VB.2004.00265

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2004.00265

29. September 2004Deutsch27 min

(URT.2004.8210)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A. Die Gemeinde X untersteht

dem kantonalen Finanzausgleich (Steuerfussausgleich). Sie hat ihre jährlichen

Voranschlagsentwürfe dem Gemeindeamt des Kantons Zürichs einzureichen. Nachdem

das Gemeindeamt (damals noch Amt für Gemeinden und berufliche Vorsorge) schon beim

Voranschlag für das Jahr 2002 Kritik daran geübt hatte, dass Investitionsbeiträge

zugunsten der Wasserversorgung der Feuerwehr belastet worden waren, genehmigte

es den Voranschlag für das Jahr 2003 insofern nicht mehr, als die Position

Feuerwehr zugunsten der Wasserversorgung mit Fr. 33'000.- belastet wurde.

Dies hatte zur Folge, dass die Nettoabschreibungen zu Lasten der laufenden Rechnung

2003 um Fr. 3'000.- günstiger ausfielen, weshalb das Gemeindeamt mit

Verfügung vom 29. November 2002 den Steuerfussausgleich auf Fr. 634'000.- festsetzte.

B. Am 5. Dezember 2002 erhob die

Gemeinde X gegen die Festlegung des Steuerfussausgleichs auf Fr.

634'000.- Einsprache, beanstandete die Streichung der erwähnten Budget-Positionen

über Fr. 33'000.- als zu Unrecht erfolgt und verlangte einen Steuerfussausgleichsbetrag

von Fr. 637'000.-. Mit Verfügung vom 21. August 2003 wies das Gemeindeamt die

Einsprache der Gemeinde X ab und lud den Gemeinderat X

ein, Art. 42 und 43 des kommunalen Wasserversorgungsreglements aufgrund der Erwägungen

zu ändern.

Erwägungen

II.

Dagegen liess die Gemeinde X

am 24. September 2003 Rekurs einlegen und die Aufhebung des Entscheids des

Gemeindeamtes vom 21. August 2003 beantragen. Mit Verfügung vom 5. Mai 2004

wies die Direktion der Justiz und des Innern den Rekurs ab.

III.

Schliesslich liess die Gemeinde X

am 16. Juni 2004 Beschwerde erheben und beantragen, es sei die Verfügung vom 5.

Mai 2004 sowie der Entscheid des Gemeindeamtes vom 21. August 2003

aufzuheben und der Steuerfussausgleich für das Jahr 2003 auf CHF 637'000.-

festzulegen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Staates. Das

Gemeindeamt am 21. Juni und die Direktion der Justiz und des Innern am

22.

/23. Juli 2004 begnügten sich mit dem Schluss auf Abweisung der Beschwerde.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ergibt

sich vorliegend aus § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

(VRG; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41 N. 5,

28). Im Streit stehen zwar nur Fr. 3'000.- bei den Nettoabschreibungen für das

Jahr 2003. Wie bereits die Vorinstanz unbestrittenermassen ausführte, ist

dieser Betrag aber nach einer durchschnittlichen Nutzungsdauer der fraglichen

Anlagen von 30 Jahren zu kapitalisieren, so dass sich faktisch ein höheres

Streitinteresse ergibt. Da zudem die Frage über die Art der Finanzierung der

Wasserversorgung von grundsätzlicher Bedeutung ist, kann die Entscheidung der

Kammer übertragen werden (§ 38 Abs. 3 Satz 1 VRG).

1.2

Wie dargelegt, hat das Gemeindeamt in der Verfügung

vom 21. August 2003 nicht nur die Einsprache der Beschwerdeführerin gegen die

Festlegung des Steuerfussausgleichs abgewiesen, sondern die Gemeinde auch eingeladen,

Art. 42 und 43 ihres Wasserversorgungsreglements (Reglement der

Wasserversorgung der Politischen Gemeinde X ; fortan Reglement)

aufgrund der Erwägungen zu ändern. Der Beschwerdegegner hielt Art. 43 Reglement

mit dem übergeordneten Recht nicht und Art. 42 Reglement damit nur beschränkt

vereinbar. Die Verfügung vom 5. Mai 2004 bestätigte diesen Entscheid. Die Beschwerde

verlangt sowohl die Aufhebung der Verfügung vom 21. August 2003 als auch

derjenigen vom 5. Mai 2004. Das Verwaltungsgericht kann indessen die vom

Beschwerdegegner verfügte Einladung zur Änderung des kommunalen Reglements

nicht prüfen, geht es doch hierbei um abstrakte Normenkontrolle, die dem

Verwaltungsgericht nicht zusteht (Kölz/Bosshart/Röhl, § 41 N. 8, § 50 N.

115.

f.). Insoweit ist auf die Beschwerde nicht einzutreten und diese zur

Behandlung als Rekurs im Sinn von § 19c Abs. 2 VRG an den Regierungsrat

weiterzuleiten (§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 2 Satz 1 VRG).

2.

2.1

Zweck der öffentlichen Wasserversorgung ist die

Bereitstellung und Lieferung von Trinkwasser in einwandfreier Qualität, unter

genügendem Druck und in ausreichender Menge zu Trink-, Brauch- und Löschzwecken

(§ 25 des Wasserwirtschaftsgesetzes vom 2. Juni 1991 [WasserwirtschaftsG]).

Die Gemeinden sorgen für eine das ganze Gemeindegebiet umfassende

Wasserversorgung in diesem Sinn und führen dafür eine besondere Rechnung (§ 1

Abs. 1 der Verordnung über die Wasserversorgung vom 14. Oktober 1992). Nach §

29.

Abs. 2 WasserwirtschaftsG erheben die Gemeinden oder die öffentlich erklärten

Wasserversorgungsunternehmen für die Benützung der öffentlichen

Wasserversorgungsanlagen kostendeckende Anschluss- und Benützungsgebühren oder

Benützungsgebühren allein. Nach Abs. 3 derselben Bestimmung können anstelle von

Erschliessungsbeiträgen auch nur Anschluss- und Benützungsgebühren oder

Benützungsgebühren allein erhoben werden. Gestützt auf § 27 Abs. 5

WasserwirtschaftsG erliess die Beschwerdeführerin auf 1. Januar 2001 ihr

Wasserversorgungsreglement. Nach Art. 3 Reglement liefert die Wasserversorgung

in ihrem Versorgungsgebiet und nach Leistungsfähigkeit ihrer Anlagen qualitativ

einwandfreies Wasser für Haushalt und Gewerbe zu den Bedingungen dieses Wasserreglements.

Gleichzeitig sorgt die Wasserversorgung in diesem Umfang für den Brandschutz.

Dies deckt sich etwa mit dem Inhalt von § 2 Abs. 1 lit. d WasserwirtschaftsG, wonach

die Versorgung mit Trink-, Brauch- und Löschwasser sicherzustellen ist. Nach

Art. 6 Abs. 1 und 2 Reglement umfasst das Leitungsnetz als öffentliche

Leitungen die Zubringer- und Hauptleitungen (Basiserschliessung), die

Versorgungsleitungen (zur Erschliessung der Grundstücke) sowie die

Hydrantenanlagen. Die Hydrantenanlage ist der Feuerwehr für den Brandschutz

unbeschränkt zur Verfügung zu stellen. So ist der Bezug ab Hydrant durch andere

als die Feuerwehr nur mit Bewilligung des Gemeinderates zulässig (Art. 31 Reglement).

Im Brandfall steht der gesamte Wasservorrat der Feuerwehr zur Verfügung (Art. 8

Reglement). Die Grundeigentümer sind sodann verpflichtet, das Wasser bei der

öffentlichen Wasserversorgung zu beziehen, sofern sie nicht über bestehende

Anlagen verfügen, die einwandfreies Wasser liefern (Art. 32 Reglement). Dies

deckt sich wiederum mit der Vorschrift von § 33 WasserwirtschaftsG.

2.2

§ 45 des Einführungsgesetzes zum

Gewässerschutzgesetz vom 8. Dezember 1974 (EGGSchG) verpflichtet die Gemeinden,

für die Benützung der öffentlichen Abwasser- und Abfallbeseitigungsanlagen

kostendeckende Gebühren zu erheben. Für die Wasserversorgung ergibt sich dies,

wie erwähnt, aus § 29 Abs. 2 WasserwirtschaftsG (vorn 2.1). Nach den Weisungen

des Regierungsrates zur Gesamtrevision des Wasserrechts vom 10. Februar

1988.

wurde im (neuen) Einführungsgesetz zum Gewässerschutzgesetz die

Wasserversorgung ausgeklammert und die ganze Materie im Wasserwirtschaftsgesetz

geregelt (ABl 1988/I 677). Das Reglement der Beschwerdeführerin statuiert

entsprechend, dass Bau und Betrieb der Wasserversorgung selbsttragend sein

müssen. Für die Kostendeckung stehen dazu Beiträge der öffentlichen Hand,

Erschliessungsbeiträge, die Übernahme der Erschliessungskosten durch die

Grundeigentümer, Anschluss- und Benützungsgebühren der Wasserbezüger, Abgeltung

betriebsfremder Leistungen, namentlich für Hydranten, Brunnenwasser sowie für

Mehrleistungen des Brandschutzes und sonstige Zahlungen Dritter zur Verfügung

(Art. 42 Reglement). Für betriebsfremde Leistungen der Wasserversorgung, wie

Brunnenanlagen, Strassenspülungen usw. entrichtet die Gemeinde der Wasserversorgung

einen angemessenen Betrag. Für Leistungen zugunsten des Brandschutzes werden

pauschal 10 % jeder Investition (Bauten, Leitungen, Steuerungen etc.) der Feuerwehr

belastet (Art. 43 Reglement). Nach Art. 53 Reglement wird die Entschädigung für

betriebsfremde Leistungen der Wasserversorgung (Unterhalt der Hydranten,

Brunnenwasser, Beitrag der Feuerwehr an Investitionen usw.) jährlich im Rahmen

des Voranschlags der Politischen Gemeinde festgesetzt.

2.3

Nach § 17 Abs. 1 des Gesetzes über die Feuerpolizei

und das Feuerwehrwesen vom 24. September 1978 (FFG) wird das Feuerwehrwesen

von den politischen Gemeinden besorgt. Die Gemeinden sind verpflichtet, eine

den örtlichen Verhältnissen und Bedürfnissen entsprechende Feuerwehr zu

unterhalten; sie stellen der Feuerwehr die erforderlichen Ausrüstungen, Geräte,

Fahrzeuge und Gebäulichkeiten zur Verfügung, errichten und unterhalten die

notwendigen Alarm- und Löschwasseranlagen und sorgen für genügende Ausbildung

der Feuerwehr (§ 18 Abs. 1 FFG). § 14 Abs. 1 der Verordnung über die Feuerwehr

erklärt Gemeinden, Genossenschaften, Korporationen und Privatpersonen mit

eigener Wasserversorgung dafür verantwortlich, dass die Wasserversorgung

jederzeit in der Lage ist, genügend Wasser mit ausreichendem Druck für die

Schadensbekämpfung abzugeben. Nach Ziff. 4.2 Abs. 1 der Vollzugsvorschriften

zur Verordnung über die Feuerwehr vom 16. Dezember 1994 (fortan

Vollzugsvorschriften) sind entsprechend der im Einzelfall benötigten

Wassermenge in genügender Zahl Überflurhydranten zu errichten. Ziff. 4.3 Abs. 1

Vollzugsvorschriften verpflichtet die Gemeinden, das Wasser für die

Schadenbekämpfung durch die Feuerwehr sowie für Sprinkleranlagen und andere

Löscheinrichtungen unentgeltlich zur Verfügung zu stellen.

2.4

Die kantonale Gebäudeversicherung besorgt nach § 2

Abs. 2 und 3 des Gesetzes über die Gebäudeversicherung vom 2. März 1975

(GebäudeversicherungsG) die Feuerpolizei und das Feuerwehrwesen, soweit diese

Aufgaben staatlichen Organen obliegen. Sie gewährt Beiträge an die Kosten des

Feuerlösch- und Feuerwehrwesens. Investitionen in das Feuerlöschwesen,

insbesondere in den Ausbau und die Erneuerung von Wasserversorgungsanlagen,

soweit diese dem Feuerlöschwesen dienen, werden seit 1. Januar 2004 allerdings

nur noch an Gemeinden ausgerichtet, welche gemäss Investitionshilfegesetz Anspruch

auf Investitionshilfe für Berggebiete haben (§ 10 Abs. 1 der Verordnung über

die Subventionen der Gebäudeversicherungsanstalt an den Brandschutz vom 18.

September 1991, fortan SubventionsV; LS 861.21). Nach § 9 derselben Verordnung

beschafft die Gebäudeversicherungsanstalt auf eigene Kosten für die Gemeinden,

Wasserversorgungsgenossenschaften und -korporationen sowie Private die

Überflurhydranten. Die Gebäudeversicherungsanstalt ist für die Kontrollwartung

besorgt, während der Unterhalt der Hydranten durch die Gemeinde erfolgt. Nach

Ziff. 4.2 Abs. 2 Vollzugsvorschriften sind die Hydranten so zu setzen, dass

jedes Gebäude mit Schlauchmaterial von maximal 100 m Länge erreicht werden

kann. Die Standorte der Hydranten sind im Einvernehmen mit dem Kommandanten der

Feuerwehr festzulegen. Die Hydranten müssen gut sichtbar, bedienbar und mit einem

mobilen Löschgerät jederzeit erreichbar sein.

3.

3.1

Die Beschwerdeführerin hält daran fest, dass für

die Finanzierung des kommunalen Feuerlöschwesens keine abschliessende kantonale

Regelung bestehe, weshalb sie nicht gezwungen werden könne, ihr gemischtes

System einer Gebühren- und Steuerfinanzierung durch eine reine

Gebührenfinanzierung zu ersetzen. Mit der Auffassung, dass auch die Zusatzkosten

für Löschzwecke vollumfänglich von den einzelnen Grundeigentümern zu tragen

seien, obwohl gerade auf dem Gebiet der Beschwerdeführerin viele Gebäude keinen

Wasseranschluss hätten und auch nicht benötigten, werde das Verursacherprinzip

pervertiert. Die Interpretation von § 29 Abs. 2 WasserwirtschaftsG verbiete

nicht, dass die Gemeinde mindestens einen kleinen Teil der wegen der

Löschzwecke notwendigen Ausgaben mit allgemeinen Mitteln finanziere. Weder der

Vorinstanz noch dem Beschwerdegegner sei es gelungen darzulegen, dass der

Begriff der Benützung der Wasserversorgungsanlagen im Sinne von § 29 Abs. 2

WasserwirtschaftsG und die Zweckumschreibung der kommunalen Wasserversorgung

gemäss § 25 WasserwirtschaftsG deckungsgleich seien. § 26 WasserwirtschaftsG

weise vielmehr darauf hin, dass das Verursacherprinzip vor allem beim Trinkwasser

gelten soll.

Die Vorinstanz führte in der angefochtenen

Verfügung aus, der Regierungsrat habe in der Weisung zum

Wasserwirtschaftsgesetz erklärt, es sei gesamthaft zweckmässig und rationell,

auch für Brauch- und Löschzwecke Trinkwasser zu verwenden (ABl 1988/I 675).

Seit Jahrzehnten verfolge der Kanton Zürich die Praxis, die Wasserversorgung

als Einheitssystem zu betreiben und für Trink-, Brauch- und Löschwasser keine

getrennten Netze zu führen. Dem entspreche § 25 WasserwirtschaftsG, der als

Zweck der Wasserversorgung die Bereitstellung und Lieferung von Trinkwasser in

einwandfreier Qualität, unter genügendem Druck und in ausreichender Menge zu

Trink-, Brauch- und Löschzwecken festhalte. Unter Hinweis auf die Entstehung

von § 29 Abs. 2 des Wasserwirtschaftsgesetzes und darauf, dass gemäss dessen §

29.

Abs. 4 unter anderem auf § 45 EGGSchG verwiesen wird, kam die Vorinstanz zum

zutreffenden Schluss, dass mit § 29 WasserwirtschaftsG für die Wasserversorgung

eine vollständige Finanzierung über Gebühren etabliert werden sollte. Darauf

ist vorweg zu verweisen (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG).

3.2

In der Weisung zur Gesamtrevision des Wasserrechts

führte der Regierungsrat aus, da sich Beiträge in der Praxis der Wasserversorgung

kaum eingebürgert hätten, müsse die klare und ausdrückliche gesetzliche

Grundlage geschaffen werden, um anstelle von Beiträgen nur Gebühren erheben zu

können. Auch auf diese Weise könne dem Verursacherprinzip in genügender Weise

Nachachtung verschafft werden, indem die gesamten Kosten der Wasserversorgung

mittels Gebühren – eventuell sogar allein mittels Benützungsgebühren – auf die

Benützer überwälzt werden könnten (ABl 1988/I 677). Da die Wasserversorgung

aber, wie dargelegt, die Bereitstellung von Trinkwasser in genügender Menge

unter ausreichendem Druck auch für die Brandbekämpfung mitumfasst, kann dies

nur bedeuten, dass nach § 29 Abs. 2 WasserwirtschaftsG die Kosten für den dazu

notwendigen Aufwand der Wasserversorgung und nicht bloss diejenigen für die

Versorgung mit Trinkwasser (ohne Löschwasser) allein über Gebühren

verursacherabhängig finanziert werden müssen (ebenso VGr, 11. April 2002,

VB.2002.00014, E. 4c, www.vgrzh.ch). Insofern erweist sich die Regelung im

Wasserwirtschaftsgesetz klar als abschliessend. Wenn die Beschwerdeführerin

hierzu ausführt, die Vorinstanz habe dies nicht überzeugend darlegen können,

lässt sie es an Vorbringen fehlen, die das Gericht vom Gegenteil überzeugen

könnten. Die von ihr dazu angerufene Autonomie der Gemeinden besteht zur

Hauptsache in einer gewissen Freiheit bei der Gestaltung der Gebührenpflicht

mittels Erschliessungsbeiträgen und/oder Anschluss- und/oder Benützungsgebühren

allein (dazu ausführlich hinten 5.2).

3.3

Schon im Schreiben vom Januar 1999 an alle (kommunalen)

Wasserversorgungsunternehmen im Kanton Zürich hatte das AWEL darauf

hingewiesen, dass gemäss § 29 Abs. 2 WasserwirtschaftsG der Bau und Betrieb der

Wasserversorgung selbsttragend sein müsse (Verursacherprinzip). Eine

Überwälzung von Kosten auf den Gemeindehaushalt zur Stabilisierung der

Benützungsgebühren würde nicht mehr akzeptiert. Solches Vorgehen hätte bei

Gemeinden mit Finanzausgleich eine Kürzung der Ausgleichszahlungen zur Folge.

Kantonsseitig werde nur noch die Abgeltung von Hydrantenbeiträgen aus dem

allgemeinen Gemeindehaushalt toleriert. Allgemeine Gemeindemittel an weitere

Mehraufwendungen betreffend die Löschwasserversorgung (Leitungsdimensionierung,

Löschwasserreserve in Reservoirs etc.) seien nicht statthaft. Dies lässt an

Deutlichkeit nichts zu wünschen übrig. § 29 Abs. 2 WasserwirtschaftsG

stellt demnach eine abschliessende gesetzliche Grundlage für die allein

verursacherabhängige Gebührenerhebung der Wasserversorgung dar.

3.4

Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin stösst

der Hinweis der Vorinstanz auf das Finanzhaushaltsgesetz vom 2. September 1979

(FHG) zur Bekräftigung der Geltung des Verursacherprinzips nicht ins Leere. §

139.

des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GemeindeG) in Verbindung mit § 2 und

§ 8 FHG statuiert die Verursacherfinanzierung in der Haushaltführung der

Gemeinden. § 126 GemeindeG regelt die Führung einer Betriebsrechnung für

Gemeindebetriebe. Die Beschwerdeführerin verfügt über eine Werkabteilung, deren

Hauptaufgabe in der Wasserversorgung und im Strassenunterhalt liegt (vgl. www. X .ch/werkabteilung.htm).

Gemeindebetriebe, die wie die erwähnte Werkabteilung Dienstleistungen für

Bevölkerung, Gewerbe und Industrie erbringen, sollen nicht über Steuermittel,

sondern durch ihre direkten Einnahmen, vorab durch Entgelte ihrer Benützer und

Nutzniesser, finanziert werden. In diesem Sinne verlangt das Verursacherprinzip

(§ 8 FHG), dass für die Leistungen von Betrieben kostendeckende Gebühren erhoben

werden, welche den gesamten Aufwand für Betrieb und Investitionen decken (H.R.

Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 126 N.

2.

). Auch dies spricht für die Finanzierung der Wasserversorgung (inkl.

Löschwasser) allein mittels Gebühren nach dem Verursacherprinzip.

3.5

Der von der Beschwerdeführerin angeführte § 26

WasserwirtschaftsG besagt demgegenüber nur, dass Trinkwasser haushälterisch zu

verwenden und in der Regel nur über Messeinrichtungen abzugeben sei. Wie

bereits dargetan, ist mit den Gebühren für die Wasserversorgung (inkl.

Löschwasser) auch die Bereitstellung von Löschwasser in ausreichender Menge und

unter genügend hohem Druck für die Brandbekämpfung zu verstehen (vorn 2.1).

Dafür ist die Gebühr geschuldet, unabhängig von einem allfälligen Bezug von

Löschwasser durch die Feuerwehr (dazu hinten 4.2.2+3). Das Verursacherprinzip

bezieht sich damit einerseits auf den messbaren Bezug von Trinkwasser,

anderseits auf die bezugs-unabhängige Bereitstellung von Löschwasser, wofür

entsprechende Gebühren zu erheben sind. § 26 WasserwirtschaftsG vermag diese

doppelte Bedeutung des Verursacherprinzips entgegen der Ansicht der

Beschwerdeführerin nicht allein zugunsten des Trinkwassers (ohne Löschwasser)

zu durchbrechen.

4.

4.1

Nach dem bisher Ausgeführten darf als anerkannt

gelten, dass die Wasserversorgung einer Gemeinde die ausreichende Versorgung

der Bezüger mit Trink-, Brauch- und Löschwasser unter genügendem Druck und in

einwandfreier Qualität zu liefern hat (vorn 2.1; § 25 WasserwirtschaftsG; act.

2.

Ziff. 20; dazu auch VGr SO, SOG 1986 Nr. 20 E. 2b S. 51). Trink-,

Brauch- und Löschwasser bilden demnach eine Einheit, die unter den Be-griff der

"Wasserversorgung" fällt und die selbsttragend sein muss (wobei

tatsächlich auch für Brauch- und Löschwasserzwecke Trinkwasser zu verwenden

ist; ABl 1988/I 675). Dafür stehen der Beschwerdeführerin vorweg

Erschliessungsbeiträge, Anschluss- und Benützungsgebühren der Grundeigentümer

zur Verfügung. Die vorliegend zu beantwortende Streitfrage liegt darin, ob ein

Teil dieser Kosten in Abkehr vom Verursacherprinzip nicht über Gebühren,

sondern indirekt über Steuern finanziert werden darf, wie dies Art. 43 Reglement

vorsieht. Danach werden 10 % jeder Investition (Bauten, Leitungen, Steuerungen

etc.) der von Steuergeldern genährten Position "Feuerwehr" zugunsten

der Wasserversorgung belastet. Die Beschwerdeführerin begründet dies im

Wesentlichen damit, dass sie zur Sicherstellung der Trinkwasserversorgung weder

bezüglich Wassermenge noch -druck auf ein Wasserversorgungssystem im

bestehenden Umfang angewiesen wäre, wenn nicht die Versorgung mit Löschwasser

sichergestellt werden müsste. So seien 62 % der anfallenden Kosten dem

Brandschutz zuzurechnen. Bezüglich der Finanzierung der Wasserversorgung will

die Beschwerdeführerin demnach von der Einheit von Trink- und Löschwasser abgehen

und den Aufwand für Letzterwähntes teilweise durch Steuergelder finanzieren.

Der Beschwerdegegner ist dagegen der Meinung, dass die Beschwerdeführerin ihre

Wasserversorgung nicht mit Beiträgen der Gemeinde finanzieren darf, selbst wenn

die Kosten für die gleichzeitig mitbetriebene Löschwasserversorgung klar

ausgewiesen werden könnten.

4.1.1

Kausalabgaben sind Geldleistungen,

welche die Privaten kraft öffentlichen Rechts als Entgelt für bestimmte

staatliche Gegenleistungen oder besondere Vorteile zu bezahlen haben. Im

Gegensatz dazu werden Steuern voraussetzungslos geschuldet, d.h. unabhängig

davon, ob und in welchem Umfang Leistungen von der öffentlichen Hand

beansprucht werden (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht,

4.

A., Zürich etc. 2002, Rz. 2625; BGr, 29. August 2003, ZBl 104/2003, S. 533,

E. 4.3.1). Die Gebühr, insbesondere die Benützungsgebühr als Form einer

Kausalabgabe, ist das Entgelt für eine bestimmte, von der abgabepflichtigen

Person veranlasste Amtshandlung oder für die Benutzung einer öffentlichen

Einrichtung. Sie soll die Kosten, welche dem Gemeinwesen durch die Amtshandlung

oder Benutzung der Einrichtung entstanden sind, ganz oder teilweise decken (Häfelin/Müller,

Rz. 2626+2630).

4.1.2

Das Kostendeckungsprinzip

bedeutet, dass der Gesamtertrag der Gebühren die gesamten Kosten des

betreffenden Verwaltungszweiges nicht übersteigen darf (Häfelin/Müller, Rz. 2637).

Bei Gebühren für die Trinkwasserversorgung kommt dieses Prinzip zur Anwendung

(BGE 112 Ia 260 E. 5a).

4.1.3

Nach dem Äquivalenzprinzip muss

die Höhe der Gebühr im Einzelfall in einem vernünftigen Verhältnis stehen zum

Wert, den eine staatliche Leistung für die Abgabepflichtigen hat. Das

Äquivalenzprinzip, welches das Verhältnismässigkeitsprinzip, das Gleichbehandlungsgebot

und das Willkürverbot konkretisiert, gilt grundsätzlich für alle Gebühren. Der

Wert der staatlichen Leistung bemisst sich entweder nach dem – nicht notwendigerweise

wirtschaftlichen – Nutzen, den diese dem Pflichtigen bringt, oder nach dem

Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme der Verwaltung im Verhältnis zum

gesamten Aufwand des betreffenden Verwaltungszweiges (Häfelin/Müller, Rz. 2641

f.). Es ist nicht notwendig, dass die Gebühr in jedem einzelnen Fall genau dem

Verwaltungsaufwand bzw. dem Nutzen entspricht, den die staatliche Leistung dem

Pflichtigen bringt. Bei periodischen Benützungsgebühren verlangt die

Rechtsprechung jedoch im Allgemeinen, dass sie – dem Wesen dieser Abgabe

entsprechend – nur nach Massgabe der tatsächlichen Benützung erhoben werden. Für

die in diese Kategorie fallenden Wasser- und Abwassergebühren folgt daraus,

dass sie die effektiv bezogenen Leistungen, hier also den tatsächlichen

Verbrauch von Frischwasser, berücksichtigen müssen (BGr, 29. August 2003, ZBl 104/2003,

S. 533, E. 4.3.1). Dies gilt in gleicher Weise für die Wasserversorgung.

4.2

Die Beschwerdeführerin macht geltend, Zweck der

öffentlichen Wasserversorgung sei zwar die Bereitstellung von Trinkwasser zu

Trink-, Brauch- und Löschzwecken. Es gehe aber zu weit, unter den Begriff

"Benützung" auch den eigentlichen Brandschutz zu subsumieren. Die

"Benützung" einer Anlage erfolge nach dem ihr zugedachten Zweck zu

Trink- und Brauchzwecken. Das "Benützen" einer Versorgungsanlage

impliziere eine regelmässige und damit absehbare Inanspruchnahme des Wassers,

was das Erheben kostendeckender Anschluss- und Benützungsgebühren überhaupt

ermögliche. Demgegenüber sei völlig unbestimmt, ob und wann ein Brandfall

eintrete und der Betroffene die Dienstleistung der Feuerwehr in Anspruch nehmen

müsse, weshalb es schon von der Idee her unmöglich sei, Brände

verursachergerecht zu finanzieren.

4.2.1

Wasserversorgungsanlagen müssen,

um ihren Zweck erfüllen zu können, jederzeit benutzbar sein. Sie müssen also

nicht bloss vorhanden, sondern auch betriebsbereit sein, was ständigen

Unterhalt erfordert. Mit der ständigen Betriebsbereitstellung (Trink- und

Löschwasser), die nicht nur der Allgemeinheit, sondern auch den privaten

Gebäuden dient, erbringt die Gemeinde eine Leistung, für die sie von den

betreffenden Grundeigentümern ein gebührenmässiges Entgelt fordern kann,

welches ohne Zwang als Benützungsgebühr zu verstehen ist (vorn 4.1). Dabei

steht es dem Hauseigentümer nicht frei, ob er im Brandfall die

Löschwassereinrichtungen benützen will; er kann nicht geltend machen, er bekämpfe

im Brandfall das Feuer auf andere Weise und sei daher auf die ständige

Betriebsbereitstellung der Löschwassereinrichtungen gar nicht angewiesen. Im

Brandfall ist die Feuerwehr vielmehr verpflichtet, die vorhandenen

Löschwassereinrichtungen, insbesondere die Hydranten, von denen ein Wasserbezug

durch Private grundsätzlich nicht zulässig ist (Art. 31 Reglement; vorn 2.1),

zu benützen, und dies sowohl im Interesse der Allgemeinheit als auch des vom

Brand betroffenen Eigentümers.

4.2.2

Nach der Rechtsprechung zu den

Benützungsgebühren löst bei derartigen Sachverhalten nicht erst die

tatsächliche Benützung der öffentlichen Einrichtung die Gebührenpflicht aus.

Auslöser ist vielmehr bereits der Umstand, dass die Gemeinde die entsprechenden

Einrichtungen zur Verfügung stellt und so unterhält, dass eine Benützung

jederzeit gewährleistet ist (VGr SO, SOG 1986 Nr. 20 E. 2b S. 51 f., mit

weiteren Hinweisen). Auch das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich hielt in

seinem Entscheid vom 13. Mai 1980 fest, dass bei einer mit Benützungspflicht

verbundenen öffentlichen Einrichtung (dort Kehrichtabfuhr) die Dinge anders

lägen als dort, wo erst die tatsächliche Benützung die Gebührenpflicht auslöse.

Wer im Bedarfsfall eine öffentliche Einrichtung benützen müsse, könne

für die Bereitschaft des Gemeinwesens, die Benutzung jederzeit zu ermöglichen,

gebührenpflichtig erklärt werden. Eine Leistung des Gemeinwesens für den

Grundeigentümer liege daher nicht erst dann vor, wenn die öffentliche

Einrichtung von ihm tatsächlich benutzt werde (ZBl 81/1980, S. 390, E. 3b).

Gleiches gilt im vorliegenden Fall: Wie dargelegt, ist der Hauseigentümer

verpflichtet, das Wasser von der öffentlichen Wasserversorgung zu beziehen. Zur

Wasserversorgung gehört auch das Löschwasser, das über die Hydrantenanlagen

bezogen wird, deren Benützung aus Gründen der Sicherheit und der Fachkenntnisse

der Feuerwehr vorbehalten ist (Art. 8, 31 f. Reglement; vorn 2.1). Im

Brandfall, wenn die Feuerwehr beigezogen wird, muss diese für den betroffenen

Eigentümer die Wasserversorgung für die Löscharbeiten in Anspruch nehmen, und

entsprechend hat das Gemeinwesen, wie ebenfalls dargelegt, dafür zu sorgen,

dass genügend Wasser mit ausreichendem Druck dafür vorhanden ist. Unter diesen

Umständen liegt die mit den Anschluss- und Benützungsgebühren abgegoltene

Leistung der Gemeinde nicht nur in der alleinigen Versorgung mit Trinkwasser,

dessen Bezug mittels Zählern genau ermittelt wird (Art. 16, 22 Reglement),

sondern auch in der Bereitstellung von Trinkwasser für den Brandfall, was

insbesondere eine ausreichende – allenfalls über die reinen Bedürfnisse der

Trinkwasserversorgung hinausgehende – Dimensionierung der Wasserleitungen und

einen genügend hohen Druck für Löscharbeiten beim Bezug ab Hydrant erfordert.

Es trifft daher nicht zu, dass es schon von der Idee her unmöglich sei, Brände

verursachergerecht zu finanzieren. Entsprechend ist es nicht notwendig,

bezüglich der Finanzierung der Wasserversorgung zwischen der "reinen"

Trinkwasser- und der Löschwasserversorgung zu unterscheiden.

4.3

Ebenso wenig spielt in diesem Zusammenhang eine

Rolle, dass von total 410 versicherten Häusern jedes fünfte (total 82) über

keinen Wasseranschluss verfügen soll, gleichwohl aber vom Brandschutz

profitiere, der von der Wasserversorgung sichergestellt werde, wie die

Beschwerdeführerin geltend macht (act. 2 Ziff. 3). Es trifft zu, dass lediglich

Eigentümer von Gebäuden mit Wasseranschluss für die Gebühren der

Wasserversorgung aufkommen und damit gleichzeitig das Löschwasser unter

genügendem Druck für Gebäude ohne Wasseranschluss sicherstellen, was gegenüber

anderen Gemeinden zu höheren Gebühren für die Wasserversorgung führen kann. Wie

die Beschwerdeführerin dem entgegentreten möchte, bleibt ihr anheim gestellt,

unter dem Vorbehalt, dass die angestrebte Entlastung der Gebäudeeigentümer mit

Wasseranschluss nicht über Steuergelder erfolgt.

Verursacht werden die Gebühren im Übrigen

nicht etwa durch die Feuerwehr, sondern, wie die Vorinstanz zu Recht festhielt,

durch die Gebäudeeigentümer, deren überwiegend individuelles Interesse an einer

leistungsfähigen Wasserversorgung, insbesondere im Hinblick auf Löschwasser, im

Brandfall evident ist. Die Leistung der Benützungsgebühren dient daher nicht

nur der Deckung der Kosten aus der Versorgung mit Trinkwasser, sondern auch dem

Ausgleich des wirtschaftlichen Vorteils der Gebäudeeigentümer, der darin liegt,

dass im Brandfall mit einer leistungsfähigen Brandabwehr gerechnet werden kann

(dazu BGE 128 I 46 E. 4b = Pra 2002 Nr. 34).

4.4

Schliesslich wird klar unterschieden zwischen dem

Brandschutz, den die Wasserversorgung durch die Versorgung mit Trink- bzw.

Löschwasser über die Hydranten zu erbringen hat (Art. 2 Abs. 1 lit. d

WasserwirtschaftsG), und der übrigen Brandschutzausrüstung der Feuerwehr (Fahrzeuge,

Geräte, Ausrüstungen, Löschwasseranlagen; vorn 2.3; § 18 FFG). So beschränkt

sich zwar der Aufwand der Gebäudeversicherung für das Feuerlöschwesen in

Gemeinden, die gemäss Investitionshilfegesetz keinen Anspruch auf Investitionshilfe

haben, auf die Beschaffung der Hydranten (§ 9 Abs. 1 SubventionsV). Bezüglich

des Feuerwehrwesens gewährt die Gebäudeversicherung den Gemeinden

hingegen unter anderem Subventionen für Anschaffungen und Bauten und für

Ausrüstungen der Feuerwehr (§§ 4 ff. SubventionsV). Die Finanzierung der

(Lösch-)Wasserversorgung darf daher nicht mit derjenigen des Feuerwehrwesens

vermischt werden.

4.4.1

Diese Unterscheidung lässt darauf

schliessen, dass eine Beteiligung der Position Feuerwehr, die ihrerseits in den

Genuss gewisser Subventionen der Gebäudeversicherung gelangen kann, an den

Kosten der Wasserversorgung entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin im

Wasserwirtschaftsgesetz nicht vorgesehen ist. Damit ist aber noch nichts darüber

gesagt, ob die Gemeinden berechtigt wären, bei nicht an die Wasserversorgung

angeschlossenen Gebäuden eine Anschlussgebühr allein für die Bereitstellung von

Löschwasser bzw. einer Löschwasseranlage zu erheben. Diese Frage kann hier

offen gelassen werden.

In diesem Sinn

ist auch der zitierte Entscheid des Regierungsrates vom 3. Mai 1995 zu lesen.

Darin wies der Regierungsrat auf grundsätzliche Unterschiede zwischen dem Feuerwehrwesen

und der Wasserversorgung hin. Während der Betrieb der kommunalen Wasserversorgung

in den autonomen Bereich der Zürcher Gemeinden falle, stehe ihnen auf dem

Gebiet des Feuerwehrwesens keine selbständige Rechtsetzungsbefugnis mit

"relativ erheblicher Entscheidungsfreiheit" zu. Demnach müsse das

Brandschutzwesen – worunter der Regierungsrat offenkundig nicht die kommunale

Wasserversorgung verstand – über Beiträge der kantonalen Gebäudeversicherung

und über allgemeine Steuermittel finanziert werden. Im gleichen Sinn ist die

Bemerkung des Regierungsrates zu verstehen, dass mit der Wasseranschlussgebühr

keine Brandschutzvorrichtungen und Löschwasseranlagen finanziert werden

dürften, wobei er die Wasserversorgung offenbar nicht als Löschwasseranlage

verstand.

4.4.2

Die Beschwerdeführerin beruft sich

darauf, dass nach § 31 Abs. 3 FFG die Gebäudeversicherungsanstalt Gemeinden,

Genossenschaften, Korporationen und Privaten Subventionen für die Erstellung

und Erneuerung von Wasserversorgungsanlagen gewähre, soweit diese dem

Feuerlöschwesen dienten. Die Einzelheiten hierfür sind in der Verordnung über

die Subventionen der Gebäudeversicherungsanstalt an den Brandschutz geregelt.

Es ist daher davon auszugehen, dass auch bezüglich § 31 Abs. 3 FFG,

welcher bloss die grundlegende Kompetenz der Gebäudeversicherung zur Gewährung

von Subventionen an die Wasserversorgungsanlagen enthält, ebenso die

Voraussetzungen nach § 10 Abs. 1 SubventionsV gelten, wonach nur Gemeinden

unterstützt werden, die Anspruch auf Investitionshilfe für Berggemeinden haben.

Überhaupt lässt sich aus dem Umstand, dass für das Feuerlöschwesen gegebenenfalls

Subventionen gewährt werden, nichts für die Beanspruchung allgemeiner

Steuergelder zu Brandschutzzwecken ableiten. Die Beschwerdeführerin kann jedenfalls

daraus eine Abkehr von der die Verursacher bzw. Grundeigentümer belastenden

Gebührenregelung nicht ableiten.

4.5

Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, ohne

die unterstützende Finanzierung der Wasserversorgung zulasten der Feuerwehr

(Art. 43 Reglement) würden sich sehr hohe oder gar die höchsten Gebühren für

die Wasserversorgung einer Gemeinde im Kanton ergeben, lässt sich dies in der

bestehenden Konstellation nicht vermeiden (dazu vorn 4.3). So wie es keine

Steuerfussgleichheit im Kanton gibt – gleich hohe Steuerfüsse für alle Gemeinden

–, gibt es auch keine Gebührengleichheit. Die Gemeinden sind diesbezüglich auf

ihre Eigenverantwortung verwiesen. Die Beschwerdeführerin kam in der

Rekursreplik auf eine Gebühr von insgesamt Fr. 4.40 pro m3 bezogenes

Frischwasser. Der Beschwerdegegner errechnete unter Hinweis auf die ihm nicht

zur Verfügung gestellten Modellrechnungen eine Gebühr von etwa Fr. 3.60 pro m3

bezogenes Frischwasser. Zu bedenken ist immerhin, dass in diese Berechnungen

der Neubau eines Reservoirs auf Gemeindegebiet der Gemeinde Stammheim

einbezogen wurde. Dieses dient entgegen den Angaben der Beschwerdeführerin

nicht allein einem höheren, zur Brandbekämpfung notwendigen Druck der

Wasserversorgung, sondern auch dieser selbst. Wie weit dafür Staatsbeiträge

erhältlich zu machen wären (§ 34 f. WasserwirtschaftsG), geht aus den

Vorbringen der Beschwerdeführerin nicht hervor. Ihre Zahlen sind deshalb

zurückhaltend zu würdigen.

5.

5.1

Die Beschwerdeführerin beruft sich sodann auf die

Gemeindeautonomie, welche ihr das gemischte Finanzierungssystem der

Wasserversorgung erlaube. Nach erneuter Kritik daran, dass der Kanton mit § 29

Abs. 2 WasserwirtschaftsG eine abschliessende Regelung getroffen haben soll,

macht sie geltend, das kantonale Recht schreibe den Gemeinden nicht vor, nach

welchem System sie die Löschwasserversorgung zu finanzieren hätten.

5.1.1

Das trifft so nicht zu. Nach § 14

Abs. 1 GemeindeG ordnen die Gemeinden ihre Angelegenheiten im Rahmen des

übergeordneten Rechts selbständig. Die Gemeindeautonomie umfasst die Befugnis

der Gemeinden, innerhalb der verfassungs- und gesetzmässigen Schranken ihre

Angelegenheiten selbst zu ordnen. Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich

grundsätzlich autonom, wenn das kantonale Recht dafür keine abschliessende

Ordnung trifft, sondern diese ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung

überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt

(BGE 129 I 410 E. 2.1 mit Hinweisen; Thalmann, § 14 N. 1.5.1).

5.1.2

Entgegen der Ansicht der

Beschwerdeführerin enthält indessen das kantonale Recht, wie bereits dargetan,

insofern eine abschliessende Regelung zur Finanzierung der Wasserversorgung,

als dafür allein Gebühren nach dem Verursacherprinzip festzulegen sind

(vorn 3). Der Hinweis auf die Gemeindeautonomie ist daher nicht geeignet,

eine andere als die Finanzierung über Gebühren zu ermöglichen.

5.2

Tatsächlich besitzen die Gemeinden im Bereich der

Wasserversorgung nur Autonomie bezüglich der Organisation der Wasserversorgung

und der Tarifgestaltung (Thalmann, § 14 N. 1.5.2). Dies ergibt sich auch aus §

29.

Abs. 2 WasserwirtschaftsG, wonach die Gemeinden für die Benützung der

öffentlichen Wasserversorgungsanlagen kostendeckende Anschluss- und

Benützungsgebühren oder Benützungsgebühren alleine erheben und ein Reglement

über die Wasserversorgung erlassen (§ 27 Abs. 5 WasserwirtschaftsG). Die Gemeinden

sind daher insofern autonom, als sie die Wasserversorgung selber zu organisieren

haben und wählen können, ob sie dafür Anschluss- und/oder Benützungsgebühren

erheben wollen. Keine Autonomie besteht jedoch darin, dass die Wasserversorgung

allein über kostendeckende Gebühren finanziert werden muss. Ein weiterer

Bereich an autonomer Gestaltung der Wasserversorgung besteht entgegen der

Ansicht der Beschwerdeführerin nicht und lässt sich auch aus der behaupteten

Finanzhoheit im Feuerwehr- und Brandschutzwesen nicht ableiten. Soweit die

Beschwerdeführerin geltend macht, dass es wegen der grossen Unvorhersehbarkeit

von Brandfällen und angesichts des offenen Verursacherkreises sachgerechter

erscheine, die Löschwasserversorgung aus Steuereinnahmen zu finanzieren, ist

auf die bisherigen Ausführungen zu verweisen.

6.

Demnach ist die Beschwerde, soweit darauf

eingetreten wird, abzuweisen. Bei diesem Ausgang sind die Kosten des Verfahrens

der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG)

und ist ihr eine Entschädigung nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

Sie wird zur Behandlung als Rekurs im Sinn der Erwägungen teilweise an

den Regierungsrat weitergeleitet.

2.

Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt

auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'060.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden

der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Eine Parteientschädigung wird

nicht zugesprochen.

5.

Mitteilung an…