VB.2004.00423

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2004.00423

2. Dezember 2004Deutsch20 min

(URT.2004.8318)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Der Gemeinderat Männedorf genehmigte am

4. Juni 2003 gestützt auf § 175 des Planungs- und Baugesetzes vom

7. September 1975 (PBG) die Schlussabrechnung der G AG vom 7. Februar

2003 betreffend den Quartierplan Rosenweg-Russer. Der ausgewiesene Gesamtbetrag

von Fr. 2'376'565.90 enthält mit Bezug auf die Erstellung eines Einlenkers

von der Quartierstrasse Im Russer in die Aufdorfstrasse (Staatsstrasse) Kosten

von Fr. 99'039.80, welche entsprechend dem Kostenverleger den

Quartierplanbeteiligten anteilmässig belastet wurden. Für B, C, D und die E AG

ergaben sich unter diesem Titel Belastungen von Fr. 15'786.85,

Fr. 13'013.85, Fr. 7'120.95 bzw. Fr. 1'188.50.-. In einem umfangreichen

Rekursverfahren betreffend den ursprünglich am 16. Dezember 1991 festgesetzten

Quartierplan hatten die genannten nebst weiteren Grundeigentümern um Befreiung

von diesen Kosten ersucht, auf welche Begehren die Baurekurskommission II in

ihrem Rekursentscheid vom 22. Dezember 1992 aus der Erwägung nicht

eingetreten war, dass der angefochtene Festsetzungsbeschluss nur die Kostenverlegung

regle, wogegen erst mit der Schlussabrechnung darüber zu entscheiden sei,

welche Kosten dem Quartierplan belastet werden dürften. Dementsprechend

enthielt auch der nach diesem Rekursverfahren getroffene neue

Festsetzungsbeschluss des Gemeinderats vom 12. September 1994 keine

verbindliche Festlegung bezüglich der fraglichen Kostenpflicht.

Erwägungen

II.

Gegen den

die Schlussabrechnung genehmigenden Beschluss des Gemeinderats vom 4. Juni

2003.

erhoben B, C, D und die E AG Rekurs bei der Baurekurskommission II. Sie

erneuerten ihr Begehren um Befreiung von den Kosten der baulichen Massnahmen an

der Aufdorfstrasse (Staatsstrasse). Die Baurekurskommission II hiess den Rekurs

am 24. August 2004 gut. Dementsprechend hob sie die den Rekurrierenden mit

Beschluss des Gemeinderats vom 4. Juni 2003 individuell eröffneten

Abrechnungen betreffend die Erstellungskosten im Quartierplan Rosenweg-Russer

insoweit auf, als darin Kosten für den Ausbau der Aufdorfstrasse enthalten

sind, und lud sie den Gemeinderat Männedorf ein, um diesen Kostenbetrag

reduzierte individuelle Abrechnungen zu erstellen, sowie, soweit erforderlich,

auch die Schlussabrechnung und den Schlusszahlungsplan entsprechend zu ändern

(Disp. Ziff. I). Die Rekurskosten, worunter eine Staatsgebühr von Fr. 2'500.-,

wurden der Gemeinde Männedorf auferlegt (Disp. Ziff. II), die zur Zahlung

von Umtriebsentschädigungen von je Fr. 400.- an die vier Rekurrierenden

verpflichtet wurde (Disp. Ziff. III).

III.

Mit Beschwerde vom 29. September 2004

beantragte die Gemeinde Männedorf dem Verwaltungsgericht, den Rekursentscheid

vom 24. August 2004 aufzuheben, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen

zulasten der Beschwerdegegner. Die Baurekurskommission ersuchte am

2.

November 2004 um Abweisung der Beschwerde. B, C, D und die E AG

beantragten am 5. November 2004, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf

einzutreten sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der

vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2

Die Beschwerdegegner machen vorab geltend, die

Gemeinde Männedorf sei nach § 21 lit. b VRG zur Beschwerdeerhebung

nicht legitimiert, weshalb auf das Rechtsmittel nicht einzutreten sei. Die

Beschwerdeführerin rüge in erster Linie eine unrichtige Auslegung von § 7

Abs. 2 lit. a des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrassG);

sie werfe der Baurekurskommission vor, diese Bestimmung zu Unrecht nicht als hinreichende

gesetzliche Grundlage anerkannt zu haben, um den Quartierplangenossen (und

damit den Beschwerdegegnern) die streitbetroffenen Kosten für die Erstellung

des Einlenkers in die Aufdorfstrasse zu überbinden. Bei der Anwendung dieser

kantonalen Norm stehe jedoch der Gemeinde kein qualifizierter Beurteilungs- und

Entscheidungsspielraum zu. Sie sei daher nicht legitimiert, deren unrichtige

Anwendung zu rügen; daran vermöge ihr eigenes finanzielles Interesse an der

Streitsache nichts zu ändern.

1.2.1

Gemäss § 70 in Verbindung mit

§ 21 lit. a VRG ist zum Rekurs und zur Beschwerde berechtigt, wer

durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse

an deren Änderung oder Aufhebung hat. Eine gleich lautende und in der Praxis

auch gleich ausgelegte Legitimationsvorschrift findet sich bezüglich des

Anwendungsbereichs des Planungs- und Baugesetzes in § 338a Abs. 1

PBG. Rekurs- und beschwerdeberechtigt sind ferner gemäss § 21 lit. b

VRG, welche Vorschrift ebenfalls auf dem Gebiet des Raumplanungs- und Baurechts

anwendbar ist (RB 1998 Nr. 12), Gemeinden, andere Körperschaften und

Anstalten des öffentlichen Rechts zur Wahrung der von ihnen vertretenen

schutzwürdigen Interessen. Mit dieser anlässlich der Revision vom 8. Juni

1997.

eingefügten Bestimmung wurde im Wesentlichen an die Praxis angeknüpft, die

zur Beschwerdelegitimation nach der damals massgebenden Fassung von § 21

VRG (die dem heutigen § 21 lit. a entspricht) entwickelt worden ist

(Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 61 ff.,

insbesondere N. 70). Nach der damaligen Praxis wurde die Rekurs- und Beschwerdelegitimation

der Gemeinde namentlich bezüglich drei Fallgruppen bejaht, nämlich wenn sie

sich für die Durchsetzung und richtige Anwendung ihres kommunalen Rechts

wehrte, wenn sie einen Eingriff in die ihr bei der Anwendung von kantonalem

Recht zustehende qualifizierte Entscheidungs- und Ermessensfreiheit abwehren

wollte, oder wenn sie wie eine Privatperson (z.B. als Bauherrin) betroffen war.

Darüber hinaus wurde der Gemeinde die Beschwerdelegitimation in

Quartierplanstreitigkeiten zuerkannt, dies namentlich im Hinblick auf ihre

treuhänderische Stellung gegenüber den Quartierplanbeteiligten zur Verteidigung

eines im Festsetzungsbeschluss erzielten Interessenausgleichs (RB 1991

Nr. 7).

Diese Praxis ist seit Inkrafttreten von

§ 21 lit. b VRG anlehnend an bereits früher vorhandene punktuelle

Ansätze im Sinn einer Öffnung erweitert worden. So wurde ein schutzwürdiges

Interesse der Gemeinde bejaht, sich im Zusammenhang mit einer vom Kanton

geplanten Deponie gegen eine Gefährdung ihrer Trinkwasserversorgung und

Beeinträchtigung ihres Naherholungsgebiets zu wehren. Im Leitsatz zu diesem

publizierten Entscheid (RB 1998 Nr. 13) wurde verallgemeinernd

festgehalten, die Gemeinden seien (auch) dann rechtsmittellegitimiert,

"wenn Interessen oder Aufgaben betroffen sind, die sie wahrnehmen bzw.

erfüllen müssen, oder wenn sich eine Anordnung auf einen grossen Teil der Einwohnerschaft

auswirkt". Allerdings genügt es nicht, dass der angefochtene Entscheid mit

negativen Auswirkungen für eine grössere Anzahl von Bewohnern auf dem Gemeindegebiet

verbunden sein kann (VGr, 22. Januar 2004, VB.2003.00395, www.vgrzh.ch,

betreffend Verlegung eines Recyclingbetriebs). Ferner wurde der Gemeinde die

Berechtigung zum Rekurs gegen einen Entscheid zugesprochen, der sie zur

Übernahme der Kosten für die Schulung eines Hochbegabten an einer Privatschule

verpflichtet; dies in Aufweichung des früher geltenden Grundsatzes, dass ein

Eingriff in das kommunale Finanz- oder Verwaltungsvermögen für sich allein die

Rekurs- und Beschwerdelegitimation nicht zu begründen vermag (RB 2001

Nr. 9 = ZBl 102/2001, S. 525 mit weiteren Hinweisen in

E. 2e). Sodann erachtete das Verwaltungsgericht eine Gemeinde als

legitimiert, die Verletzung von § 357 Abs. 1 PBG geltend zu machen,

welche Bestimmung sich mit den zulässigen Änderungen an vorschriftswidrigen

Bauten befasst (VGr, 8. Oktober 2003, VB.2003.00196, www.vgrzh.ch,

Leitsatz in RB 2003 Nr. 14). Mit Urteil vom 30. September 2004

(VB.2004.00321, www.vgrzh.ch) verneinte das Verwaltungsgericht die Legitimation

einer Gemeinde, Beschwerde gegen einen bezirksrätlichen Rekursentscheid zu

führen, womit in Auslegung von § 41 der kantonalen Bestattungsverordnung

vom 7. März 1963 der ablehnende Beschluss der Gemeinde betreffend die

Exhumierung eines Leichnams aufgehoben worden war. Das Gericht hielt darin am

Grundsatz fest, dass sich die Gemeinde in Fällen, in denen ihr das kantonale

Recht keinen qualifizierten – d.h. mit der Gemeindeautonomie zusammenhängenden

– Entscheidungs- und Ermessensspielraum belässt, nicht gegen die ihrer Meinung

nach unrichtige Anwendung dieses Rechts durch die Rekursinstanz wehren kann;

der blosse Vollzug von kantonalem und von Bundesrecht berühre die Gemeinde

nicht in ihren eigenen schutzwürdigen Interessen (so schon RB 1998

Nr. 14 betreffend die im ganzen Kanton einheitlich zu beantwortende Frage

des Abfallbegriffs; vgl. auch RB 1996 Nr. 11).

1.2.2

Im vorliegenden Fall lässt sich

die Rechtsmittellegitimation der Beschwerdeführerin nicht schon aus der

erwähnten Praxis zur Legitimation der Gemeinden in Quartierplanstreitigkeiten

ableiten, geht es hier doch gerade nicht um deren treuhänderische Funktion zur

Verteidigung des im Festsetzungsbeschluss erzielten Interessensausgleiches; vielmehr

wehrt sie sich gegen den Entscheid der Baurekurskommission, wonach die

streitbetroffenen Kosten dem Quartierplan überhaupt nicht belastet werden

dürfen und daher die Gemeinde (sofern sie nicht vom Staat zu übernehmen sind)

definitiv belasten würden. Den Beschwerdegegnern ist auch darin zuzustimmen,

dass der Beschwerdeführerin bei der in erster Linie kontroversen Anwendung von

§ 7 Abs. 2 lit. a StrassG kein erheblicher, der Gemeindeautonomie

entspringender Entscheidungsspielraum zukommt. Hingegen stehen für die Gemeinde

erhebliche eigene finanzielle Interessen auf dem Spiel; insofern unterscheidet

sich der vorliegende Fall vom erwähnten Urteil VB.2004.00321, in dem ausschliesslich

das Kriterium der erheblichen autonomiebezogenen Entscheidungsfreiheit, die

dort verneint wurde, massgebend war. In Anlehnung an das erwähnte Urteil

RB 2001 Nr. 9 ist die Rechtsmittellegitimation im Hinblick auf die

erheblichen eigenen finanziellen Interessen der Gemeinde auch hier zu bejahen

ist. Das Verwaltungsgericht hat denn auch in einem vergleichbaren Fall, in dem

in Auslegung der Bestimmungen des kantonalen Strassengesetzes die Aufteilung

der Kosten für einen Verkehrskreisel zwischen Staat und Gemeinde streitig war,

die Beschwerdelegitimation der Gemeinde stillschweigend bejaht (VGr,

19.

August 2004, VB.2004.00198, www.vgrzh.ch). Im Übrigen soll nunmehr –

im Rahmen der Vorlage zu einem neuen Volksschulgesetz (vgl.

ABl Nr. 39 vom 24. September 2004, S. 1112 ff.) –

§ 21 lit. b VRG dahin geändert werden, dass der legitimationsbegründende

Tatbestand "zur Wahrung der von ihr vertretenen schutzwürdigen

Interessen" durch den Zusatz "insbesondere, wenn der Entscheid oder

die Beachtung desselben in gleichartigen Fällen für die Gemeinde besondere

finanzielle Auswirkungen hat" ergänzt wird.

2.

2.1

Wie die Vorinstanz zutreffend und unwidersprochen

festgestellt hat, erfolgt die Groberschliessung des Quartierplangebiets

Rosenweg-Russer nicht über eine Gemeindestrasse, sondern wird es über die

Quartierstrasse Im Russer unmittelbar mit der Staatsstrasse – der

Aufdorfstrasse – verbunden. Neben kleineren Anpassungen im Einmündungsbereich

der Quartierstrasse in die übergeordnete Strasse war auch ein Ausbau der

Staatsstrasse erforderlich, der die Anlegung einer Abbiegespur, verbunden mit

einer Ausweitung der Fahrbahn, und die Erstellung eines Fussgängerüberganges

mit Schutzinsel umfasste. Zur Diskussion steht einzig die Belastung der Kosten

für den eigentlichen Ausbau der Staatsstrasse. Dabei hat die Beschwerdeführerin

auch davon vorweg einen Betrag von Fr. 26'000.- – als geschätzten

Kostenaufwand für die Verkehrsinsel samt Fussgängerübergang – übernommen, so

dass effektiv nur die Kosten für die Linksabbiegespur samt Fahrbahnausweitung

im Streit liegen.

2.2

Sodann hat die Baurekurskommission einzig geprüft,

ob diese Kosten entsprechend der angefochtenen Schlussabrechnung den

Quartierplanbeteiligten auferlegt werden dürften; nicht beurteilt hat sie die

Frage, ob die Kosten, falls sie nicht den Rekurrierenden und den übrigen

Quartierplanbeteiligten überbunden werden dürften, vom Staat oder von der Gemeinde

Männedorf zu tragen seien. Dementsprechend hat die Baurekurskommission auch den

Antrag der Gemeinde auf Beiladung des Staates abgelehnt. Insoweit wird der

Rekursentscheid von der Gemeinde nicht angefochten.

2.3

Die Baurekurskommission hat erwogen, der

Gemeinderat Männedorf könne nichts zu seinen Gunsten ableiten, dass der

Regierungsrat anlässlich der Genehmigung des Quartierplans Rosenberg-Russer in

Disp. Ziff. II des Genehmigungsbeschlusses vom 6. März 1991

festgehalten habe, die Kosten der im Bereich der Staatsstrasse zu treffenden

baulichen Vorkehren gingen vollumfänglich zulasten der Verursacher, d.h. der

Gemeinde Männedorf in Vertretung der Quartierplangenossen. Dieser Beschluss

könne den Quartierplanbeteiligten nicht entgegengehalten werden, weil er ihnen

nie eröffnet worden sei. Inhaltlich könne denn auch darin lediglich eine

Aufforderung an die Gemeinde, jedoch kein verbindlicher Entscheid hinsichtlich

der Verlegung der Ausbaukosten auf die Quartierplanbeteiligten erblickt werden.

Entscheidungswesentlich sei die Frage, ob eine gesetzliche Grundlage für die

streitbetroffene Kostenauflage bestehe, was zu verneinen sei. Die vorgenommene

Verbreiterung der Staatsstrasse samt Anlegung einer Abbiegespur und Erstellung

einer Schutzinsel gingen weit über das hinaus, was noch im Sinn blosser

Anpassungsarbeiten den Quartierplanbeteiligten belastet werden könnte; sie

beträfen direkt den Bereich der Staatsstrasse, und sie dienten nicht der

Quartiererschliessung, sondern der Staatsstrasse selber, nämlich der

Aufrechterhaltung des dortigen Verkehrsflusses und der Gewährleistung der Verkehrssicherheit.

Die Aufdorfstrasse gehöre als Staatsstrasse nicht zu den Quartierplananlagen,

weshalb § 146 PBG keine Grundlage für eine diesbezügliche Kostenbelastung

der Quartierplangenossen bilde; die Aufdorfstrasse sei denn auch gestützt auf

das Strassengesetz und nicht nach Quartierplanrecht ausgebaut worden. Die Pflicht

zum Bau der im Quartierplan liegenden oder dieses durchkreuzenden öffentlichen

Verkehrsanlagen obliege dem Gemeinwesen (§ 93 PBG), welches auch die

diesbezüglichen Kosten nicht auf die Quartierplanbeteiligten abwälzen könne

(§ 11 Abs. 1 der Quartierplanverordnung vom 18. Januar 1978).

Umso weniger gehe dies bezüglich einer öffentlichen Staatsstrasse an, die wie

hier nur an das Quartierplangebiet angrenze. Eine finanzielle Beteiligung privater

Grundeigentümer am Ausbau einer öffentlichen Strasse sehe das Strassengesetz einzig

in Form von Mehrwertbeiträgen vor (§ 62 lit. b und d StrassG); hier

seien die Voraussetzungen für eine derartige Mehrwertabschöpfung nicht erfüllt,

da die Grundstücke der Rekurrierenden durch die Quartierstrassen vollumfänglich

feinerschlossen würden. Entgegen der Auffassung des Gemeinderats Männedorf

statuiere § 7 Abs. 2 lit. a StrassG nicht ein allgemeines

Verursacherprinzip in dem Sinn, dass die Kosten für den durch eine Quartierstrasseneinleitung

ausgelösten Ausbau der übergeordneten Strasse den Quartierplanbeteiligten

überwälzt werden dürften.

2.4

Die Beschwerdeführerin hält daran fest, dass

§ 7 Abs. 2 lit. a StrassG eine hinreichende Grundlage dafür

bilde, die streitbetroffenen Kosten den Quartierplanbeteiligten zu überbinden.

Diese Bestimmung sei auch für Quartierplanstrassen relevant; die quartierplanrechtliche

Baupflicht erstrecke sich auch auf Anpassungen der vorliegenden Art an eine

Staatsstrasse. Die gegenteilige Auslegung der Vorinstanz widerspreche der

Entstehungsgeschichte von § 7 StrassG. Mit dieser Bestimmung habe der

Gesetzgeber die unbefriedigende frühere Rechtslage korrigieren wollen; deswegen

könnten die Beschwerdegegner aus der zur früheren Rechtslage ergangenen

Rechtsprechung (RB 1972 Nr. 87 = ZBl 74/1973, S. 209 und

RB 1978 Nr. 110) nichts zu ihren Gunsten ableiten.

3.

3.1

Bau- und Kostenpflicht der der Groberschliessung

dienenden Staats- und Gemeindestrassen werden im Strassengesetz geregelt;

bezüglich der der Feinerschliessung dienenden Quartierstrassen findet sich die

diesbezügliche Regelung im Planungs- und Baugesetz (zur Einteilung der Strassen

unter dem Gesichtswinkel ihrer Erschliessungsfunktion vgl. Christoph

Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht, 3. A., Zürich 2003,

Ziff. 4.7.3 S. 4-13): Gemäss § 6 Abs. 1 StrassG sind die

Staatsstrassen vom Staat und die Gemeindestrassen von den politischen Gemeinden

zu erstellen und auszubauen. Vorbehalten bleiben nach § 6 Abs. 2

StrassG die Baupflichten gemäss Planungs- und Baugesetz. Träger von

öffentlichen Strassen sind demnach der Staat und die Gemeinden, wobei diese

Unterscheidung unmittelbar an jene zwischen Staats- und Gemeindestrassen

anknüpft, wie sie in § 5 StrassG getroffen wird. Danach gelten als Staatsstrassen

die gemäss Planungs- und Baugesetz in den kantonalen und regionalen

Verkehrs(richt-)plänen festgelegten Strassen (Abs. 1), während alle

übrigen Strassen Gemeindestrassen sind (Abs. 2). Aus §§ 28 ff.

StrassG ergibt sich sodann, dass grundsätzlich mit der jeweiligen Trägerschaft

nicht nur die Baupflicht, sondern auch die entsprechende Kostenpflicht

verbunden ist, wobei den Gemeinden allerdings nach ihrer finanziellen Leistungsfähigkeit

staatliche Kostenanteile an die Baukosten von Gemeindestrassen ausgerichtet

werden (vgl. zum Ganzen Richard A. Koch, Das Strassenrecht des Kantons Zürich,

Zürich 1997, S. 10 f.; Tobias Jaag, Verwaltungsrecht des Kantons

Zürich, 2. A., Zürich 1999 Rz. 2428 ff.; vgl. demgegenüber die

Sonderregelung bezüglich Strassen mit überkommunaler Bedeutung auf dem Gebiete

der Städte Zürich und Winterthur gemäss § 43 ff. StrassG). –

Demgegenüber trifft die Bau- und Kostenpflicht bezüglich der im Quartierplan

festgesetzten Strassen grundsätzlich die am Quartierplan beteiligten

Grundeigentümer (vgl. §§ 166-173). Von dieser Unterscheidung bezüglich

Bau- und Kostenpflicht betreffend öffentliche und quartierplanmässige

Verkehrsanlagen geht, wie die Baurekurskommission zutreffend erwogen hat, auch

die Regelung des Erschliessungsplans (dem bezüglich der Groberschliessung die

gleiche Funktion wie dem Quartierplan bezüglich der Feinerschliessung zukommt)

in §§ 90 ff. PBG aus.

Bei der baulichen Abstimmung von im

Quartierplanverfahren erstellten Verkehrsanlagen zu öffentlichen Strassen

können sich auch bezüglich der Kostenpflicht Abgrenzungsfragen stellen. Unter

der Geltung des Baugesetzes vom 23. April 1893 (BauG, abgelöst durch das

PBG) sowie des Strassengesetzes vom 20. August 1893 (aStrassG, abgelöst

Dispositiv

durch das StrassG) hat das Verwaltungsgericht entschieden, ein Privater könne

nicht verpflichtet werden die Einmündung einer Werkstrasse in eine

Staatsstrasse auf seine Kosten auszubauen. Den Staat treffe hier gemäss

§ 8 Abs. 1 aStrassG die Baupflicht und damit auch die Kostenpflicht.

Die Kostenbelastung des Privaten würde zwar dem Gedanken des Verursacherprinzips

entsprechen; doch fehle dafür eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage. Die

letzte Revision des Strassengesetzes hätte die Gelegenheit geboten, "die

materiell unbefriedigende Rechtslage zu ändern", was indessen nicht

geschehen sei (RB 1972 Nr. 87 = ZBl 74/1973 S. 209). Im

gleichen Sinn hat das Gericht bezüglich der Anpassung einer öffentlichen

Strasse an eine Quartierplanstrasse entschieden, ohne allerdings die sich

daraus ergebende Rechtsfolge – Kostenbelastung des Staates für die wegen des

Quartierplans erforderliche Anpassung der Staatsstrasse – erneut als materiell

unbefriedigend zu bezeichnen (RB 1978 Nr. 110).

3.2

§ 7 StrassG regelt den Umfang der (gemäss

§ 6 den Staat für Staatsstrassen und die Gemeinden für Gemeindestrassen

treffenden) Baupflicht. Diese umfasst alle Teile und die zugehörigen

Nebenanlagen (Abs. 1). Sie erstreckt sich überdies auf Anpassungen und Verlegungen

bestehender anderer Strassen und Wege jeder Art, soweit sie die notwendigen

Verbindungen und deren bisherige Funktionstüchtigkeit erhalten (Abs. 2

lit. a) sowie auf Anpassungen an anstossenden Grundstücken, soweit die

Pflicht dazu nicht aufgrund eines besonderen Rechtsverhältnisses den

Grundeigentümer trifft (Abs. 2 lit. b). Wie erwähnt sieht die Beschwerdeführerin

in § 7 Abs. 2 lit. a StrassG eine gesetzliche Grundlage, um die

hier streitbetroffenen Kosten des Ausbaus der Aufdorfstrasse (Erstellung eines

Einlenkers) den Quartierplanbeteiligten aufzuerlegen.

3.2.1 Das Gesetz muss in erster Linie

aus sich selbst heraus, d.h. nach Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde

liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode

ausgelegt werden. Die Auslegung ist auf die Regelungsabsicht des Gesetzgebers

auszurichten, welche mit Hilfe der herkömmlichen Auslegungsmethoden ermittelt

werden muss. Den einzelnen Auslegungselementen kommt nicht ein stets gleich bleibendes

Gewicht im Sinn einer hierarchischen Prioritätenordnung zu. Die Gesetzesmaterialien

können als Auslegungshilfe herangezogen werden; ihre Bedeutung ist unterschiedlich

je nachdem, ob es sich um neue oder ältere Gesetze handelt (BGE 125 II 206

E. 4a S. 209; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich 2002, Rz. 216 ff.).

3.2.2 Entgegen der Auffassung der

Beschwerdeführerin ergibt sich die von ihr verfochtene Belastung der

Quartierplanbeteiligten für die Kosten des Einlenkers in die Staatsstrasse

keineswegs schon aus dem Wortlaut von § 7 Abs. 2 lit. a StrassG.

Diese Vorschrift ist schon deswegen auslegungsbedürftig, weil sie einzig im

Kontext anderer Bestimmungen des Strassengesetzes verständlich wird. § 7

StrassG nimmt als Ganzes einerseits Bezug auf die Regelung der Trägerschaft in

§ 6 StrassG. Mit der Baupflicht, deren Umfang die Vorschrift regelt, ist

jene des Staates für Staatsstrassen und der Gemeinden für Gemeindestrassen im

Sinn von § 6 Abs. 1 StrassG gemeint. § 7 StrassG nimmt

anderseits in Abs. 1 Bezug auf die §§ 3 und 4 StrassG, wo definiert

wird, welche Vorrichtungen zur Strasse gehören und was unter Nebenanlagen zu

verstehen ist. § 7 Abs. 2 lit. a StrassG schliesslich statuiert

eine Anpassungspflicht (des jeweiligen Baupflichtigen gemäss § 6 StrassG)

hinsichtlich "anderer Strassen und Wege jeder Art". Dabei braucht es

sich nicht um öffentliche Staats- oder Gemeindestrassen im Sinn von § 6

StrassG zu handeln; die Anpassungspflicht kann sich auch auf eine

Quartierplanstrasse beziehen. Hier liegt aber nicht ein solcher Fall (Anpassung

einer Quartierstrasse an eine zu erstellende oder umzubauende Staatsstrasse)

vor. Vielmehr ist, wenn überhaupt mit Bezug auf den streitbetroffenen Einlenker

von einer Anpassung gesprochen werden kann, wie in dem in RB 1978

Nr. 110 beurteilten Fall die öffentliche Strasse der Quartierplanstrasse

angepasst worden. § 7 Abs. 2 lit. a StrassG bezweckt, die

Baupflicht des Staates und der Gemeinden für öffentliche Strassen im Sinn von

§ 5 StrassG auf die erforderlichen Anpassungen und Verlegungen anderer

Strassen auszudehnen. Dabei wird diese Anpassungspflicht im Sinn des

Verursacherprinzips auf Massnahmen beschränkt, welche die bisherige Funktion

der anpassungsbedürftigen anderen Strassen und Wege im notwendigen Ausmass

erhalten; ein darüber hinausgehender Ausbau ist von den Trägern dieser andern

Strassen und Wege zu übernehmen (vgl. Weisung des Regierungsrats vom 28. Dezember

1978 an den Kantonsrat betreffend den Erlass des Strassengesetzes,

ABl 1979, 321, 361). Demnach lässt sich weder aus der Stellung von

§ 7 Abs. 2 lit. a StrassG (in Kontext der genannten anderen

Bestimmungen) noch aus dessen Zweck herleiten, dass diese Bestimmung die

Grundlage dafür bilde, die Kosten für den Ausbau der Staatsstrasse (Erstellung

eines Einlenkers für den Anschluss der Quartierplanstrasse) den

Quartierplanbeteiligten aufzuerlegen. Wie die Vorinstanz zutreffend erwogen hat,

scheitert ein derartiger Schluss schon daran, dass das Strassengesetz keinerlei

Bau- und Kostenpflichten der Quartierplanbeteiligten vorsieht. Damit regelt

§ 7 Abs. 2 lit. a StrassG auch nicht "den Umfang der

Baupflicht für Quartierstrassen gemäss § 146 PBG". Entfällt jedoch

diese von der Beschwerdeführerin getroffene Prämisse, bleibt für die Anwendung

von § 7 Abs. 2 lit. a StrassG auf den vorliegenden Fall von

vorneherein kein Raum.

An diesem

Auslegungsergebnis vermag auch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift im

Zusammenhang der zum früheren Recht ergangenen Rechtsprechung nichts zu ändern.

Soweit in der regierungsrätlichen Weisung zu § 7 Abs. 2 lit. a

StrassG ausgeführt wird, "die verursachenden Strasseneigentümer"

hätten die erforderlichen Anpassungen und Verlegungen nur im Rahmen des Nötigen

(um bisherige Verbindungen, die weiterhin erforderlich sind, in ihrer

Funktionstüchtigkeit zu erhalten) vorzukehren (ABl 1979, 361), kann

hieraus klarerweise nicht geschlossen werden, der Gesetzgeber habe damit das

Verursacherprinzip in dem von der Beschwerdeführerin verstandenen Sinn – als

Grundlage dafür, den Beteiligten eines Quartierplans die Kosten für den Ausbau

einer Staatsstrasse zu überbinden – verankern wollen. Vielmehr soll sich die Anpassungspflicht,

die den Staat und die Gemeinden bei der Erstellung und beim Ausbau von Staats-

bzw. Gemeindestrassen trifft, auf das Notwendige im umschriebenen Sinn

beschränken. Der regierungsrätlichen Weisung lässt sich in keiner Weise

entnehmen, dass mit dieser Vorschrift die in RB 1972 Nr. 87 und

RB 1978 Nr. 110 in Auslegung des früheren Rechts beurteilte

Rechtslage geändert werden sollte. Wie die Beschwerdeführerin selber einräumt,

wurde die vom Regierungsrat vorgeschlagene Fassung von § 7 Abs. 2

lit. a StrassG in der Kommissionsberatung und in der Parlamentsdebatte

nicht mehr geändert. Die von ihr erwähnten Protokolle der kantonsrätlichen

Kommission vom 23. November 1979 und 23. September 1980 sowie des

Kantonsrats vom 2. Februar 1981 enthalten denn keinerlei Anhaltspunkte, welche

die von ihr verfochtene Auslegung stützen würden.

Demnach ist die Beschwerde abzuweisen. Die

Gerichtskosten sind der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen

(§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung

steht ihr bei diesem Verfahrensausgang nach § 17 Abs. 2 VRG von vornherein

nicht zu. Hingegen ist sie zu verpflichten, den obsiegenden Beschwerdegegnern

eine solche Entschädigung von je Fr. 500.- (Mehrwertsteuer inbegriffen),

insgesamt Fr. 2'000.-, zu entrichten.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1. Die Beschwerde wird

abgewiesen.

2. Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 3'060.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden

der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Die Beschwerdeführerin wird

verpflichtet, den Beschwerdegegnern binnen dreissig Tagen nach Rechtskraft

dieses Urteils eine Parteientschädigung von je Fr. 500.- (Mehrwertsteuer

inbegriffen), insgesamt Fr. 2'000.-, zu bezahlen.

5. Mitteilung an …