG-aktuell 4/2003, S. 6 ff., 9).

Einen

gedanklichen Schritt weiter geht das Fahrleistungsmodell, wie es seit kurzem im

Kanton Bern praktiziert wird. Dabei wird eine zulässige Anzahl Fahrten

ausgehend von der Menge noch zu tolerierender Luftschadstoffemissionen

ermittelt und mittels raumplanerischer Massnahmen auf kantonale

Entwicklungsschwerpunkte verteilt (siehe Rudolf Muggli, Publikumsintensive

Einrichtungen – Verbesserte Koordination zwischen Luftreinhaltung und Raumplanung,

Schriftenreihe Umwelt Nr. 346, hrsg. vom Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft,

Bern 2002, S. 62 ff.; vgl. auch Karl Ludwig Fahrländer, Planerische

Abstimmung von Grossprojekten; zwei Fallbeispiele, in: URP 2001, S. 336,

347.

ff., sowie den Entscheid der Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons

Bern betreffend das Zentrum Bern-WestSide

vom 15. April 2004, unter www.ra.bve.be.ch/Be­schwer­de­verfah­ren/Archiv

aktueller Entscheide).

4.4

Vorliegend ist zu entscheiden, ob es zulässig ist, in einem

privaten Gestaltungsplan im Hinblick auf die Mehrfachnutzung von Parkplätzen

ein Fahrtenmodell vorzusehen. Diese Frage ist nicht identisch mit der hier

nicht zu behandelnden Frage, ob einer Bauherrschaft ein Fahrtenmodell in

Umsetzung der Parkierungsvorschriften gegen deren Willen vorgeschrieben werden

könnte.

Das

Planungs- und Baugesetz enthält keine Vorschriften über das Fahrtenmodell,

ebenso wenig übrigens wie die Parkplatzverordnung. § 242 PBG räumt den

Gemeinden bei der Umsetzung eine gewisse Autonomie ein. Diese ergibt sich aus

der inhaltlichen Unbestimmtheit der Kriterien, die in § 242 PBG aufgeführt

werden. Eingeschränkt wird die kommunale Autonomie in diesem Bereich allerdings

durch das Bundesumweltschutzrecht, welches unter anderem die Begrenzung der

Emissionen von Anlagen verlangt, die Luftverschmutzung und Lärm verursachen

(dazu hinten E. 4.6). Nach dem so weit klaren Wortlaut von § 242 PBG

sind die Abstellplätze zahlenmässig festzulegen. Sachlich geboten erscheint

dies namentlich im Hinblick auf die Funktion, eine Mindestmenge an

Abstellplätzen vorzusehen. Hingegen kann – jedenfalls bei einer

projektbezogenen Planung wie der vor­liegenden – an die Stelle einer Begrenzung

der Parkplätze nach oben auch eine Begrenzung der durch das Vorhaben erzeugten

Fahrten treten. Die mit der Parkplatzbegrenzung angestrebten Ziele werden auf

diese Weise ebenso gut, wenn nicht besser, erreicht als beim konventionellen

Vorgehen. Den Gemeinden steht es daher im Rahmen ihrer Autonomie zu, in ihren

auf § 242 PBG gestützten Vorschriften auch ein Fahrtenmodell zuzulassen.

4.5

Ist das Fahrtenmodell als grundsätzlich zulässiger Ansatz zu

betrachten, erübrigt sich bei einer die Fahrtenzahl korrekt begrenzenden

Regelung eine Zuordnung der Parkplätze auf verschiedene Nutzer bzw. Nutzungen

innerhalb der gleichen Parkierungsanlage. Mit anderen Worten ist entgegen der

Auffassung der Nachbarn die Mehrfachnutzung im Rahmen eines Fahrtenmodells

grundsätzlich zulässig.

Die

in den §§ 242 PBG ff. verlangten Parkplätze müssen zwar physisch

angelegt werden (VGr, 10. Februar 1993, BEZ 1993 Nr. 3). Indessen ergibt

sich aus § 242 PBG keineswegs zwingend, dass die kommunalen

Parkierungsvorschriften eine getrennte Ausscheidung der Parkplätze für

Bewohner, Beschäftigte und Besucher vorzusehen haben. Noch viel weniger lässt

sich dies direkt aus § 242 PBG ableiten. Diese Bestimmung verlangt allein,

dass für die erwähnten Nutzerkategorien die erforderlichen Abstellplätze

ausgeschieden werden, nach Massgabe der in Abs. 1 genannten Aspekte und

unter Berücksichtigung des in Abs. 2 erwähnten Interesses an einer

Begrenzung der Parkplätze. Auch Thomas Spoerri, der annimmt, das PBG stehe grundsätzlich

auf dem Boden der nutzungsspezifischen Parkplatz-Zuordnung, anerkennt, dass

eine Mehrfachnutzung im Rahmen eines sinnvollen Gesamtkonzepts mit einer

Fahrtenzahlbeschränkung die Pflicht zur nutzungsorientierten Parkplatzzuweisung

gegenstandslos machen kann (S. 21). Letzterem ist beizupflichten. Somit

besteht kein Grund, § 242 PBG eine Bedeutung beizulegen, die er nach

seinem Wortlaut und Zweck nicht hat.

Keine

Bedeutung hat es vorliegend, ob die städtische Parkplatzverordnung eine

nutzungsorientierte Nutzungszuweisung von Parkplätzen verlangt. Massgeblich

sind allein die Gestaltungsplanvorschriften, die in dieser Hinsicht als die

speziellere Norm vorgehen und die Mehrfachnutzung gerade ausdrücklich zulassen

(vgl. vorne E. 4.2.2). Entgegen dem angefochtenen Entscheid kann daher

vorliegend auch nicht eine besondere Unterscheidung der Besucher- bzw. Kundenparkplätze

von jenen der Beschäftigten verlangt werden.

Der

Regierungsrat hat überdies verlangt, dass auch die Parkplätze, welche den

maximal zulässigen Bedarf für die Mantel- und die permanente Kernnutzung über­steigen,

an den Tagen, an welchen keine Grossveranstaltungen im Stadion stattfinden, für

die Besucher, Kunden und Beschäftigten unzugänglich zu halten sind. Zur

Begründung wies er darauf hin, dass die generelle Freigabe dieser Parkplätze

eine Umgehung der PPV ermöglichen würde. Für die vom Regierungsrat vorgesehene

Einschränkung fehlt indessen im vorliegenden Fall – Anwendung des

Fahrtenmodells, Vorrang der Gestaltungsplanvorschriften gegenüber der PPV –

eine gesetzliche Grundlage. Auch ist nicht ersichtlich, inwiefern eine Umgehung

ermöglicht werden sollte. Massgeblich wird, wie anschliessend zu zeigen ist,

die Frage sein, wie viele Fahrten pro Jahr zulässig sind. Die Fahrtenzahl kann

beim Stadionprojekt, welches über eine Sammelgarage mit nur einer Ein- und

Ausfahrt verfügt, mit technischen Massnahmen ohne weiteres erhoben werden.

Dementsprechend und in Anwendung von Art. 14 Abs. 6 GPV kann die

Behörde die Fahrten auch kontrollieren.

4.6

Näher zu prüfen ist indessen, ob die Fahrtenbegrenzung, wie

sie in Art. 14 Abs. 3 und 4 GPV vorgesehen wird, mit den

umweltschutzrechtlichen Vorschriften vereinbar ist.

4.6.1

In diesem Zusammenhang ist zunächst

auf die Belastungssituation hinzuweisen: Im Bericht UGZ wie auch im

angefochtenen Entscheid wird auf die von den Parteien nicht bestrittene

Tatsache hingewiesen, dass im Gestaltungsplangebiet und seiner Umgebung die

Belastung durch Luftschadstoffe, namentlich durch Stickoxid (NO2)

und lungengängigen Feinstaub (PM10) sowohl heute wie in den kommenden Jahren

über den Immissionsgrenzwerten der Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember

1985.

(LRV) liegt bzw. liegen wird. Durch den Verkehr mit dem Stadion und seinen

Mantelnutzungen werde die Belastung mit NO2 auf der stadtauswärts

führenden Autobahn A1 um schlimmstenfalls 1.2 µg/m3 zunehmen,

auf der Pfingstweidstrasse um 0.4 µg/m3 und auf den übrigen betroffenen

Strassenabschnitten um 0.1 µg/m3 oder weniger. Aufgrund seiner

Auswirkungen taxieren Fachstelle und Vorinstanz das Vorhaben zu Recht als

überdurchschnittlichen Emittenten im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung

(vgl. BGE 124 II 272 E. 4c/bb und ee).

4.6.2

Art. 11 USG unterscheidet

vorsorgliche und verschärfte Emissionsbegrenzungen. Während die vorsorglichen

Emissionsbegrenzungen unabhängig von der Immissionssituation im Rahmen des

technisch und betrieblich Möglichen und wirtschaftlich Tragbaren vorzunehmen

sind (Abs. 2), verlangt das Gesetz die Anordnung verschärfter Emissionsbegrenzungen

immer dann, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen (Immissionen)

schädlich oder lästig werden (Abs. 3). Nachdem vorliegend zwei massgeblich

durch den Verkehr beeinflusste Immissionsgrenzwerte (für NO2 und

PM10) trotz laufender Massnahmenplanung auf längere Zeit überschritten bleiben,

steht ausser Frage, dass für das Vorhaben verschärfte Emissionsbegrenzungen

festzulegen sind (Theo Loretan, in: Kom­mentar USG, Art. 11 N. 39 und

40a). Diese sind bereits im Rahmen des projektbezogenen Gestaltungsplans und

nicht etwa erst im Rahmen der Baubewilligung festzusetzen (BGE 120 Ib 436

= Pra 84/1995 Nr. 268 E. 2d und E. 3a und b).

4.6.3

Die verschärfte Emissionsbegrenzung

ist grundsätzlich nach Massgabe des kantonalen Massnahmenplans Lufthygiene vom

19.

Juni 1996/12. November 1997 ("Luft-Pro­gramm für den Kanton

Zürich") vorzunehmen (vgl. BGE 125 II 129 E. 7b). Der Massnahmenplan

soll sicherstellen, dass alle massgeblichen Emittenten anteilsmässig zum Abbau

der Gesamtbelastung beitragen (Prinzip der Lastengleichheit). Bei

verkehrserzeugenden Anlagen erfolgt die Verkehrsbeschränkung bisher primär über

die Beschränkung der Parkplatzzahl; das Fahrtenmodell ist neueren Datums und

hat im Kanton Zürich – anders als im Kanton Bern – noch keinen Eingang in die

Massnahmenplanung gefunden. Der Zürcher Massnahmenplan hat auf verbindliche

Massnahmen im Bereich der Parkierung verzichtet. In der massgeblichen Fassung

vom 12. November 1997 wird den Gemeinden in Dispositiv II, Ziff. 3 lit. b

Abs. 2 immerhin empfohlen, ihre kommunalen Parkierungsvorschriften unter

Berücksichtigung der lokalen Gegebenheiten an die "Wegleitung zur Regelung

des Parkplatz-Bedarfs in kommunalen Erlassen" der Baudirektion vom Oktober

1997.

(Wegleitung) anzupassen. Eine in der Fassung des Massnahmenplans vom 19.

Juni 1996 enthaltene verbindlichere Formulierung zog der Regierungsrat zurück,

weil er zur Auffassung gelangt war, sie verletze die den Gemeinden bei der

Umsetzung von § 242 PBG zustehende Autonomie.

Die

Stadtzürcher Parkplatzverordnung wurde 1996 unter anderem mit Blick auf

lufthygienische Ziele überarbeitet. Sie ist, nachdem eine weitere Überarbeitung

nicht verbindlich verlangt wurde, für das Stadtgebiet hinsichtlich der

Abstellplätze als Konkretisierung des kantonalen Massnahmenplans anzusehen,

umso eher, als sie in der Regel zu restriktiveren Ergebnissen führt als die

Wegleitung. Mit anderen Worten stellt die PPV einen Erlass dar, der den Umfang der

vorsorglichen und der verschärften Emissionsbegrenzungen in Form von herabgesetzten

Parkplatzzahlen bei verkehrserzeugenden Anlagen verbindlich regelt (siehe auch

hinten E. 4.7.1). Dies entspricht den Erläuterungen zur Wegleitung, wo auf

S. 8 ausgeführt wird, in stark belasteten Gemeinden, namentlich in Zürich

und Winterthur, rechtfertigten die Luftqualität und die Verhältnisse auf dem

Strassennetz eine stärkere Beschränkung der Parkplatzzahlen als nach der Wegleitung.

Bei

dieser Rechtslage verlangen die Parteien – allerdings mit unterschiedlichen

Stossrichtungen – zu Unrecht eine Teilanwendung der Wegleitung auf die

Ermittlung der zulässigen Anzahl Parkplätze. Ein Beizug der Wegleitung käme nur

dann in Frage, wenn eine kommunale Rechtsgrundlage fehlt oder klarerweise nicht

genügt, wie dies etwa in BGE 124 II 272 zutraf (vgl. die dortige E. 5),

vorliegend aber nicht der Fall ist.

4.6.4

Eine Fahrtenbegrenzung lässt sich

ebenso wie die Begrenzung von Parkplätzen als Verkehrs- oder

Betriebsvorschrift, mithin als Emissionsbegrenzung im Sinne von Art. 12 Abs. 1

lit. c USG, auffassen (ebenso Spoerri, S. 20; Muggli, S. 64). Im

Rahmen der Zürcher Massnahmenplanung stellt sie eine ausreichende verschärfte

Emissionsbegrenzung allerdings nur unter der Voraussetzung dar, dass sie das

Verkehrsaufkommen ebenso sehr begrenzt wie eine entsprechende Beschränkung der

Parkplatzzahlen gemäss der Parkplatzverordnung, die eine lastengleiche

Emissionsbegrenzung von Parkierungs­an­lagen sicherstellt.

4.7

Nachfolgend ist daher zu untersuchen, welche Fahrtenzahl sich

ausgehend von einer Parkplatzzahl ergeben würde, die gemäss der PPV ermittelt

wurde. Dabei kann sich die Untersuchung im Wesentlichen auf die Mantel- und die

permanente Kernnutzung beschränken, da für die im Stadion durchgeführten

Anlässe zwar eine bedeutende Anzahl Parkplätze bereitzustellen ist, diese

Fahrten indessen im Verhältnis zu jenen aus der Mantel- und der permanenten Kernnutzung

nur untergeordnete Bedeutung aufweisen.

4.7.1

Gemäss Art. 3 Abs. 1 PPV

(Berechnungsgrundlagen) hängt die Zahl der Abstellplätze kumulativ ab von

a) der Ausnutzung und der Nutzweise

des Grundstücks (Normalbedarf),

b) dem Grad seiner

Erschliessung durch den öffentlichen Verkehr, der Zentralität der Lage und der

Strassenkapazität (Erschliessungsqualität),

c) der Einhaltung der zulässigen NO2-Werte

der Luftreinhalte-Verordnung,

d) den Anforderungen des

Ortsbildschutzes.

In Art. 4 PPV wird die Ermittlung des Normalbedarfs näher geregelt, in Art. 5

die Zahl der minimal erforderlichen und der maximal zulässigen Abstellplätze in

Berücksichtigung der soeben unter lit. b und c erwähnten Gesichtspunkte.

Zu diesem Zweck wird das Stadtgebiet in Art. 5 Abs. 1 PPV nach

Massgabe der Erschliessungsqualität in fünf Gebiete (A-D sowie übriges Gebiet)

unterteilt, für welche differenzierte Minimal- und Maximalansätze der

Abstellplätze gelten, ausgedrückt jeweils in Prozent des nach Art. 3

bestimmten Normalbedarfs. Die erwähnte Gebietsaufteilung ist in einem Plan

kartografisch festgehalten.

Die

Maximalwerte werden in Art. 5 Abs. 2 PPV zusätzlich begrenzt, solange

die zulässigen NO2-Werte der LRV überschritten sind. Diese

zusätzliche Begrenzung kann in jedem Fall als verschärfte Emissionsbegrenzung

qualifiziert werden; sie setzt das Minimum der im Einzelfall erforderlichen

verschärften Emissionsbegrenzung fest.

4.7.2

Die Ermittlung des Normalbedarfs

erfolgt wie erwähnt gemäss Art. 4 PPV differenziert je nach der

vorgesehenen Nutzweise. In diesem Zusammenhang kann daher nicht offen gelassen

werden, welche Flächen für welche Nutzungen vorgesehen sind. Die Nachbarn

beanstanden, dass die städtische Umweltschutzfachstelle ihren diesbezüglichen Berechnungen

für die Ladennutzung eine anrechenbare Fläche von 32'000 m2 zu

Grunde gelegt hat (vgl. Bericht UGZ, S. 8, Tabelle 2), während gemäss Art. 7

Abs. 2 GPV eine vermietbare Verkaufsfläche von höchstens 25'000 m2

zulässig sei.

Art. 7

Abs. 2 GPV lautet: "In Voll- und Untergeschossen ist im Rahmen der

nach Art. 8 zulässigen Ausnützung eine vermietbare Verkaufsfläche von

höchstens 25'000 m2 zulässig. Dazu zählen Verkaufs- und damit

verbundene Lagerflächen ohne allgemeine Erschliessung". Art. 3 Abs. 2

PPV definiert die für die Berechnung der Abstellplätze massgebliche

Geschossfläche als "Fläche aller dem Wohnen, Arbeiten oder sonst dem

dauernden Aufenthalt dienenden oder hiefür verwendbaren Räume unter Einschluss

der dazugehörigen Erschliessung und der Sanitärräume samt inneren

Trennwänden." Weil Art. 7 Abs. 2 GPV die allgemeine

Erschliessung nicht zur vermietbaren Verkaufsfläche zählt, müsste diese Fläche

im Hinblick auf die Berechnung der Abstellplätze entsprechend vergrössert

werden. Bei dieser Aussage wird unterstellt, dass "allgemeine

Erschliessung" entgegen der Auffassung der Nachbarn nicht die Erschliessung

in der Umgebung des Stadions, auf den Terrassen etc. meint, sondern die

Erschliessung, welche direkt für die Verkaufsgeschäfte erforderlich ist. Der

Ausdruck "allgemeine Erschliessung" wird mit anderen Worten dem Ausdruck

"der dazugehörigen Erschliessung" in Art. 3 Abs. 2 PPV

gleichgestellt. Umgekehrt können die gemäss Art. 7 Abs. 2 GPV zur

vermietbaren Verkaufsfläche zählenden Lagerflächen nicht als für die

Abstellplatzberechnung massgebliche Geschossflächen mitgerechnet werden, da sie

nicht dem Wohnen, Arbeiten oder sonst dem dauernden Aufenthalt dienen und

hiefür auch nicht verwendbar sind.

Der

Bericht UGZ erläutert nicht, weshalb er von einer Verkaufsfläche von 32'000 m2

statt von 25'000 m2 ausgeht. Die höhere Zahl wurde aus dem UVB

übernommen, wo sie auf S. 28 (Tabelle 7) verwendet wird mit der Fussnote

"Nutzungsmengen mit Stand Vorprojekt; Definition der Geschossfläche gemäss

Art. 3 Abs. 2 PPV" (siehe auch UVB, Anhang 3-5).

Der

Regierungsrat erwog hierzu, die Flächen im Sinne von Art. 7 Abs. 2

GPV umfassten nur die effektiv vermietbaren Ladenlokalitäten und die

dazugehörigen Lagerräume, während mit 32'000 m2 die Flächen im Sinne

von § 3 Abs. 3 der besonderen Bauverordnung II vom 26. August

1981.

(BBV II) umfasst würden; insbesondere seien hier auch die Erschliessungsflächen

einbezogen. Damit wird das Abstellen auf eine Fläche von 32'000 m2,

immerhin rund ein Viertel mehr als die gemäss Art. 7 Abs. 2 GPV

höchstzulässige Verkaufsfläche, nicht schlüssig begründet. § 3 Abs. 3

BBV II stimmt nämlich inhaltlich mit Art. 3 Abs. 2 PPV überein.

Nach beiden Vorschriften gelten Lagerräume ausdrücklich nicht als

Verkaufsflächen.

In

ihren Beschwerdeantworten haben weder die Y AG noch die Stadt Zürich zur

hier interessierenden Frage substanziiert Stellung genommen. Beide Parteien

machen geltend, es gehe nicht an, hier einen pauschalen Lagerabzug von 30 %

vorzunehmen. Es stünden ja nur die direkt mit den Verkaufsflächen verbundenen

Lager zur Diskussion, die wohl nur in wenigen Fällen die Qualifikation als

nicht anrechenbare Räume im Sinne von § 255 PBG bzw. § 3 Abs. 3

BBV II aufweisen dürften. Die Behauptung der Nachbarn, die Erschliessungsflächen

seien deutlich kleiner als die hier zu berücksichtigenden Lagerflächen,

entbehre jeder Grundlage.

In

diesen Stellungnahmen wird verkannt, dass nicht einfach ein

"Lagerabzug" zu beurteilen ist, sondern eine in Widerspruch zu Art. 7

Abs. 2 GPV stehende Vergrösserung der für die Berechnung der Abstellplätze

massgeblichen Verkaufsfläche. Mangels konkreter Angaben der direkt

interessierten Partei lässt es sich vertreten, den Zuschlag bei der

massgeblichen Fläche, der unter dem Titel "Erschliessung" zu gewähren

ist bzw. wäre, mit dem Abzug gleichzusetzen, der für die nicht anrechenbaren

Lagerflächen zu machen ist bzw. wäre. Für die Ermittlung der Parkplätze ist

daher eine Verkaufsfläche von 25'000 m2 als massgeblich einzusetzen.

4.7.3

Das Hardturm-Areal liegt im

Reduktionsgebiet D (Gürtelgebiete, Altstetten, Oerlikon, Seebach, Stettbach,

Zentren Wollishofen, Affoltern und Schwamendingen) gemäss Art. 5 Abs. 1

PPV. Damit sind als Pflichtparkplätze 60 % des Normalbedarfs erforderlich,

während die Obergrenze (maximal zulässige Parkplatzzahl) in Verbindung mit Art. 5

Abs. 2 PPV auf 95 % festzusetzen ist. Die Nachbarn machen geltend,

richtigerweise gehöre das Gestaltungsplangebiet in die Reduktionszone C, womit

die entsprechenden Anteile am Nor­­malbedarf 40 und 70 % betragen würden.

Die

Nachbarn verweisen zur Begründung in erster Linie auf den Bericht UGZ, wo auf S. 17

angemerkt wird, dass das Planungsareal mit der im Hinblick auf das Stadionprojekt

erforderlichen Verbesserung der öV-Erschliessung wahrscheinlich neu der

Reduktions­zone C gemäss PPV zugeordnet werden müsste, da dies

erfahrungsgemäss in etwa der Erschliessungsgüte B nach der kantonalen

Wegleitung entspreche.

Es

wäre indessen problematisch, die Wegleitung nur teilweise anzuwenden. Sie ist

als ganzheitlich konzipierte Empfehlung zu verstehen; folglich wären nicht nur

die Erschliessungsgüte, sondern auch der Normbedarf und die konkret

massgeblichen Abstellplatzzahlen nach der Wegleitung zu bestimmen. Dass dies zu

einem im Sinne der Nachbarn günstigeren Ergebnis führen würde, ist zu

bezweifeln. Jedenfalls führt eine von der Y AG mit der Beschwerdeantwort

ins Recht gelegte, auf die Wegleitung gestützte Berechnung der Parkplatzzahlen

und Fahrten zu einer Pflichtparkplatzzahl für Mantel- und dauernde Kernnutzung

(ohne Anlassparkierung und P&R) von 724, während im Bericht UGZ 515

Pflichtparkplätze errechnet wurden. Das Verwaltungsgericht übersieht nicht,

dass die Berechnung der Y AG näherer Überprüfung bedürfte. So fällt auf,

dass die Stadt Zürich im Rekursverfahren eine Berechnung ins Recht gelegt hat,

nach welcher für Mantel- und dauernde Kernnutzung gemäss Wegleitung insgesamt

nur 649 Pflichtparkplätze erforderlich wären. Auch diese Zahl könnte unter dem

Titel "Lufthygieneabzug" noch weiter gesenkt werden (Wegleitung, S. 7).

Die Wegleitung enthält sich hierzu indessen quantifizierender Hinweise, womit

sich für die rechtsanwendende Behörde ein zusätzlicher Ermessenspielraum öffnet.

Gemäss der genannten Berechnung könnte der Lufthygieneabzug 25 % betragen. Wie

es sich mit diesen Fragen verhält, kann indessen offen bleiben, da die

Berechnung der Abstellplätze ohnehin nicht gemäss der Wegleitung, sondern

gemäss der Parkplatzverordnung vorzunehmen ist (siehe vorne E. 4.6.3).

Es

besteht auch sonst keinerlei Anlass, die Zuweisung des Gestaltungsplangebietes

zum Reduktionsgebiet D als rechtswidrig zu betrachten. Ganz unabhängig davon,

ob bei Erlass der PPV tatsächlich der nunmehr in Gang gesetzte Ausbau des

öffentlichen Verkehrs in Zürich West bereits berücksichtigt wurde – die Stadt

Zürich behauptet dies, und es wird so auch im Verkehrs- und Parkierungskonzept

Zürich West ausgeführt (S. 12) –, lässt sich jedenfalls feststellen, dass

andere Gebiete, die schon heute hinsichtlich Erschliessungsgüte dem künftigen

Standard des Hardturmareals vergleichbar sind, ebenfalls der Zone D zugewiesen sind.

Als Beispiele seien Sihlcity und Milchbuck/Bucheggplatz erwähnt. Auch sonst

bringen die Nachbarn nichts vor, was eine Nichtanwendung der PPV in diesem

Punkt rechtfertigen würde. Unter formellen Gesichtspunkten ist namentlich zu bedenken,

dass es Sache des kommunalen Gesetzgebers wäre, eine entsprechende Anpassung

der PPV vorzunehmen; allein die Meinungsäusserung der städtischen

Umweltschutzfachstelle kann nicht Anlass sein, die gültige PPV nicht anzuwenden.

4.7.4

Nach dem bisher Ausgeführten ist – im

Hinblick auf die verschärfte Emissionsbegrenzung – die Anzahl der Parkplätze

gemäss der PPV zu ermitteln. Dabei kann die Berechnung im Bericht UGZ (S. 8,

Tabelle 2) übernommen werden, unter Korrektur der massgeblichen Ladenfläche.

Zudem ist eine Korrektur bei den für die Freizeitnutzung erforderlichen

Parkplätzen vorzunehmen, die im Bericht UGZ rechnerisch falsch ermittelt

wurden, während der UVB (Anhang 3-5) die richtigen Zahlen ausweist.

Dabei

begrenzen die untere (Pflichtparkplätze) und die obere (höchstens zulässige

freiwillige Parkplätze) Anzahl der Abstellplätze den Ermessensspielraum,

innerhalb dessen die Behörden über das erforderliche bzw. zulässige Mass der

Emissionsbegrenzung zu entscheiden haben.

Tabelle 1: Berechnung des Parkplatzbedarfs

nach PPV (nur Mantel- und permanente Kernnutzung)

Nutzungen

Nutzfläche / Nutzungsspezifikation

Ansatz

Art. 4 PPV

Min. Pflicht-PP

(60 %)

Art. 5 Abs. 1 PPV

Max. PP-Zahl

(95 %)

Art. 5 Abs. 1/2 PPV

Anteil Kunden-/ Be­sucher-PP am Pflichtbedarf

Art. 6 Abs. 1/2 PPV

Büro < 500 m2

(kundenintensiv)

10'300 m2

1.

PP/120 m2

51.5

81.5

25.8

Büro > 500 m2

(nicht kundenintensiv)

17'000 m2

1.

PP/210 m2

48.6

76.9

12.1

Restauration

2'700

m2

1.

PP/40 m2

40.5

64.1

30.4

Läden > 2'000 m2

25'000

m2

1.

PP/160 m2

93.8

148.4

70.3

Hotel

224.

Zimmer

1.

PP/3 Zi.

43.2

68.4

32.4

Freizeit

1'800

m2

1.

PP/20 m2

54.

85.5

40.5

Total Mantelnutzungen

332.

525.

211.

Konferenz/VIP-Lounges

2'000

Sitzpl.

1.

PP/10 Sitzpl.

120.0

190.0

90.0

Restauration

1'750

1.

PP/40 m2

26.3

41.6

19.7

Total permanente Kernnutzungen

146.

232.

110.

Total Mantel- und perm.

Kernnutzungen

478.

757.

Ausgehend

von der Feststellung im Bericht UGZ (S. 11, Tabelle 2) und dem angefochtenen

Entscheid, wonach als Pflichtbedarf für das eigentliche Stadion 728 Parkplätze

nötig sind, wobei die für die permanenten Kernnutzungen vorgesehenen Parkplätze

hierin eingeschlossen sind, ergäbe sich gemäss PPV folgende höchstens zulässige

Parkplatzzahl:

728.

- 232 + 525 = 1'021, zuzüglich 100 Parkplätze für P&R, insgesamt 1'121

Parkplätze. Der Pflichtbedarf würde sich einschliesslich P&R entsprechend

auf 1'014 Parkplätze belaufen.

Dass

der Gestaltungsplan mit 1'250 Parkplätzen demnach mindestens 129 Plätze zu viel

vorsieht, ist indessen deshalb nicht rechtswidrig, weil die verschärfte

Emissionsbegrenzung nicht über die Limitierung der Parkplätze, sondern über

diejenige der Fahrten vorgenommen wird.

4.7.5

Ausgehend von diesen Parkplatzzahlen

lässt sich aufgrund des spezifischen Verkehrspotenzials die mutmasslich

erzeugte Anzahl Fahrten pro Tag berechnen.

Es

fällt auf, dass Art. 14 Abs. 3 GPV gestützt auf den UVB für einige

Nutzungen höhere SVP vorsieht als jene, welche die Umweltschutzfachstelle ihren

Berechnungen im Bericht UGZ zu Grunde gelegt hat. Im UVB wird erwähnt, die SVP

seien "analog Fahrtenmodell Sihlcity" festgesetzt worden

(Erläuterungen unter der Tabelle in Anhang 3-5). Nähere Informationen, namentlich

zur Nutzung und zu den bei Sihlcity konkret verwendeten SVP, sind in den Akten

nicht vorhanden. Hingegen führt Thomas Spoerri aus, im Projekt Sihl­city seien

zur Umsetzung des Fahrtenmodells vier Nutzungspools gebildet worden, in denen

verwandte Nutzungskategorien zusammengefasst wurden (PBG-aktuell 4/2003, S. 16 f.).

Der Nutzungspool "Einkauf" umfasste demnach die Kategorien Einkauf,

Restaurants und Wellness mit einem SVP von 18 Fahrten pro Tag, für Kino wurde

ein SVP von 10 und für Konferenz einer von 9 Fahrten pro Tag angenommen, und

die Kategorien Wohnen, Büros, Fabrikation/Lager und Hotel wurden zu einem

Nutzungspool mit einem SVP von 4.8 Fahrten pro Tag zusammengefasst. Die im UVB

verwendeten SVP entsprechen diesen Angaben. Für das Verwaltungsgericht nicht

nachvollziehbar ist es hingegen, ob die beiden Projekte derart vergleichbar

sind, dass es zulässig ist, in beiden Fällen die gleichen Nutzungspools und SVP

zu verwenden.

Die

im Bericht UGZ verwendeten SVP entsprechen Werten, die im Verkehrs- und Parkierungskonzept

Zürich West (S. 14 f.) publiziert worden sind; dies unter Hinweis auf

eine Reihe von Quellen, darunter die Norm SN 641 400 und zwei vom

Bundesamt für Strassen (UVEK/ASTRA) herausgegebene Forschungsberichte (Nr. 417:

Verkehrskennwerte von Einkaufszentren, Albrecht+Partner, 1998; Nr. 411:

Verkehrspotential bei beschränktem Parkplatzangebot, SNZ, 1998). Die Y AG

und die Stadt Zürich haben nicht geltend gemacht, dass die von der Fachstelle

verwendeten SVP unzutreffend seien. Das Gericht hat unter diesen Umständen

keinen Anlass, andere SVP als die Fachstelle anzuwenden.

Tabelle

2: Hochgerechnetes Verkehrsaufkommen der Stadionüberbauung, ausgehend von der

höchstens zulässigen Parkplatzzahl

Nutzungen

Kunden-/Besucher-PP

Beschäftigten-PP

Fahrten

Pflicht-PP

Freiwillige PP

SVP

Fahrten

pro Tag

Pflicht-PP

Freiwillige PP

SVP

Fahrten pro Tag

Total pro Tag

Büros

38.

58.

4.

384.

62.

0.

2.5

155.

539.

Restaurants

30.

24.

8.

432.

10.

0.

2.5

25.

457.

Läden

70.

55.

18.

2'250

24.

0.

2.5

60.

2'310

Hotel

32.

25.

4.

228.

11.

0.

2.5

28.

256.

Freizeit

41.

31.

10/18

720/1'296

14.

0.

2.5

35.

755/1'331

Mantel total

211.

193.

4'014/4'590

121.

0.

303.

4'317/4'893

Konferenz/ Lounges

90.

70.

2.5

400.

30.

0.

2.5

75.

475.

Restaurants

20.

15.

8.

280.

6.

0.

2.5

15.

295.

Total perm. Kernnutz.

110.

85.

680.

36.

0.

90.

770.

Gesamt-total

321.

278.

4'694/5'270

157.

0.

393.

5'087/5'663

Gesamttotal auf 365 Tage

hochgerechnet

ca.

1.86

- 2.07 Mio. Fahrten

Anlassverkehr gemäss UVB

(60 Tage)

ca.

0.15

Mio. Fahrten

Park & Ride (100 PP)

ca.

0.10

Mio. Fahrten

Total Fahrten pro Jahr

2.11

- 2.32 Mio. Fahrten

Tabelle

3: Hochgerechnetes Verkehrsaufkommen der Stadionüberbauung, ausgehend von der

Pflicht-Parkplatzzahl

Nutzungen

Kunden-/Besucher-PP

Beschäftigten-PP

Fahrten

Pflicht-PP

Freiwillige PP

SVP

Fahrten

pro Tag

Pflicht-PP

Freiwillige PP

SVP

Fahrten pro Tag

Total pro Tag

Büros

38.

0.

4.

152.

62.

0.

2.5

155.

307.

Restaurants

30.

0.

8.

240.

10.

0.

2.5

25.

265.

Läden

70.

0.

18.

1'260

24.

0.

2.5

60.

1'320

Hotel

32.

0.

4.

128.

11.

0.

2.5

28.

156.

Freizeit

41.

0.

10/18

410/738

14.

0.

2.5

35.

445/773

Mantel total

211.

0.

2'190/2'518

121.

0.

303.

2'493/2'821

Konferenz/ Lounges

90.

0.

2.5

225.

30.

0.

2.5

75.

300.

Restaurants

20.

0.

8.

160.

6.

0.

2.5

15.

175.

Total perm. Kernnutz.

110.

0.

385.

36.

0.

90.

475.

Gesamt-total

321.

0.

2'575/2'903

157.

0.

393.

2'968/3'296

Gesamttotal auf 365 Tage

hochgerechnet

ca.

1.08

- 1.20 Mio. Fahrten

Anlassverkehr gemäss UVB

(60 Tage)

ca.

0.15

Mio. Fahrten

Park & Ride (100 PP)

ca.

0.10

Mio. Fahrten

Total Fahrten pro Jahr

1.33

- 1.45 Mio. Fahrten

4.7.6

In Tabelle 2 und 3 ist bei der

Umrechnung der Fahrten pro Tag auf die Fahrten pro Jahr der Faktor 365

verwendet worden, wie dies auch im UVB und im Bericht UGZ gemacht wurde. Der

Regierungsrat hat dieses Vorgehen beanstandet und generell einen Faktor 305 angewendet.

Die Y AG und die Stadt Zürich kritisieren dies. Ihr Einwand erscheint

insofern berechtigt, als für die Hotel- und Freizeitnutzung sowie für vergleich­bare

Nutzungen ein Umrechnungsfaktor von 365 anzuwenden ist. Hingegen ist es angezeigt,

für die Büro- und die Ladennutzung einen tieferen Umrechnungsfaktor zu

verwenden. Allerdings müssen auch gewisse Gegenkorrekturen vorgenommen werden.

Gemäss

Tabelle 2 (maximale Anzahl Parkplätze) erzeugen die Büros 539 Fahrten pro Tag.

Dies entspricht rund 197'000 Fahrten pro Jahr (bei 365 Tagen). Ausgehend von

einer Fünftagewoche ist dieser Wert um 2/7, d.h. um 56'000 Fahrten pro Jahr zu

reduzieren. Die Verkaufsnutzung führt zu 2'310 Fahrten pro Tag bzw. rund

843'000 Fahrten pro Jahr (365 Tage). Davon abzuziehen ist ein Siebtel,

also rund 120'400 Fahrten pro Jahr. Beide Differenzwerte sind nun zu

korrigieren, weil in Büros zum Teil auch am Wochenende gearbeitet wird und die

Läden auch an einigen Sonntagen (zur Zeit: vier pro Jahr) offen haben.

Vereinfachend lässt sich feststellen, dass der Jahreswert für beide Nutzungen

bei einem Faktor 365 um etwa 150'000 Fahrten zu hoch ausfällt.

Vom

in Tabelle 2 aufgezeigten Maximum von 2.11 - 2.32 Mio. Fahrten sind daher zusätzlich

rund 0.15 Mio. Fahrten abzuziehen. Auch die Untergrenze gemäss Tabelle 3 verschiebt

sich proportional nach unten.

4.8

Gemäss den vorstehenden Erwägungen läuft ein Fahrtenmodell,

welches mehr als 2.17 Mio. Fahrten pro Jahr zulässt, auf eine von

vornherein ungenügende Emissionsbegrenzung hinaus und verletzt deshalb

Bundesrecht (Art. 11 Abs. 3 USG). Hinsichtlich der Frage, wie weit

die Emissionsbegrenzungen zu verschärfen sind, besteht darüber hinaus ein bedeutender

Ermessensspielraum, dessen untere Grenze bei rund 1.3 Mio. Fahrten pro Jahr

liegt.

4.8.1

Indem der Regierungsrat eine höhere

Fahrtenzahl pro Jahr für zulässig erklärt hat, hat er demnach das ihm bei der

Festsetzung der verschärften Emissionsbegrenzung zustehende Ermessen

überschritten, weshalb sein Entscheid insoweit aufzuheben ist.

Hebt

das Verwaltungsgericht einen Entscheid auf, so entscheidet es grundsätzlich

selbst; es kann jedoch die Angelegenheit unter gewissen Voraussetzungen zu

neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückweisen (§§ 63 und 64 je Abs. 1

VRG). Eine Rückweisung ist namentlich dann geboten, wenn sich die Kognition des

Gerichtes nach § 50 Abs. 1 und 2 VRG richtet (reine

Rechtskontrolle) und für den zu treffenden Neuentscheid Ermessen auszuüben ist.

Die Rückweisung kann auch direkt an die erste Instanz erfolgen, namentlich wenn

ein auf kommunales Recht gestützter Entscheid einer Gemeinde im Streite liegt

(Kölz/Boss­hart/Röhl, § 64 N. 5 f). Vorliegend besteht Anlass für

eine Rückweisung an die Gemeinde. Angefochten ist eine Planfestsetzung, in

deren Rahmen ein wie erwähnt stark ermessensbetonter Entscheid über das Ausmass

der verschärften Emissionsbegrenzung zu treffen ist. Das Verwaltungsgericht ist

nicht Planungsbehörde und hat vorliegend nur eine Rechtskontrolle auszuüben. Zu

berücksichtigen ist auch der Umstand, dass ein privater Gestaltungsplan zur

Debatte steht; derzeit ist unklar, ob die private Planungsträgerschaft unter

den rechtlich zu beachtenden Randbedingungen an der Planung überhaupt noch interessiert

ist.

Für

eine Rückweisung spricht auch, dass Art. 14 GPV vermutlich insgesamt überarbeitet

werden muss. Die Urheber der Vorschriften sind offenbar davon ausgegangen, dass

die im Gestaltungsplan festgesetzte Anzahl Parkplätze sich im Rahmen des gemäss

Parkplatzverordnung Zulässigen bewege. So führt die Stadt aus, die zur

Diskussion stehende Anzahl Abstellplätze bewege sich im unteren Mittelbereich

des massgeblichen Reduktionsgebietes gemäss PPV und stelle daher bereits eine

verschärfte Emissionsbegrenzung dar (Beschwerdeantwort Ziff. 26 und 35).

Nur unter dieser – wie gezeigt unzutreffenden – Voraussetzung hat Art. 14 Abs. 1

Satz 3 GPV, wonach sich die Zahl der zulässigen Abstellplätze innerhalb der

Maximallimite von 1'250 Plätzen nach der PPV richtet, überhaupt eine eigene

Tragweite. Offenbar haben die Autoren des Gestaltungsplans zudem angenommen,

auch die Berechnung der Fahrten gemäss Art. 14 Abs. 3 GPV führe

grundsätzlich zu Ergebnissen, die unter den Limiten von Art. 14 Abs. 4

GPV liege. Dies erscheint insofern zweifelhaft, als dort überhöhte spezifische

Verkehrspotenziale vorgesehen sind und bei sämtlichen Nutzungen die jährliche

Fahrtenzahl ausgehend vom Faktor 365 ermittelt werden soll. Diese Problematik

bleibt so lange ohne weiter reichende Bedeutung, als die umweltrechtlich massgebende

Limitierung der Fahrten in Art. 14 Abs. 4 GPV vorgenommen wird,

welches Konzept diesem Urteil zu Grunde liegt. Die Y AG scheint vom selben

Konzept auszugehen. Jedenfalls führt sie in ihrer Beschwerdeantwort aus (S. 10),

nach der Ordnung von Art. 14 Abs. 3 und 4 GPV seien Fahrtenlimiten

einzuhalten, die einerseits projektabhängig und anderseits absolut, nach

Massgabe der Verkehrskapazität und Umweltverträglichkeit, bestimmt seien, wobei

die jeweils tiefere Zahl massgebend sei. Im Hinblick auf eine konsistente

Regelung der Parkierung und der Fahrten dürfte sich eine Anpassung auch der Abs. 1

bis 3 von Art. 14 GPV dennoch empfehlen.

Wie

die Stadt Zürich in ihrer Beschwerdeantwort (Ziff. 31) zutreffend bemerkt,

bewirkt das Fahrtenmodell eine Flexibilisierung der

Bewirtschaftungsmöglichkeiten der Abstellplätze, solange die umweltrechtlichen

und verkehrlichen Auswirkungen diejenigen einer PPV-konformen Bewirtschaftung

nicht überschreiten. Nicht nachvollziehbar ist indessen die Be­hauptung, die

nutzungsunspezifische Limite von Art. 14 Abs. 4 GPV sei so festgesetzt

worden, dass die umweltrechtlichen Anforderungen eingehalten seien (Ziff. 35).

Nicht gefolgt werden kann der Stadt auch insofern, als sie es ablehnt, das

Fahrtenmodell als "verschärfte Emissionsbegrenzung" zu sehen (Ziff. 37).

Nur wenn die gemäss Fahrtenmodell zulässigen Fahrten den Anforderungen einer

verschärften Emissionsbegrenzung genügen – und daher als solche angesehen

werden können – stellen sie überhaupt eine zulässige Alternative zur

USG-konformen Begrenzung der Parkplätze gemäss PPV dar.

4.8.2

Wie angemerkt werden mag, ist das

Ermessen bei der Festlegung der verschärften Emissionsbegrenzung pflichtgemäss

auszuüben; zu beachten ist neben der anzuwendenden – das Ermessen einräumenden

– Norm die gesetzliche Ordnung in ihrer Gesamtheit, namentlich die einschlägigen

verfassungsrechtlichen Prinzipien, so der Grundsatz der Verhältnismässigkeit,

das Willkürverbot und das Gebot der Rechtsgleichheit (Kölz/Boss­hart/Röhl, § 50

N. 98). Es ist offensichtlich, dass am Bau des umstrittenen Stadions aus

verschiedenen Gründen – namentlich sportlicher und wirtschaftlicher Natur sowie

solchen des Ansehens der Stadt Zürich im nationalen und internationalen Umfeld

– ein grosses öffentliches Interesse besteht. Dieses öffentliche Interesse

rechtfertigt zwar nicht den Verzicht auf verschärfte Emissionsbegrenzungen,

weil das Umweltschutzgesetz diesbezüglich bei den Luftschadstoffemittenten

keine Erleichterungen bzw. Ausnahmen vorsieht (anderes gilt bezüglich Lärm,

allerdings auch nicht für private, wohl aber für gewisse öffentliche oder

konzessionierte Anlagen, vgl. Art. 25 Abs. 2 und 3 USG). Es gestattet

es hingegen, beim Umfang der verschärften Emissionsbegrenzung gewisse

Konzessionen zu machen. Dies kann vorliegend umso eher gelten, als es aus

raumplanerischer Sicht erwünscht ist, grosse Einkaufszentren in Gebieten mit

guter öV-Erschliessung und möglichst nahe bei den potenziellen Kunden zu

errichten (vgl. Muggli, S. 68 Ziff. 7; siehe auch Verkehrs- und

Parkierungskonzept Zürich West, S. 23).

Unter

dem Gesichtspunkt der Rechtsgleichheit ist allerdings zu beachten, dass das

Verkehrskonzept Zürich West (unter 9. Parkierungs- und Betriebskonzept, Private

Parkierung Ziff. VI, S. 25) ausdrücklich vorgibt, die Parkplatzzahl

gemäss der Parkplatzverordnung dürfe nicht im Maximum ausgeschöpft werden. Zur

Begründung wird auf die (beschränkte) Strassenkapazität und die gute

öV-Erschliessung sowie die hohe Lärm- und Luftbe­lastung hingewiesen. Wörtlich

heisst es: "Die Nachfrageplanung macht einer Angebotsplanung Platz.

Prinzipiell wird das Minimum aus der Parkplatzverordnung angewendet; somit

bleibt für unvorgesehene mittelfristige Nutzungsänderungen eine gewisse

Kapazitätsreserve vorhanden. Als Maximalwert gilt im Extremfall ein Mittelwert

(Gebiet C: 55 %; Gebiet D: 80 %). Werden auf dieser Basis keine

zufrieden stellenden Lösungen gefunden, kommt ein Fahrtenmodell zum Einsatz…

". Gemäss den Darlegungen der Nachbarn (Beschwerde Ziff. 49), denen

die Y AG nichts und die Stadt Zürich (Beschwerdeantwort Ziff. 24 f.)

nichts Überzeugendes entgegenhalten, wurden zumindest teilweise vergleichbare

verkehrserzeugende Anlagen (Jumbo-Baumarkt, Josefstrasse 225; Einkaufscenter

und Gewerbehaus Puls 5, Hardturmstrasse, Gestaltungsplan Toni-Areal) denn auch

nach diesen Grund­sätzen – Anwendung des Minimums der PPV – behandelt. Auch die

Stadt anerkennt im Übrigen ausdrücklich, dass die blosse Reduktion gemäss Art. 5

Abs. 2 PPV für einen überdurchschnittlichen Emittenten wie das hier zu

beurteilende Vorhaben nicht genügt (Beschwerdeantwort Ziff. 23).

Ein

restloses Ausschöpfen des Ermessensspielraums nach oben würde daher den

Grundsatz der Rechtsgleichheit verletzen und den Umstand vernachlässigen, dass

das Vorhaben ein überdurchschnittlicher Emittent ist. Hingegen ist vorstellbar,

dass angesichts der wesentlich zu senkenden Ausgangslimite das System der

Reduktionsstufen vereinfacht werden könnte.

4.9

Da die Fahrtenzahlen das massgebliche Begrenzungselement

darstellen, erübrigt es sich, auf die weiteren Vorbringen der Nachbarn im

Zusammenhang mit der Nutzung der Parkplätze näher einzugehen. Ebenfalls nicht

im Detail zu behandeln hat das Verwaltungsgericht die Kritik der Nachbarn an

den vorgesehenen Reduktionsstufen, die ohnehin zu über­arbeiten sind. Nicht

gefolgt werden kann den Nachbarn, wenn sie geltend machen, das Fahrtenmodell

sei nicht kontrollier- und durchsetzbar. Die Vorschriften von Art. 14 Abs. 6

und 7 GPV legen ein grundsätzlich taugliches System zur Durchsetzung der

Fahrtenzahlen fest.

4.10

Zusammenfassend lässt sich festhalten: Das kantonale

Recht, namentlich § 242 PBG, steht dem vorgesehenen Fahrtenmodell nicht

entgegen. Namentlich verlangt § 242 PBG nicht zwingend, dass das kommunale

Recht eine nutzungsorientierte Zuweisung von Parkplätzen vorsieht und schreibt

auch selbst ein solches System nicht vor; ebenso wenig verbietet es die

Mehrfachnutzung von Parkplätzen. Mit einem vom Stimmbürger genehmigten

Gestaltungsplan kann von der kommunalen PPV abgewichen werden. Ist die Luft

übermässig mit aus dem Verkehr stammenden Schadstoffen (hier: NO2

und PM10) belastet, müssen die Emissionen von verkehrserzeugenden Anlagen

verschärft begrenzt werden (Art. 11 Abs. 3 USG); dies gilt insbesondere

gegenüber überdurchschnittlichen Emittenten. Massstab der verschärften Emissionsbegrenzung

ist grundsätzlich der kantonale Massnahmenplan Lufthygiene; auf Stadtgebiet

übernimmt hinsichtlich der Begrenzung von Parkplätzen die PPV die Funktion des

Massnahmenplans. Ausgehend von der PPV, sind für die Mantel- und die permanente

Kernnutzung 478 Pflichtparkplätze erforderlich und höchstens 757

Parkplätze zulässig; zusammen mit den für die Anlassparkierung erforderlichen

Pflicht­parkplätzen wären einschliesslich P&R mindestens 1'014 und

höchstens 1'121 Parkplätze zu errichten. Dass im Gestaltungsplan eine höhere

Parkplatzzahl vorgesehen ist, erweist sich indessen nicht als rechtswidrig,

sofern durch eine Begrenzung der Fahrten eine ausreichende Emissionsbegrenzung

vorgenommen wird. Die verschärfte Emissionsbegrenzung in diesem Sinn ist

innerhalb eines Rahmens von 1.3 bis 2.17 Mio. Fahrten pro Jahr

festzusetzen, wobei den kommunalen Behörden diesbezüglich ein Ermessensspielraum

zusteht.

5.

5.1

Die Nachbarn machen geltend, das Gestaltungsplangebiet sei

durch den öffentlichen Verkehr ungenügend erschlossen, solange die Tramlinie Nr. 18

nicht realisiert sei. Nachdem diese Tramlinie weder rechtlich noch tatsächlich

gesichert sei, müsse im Gestaltungsplan festgehalten werden, dass der Betrieb

des Stadions (einschliesslich Mantel- und permanente Kernnutzungen) erst aufgenommen

werden dürfe, wenn die Tramlinie 18 ebenfalls in Betrieb stehe.

Der

Regierungsrat hat demgegenüber erwogen, angesichts des vorhandenen öV-Angebots

(Tramlinie Nr. 4 und Buslinie Nr. 54) könne die Erschliessung mit dem

öffentlichen Verkehr selbst dann als genügend angesehen werden, wenn die

geplante Tramlinie Nr. 18 bis zur Betriebsaufnahme des Stadions nicht

verwirklicht sein sollte. Allerdings hat der Regierungsrat gleichzeitig

verlangt, dass für diesen Fall eine Ergänzung der Betriebszeiten bzw. der Fahrplandichte

der Buslinie Nr. 54 sichergestellt wird. (E. 16 in Verbindung mit E. 10e/cc).

Die Y AG und die Stadt Zürich haben diesen Teil des Rekursentscheides

nicht angefochten, sodass das Verwaltungsgericht lediglich zu prüfen hat, ob

die Nachbarn zu Recht eine Verschärfung dieser Auflage verlangen.

5.2

Im Urteil VB.2000.00111 (RB 2000 Nr. 93 = BEZ 2000 Nr. 50

= URP 2000, S. 823 ff.) hat sich das Verwaltungsgericht einlässlich

mit der Tragweite von § 237 Abs. 1 PBG im Baubewilligungsverfahren

auseinander gesetzt. Es gelangte zum Ergebnis, die Bauvoraussetzung von § 237

Abs. 1 Satz 2 PBG, wonach bei grösseren Überbauungen die Er­reichbarkeit

mit dem öffentlichen Verkehr gewährleistet sein muss, setze eine öV-Erschliessung

voraus, die sich nach der Art, Lage und Zweckbestimmung der Baute richte. Bei

Anlagen, die einen bedeutenden Publikumsverkehr erzeugten, müsse der Standort

daher über ein leistungsfähiges und kundenfreundliches Verkehrsangebot

verfügen, welches eine attraktive Alternative zum motorisierten Privatverkehr

darstelle. Das Bundesgericht hat dieses Urteil nicht nur bestätigt (URP 2001, S. 1061 ff.),

sondern in einem weiteren Urteil einen Entscheid des Verwaltungsgerichts

aufgehoben, in welchem dieses die erwähnte Rechtsprechung zwar grundsätzlich

bestätigt hatte, indessen im konkreten Fall aus Gründen der Verhältnismässigkeit

von weniger strikten Voraussetzungen ausgehen wollte (URP 2002, S. 441 ff.).

Vorliegend

ist nicht eine Baubewilligung, sondern ein Sondernutzungsplan zu beurteilen. Es

fragt sich, ob dies die Anwendbarkeit von § 237 PBG in Frage stellt. Das

Verwaltungsgericht hat kürzlich darauf hingewiesen, aus dem kantonalen Recht (§§ 91

und 237 PBG) könne nicht geschlossen werden, dass ein Zonenplan in einem

bestimmten Areal grössere Überbauungen nur dann zulassen darf, wenn die

Erschliessung mit öffentlichem Verkehr bereits erfolgt und damit die Voraussetzungen

für eine Baubewilligung in dieser Hinsicht bereits gegeben sind. Es wäre

unsinnig, das Angebot an öffentlichem Verkehr mit seinen allenfalls

beträchtlichen Investitionen be­reits in einem Zeitpunkt auszubauen, wo noch

keineswegs feststehe, ob in einem bestimm­ten Gebiet aufgrund seiner künftigen

Entwicklung auch tatsächlich mit einem grösseren Benutzer- oder

Publikumsverkehr zu rechnen sei (VGr, 21. März 2002, VB.2001.245, E. 6b,

www.vgrzh.ch).

Diese

Erwägung lässt sich indessen nicht auf einen projektbezogenen Gestaltungsplan

übertragen, erst recht nicht, wenn er wie hier im Hinblick auf die möglichst

rasche Verwirklichung des Vorhabens festgesetzt wurde. Dementsprechend ist denn

auch die Umweltverträglichkeit nicht bloss des Planes, sondern des Vorhabens

bereits im jetzigen Verfahren zu prüfen. Es ist daher zu beurteilen, ob der

Standort über ein leistungsfähiges und kundenfreundliches Verkehrsangebot im

Sinne der erwähnten Rechtsprechung verfügt.

5.3

In seinem Urteil vom 5. September 2001 (URP 2001, S. 1061)

hat das Bundesgericht angedeutet, dass es die Unbestimmtheit als nicht

unproblematisch ansieht, welche die erwähnte Auslegung von 237 Abs. 1 PBG

hinsichtlich der Anforderungen an die öV-Er­schlies­sung mit sich bringt. Es

sei für Baugesuchsteller insbesondere bei verkehrsintensiven Projekten schwer

vorhersehbar, welche Güte der öV-Erschliessung tatsächlich verlangt werde.

Diese Unbestimmtheit werde indessen dadurch gemildert, dass § 237 Abs. 1

PBG einerseits mit der kantonalen Gesetzgebung über den öffentlichen Verkehr

und andererseits mit der kantonalen Wegleitung zur Ermittlung des

Parkplatzbedarfs verknüpft werden könne. Das Bundesgericht nahm damit auf das

Gesetz über den öffentlichen Personenverkehr vom 6. März 1988 (PVG) sowie

die Verordnung über das Angebot im öffentlichen Personenverkehr vom 14. De­zember

1988.

(AngebotsV) Bezug, auf welche auch der Regierungsrat im angefochtenen

Entscheid hinweist. Es besteht somit Anlass, die hier interessierende Frage im

Lichte dieser Gesetzgebung sowie der Wegleitung zu prüfen.

Die

Angebotsverordnung unterscheidet drei Angebotsbereiche. Die beste Versorgung besteht

innerhalb der Angebotsbereiche 3, wo für grosse, dichte Siedlungsgebiete ein

flächendeckendes Angebot festgelegt wird (§ 2 lit. c AngebotsV). Dies

wird in § 13 AngebotsV konkretisiert: grundsätzlich mindestens 15-Minuten-Takt,

mit Verkürzung der Intervalle, soweit dies die Nachfrage gebietet. Die

Wegleitung unterscheidet vier Güteklassen der Erschliessung durch den

öffentlichen Verkehr, die aufgrund der Qualität der vorhandenen Haltestellen

bzw. des dort vorhandenen Verkehrsangebots und aufgrund der mittleren Distanz

zu dieser Haltestelle bestimmt werden. Klasse A bezeichnet die höchste

Güteklasse, D die geringste.

Wie

der Regierungsrat zutreffend ausführt, weist das Gestaltungsplangebiet gemäss

der Wegleitung aufgrund des Tramangebotes (Linie Nr. 4) die Güteklasse B

und aufgrund des bestehenden Busangebots (Linie Nr. 54) die Güteklasse C

auf. Zudem entspricht das Angebot jenem des Angebotsbereiches 3 gemäss der

Angebotsverordnung. Weiter ist gemäss dem angefochtenen Entscheid vorgesehen,

auf der Tramlinie Nr. 4 ab nächstem Jahr das neue Cobra-Tram einzusetzen,

womit die Kapazität auf dieser Linie um ca. 10 % erhöht werden wird. Schliesslich

ist gemäss dem angefochtenen Entscheid eine Angebotsverdichtung der Buslinie Nr. 54

vorzusehen, welche insbesondere die Betriebszeiten des Einkaufszentrums abdeckt.

Es würde auf eine Überdehnung der Anforderungen von § 237 Abs. 1 PBG

hinauslaufen, angesichts dieses öV-Angebots von einer unzureichenden Erreichbarkeit

mit dem öffentlichen Verkehr zu sprechen, weshalb der Antrag der Nachbarn

betreffend Tramlinie Nr. 18 abzuweisen ist.

Das

Verwaltungsgericht übersieht dabei keineswegs, dass gemäss dem Bericht

"Verkehrliche Grundlagen zu den Verfahren 'Gestaltungsplan', 'Baulinien'

und UVB" (Verkehrsbericht) bereits die Herabsetzung des vom Stadionprojekt

verursachten privaten Autoverkehrs auf 3.0 und 2.5 Mio. Fahrten pro Jahr einen

wesentlichen Ausbau des öffentlichen Verkehrs – einschliesslich Tramlinie Nr. 18

und zusätzliches Busangebot – voraussetzt. Die gemäss Verkehrsbericht

anzustrebende öV-Qualität kann indessen nicht mit den Anforderungen

gleichgesetzt werden, die sich aus § 237 Abs. 1 PBG ergeben, selbst

wenn diese Bestimmung mit der verschärften Emissionsbegrenzung, d.h. der

Begrenzung der Parkplätze und/oder der Fahrten, zu koordinieren ist (BGr, URP

2002, S. 441 E. 6.3).

6.

6.1

Die Nachbarn beantragen, es sei für die Beurteilung des

maximal zulässigen Schattenwurfes im Sinne von § 30 Abs. 2 der

Allgemeinen Bauverordnung vom 22. Juni 1977 (ABV) ein kubisches

Vergleichsprojekt von 19 statt 26 m Höhe vorzugeben und die maxi­malen Koten in

Art. 9 Abs. 2 GPV seien entsprechend herabzusetzen. Zur Begründung

machen sie geltend, der richtig verstandene § 30 Abs. 2 ABV verweise

ausschliesslich auf die reguläre Bau- und Zonenordnung, weshalb das

Vergleichsprojekt nicht durch Sondernutzungspläne wie z.B. den Gestaltungsplan

Stadion definiert werden könne. Demgegenüber erwog der Regierungsrat in seinem

Rekursentscheid, die Grundordnung werde in zulässiger Weise durch den

Gestaltungsplan ausgeschaltet. Dieser dürfe Überbauungen mit einer Gebäudehöhe

von 25 m und einer Firsthöhe von 7 m zulassen und dementsprechend auch die für

das Vergleichsprojekt geltenden Masse festlegen. Überdies entspreche das

kubische Vergleichsprojekt auch den Vorgaben von Art. 19 der am 9. Mai

1995.

aufsichtsrechtlich festgesetzten Bau- und Zonenordnung der Baudirektion

(BD-BZO, ABl 1995, 1039). Die Y AG und die Stadt Zürich halten den Antrag

der Nachbarn für unberechtigt.

6.2

Im Zeitpunkt des Erlasses des strittigen Gestaltungsplans und

des Rekursentscheids bildete die BD-BZO die massgebliche planungsrechtliche

Grundlage für die Überbauung im streitbetroffenen Gebiet. Damals lag das Areal

in der für Industrie, Handel und Dienstleistung vorbehaltenen IHD-Zone, welche

nach Art. 19 BauO sieben Vollgeschosse und eine Gebäudehöhe von 25 m sowie

Hochhäuser zuliess.

Diese

Festlegung wurde abgelöst durch eine vom Gemeinderat Zürich am 28. November

2001.

beschlossene Änderung von Zonenplan und Bauordnung sowie durch den Erlass

eines Ergänzungsplans für die Sonderbauvorschriften "Stadion Zürich"

(BZO 1992/99). Das Areal wurde dabei einer Zentrumszone Z5 mit einer

Gebäudehöhe von 19 m (Art. 18 BauO) zugewiesen, wobei nach den im

fraglichen Bereich (Teilgebiet I) massgebenden Sonderbauvorschriften sieben

Vollgeschosse und eine Gebäudehöhe von 25 m möglich sind (Art. 81a Abs. 2

BauO). Diese BZO-Änderung wurde von mehreren Anwohnern erfolglos beim

Bezirksrat und anschliessend beim Regierungsrat mit Stimmrechtsbeschwerde

angefochten. Einen gleichzeitig erhobenen planungsrechtlichen Rekurs wies die Baurekurskommission

I ebenfalls ab. Nach Genehmigung der Nutzungsplanung durch die Baudirektion

wies das Verwaltungsgericht eine gegen den Rekursentscheid erhobene Beschwerde

am 4. Dezember 2003 ab (VB.2002.0376, www.vgrzh.ch). Die neue Ordnung wurde am

14.

Mai 2004 publiziert und auf den 15. Mai 2004 in Kraft gesetzt.

6.3

Nach § 83 Abs. 1 PBG werden mit Gestaltungsplänen

für bestimmt umgrenzte Gebiete Zahl, Lage, äussere Abmessungen sowie die

Nutzungsweise und Zweckbestimmung der Bauten bindend festgelegt. Dabei darf von

den Bestimmungen über die Regelbauweise und von den kantonalen Mindestabständen

abgewichen werden. Für die Projektierung ist ein angemessener Spielraum zu

belassen (§ 83 Abs. 2 PBG).

Der

vorliegend strittige Gestaltungsplan soll, solange er in Kraft ist, die allgemeine

Bau- und Zonenordnung im Planungsgebiet ersetzen (Art. 2 Abs. 3 GPV).

Wird er aufgeho­ben, so sind die zu diesem Zeitpunkt geltenden Vorschriften der

allgemeinen Bau- und Zonenordnung (Art. 2 Abs. 4 GPV) anwendbar. Nach

Art. 9 Abs. 1 GPV sind in den Teilgebieten A und B Hoch­häuser

zulässig, die der Genehmigung im Sinne von § 285 PBG bedürfen. Bei der Beurteilung

des Schattenwurfs dieser Hochhäuser soll im Sinne von § 30 Abs. 2 ABV

ein längs der Hardturm-/Förrli­buck­strasse und dem Stadionplatz anzuordnendes

Vergleichsprojekt ausschlaggebend sein. Dieses soll mit den massgeblichen

Fassaden auf den dortigen Baulinien stehen und eine Gebäudehöhe im Sinne von § 278

Abs. 3 PBG auf der Kote von 425.4 m ü. M. sowie eine Firsthöhe im Sinne

von § 281 PBG auf der Kote von 432.4 m ü. M aufweisen (Art. 9 Abs. 2

GPV).

6.4

Als Hochhäuser haben gemäss § 282 PBG Gebäude mit einer

Höhe von mehr als 25 m zu gelten. Sie sind nur gestattet, wo die Bau- und

Zonenordnung sie zulässt. Hinsichtlich der im Einzelnen an Hochhäuser zu

stellenden Anforderungen verlangt § 284 Abs. 4 PBG, dass die

Nachbarschaft durch Hochhäuser nicht wesentlich beeinträchtigt werden darf,

insbesondere nicht durch Schattenwurf in Wohnzonen oder gegenüber bewohnten

Gebäuden. § 30 ABV bestimmt, was als wesentliche Beeinträchtigung durch

Schattenwurf im Sinne der genannten Bestimmung zu gelten hat. Bei überbauten

Grundstücken ist nach Abs. 1 lit. a die an den mittleren Wintertagen

länger als zwei Stunden dauernde Beschattung der bewohnten oder in Wohnzonen

liegenden Nachbargebäude, in der Regel an ihrem Fusspunkt gemessen, massgebend.

Allerdings liegt nach Abs. 2 der Bestimmung keine wesentliche

Beeinträchtigung durch Schattenwurf vor, wenn mit einem in allen Teilen den

Vorschriften ent­sprechenden kubischen Vergleichsprojekt nachgewiesen wird,

dass eine der Bau- und Zonenordnung entsprechende Überbauung keine geringere

Beschattung des Nachbargrundstückes nach sich zieht.

Nach

§ 278 Abs. 3 PBG beträgt die höchstzulässige Gebäudehöhe unter

Vorbehalt der Bestimmungen über die Hochhäuser 25 m. Diese Gebäudehöhe wird von

der jeweiligen Schnittlinie zwischen Fassade und Dachfläche auf den darunter

liegenden gewachsenen Boden gemessen (§ 280 Abs. 1 PBG), wobei als

gewachsener Boden in der Regel der bei Einreichung des Baugesuchs bestehende

Verlauf des Bodens zu verstehen ist (§ 5 Abs. 1 ABV). Nach § 281

Abs. 1 PBG muss der First eines Schrägdachs innerhalb von Ebenen liegen,

die unter 45° an die Schnittlinie zwischen der Dachfläche und der zugehörigen

Fassade angelegt werden (lit. a) und höchstens bis zu einer oberen Ebene

ansteigen, die unter Vorbehalt abweichender Regelungen in der Bau- und

Zonenordnung in 7 m Höhe parallel zur Verbindung zwischen den massgeblichen

Schnittlinien verlaufen (lit. b).

6.5

Gemäss § 30 Abs. 2 ABV muss der Schattenwurf

verglichen werden mit einem in allen Teilen den Vorschriften entsprechenden

kubischen Vergleichsprojekt. Weder das PBG noch die ABV erläutern den Begriff

des Vergleichsprojekts. Das Vergleichsprojekt war jedoch im Kanton Zürich

bereits unter der Herrschaft des kantonalen Baugesetzes bekannt und wird zumindest

inhaltlich auch heute noch zur behelfsmässigen Ausnützungsberechnung gemäss § 251

lit. b PBG herangezogen (RB 1996 Nr. 81 = BEZ 1996 Nr. 12, vgl.

Fritzsche/Bösch, S. 12-60). § 30 Abs. 2 ABV lehnt sich an dieses

Verständnis des Vergleichsprojekts an. Was als kubisches Vergleichsprojekt den

Vorschriften entspricht, ist grundsätzlich anhand der geltenden Bau- und Zonenordnung

zu prüfen. Das bedeutet ein regelkonformes Bauen nach den primären

Bauvorschriften wie Bestimmungen über die Abstände, die Geschosszahl, den

Grenzbau, das Zusammenbauen, die Gebäudelänge und die Gebäudebreite (vgl. § 251

lit. b PBG). Da es sich beim Vergleichsprojekt lediglich um eine kubische

und damit hypothetische Lösung und nicht um ein konkretes Ausführungsprojekt

handelt, dürfen dafür keine möglichen und teilweise im behördlichen Ermessen

liegenden Ausnahmebewilligungen be­ansprucht werden. Gleichzeitig müssen aber

umgekehrt auch keine besonderen gestalterischen Rücksichten auf umliegende

Überbauungen oder Schutzobjekte genommen werden (vgl. RB 1985 Nr. 110; Herbert

Lang, Hochhaus und Baurecht, Zürich 1977, S. 447 ff.).

6.6

6.6.1

Entgegen der Auffassung der Nachbarn

lässt sich weder aus dem Wortlaut noch aus der Systematik von § 284 PBG

und § 30 ABV ableiten, dass ein Gestaltungsplan die Abmessungen des

Vergleichsprojekts gemäss § 30 Abs. 2 ABV nicht selbständig

definieren dürfte. Der Umstand, dass § 284 Abs. 4 PBG anders als § 284

Abs. 3 PBG keinen Vorbehalt zugunsten der Bestimmungen über

Arealüberbauungen, Sonderbauvorschriften und Gestaltungspläne enthält, hat

nicht die Bedeutung eines qualifizierten Schweigens. Nach Abs. 3 der

Bestimmung soll nämlich die zulässige Ausnützung mit der Ausnützung einer

gewöhnlichen Überbauung verglichen werden, sodass für die Erläuterung des

Begriffs "gewöhnliche Überbauung" notwendigerweise auch der

Stellenwert der Bestimmungen über Arealüberbauungen, Sonderbauvorschriften und

Gestaltungspläne zu bestimmen war. Anders verhält es sich jedoch bei Abs. 4

der Bestimmung, da hier das Gesetz selber noch keinen Vergleich zwischen dem

Schattenwurf des Hochhauses und demjenigen einer gewöhnlichen Überbauung bzw.

eines Vergleichsprojekts verlangt, sondern nur allgemein eine wesentliche

Beeinträchtigung der Nachbarschaft durch Schattenwurf verbietet. Dementsprechend

fehlt hier auch das Verbot einer Ausnahme, das wiederum erst eine Gegenausnahme

betreffend Arealüberbauung, Sonderbauvorschriften und Gestaltungsplänen zulässt.

Nicht

gefolgt werden kann den Nachbarn auch insofern, als sie geltend machen, nach

dem Zweck von § 284 PBG könne § 30 Abs. 2 ABV allein auf die

reguläre Bau- und Zonenordnung verweisen. Mit der Zulassung einer eigenen

Definition des Vergleichsprojekts im Gestaltungsplan werden die Anforderungen

von § 284 Abs. 4 PBG und § 30 Abs. 2 ABV nicht unterlaufen.

Da die Definition des Vergleichsprojekts als Änderung der Bau- und Zonenordnung

einer materiellen raumplanungsrechtlichen Kontrolle unterliegt (siehe dazu die

nachfolgende Erwägung), ist die angemessene Berücksichtigung der im Einzelfall

bestehenden baulichen Umgebung in gleichem Masse gewährleistet, wie wenn die

Änderung der Bau- und Zonenordnung ohne Gestaltungsplan vollzogen würde.

Insofern ist keineswegs zu befürchten, dass das massgebende Vergleichsprojekt

in allen Fällen auf die kantonal zulässige maximale Gebäudehöhe von 25 m

definiert werden dürfte.

Auf

einen Beizug der Materialien zu § 30 ABV ist zu verzichten. Selbst wenn

sich nachweisen lassen sollte, dass beim Erlass dieser Bestimmung vor bald 30

Jahren ein Verweis auf die reguläre Bau- und Zonenordnung gemeint war, würde

dies im Lichte einer Gesamtwürdigung der massgeblichen Auslegungselemente aus

heutiger Sicht nichts daran ändern, dass ein Gestaltungsplan unter bestimmten

Voraussetzungen ein Vergleichsprojekt auf bestimmte Masse definieren darf.

6.6.2

Zulässig ist dies unter zwei

alternativen Voraussetzungen. Entweder entspricht die Definition des

Vergleichsprojekts der nach der geltenden Bau- und Zonenordnung zulässigen Bauweise.

Dann kann ein Konflikt zwischen den beiden Vergleichsprojekten von vornherein

ausgeschlossen werden; der Gestaltungsplan übernimmt die bis anhin bestehende

Ordnung. Im anderen Fall weicht die Definition gemäss Gestaltungsplan von der

bisher zulässigen Bauweise ab. Damit nimmt der Gestaltungsplan inhaltlich eine

Änderung der Bau- und Zonenordnung vor, welche wie jede Än­derung der

Nutzungsplanung daraufhin zu überprüfen ist, ob sie der übergeordneten Planung

und den Grundsätzen und Zielen der Raumplanung entspricht. Werden diese Voraus­setzungen

erfüllt, so ist kein Grund ersichtlich, weshalb die Definition des

Vergleichsprojekts als teilweise Änderung der Bau- und Zonenordnung nicht

zulässig sein sollte.

Soweit

Art. 9 Abs. 2 GPV eine Gebäudehöhe von 25 m sowie eine Firsthöhe

von 7 m zulässt, weicht diese Definition nicht von der im Zeitpunkt des

Gestaltungsplanerlasses und des Rekursentscheids geltenden Bau- und Zonenordnung

ab. Die damals massgebende BD-BZO liess 7 Vollgeschosse und 25 m Gebäudehöhe

zu; die zulässige Firsthöhe von 7 m ergibt sich aus § 281 Abs. 1

lit. b PBG.

Etwas

anders sieht die Lage nun aber aus, nachdem zwischenzeitlich die BZO 1992/1999

auf den 15. Mai 2004 in Kraft gesetzt wurde. Diese Ordnung lässt in der Z5 nur

eine Gebäudehöhe von 19 m zu, beinhaltet aber auch Sonderbauvorschriften,

welche im Bereich des Stadions 7 Vollgeschosse und 25 m Gebäudehöhe gestatten.

Das Bauen nach diesen Sonderbauvorschriften kann allerdings nicht als eine

"der Bau- und Zonenordnung entsprechende Überbauung" im Sinne von § 30

Abs. 2 ABV angesehen werden, da dafür bestimmte projektbezogene Qualitäten

hinsichtlich Einordnung, Gestaltung, Erschliessung, Ausstattung und Ausrüstung

vorausgesetzt werden (§ 80 Abs. 1 PBG; dazu RB 1985 Nr. 82 = ZBl

87/1986, S. 141 = BEZ 1986 Nr. 2). Die Berücksichtigung einer

derartigen projektbezogenen Vergünstigung widerspräche in gleicher Weise wie

die Beanspruchung einer Ausnahmebewilligung dem Wesen des kubischen Vergleichsprojekts.

Der durch die Mehrhöhe verlängerte Schattenwurf wird bei einem

Ausführungsprojekt nach den Sonderbauvorschriften durch die gestalterische

Mehrleistung in gewisser Weise kompensiert. Demgegenüber findet eine ähnliche

Kompensation beim Hochhaus nicht zwingend statt, da dieses nach § 284 Abs. 1

PBG in ortsbaulicher Hinsicht nicht einmal Gewinn bringend sein muss, wenn

dessen Höhe durch die Art und Zweckbestimmung des Gebäudes bedingt ist. Das

Vergleichsprojekt dürfte sich im Übrigen auch nicht an den Vorschriften einer Arealüberbauung

orientieren. Auch eine solche ist nur unter erhöhten gestalterischen Anforderungen

zulässig (§ 71 PBG) und kann daher nicht massgebende Grundlage einer rein

kubischen Lösung bilden.

Obwohl

demnach die Definition des Vergleichsprojekts im Gestaltungsplan tatsächlich

von der BZO 1992/1999 abweicht, führt dieser Umstand nach dem vorstehend

Ausgeführten noch keineswegs zum Schluss, Art. 9 Abs. 2 der

Gestaltungsplanvorschriften sei rechtswidrig. Vielmehr ist nun die

Massdefinition des Vergleichsprojekts darauf hin zu überprüfen, ob sie als

generelle Nutzungsordnung rechtmässig wäre. Die Nachbarn bringen keine überzeugenden

Gründe vor, weshalb dies nicht der Fall sein sollte. Sie machen unter dem Titel

einer verfassungskonformen Auslegung von § 30 Abs. 2 ABV geltend, für

den vorgesehenen "Beschattungseingriff" fehle eine genügende

gesetzliche Grundlage. Dies trifft wie zuvor dargelegt nicht zu, weil § 30

Abs. 2 ABV eine weiter reichende Bedeutung zukommt, als dies die Nachbarn

wahrhaben wollen. Die Dimensionierung des Vergleichsprojekts in Art. 9 Abs. 2

GPV dient offensichtlich dazu, dem Stadionprojekt mehr Höhe zuzugestehen. An

dieser Regelung besteht zunächst ein öffentliches Interesse, das sich mit jenem

am Projekt deckt (dazu vorne E. 4.8.2). Darüber hinaus ist festzuhalten,

dass die Lage über einem wichtigen Grundwasserstrom die Möglichkeit beschränkt,

unterirdisch zu bauen, was eine sachliche Rechtfertigung für die im Projekt

vorgesehene Gebäudehöhe darstellt. Schliesslich machen die Nachbarn zu Unrecht

geltend, die angefochtene Regelung sei für sie unverhältnismässig. Einerseits

vermag die von den Nachbarn dargelegte Schattenlänge keineswegs schlüssig zu

zeigen, inwiefern die zulässige Beschattung unverhältnismässig sein sollte,

andererseits ist auch ganz grundsätzlich nicht ersichtlich, inwiefern die neuerliche

Zulassung einer Gebäudehöhe von 25 m, wie sie bereits früher unter der BD-BZO

galt, der übergeordneten Planung oder den Zielen und Grundsätzen der

Raumplanung widersprechen sollte. Das Areal liegt gemäss dem kantonalen Siedlungsplan

1995.

in einem Zentrumsgebiet von kantonaler Bedeutung, welches die Ausscheidung

von Mischzonen hoher Dichte verlangt. Damit ist dem Vorwurf der

Unverhältnismässigkeit der Boden entzogen.

Der

Antrag auf Änderung von Art. 9 Abs. 2 GPV erweist sich insoweit als

unbegründet.

6.7

Im Parallelverfahren VB.2004.00193 (www.vgrzh.ch) hat das

Verwaltungsgericht am 9. Juni 2004 allerdings erkannt, dass Art. 9 Abs. 2

GPV bei der Definition des Vergleichsprojekts insofern dem kantonalen Recht

widerspricht, als er nicht auf die effektive Gebäudehöhe abstellt, sondern eine

bestimmte Höhenkote für massgeblich erklärt. Es hat deshalb Dispositiv-Ziff. I

des Regierungsratsbeschlusses Nr. 582/2004 vom 21. April 2004 aufgehoben

und Art. 9 Abs. 2 GPV insofern ergänzt, als es bei der Definition des

Vergleichsprojekts die massgebende Gebäudehöhe zusätzlich zur Kotenbeschränkung

von 425.4 m ü. M. auf maximal 25 m und die massgebende Firsthöhe zusätzlich zur

Kotenbeschränkung von 432.4 m ü. M auf maximal 7 m jeweils ab gewachsenem Boden

begrenzte. Diese Änderung bleibt selbstredend auch im vorliegenden Verfahren zu

beachten.

7.

Unabhängig

vom Ausgang des vorliegenden Verfahrens beantragen die Nachbarn, in Aufhebung

von Dispositiv-Ziff. III des angefochtenen Entscheids sei die Staatsgebühr

auf höchstens Fr. 8'000.- herabzusetzen.

Das

Verwaltungsgericht wird hierüber in einem separaten Verfahren, gemeinsam mit

der Beschwerde der Stiftung Q (VB.2004.00238) entscheiden.

8.

Damit

ergibt sich Folgendes: In teilweiser Gutheissung der Beschwerde der Y AG

und der Stadt Zürich ist der angefochtene Entscheid aufzuheben, insofern er die

Ausscheidung von Parkplätzen für Beschäftigte und der 334 Veranstaltungsparkplätze

verlangt hat. Hingegen ist ihr Antrag unbegründet, die Fahrtenzahl gemäss

Gestaltungsplan zu bestätigen; insofern ist ihre Beschwerde abzuweisen.

Von

den Anträgen der Nachbarn erweist sich nur jener als teilweise begründet, der

auf die Herabsetzung der Fahrtenlimiten gerichtet ist. Die Beschwerde der

Nachbarn ist daher im Sinne der Erwägungen teilweise gutzuheissen und der

angefochtene Entscheid hinsichtlich der zulässigen Fahrtenzahlen aufzuheben. Im

Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen. Die Angelegenheit ist zur Überarbeitung

von Art. 14 GPV im Sinne der Erwägungen an die Stadt Zürich zurückzuweisen.

Entsprechend

diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten wie folgt zu verlegen (§ 13

Abs. 2 in Verbindung mit § 70 VRG): zu je 2/72 den

Beschwerdeführenden I.1 bis I.13 und I.16 bis I.18 sowie zu je 1/72 den

Beschwerdeführenden I.14.1, I.14.2, I.15.1, I.15.2 (insgesamt 36/72 = 1/2),

unter solidarischer Haftung eines jeden für 1/2 des ganzen Betrags; zu je 1/6

den Beschwerdeführerinnen II.1 und II.2 (insgesamt 1/3), unter solidarischer

Haftung einer jeden für 1/3 des gesamten Betrags; zu 1/6 dem Beschwerdegegner

II.2. Die Parteientschädigungen für das Verfahren vor Verwaltungsgericht sind

wettzuschlagen (§ 17 Abs. 2 und 3 VRG). Zudem ist Dispositiv-Ziff. IV

des RRB Nr. 576/2004 insofern aufzuheben, als die Beschwerdegegnerschaft

II.1 zur Bezahlung einer Parteientschädigung von Fr. 1'200.- an die

Beschwerdeführerin II.1 verpflichtet wurde.

Demgemäss beschliesst die Kammer:

Die Verfahren VB.2004.00234 und VB.2004.00235 werden

vereinigt;

und entscheidet:

1.

Die Beschwerden werden

teilweise gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. II des Regierungsratsbeschlusses Nr. 576/2004

vom 21. April 2004 wird aufgehoben, insofern damit die Ausscheidung von

Parkplätzen für Beschäftigte und der 334 Veranstaltungsparkplätze verlangt wird

und soweit jährlich 2.7 bis 2.2 Mio. Fahrten für zulässig erklärt werden. Die

Angelegenheit wird zur Überarbeitung von Art. 14 GPV im Sinne der

Erwägungen (insbesondere zur Festsetzung einer verschärften Emissionsbegrenzung

im Rahmen von 2.17 bis 1.3 Mio. Fahrten pro Jahr) an die Stadt Zürich

zurückgewiesen. Im Übrigen – unter Vorbehalt der Ergänzung von Art. 9

Abs. 2 GPV betreffend Schattenwurf – werden die Beschwerden

abgewiesen.

2.

Über die Festsetzung und

Verlegung der Rekurskosten (vgl. Dispositiv-Ziff. III des RRB Nr. 576/2004)

wird separat im Verfahren VB.2004.00238 (Beschwerde der Stiftung Q)

entschieden.

3.

Dispositiv-Ziff. IV des

RRB Nr. 576/2004 wird insofern aufgehoben, als die Beschwerdegegnerschaft

II.1 zur Bezahlung einer Parteientschädigung von Fr. 1'200.- an die Beschwerdeführerin

II.1 verpflichtet wurde.

4.

Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 20'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellungskosten,

Fr. 20'120.-- Total der Kosten.

5.

Die Gerichtskosten werden den

Beschwerdeführenden I.1 bis I.13 und I.16 bis I.18 zu je 2/72, den

Beschwerdeführenden I.14.1, I.14.2, I.15.1, I.15.2 zu je 1/72 (insgesamt 36/72

= 1/2), unter solidarischer Haftung eines jeden für 1/2 des ganzen Betrags, und

den Beschwerdeführerinnen II.1 und II.2 zu je 1/6 (insgesamt 1/3), unter

solidarischer Haftung einer jeden für 1/3 des gesamten Betrags, und dem

Beschwerdegegner II.2 zu 1/6 auferlegt.

6.

Parteientschädigungen werden

nicht zugesprochen.

7.

Gegen diesen Entscheid kann

innert 30 Tagen, von der Zustellung des begründeten Entscheids an gerechnet,

Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben werden.

8.

…

Eine Minderheit des Gerichts hat folgenden Entscheid

beantragt:

"Die Beschwerde VB.2004.00234

(Nachbarn) wird teilweise (bezüglich Ergänzung von Art. 9 Abs. 2 GPV

betreffend Schattenwurf) gutgeheissen und im Übrigen abgewiesen. Die Beschwerde

VB.2004.00235 (Y AG und Stadt Zürich) wird teilweise gutgeheissen, nämlich

bezüglich des Antrags, den Rekursentscheid des Regierungsrats insoweit aufzuheben,

als darin die Ausscheidung von Parkplätzen für Beschäftigte und von 334 Parkplätzen

für Veranstaltungen verlangt wird. Abgewiesen wird ihre Beschwerde bezüglich

des Antrags, die Fahrtenlimiten gemäss Art. 14 Abs. 4 GPV zu bestätigen.

Demnach wird Disp. Ziff. II des Rekursentscheids insoweit

bestätigt, als damit in Verbindung mit den dortigen Erwägungen 13d/aa, bb und

cc Fahrtenlimiten von 2.7 Mio. für die 1. Stufe, von 2.544 Mio. für die 2.

Stufe, von 2.385 Mio. für die 3. Stufe und 2.2 Mio. für die 4. Stufe

festgesetzt worden sind. Art. 14 GPV wird im Übrigen (nämlich bezüglich Abs. 1,

2, 3, 5, 6 und 7) bestätigt."

Die Gerichtsminderheit stimmt den meisten Erwägungen der

Mehrheit zu. Ihre Beurteilung weicht in folgenden Aspekten von jener der

Mehrheit ab:

1.

Hinsichtlich der Ermittlung der

Fahrtenzahlen kommt der Frage, mit welchen spezifischen Verkehrspotenzialen

(SVP) bei den einzelnen Nutzungen gerechnet wird, in quantitativer Hinsicht und

damit für den zu treffenden Entscheid überhaupt eine zentrale Bedeutung zu. Die

Mehrheit kommt in E. 4.7.5 zum Schluss, diesbezüglich sei auf die Zahlen

gemäss Bericht UGZ und nicht auf jene gemäss UVB abzustellen. Zweifellos ist es

nicht rechtsverletzend auf die Zahlen gemäss Bericht UGZ abzustellen. Dies ist

aber nicht zwingend; es lässt sich auch der Standpunkt vertreten, mit der

Verwendung der SVP-Zahlen gemäss UVB habe sich die Trägerschaft des privaten

Gestaltungsplans (einerseits Y AG und Stadt Zürich als direkte Trägerschaft,

anderseits die Stadt Zürich als Genehmigungs­instanz) im Rahmen des ihr zustehenden

Ermessens gehalten.

Die SVP gemäss UVB knüpfen an das

Fahrtenmodell Sihlcity an. Damit lässt sich für die Verwendung dieser Zahlen

ein sachlicher Grund anführen, was für eine rechtskonforme Ermessensbetätigung

spricht. Die UGZ hat in ihrem Bericht nicht näher dargelegt, weshalb sie von

den im UVB verwendeten SVP-Werten abgewichen ist. Dass das Projekt Sihlcity mit

dem hier streitbetroffenen Projekt Stadion nicht vergleichbar sei, wird auch von

den Nachbarn nicht geltend gemacht. Im Rekurs vom 10. Oktober 2003 haben sie

das Fahrtenmodell als unzulässige Methode gerügt, ohne indessen eventualiter in

substanziierter Form ein auf den SVP-Zahlen des Berichts UGZ beruhendes

Fahrtenmodell geltend zu machen. Der Regierungsrat hat bei der Ermittlung des

von ihm als massgeblich erachteten durchschnittlichen SVP von 12.5 für Besucherparkplätze

(Rekursentscheid E. 13d/cc S. 27) offenbar auf die SVP-Zahlen gemäss

UVB abgestellt. Zu diesem Ergebnis gelangt man, wenn man ausgehend von der vom

Regierungsrat in diesem Zusammenhang zitierten Tabelle 2 (Bericht UGZ, S. 8)

die maximalen Parkplätze für Mantel- und permanente Kernnutzungen von insgesamt

816.

bezüglich der einzelnen Nutzungen Büro, Restaurant, Laden, Hotel, Freizeit

und Konferenz prozentual gewichtet und diese Faktoren mit den SVP gemäss UVB

Anhang 3-5 von 4,8, 18, 18, 4,8, 18 und 9 multipliziert, was zu einem

Durchschnittsfaktor von knapp 12.5 führt. Im Übrigen rechtfertigt sich nach

Auffassung der Gerichtsminderheit eine Verwendung der SVP gemäss UVB (Anhang

3-5) selbst dann, wenn der Regierungsrat bei seiner Durchschnittsberechnung von

12.5

nicht von diesen Zahlen ausgegangen wäre.

Werden ausgehend von der Tabelle 2 in

der Mehrheitsbegründung (E. 4.7.5) bei den Kunden/Be­suc­her-Parkplätzen

anstelle der SVP gemäss Bericht UGZ die SVP gemäss UVB eingesetzt, ergibt sich

ein korrigiertes Fahrtentotal einschliesslich Anlassverkehr sowie

Park & Ride von 2.86 – 3.07 Mio. pro Jahr gemäss folgender Berechnung:

Tabelle 2: Hochgerechnetes

Verkehrsaufkommen der Stadionüberbauung, ausgehend von der höchstens zulässigen

Parkplatzzahl

Nutzungen

Kunden-/Besucher-PP

Beschäftigten-PP

Fahrten

Pflicht-PP

Freiwillige PP

SVP

Fahrten pro Tag

Pflicht-PP

Freiwillige PP

SVP

Fahrten pro Tag

Total pro Tag

Büros

38.

58.

4.8

460.

62.

0.

2.5

155.

615.

Restaurants

30.

24.

18.

972.

10.

0.

2.5

25.

997.

Läden

70.

55.

18.

2'250

24.

0.

2.5

60.

2'310

Hotel

32.

25.

4.8

274.

11.

0.

2.5

28.

302.

Freizeit

41.

31.

10/18

720/1'296

14.

0.

2.5

35.

755/1'331

Mantel total

211.

193.

4'676/5'252

121.

0.

303.

4'979/5'555

Konferenz/ Lounges

90.

70.

9.

1'440

30.

0.

2.5

75.

1'515

Restaurants

20.

15.

18.

630.

6.

0.

2.5

15.

645.

Total perm. Kernnutz.

110.

85.

2'070

36.

0.

90.

2'160

Gesamt-total

321.

278.

6'746/7'322

157.

0.

393.

7'139/7'715

Gesamttotal auf 365 Tage hochgerechnet

ca. 2.61 - 2.82 Mio. Fahrten

Anlassverkehr gemäss UVB (60 Tage)

ca. 0.15 Mio. Fahrten

Park & Ride (100 PP)

ca. 0.10 Mio. Fahrten

Total Fahrten pro Jahr

2.86

– 3.07 Mio. Fahrten

Vermindert um den (praktisch gleich

bleibenden) Korrekturfaktor von 0.15 Mio. gemäss Mehrheitsbegründung (E. 4.7.6)

ergibt sich ein Fahrtentotal von 2.71 – 2.92. Dabei scheint diese

zusätzliche Korrektur von 0.15 Mio. im Hinblick auf den den Vorinstanzen

zuzugestehenden Ermessensspielraum ohnehin nicht zwingend geboten.

2.

Weil die vorstehende Berechnung der

maximal zulässigen Fahrten (wie auch jene gemäss Mehrheitsbegründung)

hinsichtlich der vorausgehenden Ermittlung der zulässigen Parkplätze auf einer

Begrenzung der Parkplätze gemäss Art. 5 Abs. 2 PPV beruht, enthält

sie insoweit bereits eine verschärfte Emissionsbegrenzung (so auch

Mehrheitsbegründung, E. 4.7.1). Hinsichtlich der Frage, wie weit die

Emissionsbegrenzungen darüber hinaus zusätzlich zu verschärfen sind, besteht

ein bedeutender Ermessensspielraum, dessen untere Grenze bei der Zahl der

Fahrten liegt, die sich aufgrund der ermittelten Pflichtparkplätze ergibt (so

auch Mehrheitsbegründung, E. 4.8).

Es ist offensichtlich, dass am Bau

des umstrittenen Stadions aus verschiedenen Gründen ‑ namentlich

sportlicher und wirtschaftlicher Natur sowie solchen des Ansehens der Stadt Zürich

im nationalen und internationalen Umfeld – ein grosses öffentliches Interesse

besteht. Dieses öffentliche Interesse rechtfertigt zwar nicht den Verzicht auf

verschärfte Emissionsbegrenzungen, weil das Umweltschutzgesetz diesbezüglich

bei den Luftschadstoffemittenten keine Erleichterungen bzw. Ausnahmen vorsieht;

es gestattet es hingegen, beim Umfang der verschärften Emissionsbegrenzung

gewisse Konzessionen zu machen (vgl. Mehrheitsbegründung, E. 4.8.2). Das

gewichtige öffentliche Interesse rechtfertigt es nach Auffassung der Gerichtsminderheit,

bei der Ausübung des diesbezüglichen Ermessens eher an den oberen Rand zu

gehen. Dem steht weder der Grundsatz der Rechtsgleichheit noch der Umstand

entgegen, dass das Vorhaben ein überdurchschnittlicher Emittent ist. Beide

Elemente werden durch das grosse öffentliche Interesse am Vorhaben aufgewogen.

Bezüglich des Gesichtspunktes der Rechtsgleichheit weist zudem die Stadt Zürich

(Beschwerdeantwort Ziff. 24) darauf hin, dass die von den

beschwerdeführenden Nachbarn angeführten anderen Projekte nicht von vornherein

mit dem streitbetroffenen Vorhaben vergleichbar sind.

3.

Wenn der Regierungsrat die

Fahrtenlimite für die erste Stufe (Art. 14 Abs. 4 lit. a/aa und lit. b/aa

GPV) auf 2.7 Mio. festgesetzt hat, liegt dies erheblich unter der sich aus der

vorstehenden Berechnung ergebenden Limite von 3.07 bzw. 2.92 Mio. Die Differenz

von 0.37 bzw. 0.22 Mio. kann als zusätzliche verschärfte Emissionsbegrenzung im

Sinn der Mehrheitsbegründung (E. 4.6.1 ff.) gewürdigt werden. Die

Differenz hält sich in einem Rahmen, welche der Trägerschaft des

Gestaltungsplans (und auch dem Regierungsrat als Rekursinstanz) bei der

Anordnung verschärfter Emissionsbegrenzungen als Ermessensspielraum

zuzugestehen ist. Bei dieser Sach- und Rechtslage ist der Rekursentscheid auch

bezüglich der Fahrtenlimiten für die weiteren Stufen 2 bis 4 zu bestätigen,

nämlich der vom Regierungsrat festgesetzten Limiten von 2.544 Mio. für die zweite

Stufe, von 2.385 Mio. für die dritte Stufe und von 2.2 Mio. für die vierte

Stufe.