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Entscheid

VB.2004.00412

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2004.00412

2. Dezember 2004Deutsch16 min

(URT.2004.8324)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

A. A ist im grafisch-gestalterischen Gewerbe tätig und wird seit 1992

durch die Sozialen Dienste der Stadt Zürich wirtschaftlich unterstützt. Ab März

2002 wurde sie (vorläufig) in das so genannte Chancenmodell der Stadt Zürich

aufgenommen, ein Integrationsprojekt mit dem Zweck, eigene Bemühungen des

Betroffenen um eine soziale und arbeitsmarktliche Integration zu stärken.

Teilnehmer an diesem Projekt, die einer bestimmten, vereinbarten Tätigkeit (so

genannte Gegenleistung) nachgehen, erhalten als finanziellen Anreiz eine so

genannte Gegenleistungspauschale, die anstelle des Grundbedarfs II in die

Bedarfsrechnung aufgenommen wird. Sofern der Teilnehmer keine Bereitschaft zur

vereinbarten Gegenleistung bekundet oder sofern überhaupt keine

Gegenleistungsvereinbarung mit ihm zustande kommt, wird weder die

Gegenleistungspauschale noch der Grundbedarf II ausbezahlt (vgl. die

diesbezüglichen Ausführungsbestimmungen der städtischen Fürsorgebehörde vom 12. Juni

2001).

Die Einzelfallkommission der

Fürsorgebehörde Zürich verweigerte A mit Entscheid vom 17. Februar 2003 ab

September 2002 die Ausrichtung einer Gegenleistungspauschale sowie auch des

Grundbedarfs II, da die Voraussetzungen hierfür nicht erfüllt seien. Die Geschäftsprüfungskommission

der Fürsorgebehörde wies die dagegen erhobene Einsprache am 9. September

2003 ab und forderte die Einsprecherin zugleich auf, eine Festanstellung auch

in branchenfremden Tätigkeitsbereichen zu suchen und diese Bemühungen ab November

2003 gegenüber der zuständigen Sozialberaterin monatlich zu belegen; bei Säumnis

habe A mit einer weiteren Kürzung der Sozialhilfeleistungen zu rechnen. Einem

allfälligen Rekurs entzog sie die aufschiebende Wirkung. Den dagegen am 21. Oktober

2003 erhobenen Rekurs hiess der Bezirksrat Zürich am 18. Dezember 2003

teilweise gut. Er erwog, der Grundbedarf II hätte der Rekurrentin mangels

vorangehender Androhung für die Zeit vom September 2002 bis September 2003

nicht verweigert werden dürfen, weshalb die diesbezüglichen Beträge von

insgesamt Fr. 1'227.- nachzuzahlen seien; ab Oktober 2003 dürften die

Leistungen, zunächst für zwölf Monate, um den Grundbedarf II gekürzt werden.

B. Weil A in ihrem Rekurs vom 21. Oktober

2003 gegen den Einspracheentscheid vom 9. September 2003 unter anderem

ausgeführt hatte, dass sie mit den Einnahmen aus ihrer Tätigkeit gerade ihren

materiellen und betrieblichen Aufwand decken könne, während sie offenbar früher

nie Einkünfte deklariert hatte, entschloss sich die zuständige Sozialberaterin

zu einer näheren Abklärung der Einkommensverhältnisse. Nachdem A einen ersten

Besprechungstermin unter Hinweis auf das laufende Rekursverfahren abgesagt

hatte, wurde sie am 5. November 2003 erneut zu einer Besprechung, nunmehr

auf den 26. November 2003, vorgeladen, mit der Aufforderung, detaillierte

Geschäftsbuchhaltungen ab 1997, Steuererklärungen einschliesslich Beilagen ab

2000 sowie Bank-Kto.-Auszüge ab Februar 2003 vorzulegen, sowie unter der

Androhung, dass bei Säumnis die Unterstützungsleistungen wegen fehlendem

Nachweis der wirtschaftlichen Notlage mittels anfechtbarer Verfügung durch die

Einzelfallkommission eingestellt würden.

Die Einzelfallkommission der städtischen

Fürsorgebehörde gelangte in der Folge zum Schluss, anlässlich der Besprechung

vom 26. November 2003 habe A die verlangten Unterlagen nur teilweise

vorgelegt; zudem habe sie in Missachtung der im Einspracheentscheid vom 9. September

2003 erfolgten Auflage weder bisherige Stellenbemühungen dokumentiert noch sich

bereit erklärt, künftig solche Bemühungen zu belegen. Die Einzelfallkommission

beschloss daher am 16. Dezember 2003, die Unterstützungsleistungen für A

würden "mangels Nachweis der wirtschaftlichen Notlage" per 31. Dezember

2003 eingestellt (Disp.-Ziff. 1). Auf ein neues Unterstützungsgesuch werde

erst eingetreten, wenn A näher bezeichnete Unterlagen (Steuererklärung 2002

inklusive Beilagen, Bank-Kontoauszüge des Bankkontos bei der Credit Suisse ab 1. Januar

1997 bis 10. September 2003, Postcheck-Kontoauszüge ab 1. Januar 1997

bis 30. November 2003) vorlege (Disp.-Ziff. 2). Bei einer allfälligen

Wiederaufnahme von Unterstützungsleistungen werde der monatliche Grundbedarf I

um 15 % vorerst für die Dauer von 6 Monaten gekürzt, solange A sich nicht

aktiv um eine Festanstellung bemühe und ihre diesbezüglichen Bemühungen ab

November 2003 dokumentiere (Disp.-Ziff. 3).

C. Hierauf reichte A am 4. Januar

2004 ihrer Sozialberaterin verschiedene Unterlagen ein, welche von ihr im

Hinblick auf die Besprechung vom 26. November 2003 verlangt worden, damals

aber nicht vorgelegt worden waren. Sodann erhob sie am 6. Januar 2004 bei

der Geschäftsprüfungskommission der Fürsorgebehörde Einsprache gegen den

Leistungsentscheid vom 16. Dezember 2003.

Die zuständige Sozialberaterin teilte ihr

am 22. März 2004 mit, aufgrund der nachgereichten Unterlagen werde die

Unterstützung rückwirkend ab 1. März 2004 wieder aufgenommen, wobei der

Grundbedarf II nicht ausgerichtet werde. Gleichentags überwies sie die Unterstützungsleistungen

für März und April 2004 von insgesamt Fr. 3'118.-.

Die Geschäftsprüfungskommission wies die

am 6. Januar 2004 erhobene Einsprache am 30. März 2004 ab, wobei sie

einem allfälligen Rekurs die aufschiebende Wirkung entzog.

Erwägungen

II.

Gegen den Einspracheentscheid vom 30. März

2004.

gelangte A am 17. Mai 2004 an den Bezirksrat Zürich und verlangte die

rückwirkende Auszahlung der Unterstützungsleistungen für die Monate Januar und

Februar 2004. Der Bezirksrat wies den Rekurs am 19. August 2004 ab.

III.

Mit Beschwerde vom 20. September

2004.

erneuerte A ihren Rekursantrag um Ausrichtung der Unterstützungsleistungen

für die Monate Januar und Februar 2004. Die Sozialbehörde der Stadt Zürich

sowie der Bezirksrat beantragten ohne weitere Bemerkungen Abweisung der

Beschwerde.

Der Einzelrichter zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist nach § 19c

Abs. 2 und § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Weil auch die

übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Die vorliegenden Akten bieten nur knapp

eine hinreichende Grundlage, um den Sachverhalt, von denen die Vorinstanzen bei

ihrer Beschlussfassung ausgingen, zu überprüfen bzw. auch nur nachzuvollziehen.

Das liegt nicht daran, dass die Sozialbehörde der Stadt Zürich als

Beschwerdegegnerin die massgebenden Akten nicht eingereicht hätte, sondern

daran, dass die – umfangreichen – Sozialakten ohne detailliertes

Aktenverzeichnis und ohne jede Strukturierung und Nummerierung eingereicht

worden sind. Die Beschwerdegegnerin ist zwar nach § 58 VRG nicht

verpflichtet, von der ihr eingeräumten Gelegenheit zur Beschwerdeantwort

Gebrauch zu machen. Als Behörde ist sie jedoch nach § 57 Abs. 1

Satz 1 VRG verpflichtet, die Akten in einem geordneten und übersichtlichen

Zustand einzureichen. Dies ergibt sich aus ihrer Untersuchungs- und

Mitwirkungspflicht gemäss § 7 Abs. 1 in Verbindung mit § 7 Abs. 2

lit. b VRG. Im Übrigen erfordert auch die Gewährleistung des

Akteneinsichtsrechts nach § 8 Abs. 1 in Verbindung mit § 70 VRG,

dass den dazu Berechtigten ein geordnetes Dossier zur Verfügung gestellt werden

kann. Auf diese Obliegenheit hat das Verwaltungsgericht das Sozialdepartement

der Stadt Zürich bereits im Zusammenhang mit einem früheren Verfahren

(VB.2000.00221) aufmerksam gemacht (vgl. separates Schreiben vom 26. Juli

2000.

an das Sozialdepartement, JV.2000.00017). Da im vorliegenden Fall der

Sachverhalt im Wesentlichen unbestritten ist, kann hier von einer Rückweisung

zur Verbesserung abgesehen werden. Den zusätzlichen Umtrieben ist jedoch bei

der Kostenverlegung Rechnung zu tragen (vgl. E. 5). Sollten in künftigen

Verfahren betreffend Sozialhilfe wiederum ungeordnete Dossiers eingereicht

werden, behält sich das Gericht zudem deren Rückweisung zur Verbesserung vor.

3.

3.1

Gemäss § 24 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni

1981.

(SHG, in der hier anwendbaren Fassung vom 4. November 2002) können

Sozialhilfeleistungen gekürzt werden, wenn der Hilfesuchende Anordnungen der

Fürsorgebehörde nicht befolgt, insbesondere über seine Verhältnisse keine oder

falsche Auskunft gibt, die Einsichtnahme in seine Unterlagen verweigert,

Leistungen unzweckmässig verwendet oder Auflagen und Weisungen missachtet. Er

muss zuvor auf die Möglichkeit einer Leistungskürzung schriftlich hingewiesen

worden sein, wobei ein solcher Hinweis mit der Anordnung verbunden werden kann.

§ 24 der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV)

konkretisiert die gestützt auf § 24 SHG zulässigen Leistungskürzungen in

quantitativer Hinsicht; danach darf dadurch der Lebensunterhalt des

Hilfeempfängers und seiner Angehörigen nicht gefährdet werden.

Die "Anordnungen", deren

Missachtung gemäss § 24 SHG zu einer Leistungskürzung führen können,

knüpfen, wie die in dieser Bestimmung nicht abschliessend genannten Anwendungsfälle

zeigen, an zwei verschiedene Aspekte der den Sozialhilfeempfänger treffenden

Mitwirkungspflicht an. Zum einen hat er über seine Verhältnisse Auskunft zu

erteilen, soweit dies für die Beurteilung seiner Hilfebedürftigkeit – ob

überhaupt ein Anspruch bestehe und wie die Hilfe zu bemessen sei – erforderlich

und zweckmässig ist (vgl. § 18 SHG und § 28 SHV). Diese Pflicht zur

Mitwirkung bei der Abklärung des Sachverhalts trifft den Hilfesuchenden nicht

nur bei der Einreichung eines Unterstützungsgesuchs, sondern auch während der

Dauer der Unterstützung. Denn bei der Gewährung von wirtschaftlicher Hilfe

handelt es sich um einen Verwaltungsakt, der einen Dauersachverhalt betrifft;

die Hilfeleistung steht daher unter dem Vorbehalt sich ändernder Verhältnisse;

der Hilfebezüger ist verpflichtet, solche Änderungen von sich aus zu melden (§ 28

SHV), und ebenso hat die Behörde alle hängigen Hilfefälle von Amtes wegen

mindestens einmal jährlich zu überprüfen. Eine Mitwirkungspflicht trifft den

Hilfeempfänger sodann im Hinblick auf das Ziel der Sozialhilfe, das soziale

Existenzminimum (und nur dieses) zu gewährleisten sowie die Wiederintegration

in den Arbeitsmarkt und damit die Loslösung von dieser Hilfe zu erreichen. Zu

diesem Zweck kann gemäss § 21 SHG die wirtschaftliche Hilfe mit Auflagen

und Weisungen verbunden werden, die sich auf die richtige Verwendung der Beiträge

beziehen oder geeignet sind, die Lage des Hilfeempfängers zu verbessern (vgl. § 23

SHV, welcher § 21 SHG konkretisiert). Während derartige auf ein bestimmtes

Verhalten des Hilfeempfängers abzielende Auflagen direkt mit Rekurs anfechtbar

sind, trifft dies auf Auflagen zur Abklärung der Hilfebedürftigkeit in der

Regel nicht zu (vgl. RB 1998 Nr. 34 und Nr. 35).

3.2

Aus § 24 SHG und § 24 SHV kann nicht

abgeleitet werden, die wirtschaftliche Hilfe dürfe bei der Missachtung von

Anordnungen lediglich gekürzt, das heisst unter keinen Umständen vollständig

eingestellt werden. Geht es um Missachtung von Anordnungen, die geeignet sind,

die Lage des Hilfeempfängers zu verbessern, ist eine vollständige Einstellung

der Leistungen allenfalls zulässig, wenn sich der Hilfeempfänger beharrlich

weigert, eine ihm zumutbare Arbeitsstelle zu suchen und anzutreten; diesfalls

rechtfertigt sich der Schluss, es liege keine Notlage im Sinn von § 14

SHG, jedenfalls keine Notlage im Sinn von Art. 12 der Bundesverfassung vom

18.

April 1999 (BV) vor; denn zur Annahme einer solchen Notlage, die den

verfassungsrechtlichen Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe auslöst, genügt es

nicht, dass die betroffene Person in Not gerät; der verfassungsrechtliche

Anspruch auf Nothilfe setzt zusätzlich voraus, dass sie nicht in der Lage ist,

für sich zu sorgen (vgl. BGr, 4. März 2003,2P.147/2002, E.3.2). Geht es

um die Missachtung von Anordnungen, die auf die Abklärung der für die Gewährung

und Bemessung von Sozialhilfe massgebenden Verhältnisse abzielen (also

prozessrechtlich um so genannte verfahrensleitende Anordnungen zur Klärung des

anspruchbegründenden Sachverhalts), kann sich die Verweigerung oder die Einstellung

von Sozialhilfe allenfalls dann rechtfertigen, wenn wegen der Missachtung der

verfahrensleitenden Anordnung bestehende erhebliche Zweifel an der

Bedürftigkeit nicht beseitigt werden können (Richtlinien der schweizerischen

Konferenz für Sozialhilfe in der Fassung vom Dezember 2002 [SKOS-Richtlinien],

Kap. A.8.4; Sozialhilfe-Behördenhandbuch in der Fassung vom Januar 2004,

herausgegeben vom Sozialamt des Kantons Zürich, Ziff. 2.1.3 S. 3;

VGr, 10. Juli 2003, VB.2003.00049, E. 4c). Wenn Sozialhilfeleistungen

unter den dargelegten engen Voraussetzungen nicht nur gekürzt, sondern gänzlich

eingestellt werden, erweist sich dies – namentlich bei Missachtung von der

Abklärung der Verhältnisse dienenden Auflagen – auch insofern als verfassungsrechtlich

unbedenklich, als es die betroffene Person unter solchen Umständen in der Hand

hat, die Wiederaufnahme der Sozialhilfe durch ein kooperatives Verhalten

herbeizuführen. In diesem Sinn ist denn auch im vorliegenden Fall die am 16. Dezember

2003.

"mangels Nachweis der wirtschaftlichen Notlage" verfügte

Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe per 31. Dezember 2003 mit der

weiteren Anordnung verbunden worden, auf ein neues Unterstützungsgesuch werde

(erst) wieder eingetreten, wenn die Beschwerdeführerin näher bezeichnete Unterlagen

vorlege.

4.

Die Vorinstanzen haben die Einstellung

der Sozialhilfe per 31. Dezember 2003 in ihren Beschlüssen vom 16. Dezember

2003, 30. März 2004 und 19. August 2004 damit begründet, dass

aufgrund von Ausführungen der Beschwerdeführerin in dem gegen den (früheren)

Einspracheentscheid vom 9. September 2003 erhobenen Rekurs vom 21. Oktober

2003.

der Verdacht aufgekommen sei, dass die Beschwerdeführerin entgegen ihren

früheren Behauptungen Einkünfte aus selbstständiger Erwerbstätigkeit erzielt

habe. Deswegen sei die Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 5. November

2003.

aufgefordert worden, an der auf den 26. November 2003 angesetzten

Besprechung näher bezeichnete Unterlagen vorzulegen. Dieser Auflage sei sie nur

ungenügend nachgekommen, weshalb die erheblichen Zweifel an ihrer Unterstützungsbedürftigkeit

nicht beseitigt und die Leistungen per 31. Dezember 2003 androhungsgemäss

eingestellt worden seien.

4.1

Der im Einspracheentscheid vom 9. September

2003.

enthaltenen Bemerkung, zu den "eigenen Mitteln" gehöre "im

Sinne der Selbsthilfe neben dem Einkommen und dem Vermögen der Hilfesuchenden (§ 16

Abs. 2 SHV) auch deren Arbeitskraft", hatte die Beschwerdeführerin in

der Rekursschrift vom 21. Oktober 2003 unter anderem entgegengehalten:

"Dieses 'kostbare Gut' Arbeitskraft und Zeit setze ich gerne ein, um

raschmöglichst wieder finanzielle Unabhängigkeit zu erreichen. Genau daran

arbeite ich auch bereits seit längerer Zeit, wenn auch derzeit noch ohne grosse

finanzielle Einkünfte. Abgesehen davon bin ich nicht die Einzige, welche in der

jetzigen Wirtschaftslage keine finanziell nennenswerte Einkünfte erzielt.

Immerhin erwirtschafte ich derzeit das, was ich an materiellem und

betrieblichem … Aufwand habe. Nicht jedoch die Miete und den Lebensunterhalt."

Aufgrund dieser Aussagen durfte sich die Sozialbehörde, wie die Vorinstanz

zutreffend erwogen hat, durchaus veranlasst sehen, die Einkommensverhältnisse

der Beschwerdeführerin näher zu überprüfen und die weitere Ausrichtung von

Sozialhilfeleistungen vom Ergebnis dieser Abklärungen abhängig zu machen. Fest

steht sodann, dass die Beschwerdeführerin anlässlich der Besprechung vom 26. November

2003.

nicht alle Unterlagen, die von ihr mit Schreiben vom 5. November 2003

verlangt worden waren, vorlegte. Nicht eingereicht wurden die Steuererklärungen

ab 2002 sowie die Geschäftsbuchhaltungen ab 1997. Auch bei Fehlen einer

eigentlichen Buchhaltung wäre es der Beschwerdeführerin nach zutreffender

Würdigung der Vorinstanzen möglich und zumutbar gewesen, innert der ihr angesetzten

Frist Angaben über ihre Geschäftstätigkeit zu machen und diesbezügliche Belege

einzureichen. Da im Schreiben vom 5. November 2003 für den Säumnisfall die

Einstellung der Leistungen angedroht worden war, ist das fragliche Vorgehen der

Sozialbehörde in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden.

Daran ändert nichts, dass die

Sozialbehörde ihre ergänzende Untersuchung während des noch laufenden

Rekursverfahrens betreffend den früheren Einspracheentscheid vom 9. September

2003.

aufgenommen und die heute streitbetroffene Verfügung vom 16. Dezember

2003.

noch vor Abschluss jenes Verfahrens (welches erst mit dem Rekursentscheid

vom 18. Dezember 2003 abgeschlossen wurde) getroffen hat. Jenes Verfahren

betraf ein anderes Thema, nämlich die Verweigerung der Gegenleistungspauschale

im Rahmen des so genannten Chancenmodells, in das die Beschwerdeführerin

vorläufig aufgenommen worden war, bzw. die in diesem Zusammenhang ebenfalls

beschlossene Streichung des Grundbedarfs II.

4.2

Die Einstellung der Leistungen rechtfertigte sich

allerdings nur dann, wenn die Einzelfallkommission im Zeitpunkt der

Beschlussfassung am 16. Dezember 2003 aufgrund der damals vorliegenden

unvollständigen Unterlagen annehmen durfte, die erheblichen Zweifel an der

Bedürftigkeit der Beschwerdeführerin seien nicht beseitigt worden. Dies ist zu

bejahen. Die diesbezügliche Beweiswürdigung der Einzelfallkommission war

vertretbar.

4.3

In der Folge ist die Ausrichtung der

wirtschaftlichen Hilfe an die Beschwerdeführerin ab März 2004 wieder

aufgenommen worden. Hieraus kann diese jedoch bezüglich der streitbetroffenen

Einstellung für die Monate Januar und Februar nichts zu ihren Gunsten ableiten.

Die Wiederaufnahme der Unterstützung erfolgte deswegen, weil die Beschwerdeführerin

der mit der Einstellungsverfügung vom 16. Dezember 2003 verbundenen neuen

Auflage (vgl. Disp.-Ziff. 2 jener Verfügung) nachgekommen war, indem sie

im Januar 2004 die fehlenden Unterlagen nachgereicht und zudem anfangs März 2004

die zuständige Quartierberatungsstelle schriftlich zu Erkundigungen bei verschiedenen

Grossbanken ermächtigt hatte (vgl. Schreiben der Beschwerdeführerin vom 4. Januar

2004.

an das Sozialzentrum B mit Beilage zahlreicher Unterlagen;

Ermächtigungserklärung der Beschwerdeführerin vom 10. März 2004; Schreiben

des Sozialzentrums B vom 22. März 2004 an die Beschwerdeführerin mit

beigelegter Bedarfsberechnung ab März 2004). Dies konnte jedoch die

Rechtmässigkeit der Einstellungsverfügung nicht mehr infrage stellen. Einem

Sozialhilfeempfänger, dem die Hilfe mangels Mitwirkung bei der Abklärung des

massgebenden Sachverhalts bzw. mangels Nachweises der Bedürftigkeit

zulässigerweise entzogen worden ist und der erst im Rechtsmittelverfahren die

fehlenden Unterlagen nachreicht, steht kein Anspruch zu, dass die Sozialhilfe

nahtlos – rückwirkend auf den Zeitpunkt der verfügten Einstellung – wieder

aufgenommen wird. Mit der Anerkennung eines derartigen Anspruchs würde die

Rechtsnatur des Leistungsentscheids in der Sozialhilfe (als eines

Dauerverwaltungsakts, mit dem nicht über einen abgeschlossenen, sondern über

einen zeitlich noch offenen Sachverhalt entschieden wird) verkannt. Zudem würde

dies dazu führen, dass der Betroffene für seine Säumnis in dem der Einstellung

vorangegangenen Verfahren keinerlei Nachteile zu vergegenwärtigen hätte.

5.

Demnach ist die Beschwerde abzuweisen.

Die Gerichtskosten, welche die Beschwerdeführerin nach § 70 in Verbindung

mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG grundsätzlich vollumfänglich zu

tragen hätte, sind im Hinblick auf die von der Beschwerdegegnerin verursachten

zusätzlichen Umtriebe (vgl. vorne E. 2) gestützt auf § 13 Abs. 2

Satz 2 VRG dieser zur Hälfte aufzuerlegen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart,

Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,

2.

A., Zürich 1999, § 13 N. 20).

Demgemäss entscheidet der Einzelrichter:

1.

Die Beschwerde wird

abgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 600.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 660.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden

den Parteien je zur Hälfte auferlegt.

4.

Mitteilung an …