VB.2004.00488

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2004.00488

3. März 2005Deutsch12 min

(URT.2005.8500)

Die zur Verbandsbeschwerde berechtigte Vereinigung ist vom angefochtenen Nichteintretensbeschluss, welcher ihr die Rekurslegitimation nach § 338a Abs. 2 PBG abspricht, berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung; sie ist demnach zur Beschwerdeerhebung legitimiert (E.1). Zusammenfassung der bisher ergangenen Rechtssprechung zur Beschwerdelegitimation von Verbänden auf dem Gebiet des Denkmalschutzes (E.3). Im vorliegenden Verfahren hat die Beschwerdeführerin ihre Rekurslegitimation stillschweigend daraus abgeleitet, dass das betroffene Gebäude im so genannten Ergänzungsinventar figuriert. Die Baurekurskommission erwog, dass durch den Eintrag in das Ergänzungsinventar die Schutzwürdigkeit des Gebäudes nicht hinreichend indiziert werde; im Gegenteil ergebe sich daraus, dass die Schutzwürdigkeit schon einmal geprüft und verneint worden sei. Die Aufnahme im Ergänzungsinventar spreche zwar für eine gewisse Qualität der darin aufgeführten Objekte. Sie vermag aber in Anbetracht der fehlenden förmlichen Inventarisierung keine Legitimation des Verbands zu begründen. Die Erwägungen der Vorinstanz sind überzeugend (E.4). Abweisung der Beschwerde (E.5).

Sachverhalt

Der Stadtrat X erteilte der B

Generalunternehmung am 20. Januar 2004 die baurechtliche Bewilligung für

den Abbruch des Gebäudes Vers.-Nr. 01 und den Neubau eines Mehrfamilienhauses

mit Unterniveau-Garage auf den im Eigentum von E und D stehenden Grundstücken

Kat.-Nrn. 02, 03 und 04, L-Strasse, in X.

Erwägungen

II.

Dagegen erhob die Zürcherische

Vereinigung für Heimatschutz am 28. Februar 2004 Rekurs mit dem Antrag,

das Gebäude Vers.-Nr. 01 unter Schutz zu stellen und die erteilte

Baubewilligung aufzuheben. Im Rekursverfahren beantragte die Stadt X, auf den Rekurs

sei nicht einzutreten; in einer ergänzenden Stellungnahme vom 28. Juni

2004.

beantwortete sie sodann verschiedene Fragen der Baurekurskommission

betreffend das so genannte "Ergänzungsinventar", in welchem die fragliche

Liegenschaft aufgeführt ist. Die Rekurrentin äusserte sich zu dieser

Stellungnahme mit Eingabe vom 7. August 2004. Die privaten Rekursgegner

bzw. Mitbeteiligten liessen sich nicht vernehmen. Die Baurekurskommission trat

mit Beschluss vom 22. September 2004 auf den Rekurs nicht ein.

III.

Dagegen gelangte die Zürcherische

Vereinigung für Heimatschutz mit Beschwerde vom 24. Oktober 2004 an das

Verwaltungsgericht mit dem Antrag, den Nichteintretensbeschluss aufzuheben und

die Sache zur materiellen Beurteilung an die Baurekurskommission zurückzuweisen,

soweit das Verwaltungsgericht nicht selber entscheide; eventuell seien die

ursprünglichen Teile des Gebäudes mit der Gebäudekubatur, der markanten

Situierung und insbesondere der das Strassenbild prägenden giebel- und

strassenseitigen Fassade zu erhalten und entsprechend zu erneuern; in

verfahrensrechtlicher Hinsicht wurde die Einholung eines Gutachtens der

kantonalen Natur- und Heimatschutzkommission sowie die Durchführung eines

Augenscheins beantragt. Die Baurekurskommission verzichtete auf Vernehmlassung.

Die B Generalunternehmung sowie E und D beantragten mit gemeinsamer

Beschwerdeantwort vom 13. Dezember 2004 Abweisung der Beschwerde, unter Kosten-

und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin. Innert erstreckter Vernehmlassungsfrist

ersuchte auch die Stadt X am 9. Februar 2005 um Abweisung der Beschwerde,

soweit darauf einzutreten sei.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das

Verwaltungsgericht ist nach § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

Die Zürcherische Vereinigung für Heimatschutz ist im Sinn von § 21 lit. a

VRG und § 338a des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975

(PBG) vom angefochtenen Nichteintretensbeschluss, welcher ihr die Rekurslegitimation

nach § 338a Abs. 2 PBG abspricht, berührt und hat ein schutzwürdiges

Interesse an dessen Aufhebung; sie ist demnach zur Beschwerdeerhebung

legitimiert (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 98).

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die

Beschwerde einzutreten.

2.

Streitgegenstand bildet einzig die Frage,

ob die Baurekurskommission zu Recht auf den Rekurs mangels Rekurslegitimation

nicht eingetreten sei. Wäre der vorinstanzliche Nichteintretensbeschluss

aufzuheben, so wäre die Sache zur materiellen Beurteilung an die Baurekurskommission

zurückzuweisen. Bei dieser prozessualen Lage besteht von vornherein kein Anlass,

im jetzigen Beschwerdeverfahren ein Gutachten zur Schutzwürdigkeit des Gebäudes

Vers.-Nr. 01 einzuholen und/oder einen Augenschein durchzuführen.

3.

Gemäss § 338a Abs. 2 PBG können

sich gesamtkantonal tätige Vereinigungen, die sich seit wenigstens zehn Jahren

im Kanton statutengemäss dem Natur- und Heimatschutz oder verwandten, rein

ideellen Zielen widmen, mit Rekurs und Beschwerde gegen baurechtliche

Bewilligungen und überkommunale Gestaltungspläne ausserhalb der Bauzone wehren,

ferner gegen Anordnungen und Erlasse, soweit sie sich auf den III.

Gesetzestitel (Natur- und Heimatschutz, §§ 203 – 217) oder § 238 Abs. 2

(besondere Rücksichtnahme auf Objekte des Natur- und Heimatschutzes bei der

Gestaltung von Bauten) stützen. Gemäss § 203 Abs. 2 PBG erstellen die

für die Schutzmassnahmen (vgl. §§ 205 – 210 PBG) zuständigen Behörden

(vgl. § 211 Abs. 1 und 2 PBG) über die als schutzwürdig erkannten

Objekte (vgl. § 203 Abs. 1 lit. a – g PBG) Inventare.

Diesen Inventaren kommt auch mit Bezug

auf die Rekurs- und Beschwerdelegitimation der Natur- und Heimatschutzverbänden

gemäss § 338a Abs. 2 PBG eine besondere Bedeutung zu. Wie das

Verwaltungsgericht im Entscheid RB 1990 Nr. 10 erkannt hat,

verschafft die blosse Behauptung, ein nicht inventarisiertes Objekt sei dennoch

schutzwürdig, den Verbänden keinen Zugang zum Rekursverfahren. In RB 1990 Nr. 11

(= BEZ 1990 Nr. 11) hat das Gericht ferner festgehalten, § 338a Abs. 2

PBG dürfe nicht rein prozessual in dem Sinn ausgelegt werden, dass schon die

Berufung auf eine Missachtung des III. Gesetzestitels oder von § 238 Abs. 2

PBG legitimationsbegründend sei. Denn so gesehen könnten diese Verbände

praktisch gegen jede Anordnung rekurrieren, was der Absicht des Gesetzgebers

(Prot. KR 1983-1987, S. 8132 f.) offensichtlich zuwiderliefe. Die

Verbandsbeschwerde komme nur dort zum Zug, wo die Behörde ihren Entscheid auf

den III. Titel oder § 238 Abs. 2 PBG stützte bzw. aufgrund eines

Inventareintrages darauf hätte stützen sollen. Sie setzt grundsätzlich voraus,

dass die angefochtene Anordnung ein bereits förmlich erfasstes (§ 205 PBG)

oder zumindest schon inventarisiertes (§ 203 Abs. 2 PB) Schutzobjekt

im Sinn von § 203 Abs. 1 lit. a – g PBG betrifft. Sie soll es

den Verbänden ermöglichen, sich gegen alle Anordnungen zu wehren, die mit der

Aufhebung einer förmlichen Unterschutzstellung oder der Entlassung eines Schutzobjekts

aus dem Inventar verbunden sind. Die Verbände können sich daher auch gegen die

Baubewilligung für einen den Abbruch eines inventarisierten Gebäudes

miteinschliessenden Neubau wehren (RB 1996 Nr. 13). Demgegenüber ist

die Aufnahme eines Schutzobjekts in ein Inventar eine blosse Verwaltungshandlung

ohne Verfügungscharakter, die nicht mit Rekurs und Beschwerde angefochten

werden kann, weshalb die zur Verbandsbeschwerde berechtigten Vereinigungen auch

keinen Anspruch auf Mitwirkung im behördlichen Inventarisationsverfahren haben

(RB 1992 Nr. 8).

Von diesem Grundsatz hat die

Rechtsprechung im Wesentlichen zwei Ausnahmen zugelassen. Die eine betraf einen

Sonderfall, wo ein Inventareintrag einzig mangels rechtzeitiger Entdeckung des

Schutzobjekts (erst bei Aushubarbeiten entdeckte Bauteile der Zürcher

Stadtmauer und des alten Predigerklosters) unterblieben und zudem die Schutzwürdigkeit

unbestritten war (RB 1991 Nrn. 3, 9 und 60 = BEZ 1991 Nr. 23 = ZBl 92/1991,

S. 495; vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 111 und § 21 N. 97).

Sodann ist die Legitimation der Verbände in Fällen anerkannt worden, in denen

das zuständige Gemeinwesen seiner Pflicht zur Inventarisierung nicht nachgekommen

war und die Schutzwürdigkeit als glaubhaft dargetan und wahrscheinlich

erschien: In einem Fall war die Gemeinde ihrer gesetzlichen Verpflichtung, ein

Inventar zu erlassen, überhaupt nicht nachgekommen (RB 1997 Nr. 2).

In einem zweiten Fall war das fragliche Objekt in der von der kommunalen Natur-

und Heimatschutzkommission beschlossenen Liste enthalten, welche der für die

Inventarfestsetzung zuständige Gemeinderat aus formellen Gründen zur

Überarbeitung zurückgewiesen hatte; ausschlaggebend für die Bejahung der

Legitimation war, dass die Gemeinde die Frist für die Festsetzung des Inventars

versäumt hatte und eine klare Meinungsäusserung der antragstellenden Kommission

vorlag (RB 1996 Nr. 6). Im Urteil VB.2003.00197 vom 10. September

2003.

(siehe www.vgrzh.ch) hat das Verwaltungsgericht seine Praxis, die

Rekurslegitimation der Verbände bezüglich nicht inventarisierter Objekte nur in

Ausnahmefällen anzuerkennen, bestätigt: In jenem Fall hatte der Verband zur

Begründung seiner Legitimation geltend gemacht, die Aufnahme des fraglichen

Objekts in das Inventar sei trotz der positiven Empfehlung eines bei der

Vorbereitung mitwirkenden Fachmannes versehentlich unterblieben; das

Verwaltungsgericht gelangte zum Schluss, es liege kein Versehen in dem Sinne

vor, dass eine von der Denkmalpflegekommission in Bezug auf ihre Schutzwürdigkeit

beurteilte und dem Stadtrat zur Inventarisierung vorgeschlagene Baute

unabsichtlich nicht in den stadträtlichen Beschluss betreffend die

Inventarergänzung aufgenommen worden sei; anders als im Fall RB 1996 Nr. 6

stelle das Beharren auf einem Inventareintrag (als Voraussetzung für die

Bejahung der Legitimation des Verbandes) keinen blossen Formalismus dar.

4.

4.1

Die Beschwerdeführerin hat in ihrem Rekurs an die

Vorinstanz ihre Rekurslegitimation stillschweigend daraus abgeleitet, dass das

Gebäude Vers.-Nr. 01 im so genannten Ergänzungsinventar figuriere. Die

Vorinstanz hat sich hierauf über Entstehung und Funktion dieses

Ergänzungsinventars durch die Stadt X (Abteilung Hochbau) näher informieren lassen.

Laut deren ergänzenden Vernehmlassung vom 28. Juni 2004 hatte die Stadt X

erstmals im Jahre 1979 eine Sichtung aller denkmalpflegerisch- und

ortsbildrelevanten Bauten vorgenommen, wobei 500 Objekte in die engere Auswahl

gelangt seien. Aufgrund einer weiteren Evaluation seien dann 250 Objekte in das

ordentliche Inventar aufgenommen worden, welches mit Stadtratsbeschluss vom 25. März

1980.

förmlich festgesetzt worden sei; die anderen 250 Objekte seien aus

administrativen Überlegungen dem so genannten Ergänzungsinventar zugeteilt

worden, welches jedoch explizit nicht Bestandteil des Stadtratsbeschlusses

gebildet habe. Gegenwärtig werde das ordentliche Inventar zum ersten Mal

überarbeitet, dies unter anderem mit dem Ziel, das Ergänzungsinventar aufzuheben.

Dieses vermöge aufgrund der fehlenden Festsetzung durch den Stadtrat keine

Wirkung zu entfalten. Bei den darin aufgeführten Objekten handle es sich

vorwiegend um solche, die einen höheren Wert hinsichtlich des Ortsbildes, nicht

aber als Einzelobjekt aufwiesen; von deren Inventarisierung sei damals

abgesehen worden, weil man der Überzeugung gewesen sei, dass der notwendige

Schutz auch über die baurechtlichen Bestimmungen des PBG (das heisst ohne

förmliche Schutzmassnahmen in Form von Verfügungen) gewährleistet werden könne.

Über diese Objekte bestünden daher keine offiziellen Inventarblätter und damit

auch keine Definitionen betreffend Schutzzweck und -ziel.

Die Baurekurskommission hat – im

Wesentlichen von der vorn in Erwägung 3 dargelegten Rechtsprechung ausgehend – erwogen,

angesichts dieser Funktion des Ergänzungsinventars könne die Rekurslegitimation

nicht daraus abgeleitet werden, dass das fragliche Gebäude darin aufgeführt

sei. Im förmlichen Inventar sei dieses unbestrittenermassen nicht enthalten. Durch

den Eintrag in das Ergänzungsinventar werde die Schutzwürdigkeit des Gebäudes

nicht hinreichend indiziert; im Gegenteil ergebe sich daraus, dass die Schutzwürdigkeit

schon einmal geprüft und verneint worden sei. Dass das fragliche Gebäude

überhaupt einmal in die Evaluation einbezogen und auf diese Weise in das

Ergänzungsinventar gelangt und dass Letzteres aus arbeitstechnischen Gründen im

Hinblick auf eine spätere Überarbeitung des ordentlichen Inventars aufbewahrt

worden sei, spreche zwar für eine gewisse Qualität der darin aufgeführten

Objekte. Damit werde aber eine Schutzwürdigkeit nicht in dem Masse indiziert,

welche trotz fehlender förmlicher Inventarisierung die Legitimation der

Rekurrentin zur Anfechtung der Abbruch- und Baubewilligung zu begründen

vermöge.

4.2

Diese Erwägungen der Vorinstanz überzeugen. Die

Beschwerdeführerin bringt nichts vor, was sie entkräften könnte. Entgegen ihrer

Darstellung sind im so genannten Ergänzungsinventar gerade nicht Objekte

enthalten, die aus dem ordentlichen Inventar "abgestuft" oder

"entlassen" wurden. Im Übrigen wendet sie einzig (erneut) ein, ihre

Rekurslegitimation sei schon deswegen zu bejahen, weil Schutzmassnahmen nach § 210

PBG auch ohne Inventarisierung angeordnet werden könnten. Sie verkennt damit,

dass die genannte Regelung nur für vorsorgliche Schutzmassnahmen gilt, weshalb

sich aus ihr nichts zu Gunsten der Rekurslegitimation ableiten lässt. Letztlich

geht es der Beschwerdeführerin darum, mit ihrem Rechtsmittel die Aufnahme des

Gebäudes Vers.-Nr. 01 ins ordentliche Inventar herbeiführen zu können.

Würde ihr diesbezüglich die Rekurslegitimation zuerkannt, so liefe das darauf

hinaus, dass sie sich auf dem Rechtsweg gegen die Nichtaufnahme in das

ordentliche Inventar wehren könnte, was wie erwähnt (vorn E. 3)

gefestigter Rechtsprechung widerspricht (RB 1992 Nr. 8). Wenn ihr

diesbezüglich kein ordentliches Rechtsmittel zusteht, bedeutet dies anderseits

nicht, dass sie sich nicht in einer früheren Phase für die Aufnahme des

fraglichen Gebäudes in das ordentliche Inventar hätte einsetzen können. Das hat

sie jedoch, worauf die Beschwerdegegner zutreffend hinweisen, weder bei der

Erstellung des Inventars im Jahre 1979/80 noch bei dessen im Jahr 2003 aufgenommenen

Überarbeitung getan.

4.3

Im Übrigen bringt die Beschwerdeführerin nichts

vor, was auf eine Schutzwürdigkeit des fraglichen Gebäudes hindeuten würde.

Dafür bestehen denn auch aufgrund der vorliegenden Akten (abgesehen von der

nach dem Gesagten nicht hinreichenden Tatsache, dass die fragliche Baute bei

der erstmaligen Erstellung des Inventars in Betracht gezogen wurde und hernach

im so genannten Ergänzungsinventar verlieb) keinerlei Anhaltspunkte. Im

Gegenteil ist das Gebäude auch im Rahmen der im Jahr 2003 aufgenommenen

Überarbeitung des Inventars nicht in den Schlussentwurf aufgenommen worden,

worauf der Stadtrat X bereits in seiner ersten Vernehmlassung vom 6. Mai

2004.

an die Rekursbehörde hingewiesen hat. Zudem befindet sich das Gebäude

nicht in einer Ortsbildschutzzone. Es ist demnach auch in materieller Hinsicht

festzustellen, dass im vorliegenden Fall die Schutzwürdigkeit des Gebäudes

weder glaubwürdig dargetan noch als wahrscheinlich erscheint. Auch aus dieser

Sicht liegt kein Sonderfall vor, der es in Verbindung mit dem von der Beschwerdeführerin

allein geltend gemachten Umstand (Eintrag des Gebäudes im so genannten

Ergänzungsinventar) rechtfertigen würde, ihr die Rekurslegitimation abweichend

vom Grundsatz, dass Letztere nur bezüglich inventarisierter Objekte gegeben

ist, zuzusprechen.

5.

Demnach ist die Beschwerde abzuweisen.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten der

Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

VRG). Zudem ist sie zu verpflichten, der privaten Beschwerdegegnerin sowie den

Mitbeteiligten eine Parteientschädigung im angemessenen Umfang von insgesamt Fr. 2'000.-

zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird

abgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 90.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'090.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden

der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Die Beschwerdeführerin wird

verpflichtet, der Beschwerdegegnerin 2 sowie den Mitbeteiligten binnen dreissig

Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils eine Parteienschädigung von insgesamt Fr. 2'000.-

(Mehrwertsteuer inbegriffen) zu entrichten.

5.

Mitteilung an …