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Entscheid

VB.2004.00428

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2004.00428

3. Februar 2005Deutsch14 min

(URT.2005.8459)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

A. A ist seit mehr als drei Jahren

arbeitslos. Die Sozialbehörde X gewährte ihm ab 1. August bis 30. September

2003 Sozialhilfe. Infolge wiederholter Verletzung der Auskunfts- und

Mitwirkungspflicht und mehrmaliger Verweigerung, eine zumutbare Beschäftigung aufzunehmen,

wurde der Anspruch auf Sozialhilfe wieder aberkannt. Mit schriftlichem Gesuch

vom 15. Dezember 2003 beantragte A erneut wirtschaftliche Hilfe. Infolge

eines Unfalls sei er arbeitsunfähig und könne keiner Beschäftigung nachgehen.

Ein entsprechendes Arztzeugnis wurde von ihm am 23. Dezember 2003

eingereicht. Die Sozialbehörde X verfügte am 30. Dezember 2003 unter

anderem, A sei ab 23. Dezember 2003 bis vorerst längstens 31. März

2004 wirtschaftliche Hilfe zu gewähren (Disp.-Ziff. 1). Sobald er arbeitsfähig

sei, habe er umgehend die Beschäftigung beim Einsatzprojekt Jobbus aufzunehmen

(Disp.-Ziff. 2). Bestehe nach dem 31. Dezember 2003 bei ihm eine

Arbeitsunfähigkeit, sei diese umgehend vom behandelnden Arzt zu be­stätigen und

dieser Arzt gegenüber der Sozialabteilung von der Schweigepflicht zu entbinden.

Weitere Zahlungen seien von der Erfüllung dieser Auflage (Mitwirkungspflicht) abhängig

(Disp.-Ziff. 3). Er werde angewiesen einen Termin zwecks Begutachtung zu

vereinbaren und diesen Termin der Sozialabteilung zu bestätigen (Disp.-Ziff. 5).

Falls er sich wiederholt diesen Auflagen wiedersetze, sei aufgrund des zu

vermutenden Rechtsmissbrauches die Sozialhilfe umgehend einzustellen. Ein

entsprechender Beschluss mit Rechtsmittelbelehrung würde ihm dann zugestellt

(Disp.-Ziff. 6). Gegen diese Verfügung erhob A Rekurs an den Bezirksrat Y,

welcher den Rekurs am 11. Februar 2004 abwies.

B. Die Sozialbehörde X erteilte dem

Bezirksarzt-Stellvertreter Dr. med. B am 4. März 2004 den Auftrag, ein

Gutachten zur gesundheitlichen Situation von A in Bezug auf dessen

Arbeitsfähigkeit zu erstellen. Gleichentags entband A Dr. med. B gegenüber der

Sozialabteilung X von seiner Schweigepflicht. In der Folge erschien A in Begleitung

am 11. März 2004 bei Dr. med. B zu einer Konsultation. Zwei weiteren Terminen

am 20. März und 1. April 2004 blieb er unentschuldigt fern. Der

Gutachter befand am 13. April 2004, dass A ein äusserst unkooperativer

Patient sei, der nicht fähig sei, seine eigenen Angelegenheiten zu führen. Laut

eigener Aussage habe er im rechten Sprunggelenk Schmerzen, deren Ursache

fraglich sei. Der Gutachter könnte diese mangels Kooperation des Patienten

nicht beurteilen. Nach Ansicht des Gutachters sei A nicht voll arbeitsunfähig,

eine Arbeit in beschränktem Mass (zum Beispiel Jobbus) könne ihm durchaus

zugemutet werden. Den genauen Umfang könne er leider mangels Mitarbeit des Patienten

nicht genau beurteilen, würde ihn aber vorläufig auf ca. 50 % festlegen.

C. Die Sozialbehörde X beschloss am 11. Mai

2004 die Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe per 31. Mai 2004. Einem

allfälligen Rekurs entzog sie die aufschiebende Wirkung.

Erwägungen

II.

Gegen diesen Beschluss erhob A am 6. Juni

2004.

Rekurs an den Bezirksrat Y. Mit Präsidialverfügung vom 26. Juli 2004

stellte der Bezirksrat die aufschiebende Wirkung des Rekurses wieder her. Am 8. September

2004.

beschloss der Bezirksrat die Gutheissung des Rekurses. Er hob den

Beschluss vom 11. Mai 2004 auf und wies die Sache zur weiteren Abklärung

im Sinne der Erwägungen und anschliessenden neuen Beschlussfassung an die

Sozialbehörde X zurück. Er erwog, die Voraussetzungen zur Leistungseinstellung

seien zum Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Beschlusses nicht gegeben

gewesen, was zur Gutheissung des Rekurses führe. Die Sozialbehörde werde aufgefordert

abzuklären, welche Tätigkeiten dem Rekurrenten gegenwärtig zumutbar seien. Im

Anschluss an diese Abklärung werde sie über das weitere Vorgehen neu zu beschliessen

und dem Rekurrent insbesondere die Einstellung der Leistungen anzudrohen haben,

falls er den dannzumal beschlossenen Anordnungen keine Folge leisten werde.

III.

Hiergegen gelangte die Sozialbehörde X am

28.

September 2004 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragt

die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids und die Bestätigung ihres eigenen

Beschlusses vom 11. Mai 2004 betreffend Einstellung der wirtschaftlichen

Hilfe an A. Der Bezirksrat Y verzichtete auf eine Vernehmlassung. A liess sich

nicht vernehmen.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für

Beschwerden im Sozialhilfebereich gestützt auf § 19c Abs. 2 in

Verbindung mit § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG) zuständig. Bei Streitigkeiten über periodisch wiederkehrende

Leistungen, namentlich im Bereich der Sozial- und Jugendhilfe, ist der

Streitwert in der Regel der Summe dieser periodischen Leistungen während der

Dauer von zwölf Monaten gleichzusetzen (RB 1998 Nr. 21, Alfred

Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz, 2.

A., Zürich 1999, § 38 N. 5). Vorliegend geht es um die vollständige

Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe, welche sich zum Zeitpunkt der

Einstellung aus dem Lebensunterhalt zum Tagesansatz von Fr. 25.- bis Fr. 30.-,

dem Tagestarif für die Notschlafstelle Z und den Gesundheitskosten

zusammensetzte. Aufgerechnet auf ein Jahr ergibt sich ein den Betrag von Fr. 20'000.-

übersteigender Streitwert, weshalb die Kammer zum Entscheid berufen ist (§ 38

Abs. 1 und Abs. 2 VRG). Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen

erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Gemäss § 23 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni

1981.

(SHG) können Sozialhilfeleistungen mit Auflagen und Weisungen verbunden

werden, insbesondere ist es zulässig vom Hilfesuchenden eine ärztliche oder

therapeutische Untersuchung oder Behandlung zu verlangen (§ 23 lit. b

SHG). Befolgt der Hilfesuchende Anordnungen der Fürsorgebehörde nicht,

insbesondere gibt er über seine Verhältnisse keine oder falsche Auskunft, verweigert

er die Einsichtnahme in seine Unterlagen, verwendet er Leistungen unzweckmässig

oder missachtet er Auflagen und Weisungen, können die Leistungen gekürzt werden.

Er muss zuvor auf die Möglichkeit einer Leistungskürzung schriftlich hingewiesen

worden sein, wobei ein solcher Hinweis mit der Anordnung verbunden werden kann

(§ 24 SHG). § 24 der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober

1981.

(SHV) konkretisiert die gestützt auf § 24 SHG zulässigen

Leistungskürzungen in quantitativer Hinsicht; danach darf dadurch der

Lebensunterhalt des Hilfeempfängers und seiner Angehörigen nicht gefährdet

werden.

2.2

Aus § 24 SHG und § 24 SHV kann nicht

abgeleitet werden, die wirtschaftliche Hilfe dürfe bei der Missachtung von

Anordnungen lediglich gekürzt, das heisst unter keinen Umständen vollständig

eingestellt werden. Geht es um Missachtung von Anordnungen, die geeignet sind,

die Lage des Hilfeempfängers zu verbessern, ist eine vollständige Einstellung

der Leistungen allenfalls zulässig, wenn sich der Hilfeempfänger beharrlich

weigert, eine ihm zumutbare Arbeitsstelle zu suchen und anzutreten; diesfalls

rechtfertigt sich der Schluss, es liege keine Notlage im Sinn von § 14

SHG, jedenfalls keine Notlage im Sinn von Art. 12 der Bundesverfassung vom

18.

April 1999 vor; denn zur Annahme einer solchen Notlage, die den

verfassungsrechtlichen Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe auslöst, genügt es

nicht, dass die betroffene Person in Not gerät; der verfassungsrechtliche Anspruch

auf Nothilfe setzt zusätzlich voraus, dass sie nicht in der Lage ist, für sich

zu sorgen (vgl. BGr, 4. März 2003,2P.147/2002, E. 3.2). Geht es um

die Missachtung von Anordnungen, die auf die Abklärung der für die Gewährung

und Bemessung von Sozialhilfe massgebenden Verhältnisse abzielen (also

prozessrechtlich um so genannte verfahrensleitende Anordnungen zur Klärung des

anspruchbegründenden Sachverhalts), kann sich die Verweigerung oder die

Einstellung von Sozialhilfe allenfalls dann rechtfertigen, wenn wegen der

Missachtung der verfahrensleitenden Anordnung bestehende erhebliche Zweifel an

der Bedürftigkeit nicht beseitigt werden können (Richtlinien der

schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe in der Fassung vom Dezember 2002, Kap. A.8.4;

Sozialhilfe-Behördenhandbuch in der Fassung vom Januar 2004, herausgegeben vom

Sozialamt des Kantons Zürich, Ziff. 2.1.3 S. 3; VGr, 10. Juli

2003, VB.2003.00049, E. 4c, www.vgrzh.ch). Wenn Sozialhilfeleistungen

unter den dargelegten engen Voraussetzungen nicht nur gekürzt, sondern gänzlich

eingestellt werden, erweist sich dies – namentlich bei Missachtung von der

Abklärung der Verhältnisse dienenden Auflagen – auch insofern als

verfassungsrechtlich unbedenklich, als es die betroffene Person unter solchen

Umständen in der Hand hat, die Wiederaufnahme der Sozialhilfe durch ein

kooperatives Verhalten herbeizuführen (VGr, 2. Dezember 2004, E. 3.2,

www.vgrzh.ch, zur Publikation im RB 2004 vorgesehen).

3.

3.1

Die Beschwerdeführerin begründet die Einstellung

der wirtschaftlichen Hilfe damit, dass der Beschwerdegegner trotz intensiver

Bemühungen ihrerseits, formeller Aufforderungen und Androhungen der

Konsequenzen durch die Sozialbehörde seiner Mitwirkungspflicht nicht

nachgekommen sei. Einerseits hätte seine Bedürftigkeit bis zum jetzigen Zeitpunkt

nicht schlüssig beurteilt werden können, weil er die dafür notwendigen

Unterlagen, wie zum Beispiel den Mietvertrag, einzureichen verweigere.

Anderseits stelle sich der Beschwerdegegner auf den Standpunkt, er sei

arbeitsunfähig, weigere sich aber seine Behauptung durch Arztzeugnisse zu

belegen. Er verweigere auch die Entbindung der Schweigepflicht der behandelnden

Ärzte gegenüber der Sozialbehörde.

3.2

Soweit sich die Sozialbehörde auf den Standpunkt

stellt, der Beschwerdegegner habe seine Mitwirkungspflicht dadurch verletzt,

dass er die notwendigen Unterlagen zur Abklärung seiner Bedürftigkeit nicht

eingereicht habe, scheitert eine Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe an den

formellen Voraussetzungen von § 24 SHG, wonach für die Missachtung von

Auflagen und Weisungen eine Leistungskürzung schriftlich angedroht werden muss.

Auf eine solche Leistungskürzung wurde der Beschwerdegegner jedoch in Hinblick

auf das Einreichen der notwendigen Unterlagen nicht hingewiesen.

3.3

Die Sozialbehörde begründet ihre

Leistungseinstellung denn auch in erster Linie damit, dass der Beschwerdegegner

der Weisung, seine Arbeitsfähigkeit durch den Bezirksarzt-Stellvertreter

abklären zu lassen, nicht nachgekommen sei.

3.3.1

Die Sozialbehörde erteilte dem

Beschwerdegegner zwecks nachhaltiger Abklärung seiner Arbeitsfähigkeit und

allfälliger notwendigen medizinischen oder psychiatrischen Massnahmen mit

Präsidialverfügung vom 30. Dezember 2003 die Weisung, sich durch den

Bezirksarzt begutachten zu lassen. Im Falle der Missachtung dieser Weisung

wurde ihm die Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe angedroht. Einen hiergegen

erhobenen Rekurs wies der Bezirksrat am 11. Februar 2004 ab. Damit erwuchs

die Verfügung vom 30. Dezember 2003 in formeller Rechtskraft, weshalb die

Zulässigkeit der Weisung im vorliegenden Verfahren nicht mehr überprüft werden

darf. Mit der Weisung wurde dem Beschwerdegegner die Leistungseinstellung angedroht,

womit die formellen Voraussetzungen einer Leistungseinstellung gemäss § 24

SHG erfüllt sind.

3.3.2

Umstritten ist zunächst einmal, ob

der Beschwerdegegner seiner Mitwirkungspflicht bezüglich einer ärztlichen

Begutachtung nachgekommen ist. Aus den Akten ergibt sich, dass der

Beschwerdegegner sich am 4. März 2004 mit einer ärztlichen Begutachtung

durch den Bezirksarzt-Stellvertreter einverstanden erklärt hat, indem er diesen

gegenüber der Sozialbehörde von seiner ärztlichen Schweigepflicht entband.

Insbesondere erklärte er sich auch implizit damit einverstanden, dass der

Bezirksarzt-Stellvertreter seine Arbeitsfähigkeit abkläre. Der Gutachter

erstellte sein Gutachten am 13. April 2004. Er stützte sein Gutachten auf

diverse, ihm vorliegende medizinische Befunde und auf eine Konsultation vom 11. März

2004.

Eine zweite Konsultation fand nicht statt, da der Beschwerdegegner einer

solchen zweimal unentschuldigt fernblieb. Das Gutachten ist deshalb auch lückenhaft.

Der Gutachter gelangte zum Schluss, dass es sich beim Beschwerdegegner um einen

äusserst unkooperativen Patienten handelt, der nicht fähig sei, seine eigenen

Angelegenheiten zu führen. Ebenfalls seien die Schmerzen des Patienten im

rechten Sprunggelenk mangels Kooperation des Beschwerdegegners nicht zu

beurteilen. Die Frage, ob der Beschwerdegegner arbeitsunfähig sei, beantwortete

der Gutachter dahingehend, dass er denke, dass der Beschwerdegegner nicht voll

arbeitsunfähig sei, dass ihm eine Arbeit in beschränktem Mass durchaus

zugemutet werden könne. Den genauen Umfang könne er leider mangels Mitarbeit

des Patienten nicht genau beurteilen, würde ihn aber vorläufig auf ca. 50 % festlegen.

3.3.3

Die Vorinstanz erwog, dass das

Gutachten des Bezirksarzt-Stellvertreters aussagekräftig sei, obwohl der Arzt

mangels Erscheinen seines Klienten keine weiteren Abklärungen vornehmen konnte.

Folglich habe sich bezüglich Mitwirkungspflicht insofern etwas geändert, als

die Arbeitsunfähigkeit im Zeitpunkt des angefochtenen Beschlusses hätte

festgelegt werden können. Der Gutachter habe nämlich festgestellt, dass der

Beschwerdegegner 50 % arbeitsfähig sei. Damit seien die Voraussetzungen zur

Leistungseinstellung nicht erfüllt gewesen.

Die Beschwerdeführerin macht hiergegen

geltend, dass der Beschwerdegegner seine Mitwirkungspflicht nicht erfüllt habe,

da er nur einen Termin wahrgenommen habe, während er die weiteren Termine

verpasst habe. Dies insbesondere unter dem Aspekt, dass der Bezirksarzt-Stellvertreter

von der Sozialbehörde nicht den Auftrag einer Kurzbeurteilung der Arbeitsfähigkeit

des Beschwerdegegners, sondern eine umfassende Begutachtung des Beschwerdegegners

vornehmen sollte. Ausserdem ist sie der Meinung, dass die Angaben im Gutachten

betreffend Arbeitsfähigkeit des Beschwerdegegners nicht aussagekräftig seien.

3.3.4

Die Sozialbehörde begründete die

Anordnung einer Begutachtung in ihrer Präsidialverfügung vom 30. Dezember

2003.

in erster Linie damit, dass die Arbeitsfähigkeit des Beschwerdegegners

abgeklärt werde. Auch aus der Entbindung der Schweigepflicht durch den Beschwerdegenger

ergibt sich, dass es bei der Begutachtung vor allem darum ging, die

Arbeitsfähigkeit des Beschwerdegegners abzuklären. Die Weisung, sich

begutachten zu lassen, hat somit keinen Selbstzweck, sondern diente dazu, die

Arbeitsfähigkeit des Beschwerdegegners abklären zu lassen. Gelang es demnach

dem Gutachter die Arbeitsfähigkeit des Beschwerdegegners abzuklären, spielt es

keine Rolle, ob sich der Beschwerdegegner bei der Begutachtung kooperativ

zeigte oder nicht. Eine Einstellung der Sozialhilfeleistungen alleine deswegen,

weil der Beschwerdegegner bei der Begutachtung nicht hinreichend mitgewirkt

hat, ist unzulässig, wenn der Gutachter die Arbeitsfähigkeit trotz mangelnder

Kooperation feststellen konnte.

3.3.5

Zu prüfen ist demnach, ob das

Gutachten auf die Frage der Arbeitsfähigkeit des Beschwerdegegners eine

hinreichende Antwort gibt. Die Vorinstanz gelangte zum Ergebnis, dass sich aus

dem Gutachten entnehmen lasse, dass der Beschwerdegegner zu 50 % arbeitsfähig

sei. Diese Beurteilung der Vorinstanz ist vertretbar. Auch wenn der Gutachter

keine vollständige Beurteilung des Beschwerdegegners vornehmen konnte, stellte

er insbesondere gestützt auf die ihm vorliegenden medizinischen Akten offensichtlich

fest, dass der Beschwerdegegner zwar nicht vollständig, aber zumindest

teilweise arbeitsfähig sei, ansonsten er die Frage nach der Arbeitsfähigkeit

nicht hätte beantworten dürfen. Diese Einschätzung findet ihre Bestätigung in

der Beurteilung durch Dr. med. C von der Klinik D, der zum Ergebnis

gelangte, dass dem Beschwerdegegner eine sitzende Tätigkeit möglich sein

sollte, während er über die Möglichkeit einer stehenden Tätigkeit zum jetzigen

Zeitpunkt keine Auskunft geben konnte. Damit besteht für das auf

Rechtskontrolle beschränkte Verwaltungsgericht kein Anlass einzugreifen (§ 50

VRG).

3.4

Schliesslich begründet die Sozialbehörde ihre

Leistungseinstellung auch damit, dass der Beschwerdegegner aufgrund der

Präsidialverfügung vom 30. Dezember 2003 verpflichtet sei, umgehend die

Beschäftigung beim Einsatzprojekt Jobbus aufzunehmen, sobald seine

Arbeitsfähigkeit feststehe. Dabei verkennt die Beschwerdeführerin, dass dem Beschwerdegegner

zum Zeitpunkt der streitbetroffenen Verfügung vom 11. Mai 2004 das

Gutachten vom 13. April 2004 gar noch nicht bekannt gemacht worden war

(vgl. Schreiben des Beschwerdegegners vom 17. August 2004). Der

Beschwerdeführer wusste am 11. Mai 2004 also noch nicht, dass der

Bezirksarzt-Stellvertreter festgestellt hatte, dass er zu 50 % arbeitsfähig

sei. Damit kann ihm aber auch nicht zum Vorwurf gemacht werden, dass er am 11. Mai

2004.

noch keine Beschäftigung beim Einsatzprojekt Jobbus aufgenommen hat.

Entgegen der Auffassung des Bezirksrats muss die Sozialbehörde jedoch nicht

mehr eine neue Weisung erteilen, worin der Beschwerdegegner aufgefordert wird,

am Einsatzprojekt Jobbus teilzunehmen, da – wie die Sozialbehörde zu Recht

ausführt – die Präsidialverfügung vom 30. Dezember 2003 immer noch ihre

Gültigkeit hat. Nachdem dem Beschwerdeführer nun bekannt ist, dass das

Gutachten des Bezirksarzt-Stellvertreters ergab, dass er zu 50 % arbeitsfähig

sei, ist er gestützt auf Disp.-Ziff. 2 der Präsidialverfügung vom 30. Dezember

2003.

verpflichtet, sich unverzüglich beim Einsatzprojekt Jobbus zu melden, da

gemäss aktueller Aktenlage kein Arztzeugnis besteht, dass ihm eine Arbeitsunfähigkeit

von mehr als 50 % attestiert. Sollte der Beschwerdegegner dieser Pflicht nicht

nachkommen, könnte die Beschwerdeführerin die Sozialhilfe mit neuem Beschluss

einstellen. Im Übrigen kann angemerkt werden, dass es der Sozialbehörde

natürlich unbenommen ist, die Arbeitsfähigkeit des Beschwerdegegners erneut

abklären zu lassen.

4.

Die Beschwerde ist demnach teilweise

gutzuheissen. Da die Beschwerdeführerin überwiegend unterliegt, rechtfertigt es

sich, ihr die Kosten dieses Verfahrens gesamthaft aufzuerlegen (§ 70 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird im

Sinne der Erwägungen teilweise gutgeheissen. Im Übrigen wird sie abgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 800.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 860.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden

der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Mitteilung an …