Lexipedia

Entscheid

VB.2004.00321

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2004.00321

30. September 2004Deutsch15 min

(URT.2004.8194)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

C, geb. 1946, verstarb 2003 in Y. Der

Leichnam wurde 2003 auf dem Friedhof seines bisherigen Wohnortes Q in einem

Grab für Erdbestattung beigesetzt. A, die Witwe des Verstorbenen, ersuchte die

Stadtverwaltung Q am 2. Februar 2004 um Bewilligung der Exhumierung des

Leichnams von C, um ihn in ein Familiengrab in X (Italien) überführen zu

können. Die Gesundheitsvorsteherin wies das Gesuch am 19. Februar 2004 ab. A

ersuchte den Stadtrat Q am 12. März 2004 um Überprüfung dieses Entscheids. Der

Stadtrat bestätigte am 5. April 2004 die Verfügung der Gesundheitsvorsteherin.

Erwägungen

II.

Den dagegen erhobenen Rekurs hiess der

Bezirksrat Q am 18. Juni 2004 gut. Er hob den Beschluss des Stadtrats Q vom 5.

April 2004 auf und erteilte der Rekurrentin die Bewilligung, die sterblichen

Überreste von C zu exhumieren bzw. unter näher bezeichneten Auflagen und

Bedingungen durch das zuständige Organ der Stadtverwaltung exhumieren zu lassen

(Disp. Ziff. 1). Die Rekurskosten von Fr. 340.- wurden der Stadt Q

auferlegt (Disp. Ziff. 2), die zudem zur Zahlung einer Parteientschädigung

von Fr. 500.- an die Rekurrentin verpflichtet wurde (Disp. Ziff. 3).

III.

Mit Beschwerde vom 12. Juli 2004

beantragte die Stadt Q dem Verwaltungsgericht, den Beschluss des Bezirksrats

vom 18. Juni 2004 aufzuheben und den Beschluss des Stadtrats vom 5. April 2004

zu bestätigen; eventualiter wurde beantragt, die Verpflichtung zur Bezahlung

der Rekurskosten und einer Parteientschädigung auch dann aufzuheben, wenn Disp.

Ziff. 1 des vorinstanzlichen Entscheids bestätigt werde; sodann sei der

Beschwerdeführerin für das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung

zuzusprechen. A und der Bezirksrat Q beantragten am 26. bzw. 27. August 2004

Abweisung der Beschwerde, erstere zudem die Zusprechung einer

Parteientschädigung.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das

Verwaltungsgericht ist nach § 19c Abs. 2 und § 41 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der

vorliegenden Beschwerde zuständig. Weil auch die übrigen

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Gemäss § 70 in Verbindung mit § 21

lit. a VRG ist zum Rekurs und zur Beschwerde berechtigt, wer durch die

angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren

Änderung oder Aufhebung hat. Rekurs- und beschwerdeberechtigt sind gemäss

§ 21 lit. b VRG ferner Gemeinden, andere Körperschaften und Anstalten

des öffentlichen Rechts zur Wahrung der von ihnen vertretenen schutzwürdigen

Interessen. Mit dieser anlässlich der Revision vom 8. Juni 1997 eingefügten

Bestimmung wurde im Wesentlichen an die Praxis angeknüpft, die zur Beschwerdelegitimation

nach der damals massgebenden Fassung von § 21 VRG (die dem heutigen

§ 21 lit. a entspricht) entwickelt worden ist (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin

Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,

Zürich 1999, § 21 N. 61 ff., insbesondere N. 70). Nach der damaligen

Praxis wurde die Rekurs- und Beschwerdelegitimation der Gemeinde namentlich bezüglich

drei Fallgruppen bejaht, nämlich wenn sie sich für die Durchsetzung und

richtige Anwendung ihres kommunalen Rechts wehrte, wenn sie einen Eingriff in

die ihr bei der Anwendung von kantonalem Recht zustehende qualifizierte

Entscheidungs- und Ermessenfreiheit abwehren wollte, oder wenn sie wie eine

Privatperson (z.B. als Bauherrin) betroffen war.

Diese Praxis ist seit Inkrafttreten von

§ 21 lit. b VRG anlehnend an bereits früher vorhandene punktuelle

Ansätze im Sinn einer Öffnung erweitert worden. So wurde ein schutzwürdiges

Interesse der Gemeinde bejaht, sich im Zusammenhang mit einer vom Kanton

geplanten Deponie gegen eine Gefährdung ihrer Trinkwasserversorgung und

Beeinträchtigung ihres Naherholungsgebiets zu wehren. Im Leitsatz zu diesem

publizierten Entscheid (RB 1998 Nr. 13) wurde verallgemeinernd

festgehalten, die Gemeinden seien (auch) dann rechtsmittellegitimiert,

"wenn Interessen oder Aufgaben betroffen sind, die sie wahrnehmen bzw.

erfüllen müssen, oder wenn sich eine Anordnung auf einen grossen Teil der Einwohnerschaft

auswirkt". Allerdings genügt es nicht, dass der angefochtene Entscheid mit

negativen Auswirkungen für eine grössere Anzahl von Bewohnern auf dem Gemeindegebiet

verbunden sein kann (VGr, 22. Januar 2004, VB.2003.00395, www.vgrzh.ch, betreffend

Verlegung eines Recyclingbetriebs). Ferner wurde der Gemeinde die Berechtigung

zum Rekurs gegen einen Entscheid zugesprochen, der sie zur Übernahme der Kosten

für die Schulung eines Hochbegabten an einer Privatschule verpflichtet; dies in

Aufweichung des früher geltenden Grundsatzes, dass ein Eingriff in das

kommunale Finanz- oder Verwaltungsvermögen für sich allein die Rekurs- und

Beschwerdelegitimation nicht zu begründen vermag (RB 2001 Nr. 9 =

ZBl 102/2001, S. 525 mit weiteren Hinweisen in E. 2e).

Festgehalten wurde jedoch am Grundsatz (vgl. zu dessen früheren Geltung RB 1996

Nr. 11), dass sich die Gemeinde in Fällen, in denen ihr das kantonale

Recht keinen qualifizierten – d.h. mit der Gemeindeautonomie zusammenhängenden

– Entscheidungs- und Ermessensspielraum belässt, nicht gegen die ihrer Meinung

nach unrichtige Anwendung dieses Rechts durch die Rekursinstanz wehren kann;

der blosse Vollzug von kantonalem und von Bundesrecht berührt die Gemeinde

nicht in ihren eigenen schutzwürdigen Interessen (RB 1998 Nr. 14

betreffend die im ganzen Kanton einheitlich zu beantwortende Frage des

Abfallbegriffs). Schliesslich erachtete das Verwaltungsgericht eine Gemeinde

als legitimiert, die Verletzung von § 357 Abs. 1 des Planungs- und

Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) geltend zu machen, welche Bestimmung

sich mit den zulässigen Änderungen an vorschriftswidrigen Bauten befasst (VGr,

8.

Oktober 2003, VB.2003.00196, www.vgrzh.ch,

Leitsatz in RB 2003 Nr. 14).

2.2

Aus der Rechtsprechung des Bundesgerichts zur

Legitimation von Gemeinden zur staatsrechtlichen Beschwerde gemäss Art. 88

des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 (OG) wegen Verletzung

der Gemeindeautonomie lassen sich keine Vorgaben ableiten, wie die Legitimation

der Gemeinden im kantonalen Recht zu umschreiben ist. Wie das Bundesgericht mit

Urteil vom 5. Dezember 1995 (ZBl 98/1997, S. 260) in Bestätigung des

Nichteintretensbeschlusses VB.1994.00068 vom 28. Oktober 1994 erkannt hat, sind

die Kantone nicht verpflichtet, eine "Autonomiebeschwerde" der

Gemeinden vorzusehen, obwohl dies dazu führen kann, dass gewisse kantonale

Rekursentscheide, mit denen die Anordnung einer kommunalen Behörde aufgehoben

werden, von der Gemeinde unmittelbar mit staatsrechtlicher Beschwerde beim

Bundesgericht angefochten werden können. Dies hängt damit zusammen, dass das

Bundesgericht nach ständiger Praxis die Legitimation zur Autonomiebeschwerde

schon dann bejaht, wenn die betroffene Gemeinde eine Verletzung der Autonomie

behauptet und durch den angefochtenen Akt als Trägerin hoheitlicher Gewalt

beschwert ist. Ob ihr im betreffenden Bereich überhaupt

Autonomie zukomme, wird ebenso wie die Frage, ob die Autonomie durch den

angefochtenen Akt verletzt worden sei, erst im Rahmen der materiellen

Beurteilung geprüft. Dabei wird die erste Frage (ob Gemeindeautonomie bestehe

oder nicht) unabhängig von der Frage beantwortet, welche Überprüfungsbefugnis

der kantonalen Rechtsmittelbehörde gegenüber kommunalen Erlassen und

Entscheiden zustehe. Der Umfang dieser Überprüfungsbefugnis ist lediglich für

die Beantwortung der zweiten Frage (ob die Gemeindeautonomie verletzt worden

sei) relevant (Walter Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2.

A., Bern, 1994, S. 271 ff.).

2.3

2.3.1

Gemäss § 79 des Gesundheitsgesetzes vom 4.

November 1962 (GesundheitsG) erfolgt die Bestattung auf dem Friedhof der

Gemeinde, in welcher der Verstorbene seinen letzten Wohnort hatte (Abs. 1

Satz 1). Die Wohngemeinde ist verpflichtet, den Heimtransport von an

anderen Orten in der Schweiz Verstorbenen zu übernehmen; sie kann jedoch die

Transportkosten den Erben verrechnen (Abs. 1 Satz 2). Wenn der

Verstorbene nicht im Kanton Zürich wohnte und niemand für den Rücktransport

aufkommt, erfolgt die Bestattung auf dem Friedhof der Gemeinde, in welcher der

Tod eingetreten oder die Leiche aufgefunden worden ist (Abs. 2). Auf

Wunsch des Verstorbenen oder seiner Angehörigen kann die Bestattung auch in

einer anderen Gemeinde erfolgen, wozu die Bewilligung der zuständigen

Gesundheitsbehörde erforderlich ist (Abs. 3). Gemäss § 1 Abs. 1

der Verordnung über die Bestattungen vom 7. März 1963 (BestattungsV) vollziehen

die Gemeinden unter Aufsicht der Direktion des Gesundheitswesens die

Vorschriften über das Bestattungswesen. Zu diesen Vorschriften gehört auch

§ 41 BestattungsV, wonach im Friedhof beigesetzte Leichen nicht

ausgegraben und anderwärts beigesetzt oder kremiert werden dürfen (Abs. 1

Satz 1). Ausnahmen können jedoch durch die Gemeindebehörde bewilligt

werden, wenn aussergewöhnliche Gründe sie erfordern (Satz 2).

2.3.2

Nach Auffassung der Beschwerdeführerin räumt

§ 41 BestattungsV den Gemeinden eine erhebliche Ermessensfreiheit

bezüglich der Bewilligung von Ausgrabungen ein. Die Beschwerdeführerin bringt

dies nicht zur Begründung ihrer Beschwerdelegitimation vor, die sie als

selbstverständlich voraussetzt, sondern will damit geltend machen, der Bezirksrat

habe mit der Aufhebung des die Bewilligung verweigernden Beschlusses des Gemeinderats

die Gemeindeautonomie verletzt.

Dieser Betrachtungsweise ist nicht

beizutreten. Zwar verwendet § 41 BestattungsV mit der Wendung

"ausserordentliche Gründe", die für eine Ausgrabung vorliegen müssen,

einen unbestimmten Rechtsbegriff, der den anwendenden Behörden einen

Ermessenspielraum einräumt (zur Rechtsfigur des unbestimmten Rechtsbegriffes

vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 72 ff.). Der Umstand, dass ein

Ermessensspielraum besteht, ist für sich allein allerdings kein Kriterium, die

Legitimation zu bejahen. Handelt es sich wie hier um einen unbestimmten

Rechtsbegriff des kantonalen Rechts, kommt es vielmehr entscheidend

darauf an, ob das kantonale Recht den Gemeinden eine qualifizierte, sich aus

der Gemeindeautonomie ergebende Entscheidungsfreiheit einräumt

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 19 und § 50 N. 8; René

Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband,

Basel 1990, Nr. 66 B XI). Dies trifft nicht zu, weil § 41

BestattungsV die Zulässigkeit von Exhumierungen abschliessend regelt. Den

Gemeindebehörden steht daher bei der Anwendung und dem Vollzug dieser Regelung

keine sich aus der Gemeindeautonomie ergebende qualifizierte Entscheidungsfreiheit

zu. Würde die Gemeindelegitimation bezüglich der Anwendung unbestimmter

Rechtsbegriffe des kantonalen Rechts uneingeschränkt bejaht, müsste der

Grundsatz aufgegeben werden, wonach es zur Legitimation einer Gemeinde nicht

genügt, dass sie nur ihre eigene Rechtsauffassung bezüglich der Anwendung des

kantonalen Rechts durchsetzen will.

Damit ist zugleich gesagt, dass die

Legitimation der Gemeinde, eine Verletzung von kantonalem Recht geltend zu

machen, nur zu bejahen ist, wenn bei der Anwendung der streitbetroffenen Norm

Gesichtspunkte eine Rolle spielen, die einen spezifischen Bezug zur Gemeinde

haben. In diesem Sinn wurden im Entscheid VGr, 8. Oktober 2003, VB.2003.00196 (www.vgrzh.ch, Leitsatz in RB 2003 Nr. 14)

durchaus zutreffend ausgeführt, die Anwendung von § 357 Abs. 1 PBG

(zulässige Änderungen an vorschriftswidrigen Bauten) bedinge die Berücksichtigung

spezifischer örtlicher Verhältnisse sowie von Planungsinteressen der Gemeinde.

Beide Gesichtspunkte spielen im vorliegenden Fall

– mit Bezug auf § 41 BestattungsV – keine Rolle. Dies zeigt auch die kommunale

Friedhof- und Bestattungsverordnung der Gemeinde Q vom 24. Juni 1993, die keine

einzige Bestimmung enthält, welche einen unmittelbaren sachlichen Bezug zur

Frage der Bewilligungsfähigkeit von Ausgrabungen aufweist. Auch dies ist ein

Indiz dafür, dass bei der Anwendung der diese Frage abschliessend regelnden

kantonalen Norm von § 41 BestattungsV spezifische Interessen der Gemeinde

("schutzwürdige" Interessen im Sinn von § 21 lit. b VRG)

nicht massgeblich sind.

3.

Eventualiter beantragt die

Beschwerdeführerin, Disp. Ziff. 2 und 3 des vorinstanzlichen Entscheids

(Verpflichtung der Beschwerdeführerin zur Zahlung der Rekurskosten und einer

Parteientschädigung) unabhängig davon aufzuheben, ob ihrem Sachantrag entsprochen

werde.

3.1

Es fragt sich, ob sie zur Anfechtung dieser

Anordnungen nach § 21 VRG legitimiert sei, obwohl ihr die

Beschwerdebefugnis in der Sache selber abzusprechen ist. Gemäss § 43

Abs. 3 VRG sind unter anderem Entscheide über Verfahrenskosten und

Entschädigungen dann nicht anfechtbar, wenn die Beschwerde in der Hauptsache

unzulässig ist. Die Beantwortung hängt davon ab, ob die

Rechtsmittellegitimation als Aspekt der "Zulässigkeit" des

betreffenden Rechtsmittels betrachtet wird oder nicht. Nach der Systematik der

für das Verwaltungsgericht als Beschwerdeinstanz massgebenden Bestimmungen

(Dritter Abschnitt, Unterabschnitt B, §§ 41 ff. VRG) wird unter dem

Randtitel "I. Zulässigkeit der Beschwerde" (§§ 41-48) lediglich

die Zuständigkeit des Gerichts geregelt. Indessen fehlt in diesem

Unterabschnitt überhaupt eine Bestimmung zur Beschwerdelegitimation; bezüglich

dieser ist vielmehr kraft Verweisung in § 70 VRG unmittelbar der im

Zweiten Abschnitt, Unterabschnitt C enthaltene § 21 VRG anwendbar, welcher

die Legitimation zum Rekurs regelt, und diese Bestimmung ist mit dem Randtitel

"Zulassung zum Rekurs" versehen. Sowohl der Wortlaut wie auch die

systematische Stellung von § 43 Abs. 3 VRG sprechen daher eher für,

jedenfalls nicht gegen eine Auslegung, wonach die Beschwerde gegen Anordnungen

über Kostenauflagen und Parteientschädigungen auch in jenen Fällen ausgeschlossen

wird, in denen dem Beschwerdeführer die Legitimation zur Anfechtung des

diesbezüglichen Sachentscheids abgesprochen wird, sich also die Beschwerde in

der Hauptsache mangels Legitimation als unzulässig erweist. Sodann entspricht

eine solche Auslegung der Entstehungsgeschichte und dem Zweck der Bestimmung.

Mit deren Erlass wollte man die frühere Praxis zum alten Recht (§ 42 VRG

in der ursprünglichen Fassung, wonach das Verwaltungsgericht in Streitigkeiten

über öffentlichrechtliche Geldleistungen, insbesondere über Gebühren, zuständig

war) gesetzlich verankern. Wegleitend für diese frühere Praxis und damit auch

für die neue Bestimmung von § 43 Abs. 3 VRG war vor allem die

Überlegung, dass die Überprüfung derartiger Anordnungen zumeist eine vorfrageweise

vorzunehmende Beurteilung des diesbezüglichen Sachverhalts voraussetze, was in

Fällen, in denen der Sachentscheid selber nicht mit Beschwerde angefochten

werden könne, unbefriedigend sei und dem Zweck der gesetzlichen Ordnung

widerspreche (vgl. RB 2002 Nr. 14).

Freilich verlangt hier die

Beschwerdeführerin die Befreiung von Verfahrenkosten unter Berufung auf

§ 13 Abs. 2 Satz 2 VRG, wonach in Abweichung von dem als Regel

geltenden Unterliegerprinzip (§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) die Kosten

jenem Verfahrensbeteiligten aufzuerlegen sind, welcher Kosten "durch

Verletzung von Verfahrensvorschriften oder durch nachträgliches Vorbringen

solcher Tatsachen oder Beweismittel verursacht, die er schon früher hätte

geltend machen können". Die Beurteilung der Frage, ob und inwieweit diese

Bestimmung anwendbar sei, setzt nicht in gleicher Weise eine vorfrageweise vorzunehmende

Überprüfung des Sachentscheids voraus wie in jenen Fällen, in denen sich die

Kostenauflage allein nach dem Unterliegerprinzip gemäss § 13 Abs. 2

Satz 1 VRG richtet. Wie gerade der vorliegende Fall zeigt, lässt sich aber

eine Überprüfung der vorinstanzlichen Kostenauflage auch unter dem

Gesichtswinkel von § 13 Abs. 2 Satz 2 VRG nicht völlig losgelöst

von der durch die Vorinstanz beurteilten Hauptsache vornehmen. Die gleichen

Überlegungen gelten bezüglich der Anfechtung der Verpflichtung, der Rekurrentin

und heutigen Beschwerdegegnerin eine Parteienschädigung zu zahlen, zumal

§ 17 Abs. 2 VRG eine diesbezügliche Verpflichtung nur für die

unterliegende Partei vorsieht, ohne ergänzend das Verursacherprinzip (im Sinn

der in § 13 Abs. 2 Satz 2 VRG hinsichtlich der Kostenpflicht

getroffenen Regelung) zu erwähnen. Ob die Beschwerdeführerin zur Anfechtung von

Disp. Ziff. 2 und 3 des vorinstanzlichen Entscheids berechtigt sei,

braucht indessen nicht abschliessend beurteilt zu werden.

3.2

Bei einer materiellen Überprüfung des

Eventualbegehrens erweist sich dieses jedenfalls als unbegründet. Was die

Beschwerdeführerin in Ziff. 21-24 der Beschwerdeschrift vorbringt, vermag

nicht schlüssig aufzuzeigen, dass die Kosten des Rekursverfahrens ganz oder

auch nur teilweise durch ein die Verfahrensabwicklung erschwerendes

Prozessverhalten der Beschwerdegegnerin im Sinn von § 13 Abs. 2

Satz 2 VRG verursacht worden wären. Insbesondere hat die Rekurrentin und

heutige Beschwerdegegnerin bereits im ursprünglichen Gesuch vom 2. Februar 2004

geltend gemacht, der Verstorbene habe vor dem Tod den Wunsch geäussert, im Familiengrab

in X begraben zu werden, ohne dabei – wie ihr dies von der Beschwerdeführerin

vorgeworfen wird – sinngemäss behauptet zu haben, von diesem Wunsch erst

nachträglich Kenntnis erhalten zu haben. Wenn der Bezirksrat die für eine

Exhumierungsbewilligung sprechenden Gründe – insbesondere den Wunsch des

Verstorbenen nach einer Bestattung in X sowie den später gereiften Wunsch der Beschwerdegegnerin,

ihren Wohnsitz dorthin zu verlegen – etwas anders gewichtet hat, als dies die

Beschwerdegegnerin in ihrem Gesuch vom 2. Februar 2004 und in ihrem Wiedererwägungsbegehren

vom 12. März 2004 an die Gemeindebehörde getan hat, so liegt darin kein Grund,

die Kosten des Rekursverfahrens entgegen der Grundregel von § 13

Abs. 2 Satz 1 VRG der obsiegenden Rekurrentin bzw. heutigen

Beschwerdegegnerin aufzuerlegen.

4.

Demnach ist die Beschwerde abzuweisen,

soweit darauf einzutreten ist. Die Gerichtskosten sind der unterliegenden

Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 VRG), der eine Parteientschädigung nach § 17 Abs. 2 VRG

von vornherein nicht zusteht. Hingegen ist sie zur Zahlung einer solchen

Entschädigung an die Beschwerdegegnerin im angemessenen Betrag von Fr. 800.-

(Mehrwertsteuer inbegriffen) zu verpflichten.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird

abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 1'200.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 1'260.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Die

Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin binnen 30 Tagen

nach Rechtskraft dieses Entscheids für das verwaltungsgerichtliche Beschwerdeverfahren

eine Parteientschädigung von Fr. 800.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) zu zahlen.

5.

Mitteilung an …