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Entscheid

VB.2004.00416

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2004.00416

23. Dezember 2004Deutsch14 min

(URT.2005.8374)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

A führt in Y/X einen

Landwirtschaftsbetrieb sowie als weiteren Erwerbszweig einen ebenfalls in der

Landwirtschaftszone gelegenen Gartenbaubetrieb auf dem Grundstück Kat. Nr. 1.

Er ersuchte das Bauamt X am 13. Dezember 2000 um Bewilligung verschiedener

dem Gartenbaubetrieb dienenden Anlagen (Umschlag- und Lagerplatz, Kompostplatz,

Baumschule mit fünf Parkfeldern). Nach verschiedenen Abklärungen betreffend die

für ungenügend befundene Erschliessung des Bauvorhabens über die 2,5 bis 3 m

breite L-Strasse ordnete die Baukommission X am 23. Mai 2001 die sofortige

Einstellung der Bauarbeiten an. Dagegen erhob A am 21. Juni 2001 Rekurs an

die Baurekurskommission 2, dessen Präsident am 3. Juli 2001 auf das Rechtsmittel

nicht eintrat und die Eingabe dem Regierungsrat überwies.

Das Bauamt X teilte A am 20. November

2001 mit, eine baurechtliche Bewilligung für das Vorhaben komme mangels

genügenden Ausbaus der L-Strasse nicht in Betracht; für das weitere Vorgehen

kämen drei Varianten in Frage, nämlich ein Rückzug des Gesuchs oder dessen

förmliche Behandlung durch die Baukommission oder die vollständige förmliche

Behandlung im koordinierten Verfahren (d.h. unter Einbezug der kantonalen

Baudirektion); der Gesuchsteller habe bis 30. November 2001 mitzuteilen,

welche Variante er bevorzuge. A antwortete am 30. November 2001 ausweichend,

ohne sich auf eine Variante festzulegen.

Die kantonale Baudirektion verweigerte

mit Verfügung vom 12. September 2002 für den Lager- und Umschlagsplatz

eine raumplanungsrechtliche Bewilligung nach Art. 22 des Raumplanungsgesetzes

vom 22. Juni 1979 (RPG) eben so wie eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24-24d

bzw. Art. 37a RPG. Die Hochbaukommission forderte A am 12. November

2002 gestützt auf § 341 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September

1975 (PBG) auf, den rechtmässigen Zustand bis spätestens 31. März 2003

wiederherzustellen; sie eröffnete ihm diesen Beschluss gleichzeitig mit der

Verfügung der Baudirektion vom 12. September 2002. Diese Anordnungen

blieben unangefochten und sind rechtskräftig.

Eine am 2. April 2003 durchgeführte

Kontrolle ergab, dass A der Räumungsaufforderung nicht nachgekommen war. Dieser

ersuchte die Hochbaukommission am 23. April 2003 um einen Aufschub der

Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands, da er eine Wiedererwägung der

Verfügung der Baudirektion vom 12. September 2002 anstrebe. Hierauf setzte

ihm der Gemeinderat X am 25. April 2003 eine "letzte" Nachfrist

bis 15. Mai 2003 an. Schliesslich setzte ihm der Gemeinderat X am 30. Juni

2003 eine "allerletzte" Frist bis 15. Juli 2003 zur

Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands an; bei Säumnis werde dieser

Befehl als Ersatzvornahme im Sinn von § 30 Abs. 1 lit. b

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) vollstreckt und der

Säumige zudem bei der Strafjustizbehörde verzeigt. Gegen den Beschluss vom 30. Juni

2003 erhob A am 7. August 2003 Rekurs beim Regierungsrat mit dem Antrag,

ihm eine angemessene Frist von mindestens 6 Monaten zur Wiederherstellung des

rechtmässigen Zustands anzusetzen.

Erwägungen

II.

Der Regierungsrat beschloss am 18. August

2004, den Rekurs gegen die Verfügung der Baukommission X vom 23. Mai 2001

betreffend Einstellung der Bauarbeiten sowie den Rekurs gegen den Beschluss des

Gemeinderats X vom 30. Juni 2003 betreffend Wiederherstellung des

rechtmässigen Zustands zu vereinigen (Disp. Ziff. I). Er merkte vor, dass

die Rekurse in den Hauptpunkten gegenstandslos geworden seien, so dass die

Verfahren insoweit abzuschreiben seien (Disp. Ziff. II). Er forderte A

unter Androhung der kostenpflichtigen Ersatzvornahme auf, den rechtmässigen

Zustand im Sinn von Erwägung 5a binnen dreissig Tagen nach Eintritt der

Rechtskraft seines Entscheids wiederherzustellen (Disp. Ziff. III). Sodann

lud er die Hochbaukommission X ein, A im Sinn von Erwägungen 5b und 5c die baurechtliche

Bewilligung für einen Kompostplatz sowie für eine Baumschule samt Parkfeldern

zu erteilen (Disp. Ziff. IV). Die Rekurskosten von Fr. 2'301.- wurden

je zur Hälfte dem Rekurrenten sowie der Gemeinde X auferlegt (Disp. Ziff. V).

III.

Mit Beschwerde vom 22. September

2003.

gelangte A an das Verwaltungsgericht mit den Anträgen, Disp. Ziff. II

des Beschlusses des Regierungsrats insoweit aufzuheben, als damit der Rekurs

gegen den Beschluss des Gemeinderats X vom 30. Juni 2003 als gegenstandslos

abgeschrieben worden sei; Disp. Ziff. III des Beschlusses des

Regierungsrats sei vollständig aufzuheben und dem Beschwerdeführer eine angemessene

Frist von 6 Monaten vom Eintritt der Rechtskraft des Entscheids des

Verwaltungsgerichts an gerechnet anzusetzen, um auf dem Grundstück Kat.Nrn.

1.

den rechtmässigen Zustand wiederherzustellen; unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten der Vorinstanz.

Für den Regierungsrat beantragte die

Staatskanzlei am 29. Oktober 2004 Abweisung der Beschwerde. Den nämlichen

Antrag stellte am 3. Dezember 2004 der Gemeinderat X, der zudem die

Zusprechung einer Parteientschädigung verlangte.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das

Verwaltungsgericht ist nach § 41 VRG zur Behandlung der vorliegenden

Beschwerde zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt

sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Den Rekurs vom 7. August 2003 gegen den

Beschluss vom 30. Juni 2003 hielt der Regierungsrat deswegen für

gegenstandslos (vgl. Disp. Ziff. II des Rekursentscheids), weil in der

Rekursschrift einzig eine Beseitigungsfrist von mindestens sechs Monaten (statt

die mit Beschluss vom 30. Juni 2003 angesetzte Frist bis 15. Juli

2003) beantragt worden sei und weil nunmehr seit der Rekurserhebung mehr als

sechs Monate verstrichen seien (E. 4b). Sodann führte der Regierungsrat in

den gemäss Dispositiv III und IV verbindlichen Erwägungen 5a-c im Wesentlichen

aus: Der Lager- und Umschlagplatz für Baumaterial des in der

Landwirtschaftszone nicht zonenkonformen Gartenbaubetriebs sei gemäss der in

Rechtskraft erwachsenen Verfügung der Baudirektion vom 12. September 2002

nicht bewilligungsfähig. Sämtliche in Zusammenhang damit erfolgten baulichen

Vorkehren seien daher formell und materiell rechtswidrig und zu beseitigen (E. 5a),

wofür in Disp. Ziff. III eine Frist von 30 Tagen nach Eintritt der

Rechtskraft des regierungsrätlichen Rekursentscheids angesetzt wurde. −

Für die Baumschule und den Kompostplatz habe die Baudirektion demgegenüber in

ihrer Verfügung vom 12. September 2002 eine Bewilligung nach Art. 22 Abs. 2

RPG in Aussicht gestellt, womit richtig besehen die Zonenkonformität dieses

Teils des Vorhabens bejaht worden sei. Nach dem Grundsatz von Treu und Glauben

sowie aufgrund des Verbots widersprüchlichen behördlichen Handels habe der

Rekurrent Anspruch darauf, dass ihm für diesen Teil des Vorhabens die am 13. Dezember

2000.

nachgesuchte Bewilligung erteilt werde. Dies sei Sache der kommunalen

Behörde; einer weiteren kantonalen Bewilligung bedürfe es hierfür nicht (E. 5b).

Aufgrund der Akten sei davon auszugehen, dass die im Baugesuch angeführten fünf

Parkplätze sowohl dem bewilligungsfähigen wie auch dem nicht

bewilligungsfähigen Teil des Bauvorhabens dienen sollten. Es sei daher Sache

der kommunalen Behörde, im Rahmen der für Baumschule und Kompostplatz zu

erteilenden Bewilligung nach Ermessen auch die Anzahl der hierfür zu

bewilligenden Parkfelder festzulegen (E. 5c).

2.2

Der Beschwerdeführer rügt, der Regierungsrat habe

den Rekursantrag vom 7. August 2003 missverstanden; wenn darin eine

Beseitigungsfrist von mindestens 6 Monaten gefordert worden sei, sei als

fristauslösender Zeitpunkt selbstverständlich nicht die Einreichung des

Rekurses, sondern der Eintritt der Rechtskraft des zu treffenden

Rekursentscheids gemeint gewesen. Der Regierungsrat hätte daher dieses (zweite)

Rekursverfahren im Rekursentscheid vom 18. August 2004 nicht als

gegenstandlos abschreiben dürfen. Wenn er sodann darin eine Beseitigungsfrist

von lediglich dreissig Tagen festgesetzt habe, sei dies rechtsverletzend; diese

Frist sei viel zu kurz; der Beschwerdeführer habe nach Treu und Glauben davon

ausgehen dürfen, dass ihm nach Empfang des regierungsrätlichen Entscheids

"noch einmal eine Frist von 6 Monaten zur Verfügung stehen" werde.

3.

Dass der Regierungsrat das erste

Rekursverfahren (betreffend die mit Beschluss vom 23. Mai 2001 angeordnete

Einstellung der Bauarbeiten) als gegenstandlos abgeschrieben hat, ist zu Recht

unbestritten. Eben so wenig bestreitet der Beschwerdeführer die Verpflichtung

zur Beseitigung des widerrechtlich erstellten Lager- und Umschlagplatzes.

Streitig ist heute einzig noch die Bemessung der Beseitigungsfrist und in

diesem Zusammenhang auch die Frage, ab welchem Zeitpunkt diese Frist zu laufen

beginnt.

Im Beschluss vom 30. Juni 2003 hat

der Gemeinderat X eine "allerletzte" Beseitigungsfrist bis 15. Juli

2003.

angesetzt. Im dagegen erhobenen Rekurs vom 7. August 2003 verlangte

der anwaltlich vertretene Beschwerdeführer eine Beseitigungsfrist von

mindestens 6 Monaten. Entgegen seiner Auffassung musste die Rekursbehörde

diesen Antrag nicht dahin verstehen, dass die verlangte Frist von 6 Monaten

erst ab Rechtskraft ihres eigenen Entscheids zu laufen beginne. Gleichwohl war

es bei der gegebenen prozessualen Rechtslage nicht richtig, den Rekurs als

gegenstandslos abzuschreiben (vgl. dazu auch VGr, 5. Dezember 2002,

VB.2002.00307 E. 1). Aufgrund der aufschiebenden Wirkung des Rekurses (§ 25

Abs. 1 VRG) musste der Regierungsrat ohnehin eine neue Frist ansetzen,

nachdem die kommunale Behörde den Lauf der streitbetroffenen Frist nicht von

der Rechtskraft ihres Beschlusses vom 30. Juni 2003 abhängig gemacht

hatte. In diesem Zusammenhang hätte die Rekursbehörde auch die Frage beurteilen

müssen, ob die im Beschluss vom 30. Juni 2003 (zugestellt am 8. Juli

2003) angesetzte Frist bis 15. Juli 2003 rechtmässig war, was einer

Abschreibung des Rekursverfahrens entgegenstand.

Hieraus kann der Beschwerdeführer

indessen nichts zu seinen Gunsten ableiten. Hätte der Regierungsrat bei einer materiellen

Beurteilung des Rekurses die genannte Frage beurteilt und die von der

kommunalen Behörde am 30. Juni 2003 angesetzte Beseitigungsfrist als zu

kurz befunden, so hätte er bei der Neufestsetzung der Frist gleichwohl die gesamten

Umstände berücksichtigen dürfen, neben dem dem angefochtenen Beschluss

vorangehenden langwierigen Verfahren also auch den (neuen) Umstand, dass der

Beschwerdeführer infolge der aufschiebenden Wirkung des Rechtsmittels weitere

Zeit für die Beseitigung der widerrechtlichen Anlageteile gewann. Nur so kann

vermieden werden, dass die Beseitigung unbestrittenermassen rechtswidriger

Bauten aufgrund von Rechtsmitteln in ungerechtfertigter Weise verzögert wird

(vgl. VGr, 5. Dezember 2002, VB.2002.00307 E. 2c). Wie sich aus der

nachstehenden Erwägung ergibt, ist es im Ergebnis nicht rechtsverletzend, wenn

der Regierungsrat in Disp. Ziff. III eine neue Beseitigungsfrist von 30

Tagen, nunmehr ab Eintritt der Rechtskraft seines eigenen Entscheids, angesetzt

hat.

4.

4.1

Gemäss § 341 PBG hat die zuständige Behörde

ohne Rücksicht auf Strafverfahren und Bestrafung den rechtmässigen Zustand

herbeizuführen, wozu sie sich nötigenfalls – d.h. falls der Betroffene dem

Beseitigungsbefehl nicht nachkommt – des Verwaltungszwangs (vgl. §§ 29-31

VRG) bedienen kann. Beim Beseitigungsbefehl, wie er hier ergangen ist, handelt

es sich nicht um eine Vollstreckungs-, sondern um eine Sachverfügung (Alfred

Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des

Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 29-32 N. 2, § 30

N. 52). Bei der Anwendung von § 341 PBG ist der Grundsatz der

Verhältnismässigkeit zu beachten. Das gilt nicht nur bezüglich der hier nicht

mehr streitigen Frage, ob die Bewilligungsverweigerung mit einem

Beseitigungsbefehl zu verbinden sei (Kölz/Bosshart/Röhl § 30 N. 54; RB 1999

Nr. 126), sondern auch und besonders bezüglich der Modalitäten ei­nes

solchen Befehls, namentlich der Bemessung der Beseitigungsfrist. Bei der

Festsetzung dieser Modalitäten kommt den Verwaltungsbehörden indessen ein

erheblicher Ermessensspielraum zu, den das Verwaltungsgericht, dessen

Überprüfungsbefugnis nach § 50 Abs. 2 VRG auf eine Rechtskontrolle

beschränkt ist, zu respektieren hat. Für die Fristansetzung im Zusammenhang mit

einem Beseitigungsbefehl sind dabei die gleichen Kriterien massgebend, wie sie

bei der Ansetzung einer Frist im Zusammenhang mit einer Zwangsandrohung, d.h.

einer Vollstreckungsverfügung im engeren Sinn gemäss § 31 VRG, zu beachten

sind.

Die Frist soll so bemessen werden, dass der

Verpflichtete nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge selber das Notwendige

vorkehren kann. Zu berücksichtigen ist, in welchem Ausmass der Betroffene auf

die Beschaffung von Ersatzräumen angewiesen ist (was wieder­um von der Art der

fraglichen Nutzung abhängt); einzurechnen ist ferner die Zeit, welche zur

Beschaffung von Ersatzräumen benötigt wird (Christian Mäder, Das

Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991, Rz. 669; Magdalena Ruoss Fierz,

Massnahmen gegen illega­les Bauen, Zürich 1999, S. 215 f.). Sodann

ist das bei der Fristansetzung zu berücksichtigen­de öffentliche Interesse an

der möglichst unverzüglichen Wiederherstellung des rechtmäs­sigen Zustandes

umso stärker zu gewichten, je gravierender gegen materiellrechtliche

Bauvorschriften verstossen wird. Es gilt abzuwägen, wie dringlich die

Durchsetzung der Norm bzw. Beseitigung des Normverstosses im Licht der

öffentlichen Interessen ist und wie lange die Vollstreckung mit Rücksicht auf

die persönliche – unter Umständen auch fi­nanzielle – Situation des

Verpflichteten aufgeschoben werden soll. Der Berücksichtigung solcher Umstände

sind jedoch dadurch Grenzen gesetzt, dass im Interesse der rechtsgleichen Behandlung

ein bestimmtes Regelmass anzustreben ist, von dem unter besonderen Um­ständen

abgewichen werden darf und soll. In diesem Sinn hat sich in der Praxis ein Re­gelmass

von drei Monaten herausgebildet (Mäder, Rz. 669 mit zahlreichen Hinweisen

auf Fälle mit abweichenden Fristen in Anm. 46; Ruoss-Fierz, a.a.O.; ferner VGr,

6.

Juli 2000, VB.2000.00050, E. 3c/bb).

4.2

Die im Beschluss vom 30. Juni 2003 angesetzte

Beseitigungsfrist bis 15. Juli 2003 war für sich allein betrachtet

angesichts der erforderlichen Beseitigungsarbeiten ausserordentlich kurz

bemessen, zumal der Beschluss dem Rekurrenten erst am 8. Juli 2003

zugestellt wurde. Angesichts von dessen vorangehenden Verzögerungsbemühungen

erscheint diese kurze Fristansetzung zwar nicht ganz unverständlich; die

Verpflichtung zur Beseitigung hatte die kommunale Behörde bereits am 12. November

2002.

unmissverständlich angeordnet und damals hierfür eine Frist bis 31. März

2003.

(also von fast fünf Monaten) angesetzt. Auch unter gebührender

Berücksichtigung der vorangegangenen Verzögerungsbemühungen des Rekurrenten war

die am 30. Juni 2003 angesetzte Beseitigungsfrist mit dem Verhältnismässigkeitsprinzip

kaum vereinbar. Indessen musste der Regierungsrat infolge Ablaufs der

angesetzten ohnehin eine neue Frist ansetzen und durfte er dabei wie erwähnt

auch berücksichtigen, dass der Rekurrent infolge der aufschiebenden Wirkung des

Rechtsmittels erneut Zeit für die Beseitigung der widerrechtlichen Anlageteile

gewann. Die angesetzte neue Frist von dreissig Tagen ab Rechtskraft des

regierungsrätlichen Beschlusses erweist sich schon bezogen auf den damaligen

(im Zeitpunkt des regierungsrätlichen Entscheids vom 18. August 2004

gegebenen) Stand der Dinge unter Berücksichtigung aller bis dahin gegebenen

Umstände keinesfalls als rechtswidrig. Es kommt hinzu, dass aus den dargelegten

Gründen (E. 3) auch beim heute zu treffenden Beschwerdeentscheid berücksichtigt

werden darf, dass der Beschwerdeführer infolge der aufschiebenden Wirkung der

Beschwerde erneut Zeit für die Beseitigung der rechtswidrigen Anlageteile

gewinnt. Sein Einwand, bei Erhebung des Rekurses vom 7. August 2003 habe

er nach Treu und Glauben damit rechnen dürfen, "dass ihm nach Vorliegen

des regierungsrätlichen Entscheids noch einmal eine Frist von 6 Monaten zur

Verfügung stehen würde", entbehrt jeder sachlichen Grundlage. Abgesehen

davon, dass er wie dargelegt nicht ohne weiteres annehmen durfte, die

Rekursbehörde werde die von ihm beantragte Beseitigungsfrist von 6 Monaten auf

den Zeitpunkt der Rekurserhebung beziehen, durfte er jedenfalls nicht damit

rechnen, dass seinem Antrag entsprochen und eine Frist von 6 Monaten

festgesetzt werde. Heute ist es höchste Zeit, dass die rechtswidrigen Anlageteile

(Umschlags- und Lagerplatz), mit deren Errichtung der Beschwerdeführer offenbar

anfangs 2001 begonnen hat und deren Beseitigung bereits am 12. November

2002.

(damals unter Ansetzung einer Frist von fast fünf Monaten) angeordnet

worden ist, beseitigt werden. Die Beschwerde ist abzuweisen.

5.

Der Gemeinderat X bezeichnet es in seiner

Beschwerdeantwort als "nicht nachvollziehbar", dass der Regierungsrat

der Gemeinde die Hälfte der Rekurskosten auferlegt hat. Sollte dies als Antrag

auf Abänderung der im Rekursentscheid getroffenen Kostenverlegung zu verstehen

sein, so wäre darauf nicht einzutreten. Der Gemeinderat hätte sich diesbezüglich

mit einer eigenen Beschwerde gegen die Kostenverlegung wehren müssen, was er

nicht getan hat.

Die Gerichtskosten sind dem

unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 in

Verbindung mit § 70 VRG), dem nach § 17 Abs. 2 VRG von

vornherein keine Parteientschädigung zusteht. Dagegen ist er zu verpflichten,

dem anwaltlich vertretenen Beschwerdegegner 1 eine solche Entschädigung im als

angemessen erscheinenden Umfang von Fr. 800.- zu bezahlen.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird

abgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 90.-- Zustellungskosten,

Fr. 3'090.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden

dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Der Beschwerdeführer wird

verpflichtet, dem Beschwerdegegner 1 binnen dreissig Tagen nach Rechtskraft

dieses Urteils eine Parteientschädigung von Fr. 800.- (Mehrwertsteuer

inbegriffen) zu zahlen.

5.

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben werden.

6.

Mitteilung an …