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Entscheid

VB.2004.00426

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2004.00426

11. November 2004Deutsch15 min

(URT.2004.8289)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Der Verein E, welchem die Gemeinden V, W,

X, Y und Z angehören, betreibt unter dem Namen "F" seit 1995 ein

stationäres Wohnangebot für obdachlose Suchtmittelabhängige. Er will damit die

Integration der so Betreuten aktiv fördern und deren Einstieg in ein stärker

strukturiertes Projekt – eine Therapie, ein Entzug oder begleitetes

Einzelwohnen – ermöglichen. Der Aufenthalt der Betreuten ist auf ein Jahr

begrenzt; vom Montag bis Freitag von 0830 bis 1700 Uhr sind Angestellte mit

sozialpädagogischer Ausbildung anwesend; in der übrigen Zeit ist ein

Pikettdienst gewährleistet.

Die im Rahmen dieses Projekts Betreuten

waren bis November 2003 in der so genannten "F 1" in Z untergebracht.

Dieses Gebäude wurde abgebrochen. Ab Herbst 2003 konnte der Verein E für den Weiterbetrieb

des Projekts die Liegenschaft "L", Grundstück Kat. Nr. 2, Gemeinde V,

mieten. Die Liegenschaft befindet sich in der Landwirtschaftszone zwischen den

Siedlungsgebieten von V und Z; sie gehörte früher zu einer Gärtnerei, welche

den Betrieb vor längerer Zeit aufgegeben hatte. Die in der Zwischenzeit leer

stehenden beiden Dreizimmerwohnungen bieten Platz für fünf bis sechs Personen.

Im Zusammenhang mit dem Bezug dieser

Liegenschaft erliess die Baudirektion auf Ersuchen des Vereins E vom Oktober

2003 am 25. November 2003 einen Vorentscheid, womit sowohl für eine Umnutzung

ohne bauliche Massnahmen wie auch für eine bauliche Erweiterung die

erforderliche Ausnahmebewilligung nach Art. 24a des Raumplanungsgesetzes vom 22.

Juni 1979 (RPG) bzw. nach Art. 24d RPG in Verbindung mit Art. 42a der Raumplanungsverordnung

vom 28. Juni 2000 (RPV) in Aussicht gestellt wurde. Dagegen erhoben zwölf

Anwohner in der Umgebung, worunter A, B und C, Rekurs an den Regierungsrat, der

das Rekursverfahren zunächst sistierte und mit Präsidialverfügung vom 10. Juni

2004 als gegenstandslos abschrieb.

In der Zwischenzeit hatte der Verein E am

18. April 2004 ein neues Umnutzungsgesuch für den in der Liegenschaft "L"

im Herbst 2003 aufgenommenen Betrieb gestellt. Die Baudirektion (Amt für

Raumordnung und Vermessung, ARV) erteilte hierfür am 30. April 2004

gestützt auf Art. 24a RPG die raumplanungsrechtliche Ausnahmebewilligung, wobei

sie zugleich die frühere Verfügung vom 25. November 2003 aufhob, einem

allfälligen Rekurs gegen die neue Verfügung die aufschiebende Wirkung entzog

und eine Neubeurteilung bei veränderten Verhältnissen vorbehielt. Der

Gemeinderat V erteilte sodann am 25. Mai 2004 für die bereits aufgenommene

Nutzung die erforderliche baurechtliche Bewilligung, wobei er einem allfälligen

Rekurs ebenfalls die aufschiebende Wirkung entzog. Er eröffnete die Bewilligung

zusammen mit der Verfügung der Baudirektion vom 30. April 2004 den

Drittpersonen, die ein entsprechendes Begehren im Sinn von § 315 des

Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) gestellt hatten.

Erwägungen

II.

Gegen die Verfügung der Baudirektion vom

30.

April 2004 und den Beschluss des Gemeinderats V vom 25. Mai 2004 erhoben 16

Anwohner aus der Umgebung, darunter A, B und C, am 8. Juni 2004 Rekurs an den

Regierungsrat mit dem Begehren, beide Verfügungen aufzuheben, und den

prozessualen Anträgen, dem Rekurs die aufschiebende Wirkung zu erteilen sowie

im Sinn einer vorsorglichen Massnahme dem Verein E zu befehlen, die im Herbst

2003.

aufgenommene Nutzung der Liegenschaft Kat. Nr. 2 unverzüglich aufzugeben.

Der Regierungsrat beschloss am 25. August

2004, auf den Rekurs nicht einzutreten. Er erwog, die Rekurrierenden seien nach

§ 338a Abs. 1 PBG zur Rechtsmittelerhebung nicht legitimiert (Rekursentscheid

E. 3 und 4). Eventualtier fügte er bei, dass dem Rekurs auch bei materieller

Behandlung kein Erfolg beschieden wäre, weil die Voraussetzungen für eine

Bewilligung nach Art. 24a Abs. 1 RPG erfüllt seien (E. 5). Einer allfälligen Beschwerde

gegen seinen Beschluss entzog er wiederum die aufschiebende Wirkung.

III.

Mit Beschwerde vom 30. September 2004

beantragten A, B und C dem Verwaltungsgericht, den Beschluss des Regierungsrats

aufzuheben und die Sache an diesen zur materiellen Beurteilung zurückzuweisen,

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des privaten Beschwerdegegners.

In prozessualer Hinsicht ersuchten sie, die aufschiebende Wirkung ihrer

Beschwerde wiederherzustellen und dem privaten Beschwerdegegner im Sinn einer

vorsorglichen Massnahme zu befehlen, die Nutzung der Liegenschaft Kat. Nr. 2

unverzüglich aufzugeben.

Die Staatskanzlei beantragte am 12. Oktober

2004.

Abweisung der Beschwerde. Den nämlichen Antrag, einschliesslich Abweisung

des Begehrens um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde und

Anordnung einer vorsorglichen Massnahme, stellte der Verein E am 14. Oktober

2004.

Der Gemeinderat V beantragte am 11. Oktober 2004 Abweisung der genannten

prozessualen Begehren und behielt sich eine Beschwerdeantwort in der Sache

(wofür ihm die Frist bis am 15. November 2004 erstreckt worden war) vor.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der

vorliegenden Beschwerde zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen

erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Weil über die vorliegende Beschwerde ohne Verzug

heute entschieden wird, hat sich eine vorgängige prozessleitende Anordnung

betreffend des Begehrens der Beschwerdeführer um Wiederherstellung der

aufschiebenden Wirkung und Anordnung einer vorsorglichen Massnahme erübrigt.

2.

Nach § 338a Abs. 1 PBG ist zur

Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein

schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung oder Änderung hat. Aufgrund dieser

mit § 21 lit. a VRG übereinstimmenden Vorschrift wird bei der Beschwerde

von Nachbarn gegen ein Bau­vorhaben in Konkretisierung der allgemeinen Legitimationsvoraussetzungen

eine hinreichend enge nachbarliche Raumbe­ziehung und ein Berührtsein in

qualifizierten eigenen Interessen verlangt (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin

Röhl, Kom­mentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,

2.

A., Zürich 1999, § 21 N. 34 ff.; Walter Hal­ler/Peter

Karlen, Rechtsschutz im Raumplanungs- und Baurecht, Zü­rich 1998,

N. 984 ff.; RB 1995 Nr. 9).

Bezüglich der erforderlichen engen

nachbarlichen Raumbeziehung kommt der in Metern gemessenen Distanz keine allein

ausschlaggebende Bedeutung zu; massgebend ist vielmehr, auf welche Entfernung

sich das streitige Bauvorhaben im Sinn des geltend gemachten Anfechtungsinteresses

auszuwirken vermag (vgl. RB 2000 Nr. 9 = BEZ 2000 Nr. 53). So beschränkt sich

etwa das Interesse des Nachbarn daran, dass seine Aussicht nicht durch eine

baupolizeiwidrige Baute geschmälert wird, in der Regel auf die unmittelbare Umgebung,

kann sich aber bei grösseren Bauten je nach den örtlichen Verhältnissen auch

auf einen weiteren Umkreis ausdehnen. Indessen müssten bei grösseren Distanzen

für die Bejahung einer Betroffenheit schon ausserordentliche Umstände gegeben

sein (vgl. RB 1995 Nr. 9, wo bei einer Distanz von 1'100 m vom

geplanten Hochhaus die erforderliche enge nachbarliche Raumbeziehung verneint

wurde). Der einsprechende Dritte müsste sich glaubhaft auf Immissionen von ganz

besonderer Intensität berufen, die sich auch über weite Distanz auswirken können.

Soweit es allein um den Entzug bzw. die Beeinträchtigung der Aussicht geht,

darf, um der verpönten Popularbeschwerde nicht Tür und Tor zu öffnen, der Kreis

der Beschwerdeberechtigten nicht zu weit gezogen werden.

Ein Berührtsein in eigenen qualifizierten

Interessen ist nach der Rechtsprechung dann gegeben, wenn der Ausgang des Verfahrens,

in das sich der Nachbar einschalten will, seine Interessensphäre zu

beeinflussen vermag. Der Anfechtende also einen praktischen Nutzen hat bzw.

einen Nachteil abwenden kann, den der angefochtene Verwaltungsakt für ihn zur

Folge hätte. Ein schutzwürdiges Interesse liegt aber nicht schon vor, wenn

irgendwelche negativen Folgen des Bauvorhabens möglich und erkennbar sind,

sondern nur dann, wenn die Einwirkungen so beschaffen sind, dass sie auch bei

objektivierter Betrachtungsweise als Nachteil empfunden werden müssen; eine

besondere (subjektive) Empfindlichkeit des Betroffenen verdient keinen

Rechtsschutz (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 21; RB 1995 Nr. 9).

Wird eine ideelle Beeinträchtigung wie die Veränderung des Landschaftsbildes

gerügt, so muss der damit verbundene Eingriff in der Regel ein ungleich

stärkeres Ausmass annehmen als so genannte materielle Beeinträchtigungen wie

Lärm oder Gerüche, damit die Legitimation bejaht werden kann (BGr, 28. März

1995, ZBl 96/1995, S. 527 ff., E. 2c; BGr, 2. November 1983, ZBl 85/1984,

S. 378 ff.).

Dass die Rechtsmittelinstanz die Legitimation

als Prozessvoraussetzung von Amtes wegen zu prüfen hat, entbindet den

Rekurrenten nicht davon, seine Rekursberechtigung zu substanziieren. Dabei

gelten differenzierte Regeln. Die nahe räumliche Beziehung muss nicht besonders

dargetan werden, wenn sie sich aus den Akten ergibt. Beruft sich der Rekurrent

auf Bestimmungen, welche als nachbarschützend gelten, muss das schutzwürdige

Interesse (Berührtsein in qualifizierten eigenen Interessen) in der Regel nicht

mehr besonders dargetan werden, sofern es sich bereits aus der nahen räumlichen

Beziehung und den vorgebrachten Rügen ergibt. Es muss jedoch ersichtlich sein,

inwiefern die allfällige Baubewilligung die konkreten eigenen Interessen des

betreffenden Nachbarn beeinträchtigt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 41). Die

Darlegung des Sachverhalts, der die Legitimation als Prozessvoraussetzung

begründen soll, muss bereits vor der ersten Rechtsmittelinstanz erfolgen; in

einem oberen Rechtsmittelverfahren kann dies nicht nachgeholt werden.

Wer aufgrund seiner Betroffenheit zur

Beschwerde legitimiert ist, kann alle Rechts­mängel des angefochtenen

Entscheids beanstanden; die als verletzt bezeichneten Normen brauchen mit dem

tatsächlichen oder rechtlichen Interesse, das dem Beschwerde­führenden die Legitimation

verschafft, nicht übereinzustimmen. Das Rechtsschutzinteresse reicht allerdings

nur so weit, als den Betreffenden im Fall des Obsiegens ein Vorteil entsteht

(vgl. zum Ganzen Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und

Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. A., Zürich 1998, Rz. 538

f.; Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 21 ff.).

3.

In der Rekursschrift brachte der Vertreter

zur Rekurslegitimation vor, der Rekurrent 2 (heutiger Beschwerdeführer 1) sei

Pächter und Bewirtschafter der neben dem Baugrundstück Kat. Nr. 2 gelegenen

Parzelle Kat. Nr. 3. Die übrigen 15 Rekurrenten (worunter die heutigen

Beschwerdeführer 2 und 3 sind) seien Eigentümer verschiedener Wohnhäuser in

Abständen von 150 bis 250 m zum Baugrundstück. Von ihren Liegenschaften aus

bestehe direkter Sichtkontakt zu den landwirtschaftlichen Gebäuden. Von der M-Strasse

aus führe ein schmaler Fuss- und Wanderweg zum Baugrundstück, der diesem in

seiner Verlängerung zur P-Strasse als Zufahrt dienen solle. Der Weg verlaufe

nur wenige Schritte vor der Haustür der Rekurrenten und werde von ihnen fast

täglich zum Spazieren oder Ausführen des Hundes benutzt. Die Rekurrenten

befürchten verschiedene Beeinträchtigungen durch das streitige Vorhaben: Insbesondere

Konflikte mit den Bewohnern und Besuchern der Wohngemeinschaft, durch die sie sich

in ihrer Sicherheit beeinträchtigt fühlen, ferner Lärmimmissionen durch zu- und

wegfahrende Autos, welche die Therapiestätte von der M-Strasse statt von der P-Strasse

her aufsuchten. Letzteres sei denn auch in den vergangenen Monaten schon

verschiedentlich vorgekommen. Schliesslich wehrten sich die Rekurrenten

dagegen, dass in ihrer unmittelbaren Umgebung der landwirtschaftliche Zonencharakter

verloren gehe.

Der Regierungsrat erwog, die Legitimation als

Pächter des landwirtschaftlich genutzten Landes in der Nachbarschaft der Therapiestätte

sei dem Rekurrenten 2 (Beschwerdeführer 1) nicht grundsätzlich abzusprechen.

Als Pächter sei er jedoch nicht zum Bewohnen dieses Landes berechtigt, und für

die landwirtschaftliche Nutzung werde er sich dort nur während wenigen Tagen im

Jahr aufhalten, weshalb eine Betroffenheit nicht auszumachen sei. Das Wohnhaus

des Rekurrenten 2 sei ca. 780 m vom Grundstück Kat. Nr. 2 entfernt. Auch bezüglich

der meisten übrigen Rekurrenten betrage der Abstand mehr als 250 m. Aufgrund

dieser Entfernungen sei eine Betroffenheit in schutzwürdigen Interessen nicht

ersichtlich. Dass ein Teil der Rekurrenten von ihrem Wohnhaus aus Sichtkontakt

hätten, reiche für eine Betroffenheit ebenso wenig aus, wie die allgemeine

Befürchtung, dass es zu Konflikten mit den neuen Bewohnern kommen könnte. Mit

einer Zunahme von Fahrten von Motorfahrzeugen gegenüber der früheren

landwirtschaftlichen Nutzung sei nicht zu rechnen, zumal solcher Verkehr vom

Konzept der Therapiestätte her lediglich von Angestellten und nicht von den

Betreuten her rühren könne. Weil die Umnutzung nicht mit baulichen Vorkehren

verbunden und nur mit geringen Auswirkungen auf die Umwelt zu rechnen sei,

lasse sich sogar fragen, ob für das streitbetroffene Vorhaben überhaupt eine

Bewilligungspflicht bestehe.

4.

Der Beschwerdeführer 1 bewirtschaftet als

Pächter das landwirtschaftliche Grundstück Kat. Nr. 3, das zwar nicht

unmittelbar an das Grundstück Kat. Nr. 2 grenzt, aber davon nur wenige Meter entfernt

ist: Zwischen den Parzellengrenzen befindet sich ein 10 m breiter Landstreifen,

die umstrittene Wohnstätte liegt ungefähr 50 m von der Grenze der Parzelle Kat.

Nr. 3 entfernt. Eine enge nachbarliche Raumbeziehung ist hier deshalb gegeben.

Doch hat der Regierungsrat ohne Rechtsverletzung ein Berührtsein in schutzwürdigen

eigenen Interessen verneinen dürfen. Nach dessen unbestrittenen Feststellungen

hält sich der Beschwerdeführer 1 nur wenige Tage im Jahr auf dem Grundstück Kat.

Nr. 3 auf. Seine Situation ist daher nicht vergleichbar mit Nachbarn, die als

Anwohner ein in der Umgebung ihrer Wohnung geplantes Vorhaben bekämpfen. Der

Beschwerdeführer 1 wohnt an der N-Strasse, rund 700 m Luftlinie von der

Therapiestätte entfernt und ist von dieser durch eine dichte Besiedlung

getrennt; unter diesen Umständen fehlt es seiner Wohnstätte an einer engen

nachbarlichen Raumbeziehung.

Der Beschwerdeführer 2 wohnt an der O-Strasse

(Grundstück Kat. Nr. 4) rund 200 m von der Therapiestätte entfernt; zwischen

dieser und seiner Liegenschaft befinden sich auf der gegenüberliegenden Seite

der M-Strasse weitere Häuser. Zu dieser Häuserreihe gehört auch die

Liegenschaft M-Strasse 5 (Grundstück Kat. Nr. 6) des Beschwerdeführers 3; dort

zweigt der Flurweg zu der rund 200 m bzw. 160 m Luftlinie entfernten Therapiestätte

ab. Eine enge nachbarliche Raumbeziehung dürfte daher für diese beiden Liegenschaften,

vor allem jene des Beschwerdeführers 3, noch knapp gegeben sein. Die von diesen

beiden Beschwerdeführern (wie auch vom Beschwerdeführer 1) geltend geäusserten

Befürchtungen erreichen jedoch bei objektiver Betrachtung nicht jene Schwelle,

die ein Berührtsein in eigenen qualifizierten Interessen und damit eine spezifische

Nähe zum Streitgegenstand erkennen liesse:

Was die geltend gemachte Zunahme des

nichtlandwirtschaftlichen Fahrzeugverkehrs auf dem von der M-Strasse aus zur

Therapiestätte führenden Fuss- und Wanderweg anbelangt, ist festzuhalten, dass

die Zufahrt zu dieser grundsätzlich nicht von der M-Strasse, sondern von der P-Strasse

aus zu erfolgen hat, wovon auch die Beschwerdeführer ausgehen. Wenn

verschiedentlich gleichwohl Motorfahrzeuge den Flurwegabschnitt zwischen der

Therapiestätte und der M-Strasse, welcher im Übrigen in beiden Richtungen mit

einem Fahrverbot für Motorfahrzeuge und Motorfahrräder mit dem Zusatz

"Landwirtschaftlicher Verkehr gestattet" signalisiert ist, für die

Zufahrt zur bzw. Wegfahrt von der Therapiestätte benutzen sollten, so liegt

dieses Verkehrsaufkommen jedenfalls in einem Rahmen, der für Nachbarn noch

nicht legitimationsbegründend ist; nach der Rechtsprechung bewirkt eine geringfügige

Verkehrszunahme mit entsprechend geringen Lärmimmissionen kein schutzwürdiges

Anfechtungsinteresse (VGr, 21. März 2002, VB.2001.00245/296/297 E. 3b mit weiteren

Hinweisen; vgl. RB 2003 Nr. 13).

Die Beschwerdeführer stören sich sodann

vor allem daran, dass mit dem Betrieb der Therapiestätte der

landwirtschaftliche Zonencharakter im Gebiet "L" verloren gehe. Es

trifft zu, dass bei Rügen, mit denen die Verletzung von Bestimmungen geltend

gemacht wird, denen nach der früheren Legitimationsumschreibung (entsprechend

der Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde) nachbarschützende Funktion

zuerkannt wurde, ein qualifiziertes Berührtsein sich zumeist bereits aus der

engen räumlichen Beziehung (die hier nach dem Gesagten knapp zu bejahen ist)

ergibt. Bestimmungen über die Nutzung sind in der Regel dieser Kategorie

zuzuordnen, doch ist bei der Beurteilung der Beschwerdelegitimation stets von

den im Einzelfall als verletzt bezeichneten Bestimmungen und gegebenen

Umständen auszugehen. Bei den von den Beschwerdeführenden angerufenen Urteilen RB 1962

Nr. 8 und 1982 Nr. 19 ging es um die behauptete Verletzung von Zonenvorschriften,

die in Wohnzonen nur mässig störende Betriebe zuliessen, sowie um die geltend gemachte

Missachtung von Vorschriften über die Ausnützung und die Gebäudehöhe. Im vorliegenden

Fall stützt sich die streitbetroffene Bewilligung der Baudirektion vom 30. April

2004.

auf Art. 24a RPG, wonach nicht mit baulichen Änderungen verbundene, reine

Zweckänderungen an Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen zulässig sind,

wenn dadurch keine neuen Auswirkungen auf Raum, Erschliessung und Umwelt

entstehen. Die Vorinstanzen sind übereinstimmend zum Schluss gelangt, dem

streitbetroffenen Therapiebetrieb in dem schon zuvor im Rahmen des früheren

Gärtnereibetriebs als Wohnhaus genutzten Gebäude komme grundsätzlich

Wohncharakter zu, wobei die neue Nutzung nicht mit mehr oder anderen

Immissionen als die frühere verbunden sei, weshalb die Voraussetzungen für eine

Bewilligung nach Art. 24a RPG erfüllt seien. Mit dem Einwand, die streitbetroffene

Nutzungsänderung lasse den landwirtschaftlichen Zonencharakter verloren gehen,

wird diese Beurteilung nicht in Frage gestellt. Die Rüge steht im Zusammenhang

mit den geltend gemachten Nachteilen, welche die Beschwerdeführer darin sehen,

dass sie "das ständige Kommen und Gehen der (neuen) Bewohner"

wahrnähmen und diesbezüglich Konflikte befürchteten. Die Beschwerdeführer

machen damit keine materiellen, sondern ideelle Beeinträchtigungen geltend.

Beeinträchtigungen ideeller Art müssen − wie dargelegt − ein

erheblich grösseres Ausmass als materielle Immissionen annehmen, damit ein

Berührtsein in qualifizierten eigenen Interessen zu bejahen ist. Die von den

Beschwerdeführenden befürchteten Beeinträchtigungen erreichen bei objektiver

Betrachtungsweise dieses Ausmass nicht.

5.

Demnach hat der Regierungsrat die

Rekurslegitimation der Beschwerdeführenden zu Recht verneint, weshalb die

Beschwerde abzuweisen ist. Die Gerichtskosten sind den unterliegenden

Beschwerdeführern zu je einem Drittel, unter solidarischer Haftung eines jeden

für den übrigen Betrag, aufzuerlegen. Eine Parteientschädigung steht ihnen nach

§ 17 Abs. 2 VRG nicht zu.

Demgemäss beschliesst die Kammer:

Dem

Beschwerdegegner Nr. 3 wird die Frist für die Einreichung einer

Beschwerdeantwort abgenommen.

und entscheidet:

1.

Die Beschwerde wird

abgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 210.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'210.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden

den Beschwerdeführern zu je einem Drittel, unter solidarischer Haftung eines

jeden für den restlichen Betrag, auferlegt.

4.

Eine Parteientschädigung

wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung des begründeten Entscheids an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben werden.

6.

Mitteilung

an …