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Entscheid

VB.2004.00281

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2004.00281

9. September 2004Deutsch16 min

(URT.2004.8146)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Der Gemeinderat X beschloss am 10.

Dezember 2003, auf eine Unterschutzstellung des ehemaligen Kosthauses L, zu

verzichten und dementsprechend das Objekt aus dem kommunalen Inventar der

kunst- und kulturhistorischen Objekte zu entlassen.

Erwägungen

II.

Dagegen erhob die Zürcherische

Vereinigung für Heimatschutz (ZHV) am 15. Januar 2004 Rekurs mit dem Antrag,

die genannte Liegenschaft im Inventar zu belassen bzw. unter Schutz zu stellen;

verfahrensrechtlich wurde die Einholung eines Gutachtens der kantonalen

Denkmalpflegekommission oder der Natur- und Heimatschutzkommission, die Vornahme

eines Augenscheins sowie die Anordnung eines zweiten Schriftenwechsels verlangt.

Der Gemeinderat X ersuchte in seiner

Vernehmlassung vom 18. Februar 2004 um Abweisung der Beschwerde, desgleichen

die Eigentümerin (A) der Liegenschaft, in ihrer Rekursantwort vom 26. Februar

2004.

Am 8. April 2004 teilte A der Rekursbehörde mit, sie habe in

verschiedenen Gesprächen mit zusätzlichen Besichtigungen versucht, in dieser

Sache zusammen mit dem Zürcher Heimatschutz eine einvernehmliche Lösung zu

finden; nun sei sie seitens des Präsidenten dieses Verbands telefonisch

informiert worden, dass der Verbandsvorstand am Rekurs festhalten wolle; aus

diesem Grund beantrage sie die Einholung eines Gutachtens. Mit Verfügung vom

22.

April 2004 zeigte die Baurekurskommission III gestützt auf § 27a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) den Parteien den

Abschluss der Sachverhaltsermittlungen an. "Überrascht" von dieser

Mitteilung ersuchte die Rekurrentin mit Eingabe vom 30. April 2004 erneut um

Durchführung eines Augenscheins.

Die Baurekurskommission III beschloss am

19.

Mai 2004, auf den Rekurs nicht einzutreten und die Verfahrenskosten von Fr.

1'375.- der Rekurrentin aufzuerlegen. Sie erwog, die Rekursbegründung erschöpfe

sich in der Darlegung der Schutzwürdigkeit des streitbetroffenen Gebäudes;

diese werde jedoch im angefochtenen Beschluss gar nicht infrage gestellt; auf

eine Unterschutzstellung sei vielmehr deswegen verzichtet worden, weil eine

Sanierung wegen der schlechten Bausubstanz mit ausserordentlich hohen

Investitionen verbunden wäre. Mit diesem Aspekt, der Unverhältnismässigkeit

einer Unterschutzstellung, setzte sich die Rekursschrift in keiner Weise

auseinander. Mit der pauschalen Bestreitung des schlechten Erhaltungszustands

in der nachträglichen Eingabe vom 30. April 2004 könne dieser Mangel der

Rekursschrift nicht wettgemacht werden, zumal diese Eingabe nach Ablauf der

Rekursfrist erfolgt sei und von einem professionell tätigen Verband erwartet werden

dürfe, dass er binnen der Rekursfrist eine rechtsgenügende Rekursschrift

einreiche.

III.

Mit Beschwerde vom 23. Juni 2004

beantragte die Zürcherische Vereinigung für Heimatschutz dem

Verwaltungsgericht, den Nichteintretensbeschluss der Baurekurskommission

aufzuheben und diese zur materiellen Beurteilung des Rekurses zu verhalten;

eventuell habe das Verwaltungsgericht die materielle Beurteilung direkt

vorzunehmen, wofür die vorinstanzlichen Anträge (Sachbegehren betreffend

Belassung der Liegenschaft im kommunalen Inventar sowie verfahrensrechtliche

Anträge betreffend Einholung eines Gutachtens und Vornahme eines Augenscheins)

erneuert würden.

A beantragte am 19. August 2004, die

Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei; unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das

Verwaltungsgericht ist nach § 41 VRG zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde

zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf

die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Gemäss § 23 Abs. 1 VRG muss die Rekursschrift einen

Antrag und dessen Begründung enthalten. Beide sind Gültigkeitsvoraussetzungen

des Rechtsmittels. Genügt die Rekursschrift diesen Erfordernissen nicht, so

wird gemäss § 23 Abs. 2 VRG dem Rekurrenten eine kurze Nachfrist zur Behebung

des Mangels angesetzt unter der Androhung, dass sonst auf den Rekurs nicht

eingetreten würde.

Die Baurekurskommission ist im

Wesentlichen aus zwei Erwägungen auf den Rekurs der Beschwerdeführerin nicht

eingetreten. Zum einen gelangte sie zum Schluss, die Rekursschrift vom 15.

Januar 2004 enthalte keine formell hinreichende Begründung im Sinn von § 23

Abs. 1 VRG. Zum andern hielt sie eine Nachfristansetzung nach § 32 Abs. 2 VRG

nicht für erforderlich, wobei sie sich auf die zu dieser Bestimmung entwickelte

Praxis stützte, wonach einer rechtskundigen oder rechtskundig vertretenen

Partei keine Gelegenheit zu Verbesserung mittels Nachfristansetzung einzuräumen

sei (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 23 N. 27).

2.2

Eine Rekursbegründung erweist sich als formell

genügend, wenn erkennbar ist, was den Rekurrent zu seinem Antrag bewogen hat;

es muss wenigstens im Ansatz ersichtlich sein, weshalb die beanstandete

Verfügung angefochten wird. Dabei wird grundsätzlich auch eine Bezugnahme auf

die Erwägungen des angefochtenen Entscheids erwartet; diesbezüglich dürfen

allerdings nur minimale Anforderungen gestellt werden; eine detaillierte

Auseinandersetzung mit den Erwägungen des angefochtenen Entscheides ist nicht

erforderlich, doch soll der Rekursbegründung wenigstens entnommen werden, in

welchen Punkten der Rekurrent mit den vorinstanzlichen Erwägungen nicht

einverstanden ist (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 23 N. 16 mit Hinweisen).

2.3

Neben dieser Funktion kommt dem Erfordernis der

Rekursbegründung eine weitere Bedeutung zu, die sich daraus ergibt, dass im

Rekursverfahren die Grundsätze der behördlichen Sachverhaltsermittlung und der

amtlichen Rechtsanwendung (§ 7 Abs. 1 und 4 VRG) nicht absolut gelten. Es liegt

im Interesse der rekurrierenden Partei, eine möglichst fundierte

Rekursbegründung einzureichen. Das gilt vorab mit Bezug auf die Sachverhaltsermittlung,

weil im Verwaltungsprozess die Untersuchungsmaxime durch die Behauptungslast,

allenfalls sogar durch eine Mitwirkungspflicht im vorangehenden nichtstreitigen

Verfahren (vgl. § 7 Abs. 2 VRG) relativiert wird. Auch im Rahmen der

Rechtsanwendung, das heisst, bezüglich der sich stellenden Rechtsfragen, trägt

eine fundierte Rekursbegründung zur Verbesserung der Erfolgschancen bei, weil

die Rechtsmittelbehörde – trotz des Grundsatzes der Rechtsanwendung von Amtes

wegen – ihre Prüfung abgesehen von offenkundigen Rechtsmängeln auf das

beschränken darf, was vom Rekurrenten beanstandet wird. Der Grundsatz der

Rechtsanwendung von Amtes wegen bzw. dessen Geltung im Rekurs- und

Beschwerdeverfahren steht damit in einem Spannungsverhältnis zum so genannten

Rügeprinzip; dieses entbindet die Rekurs- und Beschwerdebehörden – anders als

etwa das Bundesgericht im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde – zwar

nicht von der amtlichen Rechtsanwendung, relativiert indessen deren Tragweite

(vgl. zum Ganzen, Kölz/Bosshart/Röhl, § 23 N. 19 mit Hinweisen).

2.4

Die Baurekurskommission hat im vorliegenden Fall

verkannt, dass die dargelegte weitere Bedeutung, die dem Erfordernis der

Rekursbegründung zukommt, nicht bei der Prüfung der Gültigkeit des Rekurses (im

Sinn der Minimalanforderungen nach § 23 Abs. 1 VRG) zum Tragen kommt, sondern

im Rahmen der materiellen Beurteilung. Eine formell genügende, jedoch dürftige

Rekursbegründung kann dazu führen, dass das Rechtsmittel ohne weiteres

abgewiesen wird. Das kann etwa dann zutreffen, wenn der Rekurrent die

Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz pauschal bestreitet, ohne dem eine

eigene substanziierte Sachdarstellung entgegenzuhalten; aber auch dann, wenn er

bestimmte rechtliche Erörterungen der Vorinstanz, die für diese ausschlaggebend

waren, mit keinem Wort in Frage stellt. In diesem Sinn wird in der Praxis auch

§ 28 Abs. 1 Satz 2 VRG ausgelegt, wonach die Rekursbehörde zur Begründung ihres

Rekursentscheids auf die Erwägungen der Vorinstanz verweisen darf, soweit der

Rekurrent den tatsächlichen Feststellungen und den rechtlichen Erörterungen der

Vorinstanz "zustimmt" (wobei diese Vorschrift allerdings nicht den

Umfang der Prüfungspflicht, sondern lediglich jenen der Begründungspflicht bestimmt).

2.5

Demnach lässt sich im vorliegenden Fall der

Nichteintretensbeschluss der Baurekurskommission nur halten, falls sich der

(von ihr nicht ausdrücklich gezogene) Schluss rechtfertigt, die Rekursschrift

der Beschwerdeführerin genüge bereits den Minimalanforderungen an eine

Rekursbegründung nicht, wie sie für die Gültigkeit einer Rekursschrift nach § 23

Abs. 1 VRG bzw. der dazu entwickelten Praxis massgebend sind.

Der Gemeinderat X hatte in seinem Beschluss

vom 10. Dezember 2003 ausgeführt, bei den Vorbereitungsarbeiten zur

Realisierung des (bereits am 26. März 2003 bewilligten) Projekts für den Umbau

des Gebäudes L (wie auch des ebenfalls im Inventar enthaltenen Gebäudes M) habe

sich gezeigt, dass die Bausubstanz des Hauses L ausserordentlich schlecht sei;

gestützt auf einen diesbezüglichen Bericht der mit dem Projekt beauftragten

Architekten vom 25. Juli 2003 habe die A um Entlassung dieses Hauses aus dem

kommunalen Inventar ersucht. Der Untersuchungsbericht der Architekten zeige,

dass eine Sanierung nur mit ausserordentlich hohen Investitionen möglich wäre

und unter denkmalpflegerischen Gesichtspunkten gleichwohl zu keiner idealen

Lösung führen würde; vom Keller bis zu Dachgebälke müssten derart viele neue

Elemente eingebaut werden, dass nicht mehr von einer Sanierung, sondern von

einem Neubau gesprochen werden müsste. Dieser Befund habe sich anlässlich eines

Augenscheins, der am 17. November 2003 mit Vertretern der Eigentümerin, der

Architekten, der kommunalen Natur- und Heimatschutzkommission und der

Zürcherischen Vereinigung für Heimatschutz durchgeführt worden sei, bestätigt.

An einer Sitzung vom 1. Dezember 2003 hätten die Architekten verschiedene

Studien für mögliche Bebauungen nach Abbruch des Hauses präsentiert; bevorzugt

worden sei damals – auch von Seiten des anwesenden Vertreters des ZHV, eine Variante

mit einem Ersatzbau, welche sich in der kubischen Erscheinungsform dem bestehenden

Gebäude angleiche. Die kommunale Natur- und Heimatschutzkommission habe sodann

die Frage der Entlassung aus dem Inventar an ihrer Sitzung vom 3. Dezember 2003

eingehend diskutiert und sei zum Schluss gelangt, dass eine Renovation sehr

aufwändig wäre und angesichts der erforderlichen neuen Bauteile zu einem

Resultat führe, welches nicht mehr denkmalpflegerischen Grundsätzen entspreche.

Gestützt auf diese fachliche Beurteilung rechtfertige es sich, dem Gesuch um

Entlassung des Inventars zu entsprechen bzw. auf eine Unterschutzstellung des

Hauses zu verzichten, obwohl es sich bei diesem sehr wohl um einen wichtigen

Zeugen für die Geschichte von X und damit um ein schutzwürdiges Objekt im Sinn

von § 203 Abs. 1 lit. c des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975

(PBG) handle.

Wie die Baurekurskommission zutreffend

festgehalten hat, beschränken sich die Ausführungen in der Rekursschrift vom

15.

Januar 2004 darauf, die Schutzwürdigkeit des streitbetroffenen Gebäudes geltend

zu machen, ohne sich mit dem für den Gemeinderat bei der Beschlussfassung

entscheidenden Gesichtspunkt, der Frage nach der Machbarkeit und dem

Kostenaufwand einer Sanierung des Gebäudes und damit der Frage nach der

Verhältnismässigkeit von dessen Unterschutzstellung, auseinanderzusetzen. Ob

hieraus mit der Rekurskommission geschlossen werden kann, eine den

Minimalanforderungen genügende Rekursbegründung im Sinn von § 23 Abs. 1 VRG

fehle, ist fraglich. Es handelt sich um einen Grenzfall. Wohl wird nach

ständiger Rechtsprechung zu Schutzmassnahmen im Sinn von § 205 lit. c in

Verbindung mit § 203 Abs. 1 lit. c PBG zwischen verschiedenen Voraussetzungen

für solche Massnahmen unterschieden: In einem ersten Schritt ist zu untersuchen,

ob das betreffende Objekt überhaupt schutzwürdig im Sinn von § 203 Abs. 1 lit.

c PBG ist, das heisst, als wichtiger Zeuge einer politischen, wirtschaftlichen,

sozialen oder baukünstlerischen Epoche erhaltenswürdig sei. Falls dies bejaht

wird, ist in einem zweiten Schritt aufgrund einer Interessenabwägung zu

beurteilen, ob der Unterschutzstellung nicht überwiegende private oder (andere)

öffentliche Interessen entgegen stehen, was namentlich dann der Fall sein kann,

wenn die Erhaltung des Schutzobjekts einen Restaurierungsaufwand bedingen

würde, der in keinem vernünftigen Verhältnis zum Zweck der Unterschutzstellung

mehr stünde (vgl. statt vieler RB 1995 Nr. 74 = BEZ 1995 Nr. 28; VGr, 18. Oktober

2002, VB.2002.00034). Ferner hat die Baurekurskommission zu Recht darauf hingewiesen,

dass bei rechtskundigen Prozessparteien, wozu auch ein professionell tätiger

ideeller Verband wie die Beschwerdeführerin zu zählen ist, ein strengerer

Massstab an die Formgültigkeit von Rechtsschriften als bei rechtsunkundigen

Parteien anzulegen ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 23 N. 16; zur Verwendung des

gleichen Kriterium bei der Frage einer Nachfristansetzung gemäss § 23 Abs. 2

VRG vgl. N. 27). Andererseits ist zu bedenken, dass die beiden genannten, je

eigenständige Voraussetzungen für eine Unterschutzstellung bildenden Aspekte

der Schutzwürdigkeit und der Verhältnismässigkeit miteinander verflochten sind;

so kann auch bei Objekten, deren Zeugeneigenschaft nach § 203 Abs. 1 lit.

c PBG zu bejahen ist, der Grad der Schutzwürdigkeit im Zusammenhang mit der

Frage der Verhältnismässigkeit relevant sein. Insoweit können Rekursvorbringen,

mit denen eine hohe Schutzwürdigkeit des betreffenden Gebäudes behauptet wird,

sinngemäss auch als Argument dafür verstanden werden, die Verhältnismässigkeit

einer Unterschutzstellung auch dann zu bejahen, wenn eine Renovation oder

Sanierung nur mit ausserordentlichen hohen Aufwendungen möglich sei oder bei

der noch zu treffenden Festlegung der konkreten Schutzmassnahmen Abstriche am

Schutzziel zu machen seien. In derart gelagerten Fällen eine rechtsgenügende

Rekursbegründung im Sinn der Minimalanforderungen nach § 23 Abs. 1 VRG zu

verneinen, läuft darauf hinaus, das Rügeprinzip wie im Verfahren der

staatsrechtlichen Beschwerde vor Bundesgericht bereits im Rahmen der Eintretensfrage

anzuwenden (vgl. Walter Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde,

2.

A., Bern 1994, S. 365, der dies als "qualifiziertes Rügeprinzip"

bezeichnet). Das entspricht jedoch nicht der gesetzlichen Ausgestaltung des

kantonalen Rekurs- und Beschwerdeverfahrens nach §§ 20 ff. und 50 ff. VRG, in

welchem das Rügeprinzip wie erwähnt lediglich im Rahmen der materiellen

Beurteilung des Rechtsmittels – im Sinn einer Relativierung der richterlichen

Rechtsanwendung von Amtes wegen – berücksichtigt wird.

Demnach ist die Baurekurskommission im

vorliegenden Fall zu Unrecht zum Schluss gelangt, es sei mangels einer

rechtsgenügenden Rekursschrift auf das Rechtsmittel nicht einzutreten. Der

vorinstanzliche Nichteintretensbeschluss ist aufzuheben.

3.

Hebt das Verwaltungsgericht die angefochtene

Anordnung auf, so entscheidet es selbst (§ 63 Abs. 1 VRG). Es kann jedoch

die Angelegenheit zu einer Entscheidung an die Vorinstanz zurückweisen,

insbesondere wenn mit der angefochtenen Anordnung nicht auf die Sache

eingetreten oder der Tatbestand ungenügend festgestellt wurde (§ 64 Abs. 1

VRG). Nach der Praxis zu diesen Bestimmungen bildet zwar in Fällen, in denen

die Vorinstanz zu Unrecht auf den Rekurs nicht eingetreten ist, die Rückweisung

zur materiellen Beurteilung die Regel; indessen ist auch bei dieser Fallgruppe

unter besonderen Umständen eine materielle Beurteilung unmittelbar durch das

Verwaltungsgericht möglich (Kölz/Bosshart/Röhl, § 63 N. 11, § 64 N. 2).

Eine derartige Ausnahme rechtfertigt sich im

vorliegenden Fall. Wie dargelegt, enthält der Beschluss des Gemeinderats vom

10.

Dezember 2003 einlässliche Erwägungen darüber, dass im Fall einer Belassung

des Gebäudes im Inventar und dessen formeller Unterschutzstellung die

erforderliche Sanierung mit ausserordentlich hohen Aufwendungen verbunden wäre

und dabei viele neue Bauteile erforderlich seien, weshalb sich das angestrebte

Ziel, das Gebäude als wichtigen Zeugen im Sinn von § 203 Abs. 1 lit. c PBG zu

erhalten, nicht mehr in optimaler Weise erfüllen lasse. Wie ebenfalls dargelegt,

hat sich der Rekurrent in der Rekursschrift mit diesen Erwägungen in keiner

Weise auseinandergesetzt, sondern sich darauf beschränkt, den Wert des Gebäudes

als wichtigen Zeugen darzulegen. Unter diesen Umständen hätte sich die

Baurekurskommission im Rahmen der materiellen Beurteilung im Wesentlichen mit

der Feststellung begnügen können, dass die Erwägungen ihrer Vorinstanz durch

die Rekursvorbringen nicht entkräftet würden. Daran vermochten auch die in der

Rechtsschrift gestellten Beweisanträge nichts zu ändern, da solche Anträge eine

mangelnde Substanziierung nicht ersetzen können.

An dieser Sach- und Rechtslage vermögen

sodann die Ausführungen in der Beschwerdeschrift nichts zu ändern. Soweit der

Gemeinderat gestützt auf die Beurteilung der kommunalen Natur- und

Heimatschutzkommission die bestehende Bausubstanz als schlecht und den

Sanierungsaufwand als ausserordentlich hoch beurteilt hat, geht es um

Tatsachenfeststellungen, denen der Rekurrent mit einer substanziierten eigenen

Sachdarstellung hätte entgegentreten müssen. Derartige Tatsachenbehauptungen

können im Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht als zweiter gerichtlichen

Instanz nicht mehr nachgebracht werden (§ 52 Abs. 2 VRG). Die in der

Beschwerdeschrift enthaltene – pauschale – Behauptung, eine Renovation des

Gebäudes bedinge lediglich die Nachholung des normalen Unterhalts, ist demnach

unbehelflich. Die im Beschluss vom 10. Dezember 2003 getroffenen Feststellungen

legen in keiner Weise den Schluss nahe, die schlechte Bausubstanz und der

erforderliche Sanierungsaufwand seien vorab auf die Unterlassung des

ordentlichen Unterhalts zurückzuführen. Diesen (nicht nur, aber auch die

Feststellung des Sachverhalts betreffenden) Einwand hätte die

Beschwerdeführerin daher schon in der Rekursschrift vorbringen müssen. Zu

keinem anderen Ergebnis führt der Umstand, dass das Verwaltungsgericht im

vorliegenden Fall die materielle Beurteilung anstelle der Baurekurskommission

vornimmt. Würde nämlich die Sache zur Neubeurteilung an die Rekurskommission zurückgewiesen,

dürfte sich diese auf die Berücksichtigung der Rekursvorbringen beschränken,

ohne allfällige neue Tatsachenbehauptungen in der Beschwerdeschrift berücksichtigen

zu müssen. Zwar erklärt § 64 Abs. 2 Satz 1 VRG im zweiten Rechtsgang vor der

unteren Instanz das Vorbringen neuer tatsächlicher Behauptungen und die

Bezeichnung neuer Beweismittel für zulässig. Diese Bestimmung ist indessen

dahin auszulegen, dass neue Tatsachenbehauptungen im zweiten Rechtsgang nur

dann zulässig sind, wenn die Vorinstanz, die das Verfahren wieder aufzunehmen

hat, bereits im ersten Rechtsgang eine materielle Beurteilung vorgenommen hat;

auch in solchen Fällen hängt überdies der Umfang des Novenrechts im zweiten

Rechtsgang von den Erwägungen des Rückweisungsentscheids ab (vgl.

Kölz/Bosshart/Röhl, § 64 N. 11). Dagegen entspricht es nicht dem Sinn dieser Bestimmung,

eine Ergänzung der Rekursschrift auch in jenen Fällen zuzulassen, in denen die

Rückweisung deswegen erfolgt, weil die Rekursbehörde zu Unrecht auf den Rekurs

nicht eingetreten ist.

4.

Demnach ist die Beschwerde trotz Aufhebung

des vorinstanzlichen Nichteintretensbeschlusses (Disp. Ziff. I ) abzuweisen.

Demzufolge bleibt es auch bei der Kostenauflage gemäss Disp. Ziff. II dieses

Beschlusses. Die Gerichtskosten sind der unterliegenden Beschwerdeführerin

aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Die Beschwerdeführerin

ist gestützt auf § 17 Abs. 2 VRG zur Zahlung einer Parteientschädigung an die

obsiegende private Beschwerdegegnerin im angemessenen Betrag von Fr. 1'500.- zu

verpflichten.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird

abgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 90.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'090.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden

der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Die Beschwerdeführerin wird

verpflichtet, der privaten Beschwerdegegnerin binnen dreissig Tagen nach

Zustellung dieses Urteils eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zu zahlen.

5.

Mitteilung …