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Entscheid

VB.2004.00465

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2004.00465

7. April 2005Deutsch23 min

(URT.2005.8591)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Die Eheleute B und A traten am 19. August 2001

gestützt auf einen Pensionsvertrag vom 27. Juli 2001 in das Alterswohn-

und Pflegeheim D X (im Folgenden Heim) ein. Gemäss diesem Vertrag, der

damaligen Taxordnung vom 1. März 1985 und der aktuellen Taxtabelle hatten

sie für das von ihnen bewohnte Doppelzimmer eine Taxe von Fr. 204.- je Tag

zu entrichten. Im Hinblick auf die per 1. März 2003 in Kraft tretende neue

Taxordnung vom 29. Oktober 2002 stellte ihnen die Heimleitung am

24. Januar 2003 einen neuen Vertrag samt der neuen Taxordnung zur

Gegenzeichnung zu, welcher mit Vertragsbeginn ab 1. März 2003 für das

Doppelzimmer eine Grundtaxe von Fr. 280.- pro Tag festlegt. Die Eheleute

unterzeichneten diesen Vertrag vorerst nicht. Hingegen wandte sich E, dessen Schwiegermutter

am 26. November 1998 eine notariell beglaubigte Generalvollmacht mit Substitutionsbefugnis

zugunsten ihrer Tochter F unterzeichnet hatte, mit verschiedenen Schreiben an

die Heimleitung, worin er unter anderem geltend machte, die Taxanpassung dürfe

erst ab 1. Juli 2003 vorgenommen werden, dies unter Hinweis darauf, dass gemäss

Ziff. 2.2 der alten Taxordnung vom 1. März 1985 die neuen Taxen erst

ab 1. Juli 2003 erhoben werden dürften (vgl. die Schreiben vom

Erwägungen

16.

Februar 2003, 23. Februar 2003 und 16. März 2003). Ohne

hierauf näher einzugehen, wandte sich die Heimleitung mit Schreiben vom

28.

März 2003 direkt an A; darin hielt sie fest, dass der bestehende

Pensionsvertrag vom 27. Juli 2001 seitens der Betriebskommission am

31.

März 2003 gekündigt werde, sofern die Eheleute A und B den beiliegenden

neuen (erstmals bereits am 24. Januar 2003 zugestellten) Vertrag nicht

unterzeichnen würden; ferner wies die Heimleitung darauf hin, "dass die

veränderten Taxen (neue Taxordnung) selbstverständlich per 01.03.03 zur

Anwendung gelangen". In der Folge ergab sich zwischen E und der

Heimleitung eine weitere Kontroverse betreffend das von seinen Schwiegereltern

A und B zu leistende Depot. E stellte sich dabei auf den Standpunkt, das

diesbezügliche Sperrkonto müsse auf den Namen seiner Schwiegereltern lauten

(vgl. Schreiben vom 19. Juni 2003).

Mit Schreiben vom 16. März 2004 ersuchte die neu

bestellte Rechtsvertreterin der Eheleute A und B die Heimleitung darum, für

bisher als Depot einbezahlte Beträge von insgesamt Fr. 12'000.- ein auf

den Namen der Eheleute A und B lautendes Konto zu eröffnen sowie die für die

Monate März bis Juni 2003 zu viel bezahlten Taxen (Differenz zwischen alter und

neuer Taxordnung) zurückzuerstatten. Falls die Heimleitung diesem Begehren nicht

stattgebe, werde um Zustellung einer begründeten Verfügung bis 16. April

2004.

ersucht. Hierauf antwortete der Gemeinderat X (Ausschuss für Sicherheit,

Gesundheit und Soziales) mit undatiertem, am 26. Mai 2004 versandtem

Beschluss (im Folgenden als Beschluss vom 26. Mai 2004 bezeichnet). In

Dispositiv

Dispositiv Ziffer 1 stellte er fest, "dass die mit der Unterzeichnung

des Pensionärvertrags angelaufene Rechtsmittelfrist unbenutzt verstrichen ist

und somit auf materiell-rechtliche Einwände betreffend Vertrag und Taxordnung

nicht mehr eingetreten wird". In den Erwägungen des Beschlusses befasste

sich der Gemeinderat gleichwohl mit den Begehren der Rechtsvertreterin, wie er

allerdings einleitend festhielt, "einzig und allein vorsorglich, damit für

den Eventualfall – sollte wieder Erwarten der Entscheid einerseits angefochten

und anderseits vor der nächsten Instanz materiell-rechtlich zur Beurteilung

herangezogen werden – die Überlegungen des Ausschusses dargelegt sind".

Dementsprechend heisst es in Dispositiv Ziffer 2 des Beschlusses,

"hinsichtlich der konkreten Anfragen der Rechtsbeiständin von B und A

betreffend Einzahlung des Depotgeldes und der Überweisung des fraglichen

Differenzbetrags" werde auf die Ausführungen in den Erwägungen verwiesen.

II.

Mit Rekurs vom 25. Juni 2004 liessen A und B dem

Bezirksrat Y beantragen, den Beschluss vom 26. Mai 2004 aufzuheben (1); es

sei die Gemeinde X zu verpflichten, die von den Rekurrierenden als Depot

einbezahlten Fr. 12'000.- samt Zins auf ein auf ihren Namen lautendes

Sperrkonto einzubezahlen (2 und 3); es sei festzustellen, dass die Taxerhöhung

erst ab dem 1. Juli 2003 wirksam geworden sei und die Rekurrierenden für

die Monate März bis Juni 2003 zu hohe Taxen bezahlt hätten (4); es sei die

Rekursgegnerin zur Rückzahlung der zu viel bezahlten Taxen samt Zins von 5 % ab

1. Juli 2003 zu verpflichten (5).

Der Bezirksrat Y hiess den Rekurs am 15. September

2004 gut. Er verpflichtete die Gemeinde X, die einbezahlten Depots von

Fr. 12'000.- auf einem individuellen Konto der Rekurrierenden anzulegen

sowie die aufgrund der neuen Taxordnung für die Zeit vom 1. März bis

30. Juni 2003 zu viel bezahlten Taxen nebst einem Zins von 5 % (ab

1. Mai 2003 als dem mittleren Verfallstag) zurückzuerstatten. Die

Rekurskosten von Fr. 820.- auferlegte er der Gemeinde X, die er zudem zur

Bezahlung einer Parteientschädigung von Fr. 2'000.- an die Rekurrierenden

verpflichtete.

III.

Mit Beschwerde vom 13. Oktober 2004 beantragte der

Gemeinderat X, vertreten durch den Ausschuss für Sicherheit, Gesundheit und

Soziales, dem Verwaltungsgericht, den Rekursentscheid des Bezirksrats vollumfänglich

aufzuheben.

Der Bezirksrat Y ersuchte das Gericht am 4. November

2004 um Abweisung der Beschwerde. Den nämlichen Antrag stellten A und B in

ihrer Beschwerdeantwort vom 12. Januar 2005; eventualiter ersuchten sie

darum, die Beschwerdeantwort als Klage entgegenzunehmen, wobei die

Klagebegehren ihren früheren Rekursbegehren 2 bis 5 entsprächen; alles unter

Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin.

Die

Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

nach § 19c Abs. 2 und § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde

zuständig. Der Streitwert übersteigt den Schwellenwert von Fr. 20'000.-

nicht, weshalb der Fall an sich vom Einzelrichter zu behandeln wäre (§ 38

Abs. 2 VRG). Da jedoch der Streitsache hinsichtlich der Bestimmung des den

Beschwerdegegnern offen stehenden Rechtsweges (vgl. nachstehend E. 3)

sowie bezüglich der Tragweite des von ihnen angerufenen Vertrauensschutzes

(vgl. E. 5) grundsätzliche Bedeutung beizumessen ist, rechtfertigt sich

eine Behandlung durch die Kammer (§ 38 Abs. 3 VRG). Weil auch die

übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Gemäss förmlichem Beschwerdeantrag soll der Beschluss des

Bezirksrats Y vom 15. September 2004 vollumfänglich aufgehoben werden. In

der Beschwerdebegründung wird eingangs jedoch ausdrücklich erklärt, die

Beschwerde richte sich nicht gegen die Anordnung, die einbezahlten Depots von

Fr. 12'000.- bei der Bank G auf einem auf den Namen der Rekurrierenden

lautenden individuellen Konto anzulegen, über das diese nur mit Zustimmung des

zuständigen Organs der Gemeinde X verfügen könnten. Streitgegenstand bildet

demnach einzig noch die vom Bezirksrat festgelegte Verpflichtung der Beschwerdeführerin,

den Beschwerdegegnern für die Zeit vom 1. März bis 30. Juni 2003 den

Differenzbetrag der Taxen nach alter und nach neuer Taxordnung einschliesslich

Zins ab 1. Mai 2003 zurückzuerstatten.

3.

3.1 Mit Rekurs

angefochten hatten die heutigen Beschwerdegegner den Beschluss des Gemeinderats

X vom 26. Mai 2004, womit dieser auf das Anliegen der Beschwerdegegner,

die höheren Taxen erst ab 1. Juli 2003 statt bereits ab 1. März 2003

bezahlen zu müssen, wegen verspäteter Geltendmachung nicht eingetreten war. Bei

der Behandlung des Rekurses ist der Bezirksrat davon ausgegangen, als oberstes

Organ des Heimes (vgl. Art. 3 des Organisations- und Betriebsreglements

vom 11. Januar 1982) habe der Gemeinderat die streitige Taxforderung durch

Verfügung festlegen können (Rekursentscheid E. II). Bei der materiellen

Beurteilung ist der Bezirksrat jedoch eher von einer vertraglichen Grundlage

des Rechtsverhältnisses zwischen dem Heim und den Beschwerdegegnern ausgegangen,

hat er doch den von ihm bejahten Vertrauensschutz vorab aus dem zwischen dem

Heim und den Rekurrierenden am 27. Juli 2001 abgeschlossenen

Pensionsvertrag bzw. daraus abgeleitet, dass gemäss Art. 2.2 der

Taxordnung vom 1. März 1985, welche Bestandteil jenes Vertrags bilde,

Taxanpassungen jeweils auf den 1. Juli und daher im vorliegenden Fall

nicht schon ab 1. März 2003 (das heisst ab Inkrafttreten der neuen

Taxordnung) vorgenommen werden könnten. Art. 2.2 der Taxordnung bilde

demnach ein wohlerworbenes Recht der Pensionäre, welches gesetzesbeständig sei

(Rekursentscheid E. IVa). Gleich wie die Rekurrierenden in der

Rekursschrift liess der Bezirksrat in der Schwebe, ob der Pensionsvertrag als

verwaltungsrechtlicher Vertrag oder als eine autoritative Anordnung in der

Erscheinungsform einer mitwirkungsbedürftigen Verfügung zu würdigen sei.

Im Zusammenhang mit der hier vorab zu klärenden Frage nach

der Verfügungskompetenz des Gemeinderates als Heimorgan und damit der

Zuständigkeit des Bezirksrats als Rekursbehörde kann die Bedeutung des

Pensionsvertrags vorerst offen bleiben, sofern sich ergibt, dass die

streitbetroffene Taxforderung selbst dann Gegenstand einer Verfügung bilden

kann, wenn das (unbestrittenermassen öffentlichrechtliche) Rechtsverhältnis

zwischen Heim und Pensionären primär durch einen (verwaltungsrechtlichen)

Vertrag begründet wird bzw. wurde. Ist diesbezüglich eine Verfügungskompetenz

des Gemeinderats gleichwohl zu bejahen, so hat das Verwaltungsgericht den

Rekursentscheid materiell näher zu überprüfen. Denn diesfalls besteht selbst

unter der Annahme, das Rechtsverhältnis zwischen dem Heim und den

Rekurrierenden als dessen Pensionäre beruhe auf vertraglicher Grundlage, kein

Anlass, den Rekursentscheid schon deswegen aufzuheben, weil dem Bezirksrat eine

materielle Beurteilung des Rekurses nach §§ 19 ff. VRG von vornherein

verwehrt gewesen wäre (für welchen Fall die Beschwerdegegner nunmehr mit ihrem

Eventualstandpunkt eine Behandlung ihrer Beschwerdeantwort als Klageschrift

beantragen).

3.2 In Lehre

und Rechtsprechung ist anerkannt, dass auch bei durch verwaltungsrechtlichen

Vertrag geregelten Rechtsverhältnissen das daran beteiligte Gemeinwesen unter Umständen

über einzelne streitige Fragen eine Verfügung treffen kann, um den Rechtsschutz

im Anfechtungsverfahren zu gewähren. Dass ein Rechtsverhältnis zwischen

Gemeinwesen und Privaten teilweise oder sogar weitgehend durch einen

verwaltungsrechtlichen Vertrag festgelegt ist, schliesst demnach bezüglich

einzelner streitiger Aspekte eine Verfügungskompetenz des Gemeinwesens nicht

von vornherein aus. In diesem Sinn sind auch die Zuständigkeiten des

Verwaltungsgerichts bezüglich Streitigkeiten aus öffentlichen Verträgen

einerseits (§ 82 lit. k VRG) und solchen aus Verfügungen im

Anfechtungsverfahren anderseits (§ 41 VRG) nicht nahtlos gegeneinander

abgegrenzt (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem.

zu §§ 81-86 N. 3, § 82 N. 38; vgl. zum Verhältnis zwischen

personalrechtlicher Klage und personalrechtlicher Beschwerde im Sinn von

§§ 74 und 79 VRG auch VGr, 12. Januar 2005, PB.2004.00074,

www.vgrzh.ch; ferner RB 2002 Nr. 25). Das gilt namentlich mit Bezug

auf Taxforderungen von öffentlichen Alters- und Pflegeheimen. Obwohl hier das

Rechtsverhältnis zwischen Heim und den Pensionären häufig durch einen so

genannten Pensionsvertrag geregelt wird, der als verwaltungsrechtlicher Vertrag

zu qualifizieren ist (vgl. Verena Bührer-Stierlin, Das Altersheim im Kanton Zürich,

Zürich 1993, S. 23), erscheint es angesichts dessen, dass das finanzielle

Entgelt für den Aufenthalt und die Betreuung im Heim regelmässig durch

generell-abstrakte Erlasse – die so genannten Taxordnungen – geregelt sind,

zulässig und zweckmässig, diesbezügliche Streitigkeiten im Anfechtungsverfahren

auszutragen; dementsprechend ist es dem zuständigen Organ der Trägerschaft

(einer öffentlichrechtlichen Körperschaft) unbenommen, im Streitfall eine

entsprechende Verfügung zu erlassen, die mit Rekurs und Beschwerde angefochten

werden kann. Demnach ist der Bezirksrat im vorliegenden Fall zu Recht von einer

diesbezüglichen Verfügungskompetenz des Gemeinderats X ausgegangen.

4.

Der Bezirksrat hat den Nichteintretensbeschluss des

Gemeinderats X vom 26. Mai 2004 aufgehoben. Dazu hat er teils

ausdrücklich, teils sinngemäss erwogen, mit der Unterzeichnung des neuen

Pensionsvertrags am 31. März 2003 durch die Rekurrierenden sei noch keine

anfechtbare Verfügung zustande gekommen; daran vermöge der im Vertrag enthaltene

Hinweis, dass gegen "Entscheide der Heimleitung und der Betriebskommission

im Zusammenhang mit dem Vertrag und der Taxordnung" innert dreissig Tagen

beim Gemeinderat schriftlich Einsprache erhoben werden könne, nichts zu ändern.

Dementsprechend sei auch das Begehren der Rekurrierenden vom 16. März 2004

um Erlass einer anfechtbaren Verfügung entgegen der Auffassung des

Gemeinderates nicht als – verspätetes – Rechtsmittel zu würdigen. Die

Beschwerdeführerin hält diesen überzeugenden Erwägungen nichts entgegen, weshalb

auf sie verwiesen werden kann (§ 70 in Verbindung mit § 28

Abs. 1 Satz 2 VRG). Der Bezirksrat ist demnach zutreffend zum Schluss

gelangt, den Rekurrierenden könne nicht vorgeworfen werden, ihre Anliegen

verspätet geltend gemacht zu haben, und er hat daher den

Nichteintretensbeschluss des Gemeinderats vom 26. Mai 2004 zu Recht aufgehoben.

Der Bezirksrat hat davon abgesehen, die Sache zum Erlass

einer Verfügung an den Gemeinderat zurückzuweisen; er hat das Begehren der

Rekurrierenden betreffend Rückerstattung der ihrer Meinung nach zu viel

bezahlten Taxen selber beurteilt und damit das Vorliegen einer gegenteiligen

Verfügung des Gemeinderats vorausgesetzt. Dieses Vorgehen war zulässig und auch

zweckmässig, nachdem der Gemeinderat in seinem Beschluss vom 26. Mai 2004

im Sinn eines Eventualstandpunktes begründet hatte, weshalb er das diesbezügliche

Begehren der Rekurrierenden ablehne. In der Beschwerde beanstandet der Gemeinderat

denn auch das Vorgehen des Bezirksrats insoweit nicht.

5.

Damit ist zu prüfen, ob der Bezirksrat dem Begehren der

Rekurrierenden um Rückerstattung der ihrer Auffassung nach zu viel bezahlten

Taxen zu Recht entsprochen habe.

5.1 Der

Bezirksrat hat erwogen, die Rekurrierenden hätten darauf vertrauen dürfen, dass

die höheren Taxen gemäss der am 1. März 2003 in Kraft getretenen neuen

Taxordnung vom 29. Oktober 2002 erst ab. 1. Juli 2003 erhoben würden.

Vertrauensgrundlage bilde Art. 2.2 der alten Taxordnung vom 1. März

1985, welche integrierender Bestandteil des mit den Rekurrierenden am 27. Juli

2001 abgeschlossenen Pensionsvertrags sei. Gemäss dieser Bestimmung würden

eventuelle Taxanpassungen jeweils auf den 1. Juli vorgenommen. Damit habe

die Gemeinde X "nach aussen hin mit einer Norm bekundet, dass sie nur in

einem entsprechenden Turnus die Taxen neu festsetzen werde". Gegenüber den

Pensionären des Heims habe sie damit "eine verbindliche Zusage erteilt,

auf die sie bei der Regelung ihrer finanziellen Verhältnissen (hätten)

vertrauen dürfen". In Verbindung mit dem Pensionsvertrag begründe

Art. 2.2 der Taxordnung ein wohlerworbenes Recht der Pensionäre, welches

gesetzesbeständig sei. Das bedeute, dass die Rekurrierenden die neue Taxordnung

trotz deren Inkrafttreten am 1. März 2003 erst ab 1. Juli 2003 gegen

sich gelten lassen müssten. Daran vermöge der Umstand, dass sie am

31. März 2003 den neuen Vertrag, welcher auf die neue, ab 1. März

2003 geltende Taxordnung verweise, unterzeichnet hätten, und dass die neue

Taxordnung keine Art. 2.2 der alten Taxordnung entsprechende Bestimmung

enthalte, nichts zu ändern. Die Heimleitung habe damals – wie näher ausgeführt

wird – "in einer an Nötigung grenzenden Art und Weise auf die betagten

Rekurrierenden Druck ausgeübt", den Vertrag zu unterzeichnen.

5.2 Wie

erwähnt (vorn E. 3.1) hat der Bezirksrat mit diesen Erwägungen letztlich

offen gelassen, inwieweit der Pensionsvertrag als verwaltungsrechtlicher

Vertrag zu würdigen sei. Die Beschwerdeführerin macht geltend, der

Pensionsvertrag stelle richtig besehen keinen solchen Vertrag, sondern eine

Verfügung dar, die unter Mitwirkung der Rekurrierenden zustande gekommen sei;

schon aus diesem Grund sei ein Vertrauensschutz zu verneinen (Beschwerdeschrift

S. 5 ff.). Die Beschwerdegegner halten dafür, Art. 2.2 der alten

Taxordnung bilde so oder anders eine Vertrauensgrundlage dafür, dass die

höheren Taxen gemäss neuer Taxordnung nicht schon ab deren Inkrafttreten am

1. März 2003, sondern erst ab 1. Juli 2003 erhoben werden dürften;

das gelte unabhängig davon, ob das Rechtsverhältnis zwischen ihnen und dem Heim

als durch öffentlichrechtlichen Vertrag oder als durch Verfügung geregelt

angesehen werde (Beschwerdeantwort S. 14 ff.).

5.3 Das

Rechtsverhältnis zwischen dem Heim und deren Pensionären wird weitgehend durch

die Taxordnung, die Hausordnung sowie das Organisations- und Betriebsreglement

bestimmt. Zwar wird gemäss Art. 10 des Reglements vom 11. Januar 1982

das Pensionsverhältnis durch einen schriftlichen Vertrag vereinbart. Das ändert

jedoch nichts daran, dass die gegenseitigen Rechte und Pflichten weitgehend

durch die genannten (generell-abstrakten) Erlasse geregelt sind und Letztere

nur in einzelnen Fragen eine nähere Konkretisierung (durch Verfügung oder

Vertrag) erfordern. So verweist der so genannte Pensionsvertrag (sowohl der

alte wie der neue) bezüglich Leistungen und Pensionspreis auf die (alte bzw.

neue) Taxordnung. Als einzige wesentliche Konkretisierung enthält der

Pensionsvertrag den für die Rekurrierenden als Pensionspreis geltenden

Tagesansatz von Fr. 204.- gemäss altem bzw. von Fr. 280.- gemäss

neuem Vertrag. Dieser Ansatz könnte aber ohne weiteres verfügungsmässig

festgesetzt werden, da er sich aus der Taxordnung und der zugehörigen

Taxtabelle ableiten lässt. Ein verwaltungsrechtlicher Vertrag besitzt gerade

dort seine Rechtfertigung, wo die Verwaltung ein bestimmtes öffentliches

Interesse mittels Verfügung nicht – oder jedenfalls nicht in gleicher Weise –

erfüllen könnte (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4.

A., Zürich 2002, Rz. 1071 mit Hinweisen). Dies trifft nach dem Gesagten

bezüglich des Rechtsverhältnisses zwischen dem Heim und den Rekurrierenden als

dessen Pensionäre gerade nicht zu, jedenfalls nicht bezüglich des hier

interessierenden Aspekts dieses Rechtsverhältnisses, der Festsetzung bzw. Anpassung

der Grundtaxe. Diese Überlegungen lassen es als fraglich erscheinen, ob der

Pensionsvertrag überhaupt eine vertragliche Vertrauensgrundlage bilden

könne, die im Sinn eines wohlerworbenen Rechtes (vgl. Häfelin/Müller,

Rz. 1079) Schutz vor einer sofortigen Anwendung der neuen Taxordnung

biete. Die Frage kann jedoch aufgrund der folgenden Erwägungen offen bleiben.

5.4 Geht man

von einer vertraglichen Regelung des Rechtsverhältnisses zwischen Heim und

Pensionären aus, so ist vorab zu prüfen, ob der am 27. Juli 2001

abgeschlossene Pensionsvertrag eine Zusicherung enthält, dass eine Erhöhung des

in Ziffer 2 des Vertrags vereinbarten Pensionspreises auf keinen Fall vor

dem 1. Juli eines Kalenderjahres vorgenommen werden dürfe. Aufgrund des

Vertrauensprinzips, nach denen verwaltungsrechtliche Verträge auszulegen sind

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 19; René Rhinow/Beat Krähenmann,

Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel/Frankfurt 1990,

Nr. 20 V), durften die Rekurrierenden diesen Vertrag nicht dahin

verstehen, dass die Regel von Art. 2.2 der alten Taxordnung auch dann ihre

Gültigkeit behalte, wenn eine neue Taxordnung in Kraft trete.

Der Pensionsvertrag vom 27. Juli 2001 hält zunächst

fest, dass sich der Pensionspreis nach der jeweils gültigen Taxordnung richte

und gegenwärtig Fr. 204.- je Tag für das Doppelzimmer betrage

(Ziff. 2). Im Pensionspreis sind alle Leistungen gemäss Art. 4 der (damals

geltenden) Taxordnung inbegriffen (Ziff. 3). Änderungen der

Pensionsbedingungen bleiben vorbehalten (Ziff. 6). Das Organisations- und Betriebsreglement,

die Taxordnung und die Hausordnung bilden einen integrierenden Bestandteil des

Vertrags (Ziff. 8). Diese Verweisung erfasst zwar auch Art. 2 der

damals geltenden Taxordnung, wonach die Taxen jährlich aufgrund des

Betriebsergebnisses des Vorjahres, aufgeteilt nach Kosten des Alterswohnheims

und nach Kosten der Pflegeabteilung, durch die Betriebskommission berechnet

werden (2.1) und wonach eventuelle Taxanpassungen jeweils auf den 1. Juli

vorgenommen werden (2.2). Mit Taxanpassungen im Sinn von Art. 2.2 sind

jedoch Anpassungen auf der Grundlage und im Rahmen der damals geltenden

Taxordnung gemeint, wie sie jeweils in der Taxtabelle (Anhang zur Taxordnung)

festgelegt wurden. Für Erlass und Änderung der Taxordnung selber ist nicht die

Betriebskommission, sondern der Gemeinderat zuständig (vgl. Art. 4.6.4 des

Organisations- und Betriebsreglements in Verbindung mit Art. 14 der

Taxordnung). Die im Pensionsvertrag vom 27. Juli 2001 enthaltene Verweisung

auf die Taxordnung schloss damit Taxänderungen vor dem 1. Juli eines

Kalenderjahres nur im Rahmen und während der Geltungsdauer der damals geltenden

Taxordnung vom 1. März 1985 aus. Eine weiter gehende Schutzwirkung

zugunsten der Rekurrierenden lässt sich auch nach dem Vertrauensprinzip weder

aus dem Vertrag vom 27. Juli 2001 noch aus Art. 2.2 der bei Abschluss

dieses Vertrags geltenden Taxordnung vom 1. März 1985 ableiten.

Demgegenüber beruht die Grundtaxe von Fr. 280.-/pro Tag, wie sie im neuen,

von den Rekurrierenden am 31. März 2003 unterzeichneten Vertrag mit

Wirkung ab 1. März 2003 festgesetzt wird, nicht auf einer Taxänderung im

Rahmen der alten Taxordnung, sondern auf dem Erlass der neuen Taxordnung, die

am 1. März 2003 in Kraft getreten ist. Damit wurde ein Systemwechsel bei

der Taxberechnung vorgenommen: Während nach der alten Ordnung hierfür

Reineinkommen und Reinvermögen gemäss Steuererklärung massgebend waren

(Art. 3.2), wird die so genannte Grundtaxe nach der neuen Ordnung unabhängig

von Einkommen und Vermögen der Pensionäre ermittelt.

5.5 Geht man

davon aus, das Rechtsverhältnis zwischen Heim und Pensionären werde im

Wesentlichen nicht durch den Pensionsvertrag als verwaltungsrechtlichen

Vertrag, sondern durch die genannten Erlasse geregelt, die im Streitfall durch

Verfügung zu konkretisieren seien, so ist prüfen, ob Art. 2.2 der alten

Taxordnung für sich allein genommen eine hinreichende Vertrauensgrundlage

bilden könne, welche der Erhebung der höheren Taxen vor dem 1. Juli 2003

ungeachtet dessen entgegenstehe, dass die neue Taxordnung, die keine

Art. 2.2 der alten Ordnung entsprechende Regelung mehr enthält, am

1. März 2003 in Kraft getretenen ist. Wie bereits im Zusammenhang mit der

Auslegung des alten Pensionsvertrags dargelegt (vorn E. 5.4), lässt sich

Art. 2.2 der alten Taxordnung nicht als Zusicherung dahin verstehen, dass

die Wirksamkeit einer vor dem 1. Juli 2003 in Kraft tretenden neuen

Taxordnung für bisherige Pensionäre bis zu diesem Zeitpunkt hin aufgeschoben

bleibe.

Dieses Auslegungsergebnis verstösst auch nicht gegen das

verfassungsrechtlich gewährleistete (früher aus Art. 4 Abs. 1 der

alten Bundesverfassung und heute aus Art. 5 Abs. 3 sowie Art. 9

der Bundesverfassung vom 18. April 1999 abgeleitete) Vertrauensschutzprinzip.

Lehre und Rechtsprechung schliessen zwar nicht aus, dass auch

generell-abstrakte Erlasse eine Vertrauensgrundlage bilden können. Doch trifft

dies nur unter besonderen Umständen zu. Im Sinn eines Anspruchs auf eine

angemessene Übergangsregelung können sich Private auf das

Vertrauensschutzprinzip dann berufen, wenn sie durch eine unvorhersehbare

Rechtsänderung in schwer wiegender Weise in ihren gestützt auf die bisherige

gesetzliche Regelung getätigten Dispositionen getroffen werden (vgl. Häfelin/Müller,

Rz. 641 ff. mit Hinweisen). Das trifft vorliegend mit Bezug auf die

Rekurrierenden nicht zu, auch wenn die alte Taxordnung für sie bereits mit

Inkrafttreten der neuen Taxordnung am 1. März 2003 ihre Gültigkeit

verloren hat, ohne dass ihnen im Sinn einer Übergangsregelung ein Aufschub bis

Ende Juni 2003 zugestanden wird. Angesichts dessen, dass sie bereits am

19. August 2001 in das Heim eingetreten sind, lässt sich ihnen gegenüber

die sofortige Anwendung der neuen Taxordnung ab 1. März 2003 auch in

zeitlicher Hinsicht rechtfertigen, ohne dass darin eine Verletzung des

Vertrauensschutzprinzips zu erblicken wäre. Der von ihnen angerufene

Bundesgerichtsentscheid vom 15. Dezember 1976 (ZBl 78/1977

S. 267; vgl. auch Müller/Häfelin, Rz. 644 in Verbindung mit

Rz. 345) betraf einen anderen, mit dem vorliegenden Fall nicht vergleichbaren

Sachverhalt.

5.6 An diesem

Ergebnis vermag der Umstand, dass die Beschwerdegegner, wie der Bezirksrat

zutreffend erwogen hat, auf fragwürdige Weise bei der Unterzeichnung des neuen

Pensionsvertrags unter Druck gesetzt worden sind, nichts zu ändern. Die

Rekurrierenden machen zu Recht selber nicht geltend, die neue Taxordnung hätte

ihnen gegenüber überhaupt nicht durchgesetzt werden können, wenn sie den neuen,

auf diese neue Ordnung abgestimmten Vertrag am 31. März 2003 nicht

unterzeichnet hätten. Streitpunkt bildet allein die Frage eines Aufschubs bis

Ende Juni 2003. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen wäre indessen für die

Rekurrierenden die neue Taxordnung selbst dann, wenn sie den neuen Vertrag

nicht unterzeichnet hätten, bereits ab 1. März 2003 massgebend. Die

Umstände, unter denen es zu dieser Unterzeichnung gekommen ist, sind für die zu

beurteilende Frage nicht entscheidungswesentlich (vgl. indessen bezüglich der

Kostenfolgen E. 6). In Gutheissung der Beschwerde ist demnach Dispositiv

Ziffer 1 des Rekursentscheides insoweit aufzuheben, als die Gemeinde X

darin verpflichtet wird, den Beschwerdegegnern einen Teil der in der Zeit vom

1. März 2003 bis 30. Juni 2003 bezahlten Heimtaxen (Mehrbetrag aufgrund

der neuen gegenüber der alten Taxordnung) zurückzuzahlen.

6.

6.1 Gemäss

§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG tragen mehrere am

Verfahren Beteiligte die Kosten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen

(Satz 1). Kosten, die ein Beteiligter durch Verletzung von

Verfahrensvorschriften oder durch nachträgliches Vorbringen solcher Tatsachen

oder Beweismittel verursacht, die er schon früher hätte geltend machen können,

sind ihm ohne Rücksicht auf den Ausgang des Verfahrens zu überbinden (Satz 2).

Damit statuiert diese Bestimmung neben dem für den Regelfall geltenden Unterliegerprinzip

ergänzend das Verursacherprinzip, wobei Letzteres nach der Rechtsprechung über

die in § 13 Abs. 2 Satz 2 VRG genannten Tatbestände hinaus auch in

Fällen herangezogen werden kann, in denen eine obsiegende Prozesspartei die

Verfahrenskosten durch anderweitiges Verhalten unnötig vermehrt

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 20). Schliesslich dürfen bei der

Kostenverlegung neben den im Gesetz genannten Unterlieger- und Verursacherprinzip

auch Billigkeitsüberlegungen berücksichtigt werden (Kölz/Bosshart/Röhl,

§ 13 N. 23).

Wie erwähnt, hat sich die Heimleitung beim Bemühen, die

Beschwerdegegner zur Unterzeichnung des neuen Vertrags zu bewegen, nicht

korrekt verhalten, was sie nunmehr selber einräumt (Beschwerdeschrift

S. 9). Das gilt auch insoweit, als sie die diesbezüglichen Verhandlungen

weitgehend direkt mit den Beschwerdegegnern geführt hat, obwohl sie hätte

erkennen müssen, dass deren Schwiegersohn, der sich mit mehreren Eingaben an

die Leitung gewandt hatte, als bevollmächtigt anzusehen war (vgl.

Beschwerdeschrift S. 3). Neben diesem fragwürdigen Verhalten hat aber auch

die unsachgemässe Behandlung der Eingabe der Rechtsbeiständin vom 16. März

2004 (auf deren Eingabe der Gemeinderat mit Beschluss vom 26. Mai 2004 zu

Unrecht nicht eingetreten ist, vgl. vorn E. 4) wesentlich dazu

beigetragen, dass sich die Beschwerdegegner zur Rekurserhebung veranlasst

sahen. Es rechtfertigt sich daher, von einer Aufhebung von Disp. Ziff. 2

des Rekursentscheids, wonach die Beschwerdeführerin als damalige Rekursgegnerin

die Rekurskosten zu tragen hat, abzusehen. Unter den genannten Umständen

erschiene es sodann unbillig, die unterliegenden Beschwerdegegnern die

Gerichtskosten tragen zu lassen; da sie auch nicht der obsiegenden

Beschwerdeführerin auferlegt werden sollen, sind sie auf die Gerichtskasse zu

nehmen.

6.2 Gemäss

§ 17 Abs. 2 VRG kann im Rekurs- und im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren

die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu einer angemessenen Entschädigung

für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet werden, namentlich wenn die

rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger

Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug eines

Rechtsbeistands rechtfertigte (lit. a). Die nunmehr obsiegende Gemeinde hat

weder im Rekursverfahren noch vor Verwaltungsgericht eine Parteienschädigung

verlangt; schon deswegen ist ihr keine solche zuzusprechen; abgesehen davon,

dass obsiegenden Gemeinwesen Parteientschädigungen nur bei ausserordentlich

hohen Umtrieben, die hier nicht ausgewiesen sind, eine Parteientschädigung zugesprochen

wird, da das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu ihrem angestammten

Aufgabenbereich gehört.

Zu prüfen bleibt, ob Disp. Ziff. 3 des Rekursentscheids

(Verpflichtung der Gemeinde X zur Zahlung einer Parteientschädigung von

Fr. 2'000.- an die heutigen Beschwerdegegner) aufzuheben sei. Nach der

Praxis kann es sich in Anwendung des Verursacherprinzips rechtfertigen, von der

Zusprechung einer Parteientschädigung an eine obsiegende Prozesspartei zu

verzichten, auch wenn die Voraussetzungen von § 17 Abs. 2 lit. a VRG

an sich erfüllt wären. In Grenzfällen wird es sogar als zulässig angesehen, der

unterliegenden Partei zulasten der obsiegenden eine Entschädigung

zuzusprechen, sofern Letztere das betreffende Rekursverfahren durch ihr

Verhalten verursacht hat (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 33; Martin

Bernet, Die Parteientschädigung in der schweizerischen Verwaltungsrechtspflege,

Zürich 1986, N. 239). Unter den aufgezeigten Umständen rechtfertigt es

sich, so zu verfahren und Disp. Ziff. 3 des Rekursentscheids trotz

Obsiegens der Beschwerdeführerin zu bestätigen. Für das Beschwerdeverfahren ist

den unterliegenden Beschwerdegegnern indessen keine Parteientschädigung zuzusprechen.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv Ziffer 1 des Rekursentscheids

wird insoweit aufgehoben, als die Gemeinde X darin verpflichtet wird, den

Beschwerdegegnern einen Teil der in der Zeit vom 1. März 2003 bis

30. Juni 2003 bezahlten Heimtaxen (Mehrbetrag aufgrund der neuen gegenüber

der alten Taxordnung) zurückzuzahlen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'500.-; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.- Zustellungskosten,

Fr. 1'560.- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4. Eine

Parteientschädigung für das Beschwerdeverfahren wird nicht zugesprochen.

5. Mitteilung

an …