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Entscheid

VB.2004.00421

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2004.00421

15. Dezember 2004Deutsch19 min

(URT.2004.8348)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Am 22. September 2002 stimmten die Stimmberechtigten

der Gemeinde X dem Ausbau des Alters- und Pflegeheims B zu. Am 16. Juni

2003 stellte die Gemeinde beim Gemeindeamt des Kantons Zürich ein Gesuch um

einen Investitionsbeitrag. Daraufhin teilte das Gemeindeamt der Gemeinde mit,

auf das Gesuch könne wegen Verspätung nicht eingetreten werden. Auf eine von

der Gemeinde als Wiedererwägungsgesuch bezeichnete Einsprache bestätigte das

Gemeindeamt seinen Nichteintretensentscheid mit Verfügung vom 1. April

2004.

Erwägungen

II.

Einen dagegen erhobenen Rekurs wies die Direktion der

Justiz und des Innern am 30. August 2004 ab.

III.

Mit Beschwerde vom 1. Oktober 2004 liess die Gemeinde

X die Aufhebung des Rekursentscheids und die Zusprechung einer

Parteientschädigung beantragen. Das Gemeindeamt und die Direktion der Justiz

und des Innern beantragten die Abweisung der Beschwerde.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Zunächst ist die Zuständigkeit des

Verwaltungsgerichts in sachlicher Hinsicht zu prüfen. Aufgrund von § 43 Abs. 1

lit. c des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG)

kann die Verweigerung von Staatsbeiträgen nur dann ans Verwaltungsgericht

weitergezogen werden, wenn das Gesetz auf die Beiträge einen Anspruch einräumt.

Staatsbeiträge sind zweckgebundene geldwerte Leistungen für die Erfüllung von Aufgaben

im öffentlichen Interesse (§ 1 Abs. 1 des Staatsbeitragsgesetzes vom

1.

April 1990, StaatsbeitragsG, LS 132.2). Das Staatsbeitragsgesetz

löste den Abschnitt "Staatsbeiträge zu bestimmten Zwecken" (§§ 1-8)

des Finanzausgleichsgesetzes vom 11. September 1966 (FAG, LS 132.1)

ab. Im Abschnitt "Finanzausgleich" des Finanzausgleichsgesetzes sind

unter anderen noch die Bereiche des Steuerkraft- (§§ 9 ff.) und des

Steuerfussausgleiches (§§ 26 ff.) geregelt. Die Systematik des

Finanzausgleichsgesetzes legt es nahe, diese Beiträge nicht als zweckgebunden

zu erachten, womit sie von vornherein nicht unter § 43 Abs. 1 lit. c

VRG zu fallen scheinen. Das Verwaltungsgericht hat in diesen Bereichen seine Zuständigkeit

denn auch wiederholt bejaht (VGr, 29. September 2004, VB.2004.00265, E. 1.1,

www.vgrzh.ch; VGr, 9. April 2003, VB.2002.000338, E. 1; VGr, 16. Dezember

1998, VB.98.00357, E. 1b).

Die Investitionsbeiträge, um die es

vorliegend geht, sind ebenfalls im Abschnitt über den Finanzausgleich geregelt

(§§ 19 ff.). Aufgrund der Systematik des Gesetzes wären sie damit

nicht als zweckgebunden zu qualifizieren. Eine Betrachtung von Wortlaut, Entstehungsgeschichte

und Zweck der Bestimmungen führt indes zu einem anderen Auslegungsergebnis.

Gemäss § 20 FAG erhalten jene Gemeinden Beiträge, die wesentliche

Investitionen tätigen oder getätigt haben. Im Kantonsrat wurde bei der Beratung

des Abschnittes von einer "Starthilfe" gesprochen und wurden als

Beispiel Beiträge an kulturelle Institutionen angeführt (Prot. KR 1975-79, S. 12548).

Der Ausdruck "Investition" und die im Rat genannten Beispiele legen

den Schluss nahe, dass es um projekt- und damit zweckbezogene Beiträge geht.

Weiter sind die Investitionsbeiträge aufgrund ihres Zweckes vom Steuerkraft-

und Steuerfussausgleich abzugrenzen: Gemäss § 20 lit. a FAG erhalten

Gemeinden Beiträge aus dem Investitionsfonds, wenn sie ohne diese Beiträge

Steuerfussausgleich beziehen müssten. Damit soll es finanziell stark belasteten

Gemeinden erspart bleiben, in den Steuerfussausgleich abzugleiten und mit dem

"eigentlichen" Finanzausgleich verbundene Eingriffe in ihre Autonomie

hinnehmen zu müssen (ABl 1978 II 1402, 1418). Investitionsbeiträge für

solche Gemeinden gehen dem Finanzausgleich im engeren (bzw. "eigentlichen")

Sinn in zeitlicher Hinsicht voraus: Erst wenn durch Investitionsbeiträge eine

finanzielle Bedrängnis nicht vermieden werden kann, greifen die Instrumente des

eigentlichen Finanzausgleichs, also der Steuerkraft- und der

Steuerfussausgleich. Bei den Investitionsbeiträgen handelt es sich nach dem

Gesagten um zweckgebundene finanzielle Leistungen, die unter die Definition der

Staatsbeiträge (§ 1 Abs. 1 StaatsbeitragsG) fallen. Damit ist im

Folgenden zu prüfen, ob es sich bei diesen Beiträgen um Kostenanteile handelt,

auf die das Gesetz einen Anspruch einräumt (§ 2 StaatsbeitragsG) und wo

Streitigkeiten folglich (§ 16 StaatsbeitragsG bzw. § 43 Abs. 1 lit. c

VRG) ans Verwaltungsgericht weitergezogen werden können.

1.2

§ 20 FAG knüpft an einen Investitionsbeitrag folgende

Voraussetzungen:

– Die

beantragende Gemeinde tätigt(e) wesentliche Investitionen.

– Sie wurde

dadurch finanziell unverhältnismässig stark belastet.

– Sie gehört entweder nicht zu den finanzstarken Gemeinden (§ 20

lit. a und b FAG) oder sie erfüllt Aufgaben von überkommunalem Interesse,

ohne dafür vollständig entschädigt zu werden (§ 20 lit. c FAG; vgl.

Tobias Jaag, Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Rz. 2303

und 2310).

Der Gesetzgeber

verwendete bei der Umschreibung der Tatbestandsvoraussetzungen von § 20

FAG unbestimmte Rechtsbegriffe ("wesentliche Investitionen",

"unverhältnismässig stark belastet", "anderen Gemeinden Dienste

leisten"). Diese dürfen jedoch nicht mit der Einräumung von (freiem)

Ermessen gleichgesetzt werden (vgl. zur Abgrenzung Alfred

Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des

Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 50 N. 73 ff.). Gegen eine Ermessensbestimmung spricht,

dass der Gesetzgeber keine Kann-Formulierung verwendete (vgl. VGr, 9. Juni

2004, VB.2004.00106, E. 1.3.2, www.vgrzh.ch): Sind die genannten

Tatbestandsvoraussetzungen erfüllt, "erhalten" die Gemeinden Beiträge

aus dem Investitionsfonds (§ 20 FAG). Diese

"Wenn-dann"-Formulierung spricht für einen gesetzlichen Anspruch.

Auch in der Ratsdebatte war von einem "Rechtsanspruch" die Rede

(Prot. KR 1975-79, S. 12551).

Gegen das

Vorliegen eines gesetzlichen Anspruches liesse sich einwenden, dass das Finanzausgleichsgesetz

keine detaillierten Massstäbe für die Festlegung der Beitragshöhe enthält. § 21

Abs. 1 Satz 1 FAG bestimmt einzig, dass langfristig die Hälfte der

Beiträge für Gemeinden zu verwenden ist, die Steuerkraft- oder

Steuerfussausgleich beziehen oder ohne die Investitionsbeiträge

Steuerfussausgleich beziehen müssten (§ 20 lit. a FAG). § 20 FAG

enthält keine Kriterien, wie die Höhe der einzelnen Investitionsbeiträge zu

bemessen ist. Im Rat wurde ausgeführt, dass es keine Formel gebe, wonach die

Beiträge berechnet würden. Wenn in diesem Zusammenhang gesagt wurde, dass die

Beiträge dem Ermessen des Regierungsrates oder des Kantonsrates unterliegen

(Prot. KR 1975-79, S. 12547), dürfte sich der Ermessensspielraum wohl auf

die Höhe der einzelnen Beiträge bezogen haben. – Der Anspruchs-Charakter eines

Beitrages wird nicht allein dadurch ausgeschlossen, dass das Gesetz dessen Höhe

nicht festlegt. Damit kann ein Anspruch auch dann vorliegen, wenn der

Verwaltung hinsichtlich einzelner Beitragsvoraussetzungen ein gewisser Beurteilungsspielraum

verbleibt und sie innerhalb bestimmter Grenzen den Beitragssatz festlegen kann

(BGr, 18. Februar 2004,2A.95/2004, E. 2.1, www.bger.ch). Ebenso

wenig kann ein Anspruch allein deshalb verneint werden, weil die Höhe der gesamthaft

ausgerichteten Investitionsbeiträge durch die finanziellen Ressourcen des

Investitionsfonds begrenzt wird (vgl. §§ 19 f. FAG). Wenn ein Beitrag

lediglich im Rahmen der bewilligten Kredite oder eines Fonds gewährt wird, kann

dies zwar gegen einen Anspruch sprechen. Als Indiz dafür ist eine solche

Begrenzung nach oben jedoch vor allem dann zu berücksichtigen, wenn das Gesetz

eine Kann-Formulierung verwendet (vgl. BGr, 18. Februar 2004,2A.95/2004, E. 2.5,

www.bger.ch; VGr, 9. Juni 2004, VB.2004.00106, E. 1.3.1,

www.vgrzh.ch). Das ist vorliegend jedoch nicht der Fall. Nach dem Gesagten besteht

ein Anspruch auf einen Investitionsbeitrag, wenn die gesetzlichen

Voraussetzungen erfüllt sind. Er ist damit nicht als Subvention (§ 3 Abs. 1

StaatsbeitragsG), sondern als Kostenanteil (§ 2 StaatsbeitragsG) zu

qualifizieren. Aufgrund von § 16 StaatsbeitragsG und § 43 Abs. 1

lit. c VRG ist das Verwaltungsgericht somit für die Behandlung der

vorliegenden Beschwerde insoweit zuständig.

1.3

Gemäss § 41 VRG beurteilt das Gericht

Beschwerden gegen letztinstanzliche Anordnungen von Verwaltungsbehörden. Bei

einem Investitionsbeitrag von mehr als 2 Millionen Franken entscheidet der

Kantonsrat endgültig (§ 23 FAG). Gegen die Verweigerung eines solchen

Beitrages kann somit nicht Beschwerde ans Verwaltungsgericht erhoben werden.

Für tiefere Beiträge ist dagegen der Regierungsrat zuständig. In solchen Fällen

ist der Regierungsrat verfügende Instanz, womit sein Entscheid unmittelbar beim

Verwaltungsgericht angefochten werden kann (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 41 N. 29).

Ob hier ein Beitrag von über oder unter 2 Millionen Franken zu beurteilen ist,

steht nicht fest, da über die Gewährung des Beitrages nicht in der Sache

entschieden wurde. Deshalb kann nicht von vornherein von einer Kompetenz des

Kantonsrates ausgegangen werden und die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts

allein deshalb verneint werden. Gegen die Verneinung der Zuständigkeit spricht

auch, dass bei der Beratung des Gesetzes davon ausgegangen wurde, dass kleinere

Gemeinden eher Beträge von unter 2 Millionen Franken erhalten werden (Prot. KR

1975-79, S. 12868). Von daher ist auf die Beschwerde einzutreten. Auf die

Frage von erstinstanzlicher Zuständigkeit und Verfahren wird ohnehin noch bei

der materiellen Beurteilung der Beschwerde zurückzukommen sein.

2.

Vorliegend ist nicht ein Entscheid zu

beurteilen, mit dem materiell über einen Beitrag befunden wurde. Der

Beschwerdegegner ist auf das Gesuch der Beschwerdeführerin vielmehr nicht

eingetreten.

2.1

Gemäss § 23 FAG werden Investitionsbeiträge

entweder vom Regierungs- oder vom Kantonsrat zugesprochen. Diese Regelung spricht

gegen eine Zuständigkeit des Beschwerdegegners: Wenn die Regierung bzw. der Kantonsrat

für den Entscheid in der Sache zuständig sind, müssten diese Instanzen auch für

die Beurteilung der formellen Voraussetzungen zuständig sein. Dasselbe gilt etwa

bei Gerichten: Wenn ein Gericht in Kammerbesetzung für den Entscheid in der

Sache zuständig ist, kann ein Nichteintretensentscheid nicht durch den

Einzelrichter oder den Vorsitzenden ergehen, sondern muss vielmehr von der

Kammer beschlossen werden. Für Rekurse trifft § 3 Abs. 2 Ziff. 1

der Verordnung über das Rekursverfahren vor dem Regierungsrat vom 5. November

1997.

(LS 172.15) zwar eine von diesen Grundsätzen abweichende Regelung.

Danach entscheidet der Präsident des Regierungsrates, wenn aus formellen Gründen

auf einen Rekurs nicht eingetreten werden kann. Das Verwaltungsgericht hat

allerdings an der Gesetzes- bzw. Verfassungsmässigkeit dieser Regelung wiederholt

Zweifel geäussert (VGr, 20. Oktober 1999, VB.99.00261, E. 3; VGr, 22. September

1999, VB.99.00170, E. 2b). Dort war im Gegensatz zu hier eine Bestimmung

zu beurteilen, die den Entscheid über das Nichteintreten explizit der Kollegialbehörde

entzieht. Im vorliegenden Fall besteht dagegen keine solche Regelung; der Entscheid

ist hier vielmehr ausdrücklich dem Regierungs- bzw. Kantonsrat vorbehalten (§ 23

FAG). Hinsichtlich des Verfahrens des Regierungsrates bestimmt Art. 42 Abs. 1

Satz 2 der Kantonsverfassung vom 18. April 1869 (KV), dass der

endgültige Entscheid von der Gesamtbehörde ausgeht. Den Direktionen kann indes

durch gesetzliche Bestimmungen innert bestimmter Schranken eine

Entscheidungsbefugnis eingeräumt werden (vgl. auch § 13 Abs. 2 des

Gesetzes betreffend die Organisation und Geschäftsführung des Regierungsrates

und seiner Direktionen vom 26. Februar 1899, OGRR, LS 172.1). In § 20

Abs. 2 Ziff. 5 OGRR wurde in Bezug auf Streitigkeiten in

Gemeindeangelegenheiten der Direktion [der Justiz und] des Innern nur die

Antragstellung und Berichterstattung übertragen, nicht jedoch eine

selbstständige Entscheidungsbefugnis. Bei den Befugnissen zur Erledigung von Geschäften

(§ 21 OGRR) findet sich keine Kompetenz, auf die sich die Direktion

stützen könnte. Folglich bleibt es beim Grundsatz, dass der Regierungsrat als

Gesamtbehörde entscheidet (Art. 42 Abs. 1 Satz 2 KV; § 13 Abs. 1

OGRR). Damit fragt sich, ob sich der Beschwerdegegner beim Erlass der

angefochtenen Verfügung auf eine andere Bestimmung stützen konnte.

2.2

Gemäss § 1 lit. b Ziff. 4 der

Delegationsverordnung vom 9. Dezember 1988 (DelegationsV, LS 172.14)

entscheidet der Beschwerdegegner erstinstanzlich über "Anordnungen

gegenüber Gemeinden gestützt auf das Finanzausgleichsgesetz". Damit hat

der Beschwerdegegner die Kompetenz, als verfügende Behörde über Steuerkraft- (§ 13

Abs. 1 FAG) und Steuerfussausgleichsbeiträge (§ 31 Abs. 1 FAG)

zu entscheiden (vgl. VGr, 29. September 2004, VB.2004.00265, E. 1.1,

www.vgrzh.ch; VGr, 9. April 2003, VB.2002.00338, E. 1). Im Gegensatz

zu diesen beiden Bereichen ist bei den Investitionsbeiträgen die Zuständigkeit

jedoch ausdrücklich dem Regierungsrat (und nicht der Direktion) vorbehalten (§ 23

FAG). Es erscheint fraglich, ob aus § 1 lit. b Ziff. 4

DelegationsV abgeleitet werden kann, dass die Zuständigkeit gleichsam in einem

Schritt um zwei Stufen tiefer delegiert worden wäre. Dies hätte in der

vorliegenden Sache zur Folge, dass ein geringfügig über 2 Millionen Franken

liegender Investitionsbeitrag durch den Kantonsrat, ein leicht darunter liegender

Betrag dagegen durch ein Amt zugesprochen würde. Falls der Beschwerdegegner

seine Zuständigkeit nicht aus § 23 FAG in Verbindung mit § 1 lit. b

Ziff. 4 DelegationsV ableiten könnte, bliebe ihm einzig die Möglichkeit,

sich auf § 22 FAG zu stützen. Danach sind Beitragsgesuche bei der

Direktion der Justiz und des Innern einzureichen. Wenn gemäss § 1 lit. b

Ziff. 4 DelegationsV die Kompetenz zum Treffen von "Anordnungen"

an den Beschwerdegegner delegiert wurde, muss dasselbe auch für die weniger

weit reichende Kompetenz gelten, Gesuche entgegenzunehmen. Aus § 22 FAG

könnte sodann die Kompetenz des Beschwerdegegners abgeleitet werden, die

Gesuche einer Art Vorprüfungsverfahren zu unterziehen und dieses mit einem

Entscheid abzuschliessen. Insofern wäre die Kompetenz des Beschwerdegegners in

dieser ersten Phase des Beitragsverfahrens mit jener des Kammervorsitzenden am

Verwaltungsgericht vergleichbar, der die eingehenden Beschwerden prüft und zur

Verbesserung allfälliger Mängel das Nötige anordnet (§ 56 Abs. 1

VRG). Der Entscheid des Beschwerdegegners bei der Prüfung der eingehenden Gesuche

könnte dann als Zwischenentscheid angesehen werden, der den Endentscheid des

Regierungs- oder Kantonsrates vorbereitet. Gegen diese Sichtweise spricht

jedoch, dass der Beschwerdegegner das Gesuch der Beschwerdeführerin

ausdrücklich durch einen Nichteintretensentscheid erledigte. Ein solcher

Entscheid beendet das Verfahren; er ist gewissermassen das prozessuale

Gegenstück zur Abweisung einer Eingabe, die ebenfalls einen Endentscheid

darstellt. Während dort die Voraussetzungen für die Begründetheit der Eingabe

nicht erfüllt sind, sind hier die Voraussetzungen für einen Sachentscheid nicht

gegeben. Diese Sichtweise legt es nahe, dass sich der Beschwerdegegner eine

Kompetenz anmasste, die entweder dem Regierungs- oder dem Kantonsrat zusteht.

Ob die erstinstanzliche Verfügung wegen Unzuständigkeit aufzuheben ist, kann

indessen offen gelassen werden, da die Beschwerde bereits aus anderen Gründen

gutzuheissen ist:

3.

Die

Beschwerdeführerin macht geltend, das Gesuch um einen Investitionsbeitrag

rechtzeitig eingereicht zu haben.

3.1

§ 22 FAG bestimmt, dass "Beitragsgesuche

für bevorstehende Investitionen … vor Gesuch der Kreditbewilligung durch die

Gemeinde bei der für das Gemeindewesen zuständigen Direktion eingereicht

werden" sollen. Dabei fällt auf, dass der Wortlaut des Gesetzes eine

Einschränkung in zweierlei Richtungen macht. Zunächst spricht § 22 FAG von

"bevorstehenden" Investitionen. Würde jede Investition noch

bevorstehen, wäre die Präzisierung offensichtlich überflüssig. Liest man § 22

FAG dagegen im Zusammenhang mit § 20 FAG, wird klar, was mit

"bevorstehenden" Investitionen gemeint ist. Gemäss § 20 FAG

haben Gemeinden nicht nur dann einen Anspruch auf einen Beitrag, wenn sie

Investitionen "tätigen", sondern auch wenn sie Investitionen

"getätigt haben". Diese Unterscheidung legt den Schluss nahe, dass

sich § 22 FAG nur auf Gesuche von Investitionen bezieht, die erst noch

getätigt werden sollen. Bereits von daher erscheint es fraglich, ob die

Vorschrift auf den vorliegend zu beurteilenden Fall überhaupt zur Anwendung

gelangt, da die Beschwerdeführerin die Investition bei der Einreichung des

Gesuches bereits getätigt hat.

§ 22 FAG macht auch in anderer

Hinsicht eine Einschränkung, indem er bestimmt, dass Beitragsgesuche noch vor

dem Antrag auf gemeindeinterne Kreditbewilligung eingereicht werden "sollen".

Die von der Vorinstanz angeführte restriktive Praxis anderer Ämter lässt sich

damit nicht unbesehen auf den vorliegend zu beurteilenden Fall übertragen. Dort

sind im Gegensatz zu hier Vorschriften zu beurteilen, die zwingende

Formulierungen enthalten. So bestimmt der von der Vorinstanz angeführte § 4

Abs. 1 der Strassenbeitragsverordnung vom 8. September 1982 (LS 722.18),

dass Gesuche um Staatsbeiträge vor der Vergebung der Projektierungsarbeiten einzureichen

sind. In einem vom Bundesgericht beurteilten Fall war Art. 20 Abs. 3

des Arbeitslosenversicherungsgesetzes vom 25. Juni 1982 (SR 837.0)

auszulegen, wonach der Entschädigungsanspruch erlischt, wenn er nicht binnen

bestimmter Frist geltend gemacht wird. Das Bundesgericht leitete unter anderem

aus dem Wortlaut der Bestimmung ab, dass es sich dabei um eine Verwirkungsfrist

handle (BGE 113 V 66 E. 1b S. 68). Hier ist dagegen nur von

"sollen" die Rede. Nach dem Gesagten handelt es sich bei § 22

FAG aufgrund von Wortlaut und systematischer Einordnung um eine blosse

Ordnungsvorschrift, die sich nur auf Gesuche von Investitionen bezieht, die

nach Gesuchseinreichung getätigt werden sollen. – Anzumerken bleibt, dass sich

die Folgen eines Versäumens des in § 22 FAG genannten Termins allenfalls

aus anderen Vorschriften ergeben könnten. Gemäss § 10 Abs. 4

StaatsbeitragsG werden Staatsbeiträge für Investitionen gekürzt, wenn der

Gesuchsteller vor der Zusicherung finanzielle Verpflichtungen ohne Ermächtigung

der für den Entscheid zuständigen Stelle eingegangen ist. Da es jedoch hier nur

um die Frage geht, ob das Gesuch der Beschwerdeführerin in der Sache hätte

behandelt werden sollen, braucht dieser Punkt nicht weiter geprüft zu werden.

Die Vorinstanz misst §§ 20 und 22

FAG aufgrund einer teleologischen Auslegung eine andere Bedeutung zu, als es

der Wortlaut der Bestimmungen erwarten liesse. Zunächst wendet sie § 20

FAG auf einem vom Wortlaut dieser Bestimmung erfassten Sachverhalt ("…

oder getätigt haben") nicht an (so genannte teleologische Reduktion; vgl. BGE 128 I 34

E. 3b S. 41). Weiter wendet sie § 22 FAG auf jedes Gesuch an,

also nicht nur solche über "bevorstehende Investitionen". Damit

weitet sie die Vorschrift auf dem Analogieweg auf einen vom Wortlaut nicht

erfassten Sachverhalt aus. Und schliesslich interpretiert sie die Vorschrift

von § 22 FAG entgegen ihrem Wortlaut ("sollen") als zwingend und

misst ihr damit eine restriktivere Bedeutung zu, als vom Wortlaut her hätte erwartet

werden können. – Will die rechtsanwendende Behörde vom klaren und unzweideutigen

Wortlaut einer Bestimmung abweichen, muss sie aus triftigen Gründen annehmen

können, dass der Wortlaut nicht dem wahren Sinn der Bestimmung entspricht (BGE 127

III 318 E. 2b S. 322). Damit ist im Folgenden zu prüfen, ob hier

solche triftigen Gründe vorliegen.

3.2

Teleologische Reduktion bzw. Ausdehnung auf andere

Sachverhalte auf dem Weg der Analogie könnten sich zunächst aufgrund einer

Ermittlung des Zweckes von §§ 20 und 22 FAG aufdrängen, der sich aus einer

historischen Auslegung ergibt (vgl. BGE 127 III 318 E. 2b S. 323).

– Der Gesetzesentwurf des Regierungsrates sprach in allgemeiner Weise von

"Gesuche[n] um Investitionsbeiträge" (ABl 1978 II 1394). Die

vorberatende Kommission schlug demgegenüber vor, dass § 22 FAG nur "Beitragsgesuche

für bevorstehende Investitionen" regeln solle (ABl 1979 I 490). Der

Rat folgte ohne Diskussion dem Antrag seiner Kommission (Prot. KR 1975-79, S. 12551

und 12868). Der Wortlaut von § 22 FAG wurde damit im Laufe seiner

Entstehung enger gefasst; die Entstehungsgeschichte spricht demzufolge dagegen,

die Bestimmung über ihren Wortlaut hinaus auch auf Gesuche für Investitionen

anzuwenden, die bereits getätigt wurden.

Ebenso wenig lässt sich aus der

Entstehungsgeschichte ableiten, dass § 22 FAG als zwingende Vorschrift zu

verstehen wäre. Der Antrag des Regierungsrates lautete: "Gesuche um

Investitionsbeiträge sind grundsätzlich vor der Kreditbewilligung durch die Gemeinde

bei der Direktion des Innern einzureichen." (ABl 1978 II 1394). Der

Regierungsrat verstand die Bestimmung somit als ausnahmefähig und folglich als

blosse Ordnungsvorschrift, mit der die bestehende Praxis festgeschrieben werden

sollte (vgl. ABl 1978 II 1430). Die Kommission schlug einen Wortlaut vor,

der der heutigen Fassung von § 22 FAG ("sollen") entspricht.

Dass die Kommission oder der Rat die Vorschrift entgegen ihrem Wortlaut als

zwingend verstanden, lässt sich den Materialien nicht entnehmen. Aus der

Entstehungsgeschichte lässt sich demnach nicht ein Zweck ableiten, der eine Ausdehnung

bzw. teleologische Reduktion von §§ 20 und 22 FAG rechtfertigen würde.

Vorinstanz und Beschwerdegegner

ermittelten den Zweck von § 22 FAG im Wesentlichen unabhängig von einer

historischen Auslegung. Demnach bezwecke die Vorschrift, dass die Behörde

bereits in der Projektierungsphase gewisse Vorabklärungen in Bezug auf Notwendigkeit,

Angemessenheit, Wirtschaftlichkeit, Zweckmässigkeit und finanzielle Verträglichkeit

machen könne. Diese Möglichkeit sei nicht mehr gegeben, wenn die Behörde vor

vollendete Tatsachen gestellt werde. Das Verfahren solle nicht nur die rechtzeitige

Beurteilung des Investitionsprojekts selbst, sondern auch die Beurteilung der

Auswirkungen auf den gesamten Gemeindehaushalt sicherstellen. – Dass ein

solcher Sinn § 22 FAG zugemessen werden könnte, ist durchaus denkbar.

Allerdings darf dabei nicht übersehen werden, dass sich die Vorschrift nach

ihrem Wortlaut nur auf "Beitragsgesuche für bevorstehende

Investitionen" bezieht. Über Investitionen, die Gemeinden im Sinne von § 20

FAG bereits "getätigt haben", sagt § 22 FAG gerade nichts aus.

Die Vorinstanz beruft sich bei ihrer

Argumentation weiter auf BGE 125 V 262. Dort hielt das Bundesgericht in

Bezug auf ein Betriebsbeitragsgesuch fest, dieses sei vor dem Hintergrund der

jährlichen Budgetierung zu sehen. Es könne deshalb nicht im Belieben des Gesuchstellers

stehen, wann er sein Beitragsgesuch einreichen wolle (BGE 125 V 262 E. 5a

S. 263). Diese Erwägung lässt sich indessen nicht unbesehen auf den

vorliegend zu beurteilenden Fall übertragen. Dort hatte das Bundesgericht eine

Vorschrift zu beurteilen, die zwingend formuliert war und überdies die Folgen

der Nichteinhaltung regelte ("Die Beitragsgesuche sind … innert 6 Monaten

nach Ablauf des Rechnungsjahres einzureichen. … Bei Nichteinhaltung der Frist

ohne triftigen Grund entfällt der Anspruch auf einen Beitrag."; Art. 107

Abs. 1 der Verordnung vom 17. Januar 1961 über die Invalidenversicherung

[SR 831.201] in der damaligen Fassung, abgedruckt bei Ulrich Häfelin/Georg

Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich etc. 2002, Rz. 798).

Die hier zu beurteilende Vorschrift ist demgegenüber weder zwingend formuliert

noch regelt sie die Folgen der Nichteinhaltung des darin vorgesehenen Termins.

Ebenso wenig nimmt ihr Wortlaut auf ein Budget oder Rechnungsjahr Bezug. Damit

kann ihr gestützt auf teleologische Erwägungen für den vorliegenden Fall nicht

eine Tragweite zugemessen werden, die klar vom Wortlaut abweicht. Nach dem

Gesagten durfte der Beschwerdegegner das Gesuch der Beschwerdeführerin nicht

durch Nichteintreten erledigen.

4.

Damit ist die Beschwerde gutzuheissen.

Der angefochtene Entscheid und die Verfügung des Beschwerdegegners sind

aufzuheben. Die Akten sind an den Beschwerdegegner zurückzuweisen, damit in der

Folge der Regierungsrat (oder allenfalls der Kantonsrat) einen materiellen

Entscheid über das Gesuch der Beschwerdeführerin fällen kann. Die Kosten von

Rekurs- und gerichtlichem Verfahren sind dem unterliegenden Beschwerdegegner

aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 70

VRG). Dieser ist zudem zu einer angemessenen Parteientschädigung an die

Beschwerdeführerin zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Die Verfügungen der Direktion der Justiz und des

Innern vom 30. August 2004 und des Gemeindeamtes vom 1. April 2004

werden aufgehoben. Die Sache wird im Sinne der Erwägungen an den

Beschwerdegegner zurückgewiesen.

2.

Die

Kosten des Rekursverfahrens (Fr. 636.-) werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

3.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 4'060.-- Total der Kosten.

4.

Die Gerichtskosten werden

dem Beschwerdegegner auferlegt.

5.

Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung

von Fr. 2'000.-- (Mehrwertsteuer inbegriffen) auszurichten.

6.

Mitteilung an …