VB.2004.00367

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2004.00367

11. November 2004Deutsch14 min

(URT.2004.8276)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Mit Beschluss vom 20. Januar 2004

verbot der Stadtrat S der A AG, in der Stadt S Siedlungsabfälle einzusammeln.

Er hielt fest, dass dazu neben den Abfällen aus Haushalten auch solche aus

Betrieben gehören, wenn sie mit Ersteren von der Zusammensetzung her

vergleichbar sind und nicht sortenrein bereitgestellt werden. Für den

Widerhandlungsfall wurde der A AG Bestrafung nach Art. 292 des

Strafgesetzbuches mit Haft oder Busse angedroht.

Erwägungen

II.

Den dagegen von der A AG am 23. Februar

2004.

erhobenen Rekurs wies der Bezirksrat S am 12. Juli 2004 ab. Die

Rekurskosten von Fr. 1'259.- auferlegte er der Rekurrentin.

III.

Mit Beschwerde vom 3. September 2004

beantragte die A AG dem Verwaltungsgericht, den Beschluss des Bezirksrats S vom

12.

Juli 2004 sowie jenen des Stadtrats S vom 20. Januar 2004

aufzuheben, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdegegners.

Der Bezirksrat verzichtete auf Vernehmlassung. Der Stadtrat S beantragte am 21. Oktober

2004.

Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten

der Beschwerdeführerin.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das

Verwaltungsgericht ist nach § 19c Abs. 2 und § 41 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der

vorliegenden Beschwerde zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen

erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Die Stadt S hat den Auftrag für die

Besorgung des Abfuhrwesens gestützt auf eine öffentliche Submission ab 1. Januar

2004.

an die D AG vergeben. Die A AG, die diesen Auftrag bisher innehatte,

teilte in der Folge am 10. Oktober 2003 den zu ihrer Kundschaft gehörenden

Gewerbebetrieben mit, sie könnten ihren Betriebsabfall nach wie vor durch sie

entsorgen. Die Stadtverwaltung machte die A AG mit Schreiben vom 5. November

2003.

darauf aufmerksam, dass der in den Submissionsunterlagen definierte

Betriebsabfall zu den Siedlungsabfällen gehöre und daher unter das

Entsorgungsmonopol der Gemeinde falle; in Absprache mit der D AG sei die

Stadtverwaltung bereit, der A AG hinsichtlich der Einstellung der diesbezüglichen

Verrichtungen eine Übergangsfrist bis 30. Juni 2004 einzuräumen. Die A AG

erwiderte mit Schreiben vom 13. November 2003, das Einsammeln von

Betriebskehricht unterstehe nicht dem Entsorgungsmonopol des Gemeinwesens.

Hierauf präzisierte die Stadtverwaltung in einem Schreiben vom 26. November

2003.

an alle betroffenen Gewerbebetriebe (welches sie mit einem Begleitbrief

auch der A AG zukommen liess) die Rechtslage aus ihrer Sicht; als Fazit hielt

sie unter Berufung auf die einschlägige Gesetzgebung und bundesgerichtliche

Rechtsprechung (BGE 125 II 508) fest, dass Abfälle aus Industrie und

Gewerbe, die von ihrer Zusammensetzung her mit Abfällen aus Haushalten

vergleichbar seien, grundsätzlich unabhängig von der Menge als Siedlungsabfälle

gälten; sofern solche Abfälle unsortiert und damit vermischt anfielen, seien

sie von der Gemeinde zu entsorgen, die dafür das Entsorgungsmonopol

beanspruchen könne. Hierauf wandte sich die A AG mit Schreiben vom 2. Dezember

2003.

erneut an ihre Kunden und hielt daran fest, dass hinsichtlich des

Betriebs- und Gewerbekehrichts kein Entsorgungsmonopol der Stadt S bestehe. In

der Folge erliess der Stadtrat S die streitbetroffene Verfügung vom 20. Januar

2004.

3.

3.1

Gemäss Art. 31b des Umweltschutzgesetzes vom

7.

Oktober 1983 (Fassung vom 21. Dezember 1995, in Kraft seit 1. Juli

1997; SR 814.01) werden Siedlungsabfälle (nebst hier nicht interessierenden

weiteren Abfällen) durch die Kantone entsorgt (Abs. 1 Satz 1). Die

Kantone legen für diese Abfälle Einzugsgebiete fest und sorgen für einen wirtschaftlichen

Betrieb der Abfallanlagen (Abs. 2). Der Inhaber muss die Abfälle den von

den Kantonen vorgesehenen Sammlungen oder Sammelstellen übergeben (Abs. 3).

Art. 31c USG stellt den Siedlungsabfällen (sowie den in Art. 31b Abs. 1

Satz 1 USG genannten weiteren Abfällen) die "übrigen" Abfälle

gegenüber, die vom Inhaber zu entsorgen sind. Mit dieser Regelung wird für die

in Art. 31b Abs. 1 Satz 1 USG genannten Abfälle ein kantonales

Entsorgungsmonopol statuiert, was mit der Wirtschaftsfreiheit vereinbar ist (BGE 123

II 359 E. 5b S. 368; kritisch: Heribert Rausch/Arnold Marti/Alain

Griffel, Umweltrecht, Zürich 2004, Rz. 672). Die Kantone können diesen

Entsorgungsauftrag an die Gemeinden delegieren, von welcher Möglichkeit der

Kanton Zürich Gebrauch gemacht hat. Gemäss § 35 Abs. 1 des

Abfallgesetzes vom 25. September 1994 (AbfallG, LS 712.1) sorgen die

Gemeinden für Erstellung und Betrieb von Anlagen für die Behandlung von

Siedlungsabfällen. Sie regeln das Sammelwesen, einschliesslich der getrennten

Sammlung bestimmter Abfälle, und die Behandlung der Siedlungsabfälle in einer

Verordnung, die der Genehmigung durch die Baudirektion bedarf. Auf diese

Bestimmung stützt sich die Abfallverordnung der Stadt S (AbfallV; ohne Datum,

vgl. act. 7/2/12).

Gemäss Art. 3 Abs. 1 der

Technischen Verordnung über Abfälle vom 10. Dezember 1990 (TVA, SR 814.600)

sind Siedlungsabfälle die aus Haushalten stammenden Abfälle sowie andere

Abfälle vergleichbarer Zusammensetzung. Der Begriff Siedlungsabfälle ist bundesrechtlicher

Natur; er darf durch das kantonale (und kommunale) Recht nicht abgeändert

werden. Er dient in erster Linie dazu, den Anwendungsbereich der

Entsorgungspflicht des Gemeinwesens und damit auch von dessen

Entsorgungsmonopol zu bestimmen (BGE 125 II 508 E. 6a = URP 1999, S. 786;

BGr, 25. Juni 1998, ZBl 100/1999, S. 423 E. 5c = URP 1998, S. 520).

Aus Haushalten stammende Abfälle sind

Abfälle, die von den Privatpersonen bei der Verwendung von Gütern des täglichen

Bedarfs und bei der Verrichtung von Arbeiten ohne Erwerbszweck erzeugt werden.

Dazu gehören der Hauskehricht (d.h. die vermischten brennbaren Abfälle aus dem

Haushalt), Sperrgut (z.B. ausgediente Möbel, Einrichtungsgegenstände und

Haushaltgeräte), Altmaterialien (z.B. Altpapier, Altmetall, Alttextilien) sowie

kompostierbare Abfälle aus Küche und Garten.

3.2

Zur hier in erster Linie streitigen Frage, ob und

inwieweit Abfall aus Betrieben den Siedlungsabfällen zuzurechnen sei,

besteht eine einlässliche Rechtsprechung des Bundesgerichts. Danach gilt als Abfall

"vergleichbarer Zusammensetzung" (im Sinn von Art. 3 Abs. 1

TVA) der so genannte unspezifische Betriebsabfall, d.h. Abfall aus

Stoffen, wie sie auch im Hauskehricht oder im Haussperrgut vorkommen. Mit

dieser Formel, wurde die frühere Rechtsprechung, wonach der betreffende

Betriebsabfall nicht nur bezüglich der Zusammensetzung, sondern auch bezüglich

der Menge mit dem Hauskehricht vergleichbar sein musste, aufgegeben (BGE 125

II 508 E. 6d und e). Im zitierten Bundesgerichtsurteil ging es um

Verpackungsmaterialien, Plastik, Teppichresten, Altpapier, Kunststofffolien,

Holzabfälle und Wischgut. Demgegenüber fällt der so genannte spezifische

Betriebsabfall – Kehricht, der aufgrund seiner Zusammensetzung nicht mit

Hausabfällen vergleichbar ist, wie z.B. Produktionsrückstände aus der

Kunststoff- oder Metallverarbeitung oder Altholzabfälle des Baugewerbes – unter

die "übrigen" Abfälle im Sinn von Art. 31c USG, welche vom

Inhaber zu entsorgen sind. Im Einzelnen kann die Abgrenzung schwierig sein

(z.B. bei Papierabfällen, vgl. Botschaft vom 7. Juni 1993 zur Revision des

USG, BBl 1993 II 1496). Die Zuordnung des unspezifischen Betriebsabfalls

zu den unter das Entsorgungsmonopol des Gemeinwesens fallenden

Siedlungsabfällen rechtfertigt sich vor allem, um einen effizienten und kostendeckenden

Entsorgungsbetrieb im Anwendungsbereich des Entsorgungsmonopols sicherzustellen

(Pierre Tschannen in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2000, Art. 31b N. 13

mit Hinweis auf BGr, 25. Juni 1998, ZBl 100/1999, S. 423 E. 5d/cc

= URP 1998, S. 520).

Nicht von vornherein in den

Monopolbereich fallen unspezifische Betriebsabfälle dann, wenn sie sortenrein

– z.B. als Glas, Karton, Altpapier – bereitgestellt werden. Dazu hat das

Bundesgericht in BGE 125 II 508 (E. 6d) gestützt auf eine

Stellungnahme des Bundesamtes für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) erwogen,

eine Entsorgungspflicht bezüglich grosser Mengen sortenreiner Abfälle könne die

Gemeinwesen vor logistische und finanzielle Probleme stellen. Diesbezüglich

bilde allerdings Art. 31b Abs. 1 Satz 2 USG in Verbindung mit Art. 31c

USG (wonach die Entsorgungspflicht für Abfälle, die nach besonderen

Vorschriften des Bundes vom Inhaber verwertet oder von Dritten zurückgenommen

werden müssen, nicht das Gemeinwesen, sondern den Inhaber trifft) eine Grundlage,

um auch Siedlungsabfälle vom Entsorgungsmonopol auszunehmen. Eine besondere Vorschrift

in diesem Sinn bilde Art. 12 Abs. 3 TVA, wonach die Behörde von

Inhabern von Abfällen verlangen kann, für die Verwertung bestimmter Abfälle zu

sorgen, wenn die Verwertung technisch möglich und wirtschaftlich tragbar ist

und die Umwelt dadurch weniger als durch die Beseitigung und Neuproduktion

belastet wird. Soweit solche (unspezifischen) Betriebsabfälle von den Betrieben

sortenrein bereitgestellt werden könnten, ermögliche es Art. 31b Abs. 1

Satz 2 USG den Kantonen, die Entsorgungspflicht auf die Abfallinhaber zu

übertragen, was umgekehrt diesen das Recht einräume, solche Abfälle in

Eigenverantwortung zu entsorgen (vgl. auch Tschannen, Art. 31b N. 16,

Art. 31c N. 12 und 24).

4.

Im Rahmen dieser Bestimmungen und dazu

entwickelten Grundsätze, von denen im Wesentlichen beide Vorinstanzen

ausgegangen sind, erweist sich das streitbetroffene Verbot als rechtmässig. Was

die Beschwerdeführerin dagegen in der Beschwerde vorbringt, rechtfertigt keinen

anderen Schluss.

4.1

Die Beschwerdeführerin macht geltend, die

Vorinstanzen seien ohne Vorliegen entsprechender Beweise davon ausgegangen,

dass sie vermischten Betriebskehricht entsorge.

Die Beschwerdeführerin verkennt damit den

Zweck des Stadtratsbeschlusses vom 20. Januar 2004. Bis zum 31. Dezember

2003, also bis kurz vor Erlass dieser Verfügung, durfte die Beschwerdeführerin

Siedlungsabfälle einschliesslich vermischten Betriebsabfall einsammeln, weil

sie hierfür von der Stadt S im Rahmen von deren Entsorgungsmonopol beauftragt

war. Zum streitbetroffenen Beschluss sah sich der Beschwerdegegner deswegen

veranlasst, weil die Beschwerdeführerin nach der Neuvergebung dieses Auftrags

an ein anderes Entsorgungsunternehmen ihren bisherigen Kunden mitgeteilt hatte,

dass der Betriebskehricht weiterhin durch sie (die Beschwerdeführerin) entsorgt

werden könne. Wegen dieser Absichtserklärung und der sich hieraus im Rahmen

einer Korrespondenz zwischen der Beschwerdeführerin und dem Beschwerdegegner zutage

tretenden Meinungsverschiedenheit über die Tragweite des Entsorgungsmonopols

des Gemeinwesens (vgl. vorn E. 2) erliess der Beschwerdegegner

schliesslich den genannten Beschluss. Dieser kommt daher, obwohl er förmlich

ein Verbot mit Sanktionsandrohung enthält, einer Feststellungsverfügung nahe,

die der Klärung der Rechtslage in einer konkreten Situation dient. Dass

zugleich ein Verbot ausgesprochen wurde, rechtfertigte sich deswegen, weil

aufgrund der geführten Korrespondenz anzunehmen war, die Beschwerdeführerin

wolle an ihrer Absichtserklärung festhalten. Diese Absicht hat sie denn auch

nach wie vor, will sie doch mit ihren sämtlichen weiteren Vorbringen dartun,

dass es nicht rechtsverletzend sei und namentlich nicht gegen das

Entsorgungsmonopol der Gemeinde verstosse, wenn sie auch weiterhin

unspezifischen Betriebsabfall einsammle. Nur wegen dieser Absichtserklärung

bzw. der daraus resultierten Meinungsverschiedenheit erscheint es im Übrigen

überhaupt erforderlich, die vorstehend dargelegten Vorschriften betreffend den

Umfang des Entsorgungsmonopols des Gemeinwesens (Art. 31b und 31c USG, Art. 3

Abs. 1 und Art. 12 Abs. 3 TVA) gegenüber der Beschwerdeführerin

durch Verfügung zu konkretisieren, denn diese Vorschriften bzw. die darin

geregelten Entsorgungspflichten richten sich primär an das Gemeinwesen und den

Abfallinhaber, denen gegenüber die Beschwerdeführerin als Drittperson

erscheint, und diese Entsorgungspflichten werden unmittelbar durch die fraglichen

Bestimmungen begründet, die nicht zwingend einer Konkretisierung durch Verfügung

bedürfen (vgl. Ulrich Häfelin/Walter Haller, Allgemeines Verwaltungsrecht. 4. A.,

Zürich 2002, Rz. 749 ff.). Vor diesem Hintergrund ist es nicht

erheblich, ob Beweise dafür vorliegen, dass die Beschwerdeführerin die vom Verbot

betroffene Tätigkeit seit 1. Januar 2004 tatsächlich ausgeübt hat.

4.2

Die Beschwerdeführerin macht geltend, das

streitbetroffene Verbot stehe im Widerspruch zu den anwendbaren kommunalen Rechtsvorschriften.

Gemäss § 16 AbfallG werden Siedlungsabfälle,

sofern sie nicht separat gesammelt werden, dem öffentlichen Sammelwesen

übergeben und in öffentlichen Anlagen behandelt. Gestützt auf § 35 Abs. 1

AbfallG können die Gemeinden in Ergänzung von Bund und Kanton bestimmen, welche

Abfälle separat zu sammeln sind (vgl. Antrag des Regierungsrats vom 27. Mai

1992.

an den Kantonsrat zum Erlass des Abfallgesetzes, Abl 1992, 937). Gemäss

§ 3 der kantonalen Abfallverordnung vom 24. November 1999 (LS 712.11)

sorgen die Gemeinden für die getrennte Sammlung der Siedlungsabfälle Glas,

Metall und Papier sowie von Altöl aus Haushalten (Abs. 1). Die Gemeinden

können die getrennte Sammlung weiterer Siedlungsabfälle vorschreiben (Abs. 2).

Die getrennt zu sammelnden Siedlungsabfälle sind von den Inhabern nach den Vorschriften

der Gemeinde der entsprechenden Sammlung zuzuführen (Abs. 3). Die

kommunale Abfallverordnung enthält in Art. 2 Definitionen und regelt in Art. 7

die Sammlungen sowie in Art. 9 die Pflichten der Privaten. Soweit dort von

Betriebsabfällen die Rede ist (vgl. Art. 2 Abs. 2, Art. 7 Abs. 5

und Art. 9 Abs. 4), kann darunter in bundesrechtskonformer Auslegung

neben dem spezifischen auch unspezifischer Betriebsabfall verstanden werden,

sofern er von den Betrieben sortenrein zur Entsorgung bereitgestellt wird;

andernfalls ist der unspezifische Betriebsabfall wie Hauskehricht (vgl. Art. 2

Abs. 1, Art. 7 Abs. 1 und Art. 9 Abs. 1 AbfallV) zu entsorgen.

Gestützt auf diese Auslegung ist das angefochtene Verbot nicht zu beanstanden.

4.3

Die Beschwerdeführerin macht erneut geltend, es sei

ihren Angestellten nicht möglich oder nicht zumutbar, auf der Kehrichttour

jeden Container daraufhin zu untersuchen, ob er sortenreinen oder vermischten

unspezifischen Betriebsabfall enthalte. Gerade darin liege anderseits der

Grund, weshalb sie den eingesammelten Betriebsabfall "zusätzlich

extern" im Abfallsortierwerk E AG sortieren lasse. Bei der Abgrenzung des

unspezifischen unsortierten Betriebsabfalls (welcher unter das

Versorgungsmonopol der Gemeinde falle) vom unspezifisch sortierten Betriebsabfall

(welcher nicht unter dieses Monopol falle) könne es jedoch nicht darauf

ankommen, ob die Sortierung betriebsintern oder extern erfolge.

Wie das Bundesgericht im zitierten BGE 125

II 508 in E. 6e festgehalten hat, führt die vorgenommene Abgrenzung zwischen

sortiertem und unsortiertem Betriebsabfall (vgl. auch vorn E. 3.2) dazu,

dass gleichartige Abfälle in einem Betrieb als gemischter Abfall und damit als

Siedlungsabfall entsorgt werden müssen, während sie in einem anderen Betrieb

mit einer besseren internen Abfallsortierung unter eigener Verantwortung als

sortenreiner Abfall entsorgt werden können, sofern dies für den Betrieb als

vorteilhaft erscheint. Diese Folge sei hinzunehmen, umso mehr als sie dem

Grundgedanken entspreche, die Abfalltrennung an der Quelle und die Verwertung

von Abfällen zu fördern. – Daraus ergibt sich nicht nur die Rechtfertigung für

die getroffene Abgrenzung, sondern auch, dass eine betriebsexterne Sortierung

des Abfalls, wie sie die Beschwerdeführerin als privates Entsorgungsunternehmen

praktizieren will, der betriebsinternen Sortierung nicht gleichgestellt werden

kann. Unter dem Gesichtswinkel einer möglichst umweltgerechten Verwertung und

Entsorgung (Art. 30 USG) ist die betriebsinterne Sortierung (an der

Quelle) einer betriebsexternen vorzuziehen. Es ist daher auch nicht

rechtsverletzend, wenn die genannten Vorschriften dahin ausgelegt werden, dass

unspezifischer sortierbarer Betriebsabfall dem Entsorgungsmonopol nur entzogen

ist, wenn die Sortierung im Betrieb und damit an der Quelle erfolgt.

4.4

Die Beschwerdeführerin machte in der Rekursschrift

geltend, es sei jedem Gewerbetreibenden erlaubt, seine Abfälle direkt in die Verbrennungsanlage

F zu bringen und dort – sortiert oder unsortiert – entsorgen zu lassen. Der

Bezirksrat erwog, dies treffe nicht zu (Rekursentscheid E. 3.3.3), was in

der Beschwerdeschrift als aktenwidrig gerügt wird. In der Tat ergibt sich aus

den Akten, dass die F ihre Dienstleistungen auch im Rahmen solcher

Direktanlieferungen anbietet (act. 7/2/11). Hieraus kann die

Beschwerdeführerin jedoch nichts zu ihren Gunsten ableiten, und zwar unabhängig

davon, ob derartige Direktanlieferungen mit dem Entsorgungsmonopol vereinbar

sind oder nicht. Gegen das Monopol verstösst es jedenfalls, wenn

Gewerbebetriebe für die Entsorgung des unspezifischen unsortierten Betriebsabfalls

die Dienstleistung eines privaten Entsorgungsunternehmens wie der

Beschwerdeführerin in Anspruch nehmen. Unbehelflich ist insbesondere ihr in

diesem Zusammenhang erhobener Einwand, mit dem ihr gegenüber ausgesprochenen

Verbot, unsortierten Betriebsabfall einzusammeln, werde das Entsorgungsmonopol

unzulässigerweise zu einem Transportmonopol ausgeweitet. Zum einen verkennt

sie, dass das Entsorgungsmonopol auch den Abfuhrdienst umfasst (Art. 7 Abs. 6bis

USG; Tschannen, Art. 31b N. 18). Zum andern führt sie laut ihrer

eigenen Darstellung bei der Entsorgung von Betriebsabfall nicht nur

Transportaufträge der betreffenden Betriebe aus.

5.

Demnach ist die Beschwerde abzuweisen.

Die Gerichtskosten sind der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG), welcher nach § 17 Abs. 2

VRG von vornherein keine Parteientschädigung zusteht. Eine solche Entschädigung

ist aber auch dem obsiegenden Beschwerdegegner nicht zuzusprechen; diesbezüglich

kann auf die zutreffende Erwägung 4.2 im Rekursentscheid verwiesen werden (§ 70

in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird

abgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 2'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'560.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden

der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5.

Gegen diesen Entscheid kann

innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde

beim Bundesgericht erhoben werden.

6.

Mitteilung an …