VB.2004.00245

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2004.00245

9. September 2004Deutsch15 min

(URT.2004.8137)

Umstritten ist, was Inhalt des kommunalen Verkehrsplanes sein kann bzw. die Auslegung von § 31 Abs. 2 PBG (E. 3). Unterschieden werden muss zwischen einem weiten Erschliessungsbegriff der Richtplanung und einem engeren Erschliessungsbegriff der Nutzungsplanung im Sinne der Bauzonenerschliessung. Der Begriff der Erschliessung in § 31 Abs. 2 PBG beinhaltet den weiten Erschliessungsbegriff der Richtplanung und geht demnach weiter als jener in § 91 PBG bzw. Art. 19 RPG (E. 3.1.1). Inhalt des kommunalen Richtplanes können deshalb nicht nur Siedlungsstrassen mit Groberschliessungsfunktion sein, sondern auch andere Infrastrukturen der Groberschliessung von Gemeindegebiet (E. 3.1.2). Für die Unterscheidung zwischen Grob- und Feinerschliessung darf aus diesem Grund nicht nur auf die Erschliessung als Bauvoraussetzung abgestellt werden. Vielmehr müssen die Unterscheidungen sowohl für die Bauzonenerschliessung als auch für die Wald- und Landwirtschaftsgebietserschliessung vorgenommen werden (E. 4). Ausführungen zur Groberschliessung als Bauzonenerschliessung (E. 4.1) sowie zur Groberschliessung von Wald- und Landwirtschaftsgebiete (E. 4.2). In casu kommt der projektierten Strasse Groberschliessungsfunktion in Bezug auf die Wald- und Landwirtschaftserschliessung zu, nicht jedoch in Bezug auf die Siedlungserschliessung. Die umstrittene Strasse ist deshalb in den kommunalen Verkehrsplan aufzunehmen.

Sachverhalt

Der Gemeinderat Zell verabschiedete am

10. Juni 2003 zuhanden der öffentlichen Planauflage eine Änderung des

kommunalen Verkehrsplanes. Die Änderung betrifft die Aufnahme einer neu zu

erstellenden Strasse im Gebiet Rütschetbüel-Rutzen-Rutzentobel-Schöntalerweid.

Das Hanggebiet Rütschetbüel-Rutzen-Rutzentobel-Schöntalerweid befindet sich

zwischen den Ortsteilen Kollbrunn und Rikon, nördlich der SBB-Linie in der

Landwirtschaftszone und im Waldgebiet. In diesem Raum befinden sich fünf

Wohnhäuser und zwei landwirtschaftlich genutzte Liegenschaften sowie forstwirtschaftlich

genutztes Waldgebiet, welches ungefähr zur Hälfte im Eigentum der Gemeinde Zell

steht. Die Gleisanlagen bilden für das Gebiet Rütschetbüel-Rutzen-Rutzentobel-Schöntalerweid

eine Erschliessungsbarriere und trennen es vom Rest des Gemeindegebietes. Diese

wird heute an fünf Stellen mittels unbewachten Bahnübergängen überbrückt. Mit

der geplanten Strasse sollen diese fünf Niveauübergänge aufgehoben werden und

die Zufahrt ins Gebiet Rütschetbüel-Rutzen-Rutzentobel-Schöntalerweid von der

Tösstalstrasse her über ein der Gemeinde gehörendes Grundstück im Oberen Rutzen

durch einen gesicherten Bahnübergang zusammengefasst werden. Auf der Nordseite

des Bahngeleises muss zur Erschliessung der Grundstücke im Gebiet

Rütschetbüel/Liebenau gelegenen Wohnhäuser eine neue ungefähr 400 Meter lange

Zufahrtsstrasse erstellt werden. Die Richtplanänderung beinhaltet die Aufnahme

dieser Strasse als Sammelstrasse in den kommunalen Verkehrsplan.

Die Gemeindeversammlung von Zell hiess

diese Verkehrsplanänderung am 22. September 2003 gut.

Erwägungen

II.

Der Regierungsrat verweigerte am 7. April

2004.

die Genehmigung des geänderten kommunalen Verkehrsplanes der Gemeinde

Zell.

III.

Die Gemeinde Zell hat gegen den

Nichtgenehmigungsentscheid des Regierungsrates am 17. Mai 2004 Beschwerde an

das Verwaltungsgericht erhoben. Sie beantragt die Aufhebung des

Nichtgenehmigungsentscheides des Regierungsrates. Dieser sei zur Genehmigung

der Änderungen des Verkehrsplanes, eventuell beschränkt auf das Teilstück ab

Tösstalstrasse bis nördlich des bewachten Bahnüberganges, zu verhalten;

eventualiter habe das Verwaltungsgericht die Genehmigung selber vorzunehmen,

unter Kostenfolge zulasten des Beschwerdegegners.

Der Regierungsrat schliesst in seiner Vernehmlassung

vom 2. Juli 2004 auf Abweisung der Beschwerde.

Die Gemeinde Zell erstattete am 28. Juli

2004.

ihre Vernehmlassung.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das

Verwaltungsgericht ist nach § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24.

Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Die

Legitimation der Gemeinde Zell ist aufgrund von § 21 lit. b in Verbindung mit §

70.

VRG zu bejahen. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,

ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Der Regierungsrat lehnte die Aufnahme des

umstrittenen Strassenstücks in den kommunalen Richtplan ab, weil er ihm die

Funktion der Sammelstrasse absprach: Die projektierte Strasse diene

ausschliesslich der direkten Zufahrt zu den in der Landwirtschaftszone

gelegenen vier Wohnhäusern und weise damit lediglich Feinerschliessungsfunktion

auf. Auch verbinde sie keine in der Bauzone gelegenen Ortsteile oder

verschiedene Gemeinden miteinander. Damit sei die geplante Strasse in Anwendung

der Normen der Vereinigung Schweizerischer Strassenfachleute (VSS-Normen) als

Erschliessungsstrasse und nicht als Sammelstrasse einzustufen. In den

kommunalen Verkehrsplan seien aber keine Erschliessungsstrassen aufzunehmen.

Vielmehr habe die Gemeinde den Eintrag in den kommunalen Verkehrsplan nur

deshalb vorgenommen, weil gemäss § 1 der Strassenbeitragsverordnung vom 8.

September 1982 (StrassenbeitragsV) Strassen, die im kommunalen Verkehrsplan

vorgesehen sind und nicht ausschliesslich der Erschliessung dienen,

kostenanteilsberechtigt seien.

2.2

Die Beschwerdeführerin erblickt zunächst in der

Begründung des Regierungsrates sachfremde und vorgeschobene Argumente und wirft

ihm vor, dass er sich bei seinem Beschluss allein von der

Kostenanteilsberechtigung habe leiten lassen. Den Eintrag in den Verkehrsplan

habe er deshalb abgelehnt, weil keine Beitragspflicht gegeben sei. Die Auffassung

des Regierungsrates über den Inhalt des kommunalen Verkehrsplanes sei nicht

korrekt. Denn der kommunale Verkehrsplan könne auch kommunale Strassen

festlegen, welche nicht der Groberschliessung einer Bauzone selber dienen,

sondern der Groberschliessung von Siedlungen/Weilern ausserhalb der Bauzonen.

Zumindest sei dem Teilstück zwischen der Tösstalstrasse bis und mit dem

Bahnübergang Groberschliessungscharakter beizumessen, da es sich bei diesem

Verbindungsstück zwischen der Tösstalstrasse als Hauptverkehrsachse und den

Siedlungen auf der nördlichen Seite der Bahnlinie um einen klassischen Fall von

Basiserschliessung (Tösstalstrasse) und der Feinerschliessung der Siedlungen

selber handle. Auf jeden Fall habe die Gemeinde innerhalb des ihr zustehenden

Ermessens gehandelt, als sie diese Anknüpfung an die Staatsstrasse als Groberschliessung

qualifizierte.

3.

Wie die Beschwerdeführerin zu Recht

vorbringt, bildet Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens einzig

die Frage, ob die von der Gemeinde im kommunalen Verkehrsplan festgesetzte

Strasse die Anforderungen für eine Aufnahme in den kommunalen Verkehrsplan zu

erfüllen vermag. Nicht entscheidend für die Beurteilung der vorliegenden Sache

ist hingegen die beitragsmässige Einordnung der fraglichen Strasse im Sinne von

§ 1 der StrassenbeitragsV.

3.1

Was Inhalt des kommunalen Verkehrsplanes sein kann,

wird im Planungs- und Baugesetz vom 7. September 1975 (PBG) lediglich implizit

geregelt, indem § 31 Abs. 2 PBG festhält, dass die Gemeinden auf den kommunalen

Verkehrsplan mit den kommunalen Strassen für die Groberschliessung und den

Wegen von kommunaler Bedeutung nicht verzichten dürfen. Inhalt des kommunalen

Verkehrsplanes bilden somit einerseits kommunale Strassen der Groberschliessung

sowie andererseits Wege von kommunaler Bedeutung.

3.1.1

Der Begriff der Erschliessung ist

aufgrund von Art. 19 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die

Raumplanung (RPG) bundesrechtlicher Natur und bedeutet gemäss Art. 22 Abs. 2

lit. b RPG grundsätzlich die Vorkehr zur Herbeiführung der Baureife von

Grundstücken (vgl. BGE 116 Ib 159 E. 6b). Das Bundesrecht verweist also den

Begriff der Erschliessung in den Zusammenhang der Nutzungsplanung und des

Baurechts (Martin Lendi, Die Funktion der Erschliessung in der Raumplanung und

ihre rechtliche Bedeutung, in: Mélanges André Grisel, Neuenburg 1983, S. 541;

Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4. A., Bern

2002, S. 251). Obwohl die Erschliessung in erster Linie in den Rahmen der

baulichen Bodennutzung gehört, ist jedoch die Erschliessung auch Gegenstand der

Richtplanung (Lendi, S. 551 f.). In der Richtplanung geht es um die

Erschliessung im Sinne aller Massnahmen der Ausstattung des Raumes mit lebensnotwendigen

Einrichtungen und der Bedienung mit Einrichtungen, die nicht nur der Erschliessung

als Bauvoraussetzung dienen. Der Begriff der Erschliessung ist in der

Richtplanung also sehr weit gefasst und umfasst alle raumwirksamen Tätigkeiten,

die erlauben, ein Gebiet nach Massgabe der Zweckfestlegung der Nutzungsplanung

zu bewirtschaften (vgl. Lendi, S. 551 f.). Das RPG verwendet den Begriff der

Erschliessung im Zusammenhang mit der Richtplanung nicht, es spricht vielmehr

in Art. 6 Abs. 3 lit. b RPG konkret vom Verkehr, der Versorgung sowie den

öffentlichen Bauten und Anlagen, die in die Grundlagenbearbeitung der

Richtpläne einzubeziehen und die im Richtplan festzuschreiben sind (vgl. Lendi,

S. 553). Erschliessung im Sinne der Richtplanung geht damit weiter als Erschliessung

im Sinne der Nutzungsplanung.

3.1.2

Angesichts dieser Unterscheidung

zwischen einem engen und weiten Begriff der Erschliessung gilt es zunächst zu

klären, in welchem Sinn § 31 Abs. 2 PBG den Begriff (Grob-)Erschliessung

verwendet, das heisst, ob mit der Verwendung des Begriffs Erschliessung gemäss

§ 31 Abs. 2 PBG Bauzonenerschliessung gemeint oder darunter Erschliessung im

weiteren Sinne zu verstehen ist.

Nach dem Wortlaut und dem systematischen

Zusammenhang des PBG regelt § 31 PBG die (kommunale) Richtplanung. Mit Hilfe

von § 31 Abs. 2 PBG sollen insbesondere klare Abgrenzungen für den

Erschliessungsplan, die Baulinien sowie den Quartierplan erreicht werden (vgl. Weisung

des Regierungsrates vom 11. Oktober 1989, ABl 1989, S. 1749). Während der Erschliessungplan

im Dienste der Nutzungsplanung steht und Aufschluss gibt über die öffentlichen

Werke und Anlagen, die für die Groberschliessung der Bauzonen notwendig sind

(vgl. § 91 PBG), also die Vorgaben des Bundesrechts gemäss Art. 19 RPG

kantonalrechtlich umsetzt, dient der Verkehrsrichtplan mehr als nur der

Bauzonenerschliessung. Der kommunale Verkehrsplan soll vielmehr seiner Funktion

als Richtplan entsprechend die Koordination der Verkehrsanlagen von kommunaler

Bedeutung übernehmen. Ausser Acht gelassen werden dabei Quartierstrassen, da

diese im Quartierplan festzusetzen sind. Daraus wird ersichtlich, dass der

Verkehrsplan in Abgrenzung zum Erschliessungsplan und dem Quartierplan nur

Strassen und Wege von Bedeutung für die ganze Gemeinde, nicht bloss für

Quartiere oder Siedlungsgebiete zu erfassen hat. Das soll durch die

Formulierung in § 31 Abs. 2 PBG zum Ausdruck gebracht werden, wenn von Strassen

für die Groberschliessung und von Wegen von kommunaler Bedeutung die Rede ist. Damit

steht fest, dass unter Groberschliessung im Sinne von § 31 Abs. 2 PBG der weite

Erschliessungsbegriff im Sinne der Richtplanung und nicht jener der baulichen

Bodennutzung im Sinne von Art. 19 RPG verwendet wird.

Zum gleichen Schluss gelangt man, wenn zur Auslegung von § 31 Abs. 2

PBG die Bestimmung über den Inhalt des regionalen Verkehrsplanes herangezogen

wird. So enthält der regionale Verkehrsplan gemäss § 30 Abs. 4 PBG insbesondere

Festlegungen über die Strassen und Parkierungsanlagen von regionaler Bedeutung

(lit. a); die Tram- und Buslinien mit den zugehörigen Anlagen (lit. b);

Bahnlinien sowie Anschlussgeleise und Anlagen für den Güterumschlag (lit. c);

Rad-, Fuss-, Reit- und Wanderwege unter Einbezug historischer Verkehrswege

(lit. d). Inhalt des regionalen Richtplanes können mithin nicht nur

Siedlungsstrassen sein, sondern auch andere Infrastrukturen, die der

Groberschliessung der Region nicht nur in baurechtlicher Hinsicht dienen (vgl.

dazu den Anhang zur Verordnung über die einheitliche Darstellung der Richtplanungen

vom 8. Dezember 1976). Bei analoger Anwendung dieser Grundsätze auf den

kommunalen Richtplan ergibt sich, dass nicht bloss Siedlungsstrassen, sondern

ebenso andere Einrichtungen der Groberschliessung des Gemeindegebietes Inhalt

des kommunalen Richtplanes sein können.

4.

Da mithin unter

Groberschliessung im Sinne von § 31 Abs. 2 PBG nicht dasselbe zu verstehen ist

wie unter Groberschliessung im Sinne von §§ 90 ff. PBG, kann zur Bestimmung,

welche Strassen in den Verkehrsplan aufgenommen werden dürfen, auch nicht

ausschliesslich auf die für die Bauzonenerschliessung entwickelte

Unterscheidung zwischen Groberschliessung und Feinerschliessung abgestellt

werden. Oder anders gesagt, kann zur Inhaltsbestimmung des Verkehrsplanes nicht

nur auf die Erschliessung als Bauvoraussetzung abgestellt werden. Dies

im Gegensatz zur Gewährung von Staatsbeiträgen gestützt auf die

StrassenbeitragsV (vgl. dazu unten Erwägung 4.2). Vielmehr müssen die

Unterscheidungen sowohl für die Bauzonenerschliessung als auch für die Wald- und

Landwirtschaftsgebietserschliessung vorgenommen werden. Aus diesem Grund greift

die Argumentation des Regierungsrates, wie nachfolgend zu zeigen sein wird, zu

kurz.

4.1

Das Raumplanungsgesetz enthält keine

Begriffe für die Unterscheidung verschiedener Erschliessungsebenen wie Grund‑,

Grob‑ und Feinerschliessung. Die Umschreibung der Erschliessungsgrade ist

vielmehr uneinheitlich (Begriffe zur Raumplanung, ein Nachschlagewerk für die

Praxis, VLP-Schrift Nr. 67, Bern 1996, S. 59 f.). Das

Bundesrecht verlangt auch nicht, dass die Kantone entsprechende

Begriffsbestimmungen einführen. Eine besondere bundesrechtliche

Begriffsbestimmung enthält allerdings das Wohnbau‑ und Eigentumsförderungsgesetz

vom 4. Oktober 1974 (WEG). Unter Groberschliessung für die Bauzonenerschliessung

wird danach die Versorgung eines zu überbauenden Gebiets mit den Hauptsträngen

der Erschliessungsanlagen verstanden, namentlich Wasser‑, Energieversorgungs‑

und Abwasserleitungen sowie Strassen und Wege, die unmittelbar dem zu erschliessenden

Gebiet dienen. Die Feinerschliessung der Bauzone umfasst den Anschluss der einzelnen

Grundstücke an die Hauptstränge der Erschliessungsanlagen mit Einschluss von öffentlich

zugänglichen Quartierstrassen und öffentlichen Leitungen (Art. 4 WEG).

Strassenmässig erfüllen die Funktion der Groberschliessung vor allem die

Sammelstrassen (vgl. RB 1983 Nr. 96; Peter Engeler, Die Erschliessung von

Baugrundstücken nach zürcherischem Recht, Zürich 1976, S. 31). Als

Entscheidungshilfen für die Qualifizierung von Strassen können im Weiteren auch

die VSS-Normen herangezogen, wie es der Regierungsrat getan hat. So subsumiert

der Regierungsrat unter den Begriff der Strassen der Groberschliessung unter

Bezugnahme auf die VSS-Normen Sammelstassen. Danach sind Sammelstrassen

Strassen innerhalb besiedelter Gebiete, welche den Verkehr aus den Erschliessungsstrassen

sammeln und ihn zu Strassen des nächsthöheren oder gleichen Typs führen.

Zusammen mit den Hauptverkehrsstrassen stellen sie die lokalen Verbindungen

zwischen den einzelnen Quartieren oder Ortschaften sicher (vgl. VSS-Norm 640

044). Bei der Abgrenzung zwischen Grob‑ und Feinerschliessung steht den

Gemeinden ein weiter Ermessensspielraum zu (RB 1988 Nr. 59). Ein

pflichtgemässes Ermessen hat die Funktion der Erschliessungsanlagen zu

berücksichtigen als auch die Vorgaben von Plänen und einschlägigen gesetzlichen

Vorschriften zu berücksichtigen (BEZ 1997 Nr. 6 E. 2a).

Zu prüfen ist die siedlungserschliessende

Funktion der projektierten Strasse. Der Regierungsrat lehnt die Klassierung

der umstrittenen Strasse in Zell als Sammelstrasse deshalb ab, weil er ihr nur

die Aufgabe der Feinerschliessung der Wohnhäuser nördlich der Bahnlinie zumisst.

Ob die vorliegend im Streit liegende Strassenprojektierung als Sammelstrasse

einzustufen ist, muss zu Recht bezweifelt werden. Die Strasse befindet sich ab

dem Bahnübergang ausserhalb des Siedlungsgebietes. Bauzonen erschliesst sie

nicht, sondern dient lediglich der Zufahrt von einigen Wohnhäusern, welche sich

in der Landwirtschaftszone befinden. Diese Höfe können nicht als Weiler oder

Quartier qualifiziert werden, weshalb ihr in diesem Sinne auch keine

Verbindungsfunktion zukommt. Die in der Beschwerdeschrift angeführten Beispiele

in den Gemeinden Fehraltorf, Russikon und Bauma haben – wie dem Regierungsrat

beizupflichten ist – ausnahmslos die Funktion der Erschliessung von in der

Bauzone gelegenen Weilern und/oder der Verbindung zu benachbarten Gemeinden. In

keinem der erwähnten Fälle wurde, wie dies vorliegend erfolgen soll, mit einer

Sammelstrasse eine Gebäudegruppe von lediglich vier Wohnhäusern in der Landwirtschaftszone

erschlossen, von denen zudem nur drei nahe beieinander liegen. Zwar endet die

Strasse nicht bei dieser Häusergruppe, sondern führt in den Wald und nach Unterlangenhard

(vgl. 10). Dieser interkommunalen Verbindung kommt aber nur sehr untergeordnete

Bedeutung zu, weshalb die neu zu erstellende Strasse nicht aus diesem Grund

allein als Sammelstrasse bezeichnet werden kann. Auch kann dem Teilstück der

geplanten Strasse zwischen der Tösstalstrasse bis und mit dem Bahnübergang

nicht Groberschliessungscharakter beigemessen werden, solange eine offenbar

ebenfalls in Planung stehende durchführende Strassenverbindung zwischen

Kollbrunn nach Rikon auf der Nordseite der Tösstal-Bahnlinie nicht besteht.

Zusammenfassend ist

dem Regierungsrat also insofern beizupflichten, dass es sich bei der vorliegend

zur Debatte stehenden Strasse nicht um eine Strasse mit Baurechtserschliessungscharakter

handelt. Die projektierte Strasse erschliesst kein Siedlungsgebiet, sondern

dient lediglich der Feinerschliessung der kleinen Häusergruppe auf der

Nordseite der Tösstal-Bahnlinie. Damit ist indessen – entgegen der Ansicht des

Regierungsrates und der Baudirektion - noch nicht abschliessend entschieden, ob

die fragliche Strasse in den Verkehrsplan aufgenommen werden muss oder nicht.

Dazu muss vielmehr überdies geprüft werden, ob ihr Groberschliessungsfunktion

im Sinne des weiter gefassten Erschliessungsbegriffs der Richtplanung zukommt.

4.2

Zu prüfen ist die Funktion der

projektierten Strasse in Bezug auf die Erschliessung der Wald- und

Landwirtschaftsgebiete im Raum Rütschetbüel-Rutzen-Rutzentobel-Schöntalerweid.

In der Forst- und Landwirtschaft bedeutet Erschliessung Flächenerschliessung,

da die Bewirtschaftung gleichzeitig an verschiedenen Orten erfolgen muss (vgl.

V. Kuonen, Generelle Erschliessungsplanung, Zürich 1979, S. 21). Die

Groberschliessung von Waldbeständen erlaubt dabei die Zufahrt ins Arbeitsgebiet

und die Abfuhr von Holz vom Lagerplatz an den Verbrauchsort. Sie erfolgt über

Waldstrassen, die an das öffentliche Strassennetz angeschlossen werden (Walter

Wüthrich, Die Feinerschliessung von Waldbeständen – Planung, Anlage und

Benützung, Berichte der Eidgenössische Forschungsanstalt für Wald, Schnee und

Landschaft, Birmensdorf 1992, S. 14; Peter Dietz/Wolfgang Knigge/Hans Löffler,

Walderschliessung, Hamburg/Berlin 1984, S. 13). Demgegenüber ermöglicht die

Feinerschliessung den Zugang zu jedem Arbeitsort und das Bringen des Holzes vom

Fällort zum Aufbereitungs- und Lagerort im Wald mittels Rückegassen, Maschinenwegen

und Seillinien (vgl. Wüthrich, S. 14; Kuonen, S. 21 f.). Analog dazu führen die

landwirtschaftlichen Güterstrassen mit Groberschliessungsfunktion bis an die

Grenze der landwirtschaftlich genutzten Gebiete, während die Feinerschliessung

durch Bewirtschaftungswege innerhalb der Feldparzellen erfolgt.

Im vorliegenden Fall kommt der neu zu erstellenden Strasse gemäss

dem Schreiben des Amtes für Landschaft und Natur vom 22. August 2003

Groberschliessungsfunktion zu für die Feldparzellen nördlich der

Tösstal-Bahnlinie sowie für den Wald im Gebiet Rutzentobel, in welchem

regelmässig Holznutzungen stattfinden, und im Gebiet Schönthalerweid und

Schönthalerhalden, welchem besondere Schutzfunktion zugemessen wird und

gänzlich unerschlossen ist. Wegen dieser land- und forstwirtschaftlichen

Bedeutung der im Verkehrsplan festgesetzten Strasse wurde der Gemeinde Zell vom

Kanton auch ein einmaliger Beitrag von maximal Fr. 231’000.- an die Baukosten

der vorliegend umstrittenen Strasse bewilligt.

Hieraus wird nun ebenso ersichtlich, dass Beiträge gestützt auf § 1

der StrassenbeitragsV nur für Strassen mit Siedlungserschliessungsfunktion

(unter Ausschluss der Feinerschliessung) ausgeschüttet werden, während sich das

Beitragswesen für Strassen mit Bedeutung für die Land- und Forstwirtschaft nach

den einschlägigen Bestimmungen der Forst- und Landwirtschaftsgesetzung richtet.

Die StrassenbeitragsV geht somit vom engen Begriff der Erschliessung gemäss

Art. 19 RPG bzw. von der Bauzonenerschliessung aus, weshalb bei der

Beurteilung, ob eine Strasse in den kommunalen Verkehrsplan aufzunehmen ist,

nicht allein auf die Beitragspflicht gemäss § 1 StrassenbeitragsV abgestellt werden

darf.

5.

5.1

Da der projektierten Strasse

Groberschliessungsfunktion zukommt und sie in Bezug auf die Walderschliessung

von kommunaler Bedeutung ist, ist sie in den kommunalen Verkehrsplan

aufzunehmen. Die Beschwerde ist deshalb gutzuheissen und der Regierungsrat

anzuweisen, den Verkehrsplan der Gemeinde Zell vom 22. September 2003 zu genehmigen.

5.2

Die Gerichtskosten sind dem

unterliegenden Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen und der Beschluss des Regierungsrates vom 7. April

2004.

wird aufgehoben. Der Regierungsrat wird eingeladen, die Ergänzung des

kommunalen Verkehrsplanes der Gemeinde Zell vom 22. September 2003 zu genehmigen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 2000.-; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.- Zustellungskosten,

Fr. 2060.- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden

dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.

Mitteilung …