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Entscheid

VB.2004.00533

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2004.00533

23. Juni 2005Deutsch26 min

(URT.2005.8737)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

A. Die

Schulanlage Allenmoos befindet sich auf einem lang gestreckten Grundstück, das

südlich vom Schürbungert, nördlich von der Allenmoos-Strasse und östlich von

der Ring­strasse eingefasst ist. Mit Beschluss vom 26. März 2002

bewilligte die Bausektion der Stadt Zürich das Projekt Neubau Schulhaus Allenmoos

Erwägungen

II für die Heilpädagogische Schule und den C-Klassen-Stützpunkt sowie für einen

Parkplatz im Freien mit 23 Plätzen beim bestehenden Schulhaus Allenmoos I. Das

nicht mehr benutzte Kleinschulhaus Allenmoos II muss dem Neubau weichen. Das

neue Schulhaus Allenmoos II samt Parkierung wird hauptsächlich vom Schürbungert

(von Süden) her erschlossen. Wegen des südseitigen Geländeversatzes erfolgen jedoch

Anlieferung, Feuerwehrzufahrt und Taxizufahrt für körperlich behinderte

Schulkinder von der Ringstrasse her zu den nordseitigen Zugängen des neuen

Schulhauses über die bereits bestehende, für die erwähnten Zwecke noch auszubauende

Zufahrt zum Kleinschulhaus Allenmoos II. Gegen die Baubewilligung erhoben die

Erbengemeinschaft A, B und C sowie D neben einer weiteren Person Rekurs bei der

Baurekurskommission I. Sie wehrten sich gegen die Erschliessung des geplanten

Schulhauses, insbesondere gegen die Zufahrt von der Ringstrasse her, welche das

der Freihaltezone zugewiesene Grundstück Kat.-Nr. OE2885 und den der

Freihaltezone C zugewiesenen Bereich des Grundstücks Kat.-Nr. UN4083

beansprucht. Mit Entscheid vom 27. September 2002 hob die Baurekurskommission

I den Beschluss der Bausektion der Stadt Zürich vom 26. März 2002 auf.

Dagegen ist ein inzwischen sistiertes Beschwerdeverfahren bei der 1. Abteilung

des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich hängig (VB.2002.00362).

B. Die

Baurekurskommission I hatte ihren abweisenden Entscheid im Wesentlichen damit

begründet, dass der Bau einer Zufahrtsstrasse in der Freihaltezone nicht

zonenkonform sei und die Erteilung einer Ausnahmebewilligung nicht infrage

komme. Sie hielt fest, die Verweigerung der nordöstlichen Zufahrt für die

Anlieferung und die Taxifahrten für die transportbedürftigen Kinder habe eine

Neuprojektierung zur Folge. Allenfalls sei abzuklären, ob mittels einer

Teilrevision der Bau- und Zonenordnung die streitbetroffenen Grund­stücke

Kat.-Nrn. UN4083 und OE2885 gänzlich der Zone für öffentliche Bauten zugewiesen

werden könnten. In der Folge beantragte der Stadtrat dem Gemeinderat von Zürich

mit Weisung Nr. 141, das für die Erschliessung des neuen Schulhauses

Allenmoos II über die Ringstrasse benötigte Land sei von der Freihaltezone der

daran anschliessenden Zone für öffentliche Bauten (Oe4F) zuzuweisen, worüber

der Gemeinderat am 22. Oktober 2003 in zustimmendem Sinn Beschluss fasste.

Dieser Entscheid wurde am 9. Januar 2004 im Amtsblatt publiziert.

II.

Dagegen erhoben insgesamt 13 Personen, überwiegend an der

Ringstrasse wohnhaft, Rekurs bei der Baurekurskommission I und verlangten die

Aufhebung der angefochtenen Zonenplanänderung sowie einen Augenschein. Einen

solchen führte die Baurekurskommission I am 2. September 2004 auf dem

Lokal durch. Mit Beschluss vom 29. Oktober 2004 wies die

Baurekurskommission I die Rekurse ab, soweit sie darauf eintrat, und aberkannte

der Zürcherischen Vereinigung für Heimatschutz (Rekurrentin Nr. 13) die

Rekurslegitimation.

III.

Am 6. Dezember 2004 erhoben die am Rekursverfahren

Beteiligten Beschwerde beim Verwaltungsgericht und verlangten die Aufhebung des

angefochtenen Beschlusses vom 29. Oktober 2004 sowie desjenigen des

Gemeinderates Zürich vom 9. Januar 2004.

Am 31. Januar 2005 genehmigte die Baudirektion die

streitbetroffene Zonenfestlegung Allenmoos. Die Baurekurskommission I schloss

am 22. Februar auf Abweisung der Beschwerde und reichte die Akten ein. Die

Stadt Zürich beantragte am 30. März 2005, ebenfalls Abweisung der

Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführenden.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) in Verbindung mit § 329

Abs. 4 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zur

Behandlung der vorliegenden, einen kommunalen Nutzungsplan betreffenden

Beschwerde zuständig (RB 1998 Nr. 26). Die Beschwerdeführenden sind nach § 338a

Abs. 1 PBG zur Beschwerdeerhebung legitimiert. Weil auch die übrigen

Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Die

Baurekurskommission hat die Rekurslegitimation der Rekurrenten 1-12 bejaht, da

sie allesamt Eigentümer oder Mieter von in unmittelbarer Nähe des umzuzonenden

Gebietes gelegenen Gebäuden seien. Diese Auffassung ist in Bezug auf einen Teil

der Rekurrentschaft fragwürdig. In unmittelbarer Nähe zum streitbetroffenen

Projekt wohnen nur die Rekurrenten 4, 5 und 8 bzw. besitzen dort ein Grundstück

(Rekurrent 1). Da die Baurekurskommission den Rekurs jedoch ohnehin materiell

behandeln musste, hat das keine Konsequenzen für das vorliegende

Beschwerdeverfahren.

1.3

Die

Vorinstanz verneinte die Legitimation der Beschwerdeführerin 13 (Zürcherische

Vereinigung für Heimatschutz). Die streitbetroffenen Grundstücke seien bis

anhin der Freihaltezone (Kat.-Nr. OE2885) oder der Freihaltezone C (Kat.-Nr. UN4083)

zugewiesen gewesen. Diese Zonen dienten weder zum Schutz eines Natur- oder

Heimatschutzobjekts, noch sei der Grüngürtel auf den Grundstücken als solcher

im Inventar der schützenswerten Gartenanlagen aufgeführt. Die Freihaltezone

diene vielmehr der Gliederung der Bauzone sowie als Erholungsgebiet der Bevölkerung.

1.3.1

Dagegen lässt die Beschwerdeführerin 13 einwenden, Freihaltezonen dienten

der Bewahrung von Objekten des Natur- und Heimatschutzes. Dafür bedürfe es

entgegen der Ansicht der Rekursinstanz keiner vorgängigen Inventarisierung oder

konkreten Unterschutzstellung. Zu den Schutzobjekten gehörten unter anderen

wertvolle Park- und Gartenanlagen, Bäume und Baumbestände. Das vorliegend

betroffene Gebiet sei Teil einer weitläufigen Gartenstadtanlage, die sich vom

Bucheggplatz bis nach Oerlikon erstrecke. Diese Freihaltezone sei bereits

Bestandteil der Bau- und Zonenordnung vom 12. Januar 1963 (BZO 1963)

gewesen, der Schutzzweck bestehe schon seit langer Zeit. Demgegenüber bekräftigt

die Beschwerdegegnerin, dass das streitbetroffene Gebiet in keinem Inventar

aufgeführt und auch keine schützenswerte Gartenanlage sei. Aus der Bezeichnung

Gartenstadtanlage allein könne nicht auf Schutzwürdigkeit geschlossen werden. Ebenso

wenig begründe die Dauer des Bestands eines nicht überbauten und weitgehend

begrünten Bereichs ein Schutzobjekt. Vielmehr dienten die streitbetroffenen

Freihaltezonen der Erholung der Bevölkerung.

1.3.2

Nach § 61 Abs. 1 und 2 PBG sind als Freihaltezonen oder Erholungszonen

die Flächen auszuscheiden, die für die Erholung der Bevölkerung nötig sind. Der

Freihaltezone können ferner Flächen zugewiesen werden, die ein Natur- und

Heimatschutzobjekt bewahren oder der Trennung und Gliederung der Bauzonen

dienen. Schutzobjekte des Natur- und Heimatschutzes sind neben anderen

wertvolle Park- und Gartenanlagen, Bäume und Baumbestände (§ 203 Abs. 1

lit. f PBG). Über die Schutzobjekte erstellen die zuständigen Behörden

Inventare. Der Schutz erfolgt unter anderem durch Massnahmen des Planungsrechts

(§ 205 lit. a PBG). Kantonal tätige Vereinigungen, die sich seit

wenigstens zehn Jahren im Kanton statutengemäss dem Natur- und Heimatschutz

oder verwandten, rein ideellen Zielen widmen, sind zum Rekurs und zur

Beschwerde gegen Anordnungen und Erlasse befugt, die sich auf den III. Titel

(Natur- und Heimatschutz, §§ 203 ff.) oder § 238 Abs. 2 PBG

stützen, sowie gegen Bewilligungen für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen

(§ 338a Abs. 2 PBG).

1.3.3

Zwar sehen § 14 der Natur- und Heimatschutzverordnung vom 20. Juli

1977.

(NaturschutzV) und § 61 Abs. 2 PBG vor, dass der

planungsrechtliche Schutz von Naturschutzobjekten durch Zuweisung in

Freihaltezonen erfolgen kann. Daraus darf indessen nicht geschlossen werden,

jede Freihaltezone sei grundsätzlich zum Schutz eines Naturschutzobjekts

eingerichtet worden. Das lässt sich auch nicht aus dem von der Rekursinstanz im

Entscheid vom 27. September 2002 rein deskriptiv verwendeten Begriff der

weitläufigen Gartenstadtanlage ableiten. Dagegen spricht zudem, dass der infrage

stehende Teil der Parzelle UN4083 der Freihaltezone C – für Sport- und

Badeanlagen – zugeteilt ist (Art. 81 der Bau- und Zonenordnung der Stadt

Zürich vom 24. November 1999, BZO 1999), was angesichts der Schulbauten

auf der Parzelle UN4083 durchaus Sinn macht. Schliesslich sind den Akten keine

Anhaltspunkte dafür zu entnehmen, dass der Freihaltezone, die sich – unterbrochen

durch Erholungszonen und Freihaltezonen C – vom Bucheggplatz bis nach Oerlikon

erstreckt, der Charakter einer weitläufigen Gartenstadtanlage im Sinne eines

Schutzobjektes zukommen soll. Daran ändert auch nichts, dass diese Freihaltezonen

schon längere Zeit existieren. Zwar sind nach § 1 NaturschutzV

Schutzobjekte auch ohne förmliche Unterschutzstellung oder Aufnahme in ein

Inventar zu schonen und zu erhalten. Es liegen jedoch keine Anhaltspunkte dafür

vor, dass die Freihaltezonen vorliegend im Hinblick auf ein behauptetes

Schutzobjekt eingerichtet worden wären.

1.4

Die

Parteien verlangen einen Augenschein. Der Entscheid über die Anordnung eines

Augenscheins steht im pflichtgemässen Ermessen der zuständigen Behörde. Eine

dahingehende Pflicht besteht nur, wenn die tatsächlichen Verhältnisse auf

andere Weise überhaupt nicht abgeklärt werden können. Die an einem

ordnungsgemäss durchgeführten Augenschein gewonnenen Erkenntnisse der

Örtlichkeiten dürfen auch in einem späteren Rechtsgang in der gleichen Sache

verwendet werden; ein zweiter Augenschein vor dem Neuentscheid ist nicht nötig

(Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 7 N. 45). Die Vorinstanz

hat am 2. September 2004 einen Augenschein durchgeführt und die

Verhältnisse fotographisch festgehalten. Diese ergeben sich auch aus den bei

den Akten liegenden Plänen mit hinreichender Deutlichkeit. Ein nochmaliger

Augenschein ist nicht vorzunehmen.

1.5

Die

Beschwerdeführenden beanstanden, dass vor Vorinstanz kein zweiter Schriftenwechsel

durchgeführt wurde, und erkennen darin eine Verletzung des rechtlichen Gehörs,

was zur Aufhebung des angefochtenen Beschlusses führen müsse. Nach § 26 Abs. 4

VRG kann die Rekursinstanz einen zweiten Schriftenwechsel anordnen. Sie muss

dies unter anderem dann tun, wenn sie von sich aus beabsichtigt, neu

eingetretene oder bisher ausser Acht gelassene Tatsachen in ihrem Entscheid

zugrunde zu legen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 26 N. 34 f.). Wie es

sich damit verhält, kann im vorliegenden Fall indessen offen bleiben, da sich

die Beschwerdeführenden am Augenschein der Baurekurskommission vollumfänglich

äussern konnten. Den Beschwerdeführenden erwuchs dadurch aus dem Verzicht auf

einen zweiten Schriftenwechsel kein Nachteil. Eine Verletzung des rechtlichen

Gehörs liegt deshalb nicht vor.

2.

2.1

Genügende

Zugänglichkeit bedingt in tatsächlicher Hinsicht eine der Art, Lage und

Zweckbestimmung der Bauten oder Anlagen entsprechende Zufahrt für die Fahrzeuge

der öffentlichen Dienste und der Benützer. Bei grösseren Überbauungen muss

überdies die Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr gewährleistet sein.

Zufahrten sollten für jedermann verkehrssicher sein (§ 237 Abs. 1 und

2.

PBG). Die bestehende Zufahrt zum alten Schulhaus Allenmoos II soll von ca.

2.5

m auf eine Breite von 4-5 m mit einem 1 m breiten Trottoir

ausgebaut werden. Sie entspricht damit einer Zufahrts- oder Erschliessungsstrasse

gemäss Anhang der Zugangsnormalien vom 9. Dezember 1987.

2.2

Pläne sind

einerseits grundsätzlich abänderbar, weil die Planung einen ständigen und durchgehenden

Prozess darstellt. Anderseits sollen die Adressaten eines Nutzungsplans

innerhalb des Planungshorizonts auf die Verlässlichkeit eines Plans vertrauen

können. § 9 Abs. 2 PBG bringt die vorzunehmende Interessenabwägung

zum Ausdruck, indem Planungen neuen Erkenntnissen und Entwicklungen anzupassen

sind, soweit Rechtssicherheit und Billigkeit es zulassen (Walter Haller/Peter

Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, Rz. 435).

Nutzungspläne werden überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die

Verhältnisse erheblich geändert haben. Diese Änderungen müssen nach der

Planfestsetzung eingetreten sein und zudem die für die Planung massgebenden

Verhältnisse betreffen. Das Bundesgericht erachtete in einem konkreten Fall (BGE 124

II 391 ff.) eine neu ausgeschiedene Zone "von lediglich 5'500 m2"

für Sport- und Freizeitanlagen als zulässig, obwohl die umstrittene

Planungsmassnahme nur rund drei Jahre nach der Genehmigung der Ortsplanung

erfolgte. Die Rechtsprechung lässt zudem nachträgliche geringfügige

Erweiterungen des Baugebiets zu, soweit dadurch die bestehende Zonenplanung

lediglich in untergeordneten Punkten ergänzt wird und eine gesamthafte Überprüfung

der Planung nicht notwendig erscheint (dazu BGE 124 II 391, E. 3a,

4b; BGE 121 I 245 E. 6e; BGE 119 Ia 300 E. 3b; ZBl 98/1997

S. 231 E. 4d/aa+bb).

2.3

Sind die

Voraussetzungen für eine Ausnahmebewilligung wie vorliegend nicht erfüllt (vorn

I.B), kann die Änderung des Nutzungsplans damit noch nicht ohne weiteres als

unzulässig und als Umgehung von Art. 24 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni

1979.

(RPG) bezeichnet werden. Eine Umgehung von Art. 24 RPG ist nur dann

anzunehmen, wenn mit der fraglichen Planungsmassnahme eine unzulässige

Kleinbauzone geschaffen wird. Kleinbauzonen sind nur insoweit verpönt, als

dadurch das raumplanerische Ziel, die Siedlungstätigkeit in Bauzonen

zusammenzufassen und die Streubauweise für nicht freilandgebundene Bauten zu

verhindern, unterlaufen wird und zu einer Aufweichung der Trennung von Bau- und

Nichtbaugebiet führt.

3.

Die Beschwerdeführenden machen geltend, die Zonenplanänderung

sei ungenügend ausgeschrieben worden. Sie erkennen in verschiedener Hinsicht

eine Verletzung von der Bevölkerung bei Planungen zustehenden

Mitwirkungsrechten, was die Beschwerdegegnerin bestreitet. Die Vorinstanz

bestätigte zwar, dass Art. 4 Abs. 2 RPG der Bevölkerung Mitwirkungsrechte

bei der Planung einräume, ebenso § 7 PBG. Allerdings sei der Anspruch der

Bevölkerung auf Mitwirkung nicht formeller Natur wie der Anspruch auf

rechtliches Gehör. Für untergeordnete Planänderungen könne die Mitwirkung daher

zulässigerweise unterbleiben. Bezüglich der Publikation der öffentlichen

Planauflage sei es sodann einem interessierten Bürger aufgrund der Seltenheit

einer Zonenplanänderung durchaus zuzumuten, sich aus eigener Initiative um

genauere Informationen zu kümmern. Die Frage, ob die öffentliche Planauflage

rechtsgenügend publiziert worden sei, liess sie letztlich offen, da eine

mangelhafte Durchführung der Mitwirkung nur zur Anfechtbarkeit, nicht zur

Nichtigkeit des Beschlusses über die Zonenplanänderung geführt hätte. Zudem

ging sie von einer untergeordneten Zonenplanänderung aus.

3.1

Nach Art. 4

Abs. 2 RPG sorgen die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden dafür, dass

die Bevölkerung bei Planungen in geeigneter Weise mitwirken kann. Mitwirkung im

Sinne von Art. 4 Abs. 2 RPG bedeutet, dass eigene Meinungen und

Vorschläge im Entwurfsstadium eingebracht werden können und die

planenden Behörden sich damit materiell auseinandersetzen, ohne dass jedoch ein

Anspruch auf individuelle Beantwortung jeder Mitwirkungseingabe bestünde. Der

Anspruch auf Mitwirkung ist nicht formeller Natur. Für untergeordnete

Planänderungen ohne öffentliches Interesse kann daher die Mitwirkung

zulässigerweise unterbleiben. Über die konkrete Ausgestaltung der Mitwirkung entscheidet

der kantonale Gesetzgeber. Eine bestehende Nutzungsplanung kann bundesrechtskonform

grundsätzlich nur durch ein formelles Planverfahren unter Mitwirkung der

Bevölkerung, mit Genehmigung der kantonalen Behörde, unter Gewährung des

Rechtsschutzes, vorgenommen werden. Der Beschluss über den Nutzungsplan

unterliegt sowohl der kantonalen Genehmigung (Art. 26 Abs. 1 RPG) –

die hier vorliegt – als auch einem Rechtsmittel (Art. 33 Abs. 1 RPG;

Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4. A., Bern

2002, S. 216 ff., 511 ff.; Rudolf Muggli, Kommentar zum

Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, Art. 4 N. 24, 27 f.).

Nach § 7 Abs. 2 PBG sind die Pläne (Richt- und Nutzungspläne) vor der

Festsetzung öffentlich aufzulegen und kann sich innert 60 Tagen nach der

Bekanntmachung jedermann bei der die Auflage verfügenden Instanz zum Planinhalt

äussern (Haller/Karlen, Rz. 402). Über die nicht berücksichtigten Einwendungen

Dispositiv

wird gesamthaft bei der Planfestsetzung entschieden.

3.2 Am 27. Januar

2003 verfügte die Vorsteherin des Hochbaudepartements der Stadt Zürich, dass

die Teilrevision der Nutzungsplanung, bestehend aus Zonenplanänderungen und

Änderung der Bauordnung, vom 31. Januar 2003 bis 31. März 2003

öffentlich aufgelegt werde und eingesehen werden könne. Im kantonalen Amtsblatt

vom 31. Januar 2003 wurde die "Teilrevision Nutzungsplan,

Zonenplanänderungen und Änderungen der Bauordnung" zur öffentlichen

Auflage ausgeschrieben. Die Beschwerdeführenden bestreiten vorerst, dass auch

die Zonenplanänderung Allenmoos aufgelegen habe. Die Vertreter der Beschwerdegegnerin

hätten nämlich anlässlich der Referentenaudienz am 17. März 2003

(Verfahren VB.2002.00362) erklärt, dass sie sich Gedanken über eine allfällig anderweitige

Erschliessung machen würden. Hätte die umstrittene Zonenplanänderung in jenem

Zeitpunkt tatsächlich aufgelegen, hätten sie an der Referentenaudienz erklärt,

dass sie sich für die Beibehaltung der Zufahrtsstrasse ab der Ringstrasse

entschieden hätten und diese publiziert worden sei. Die Beschwerdegegnerin

entgegnet, im damaligen Zeitpunkt (der Referentenaudienz) habe noch nicht

festgestanden, ob die Neuzonierung tatsächlich erfolgen würde. Der Entscheid

darüber sei von der Beurteilung des Verwaltungsgerichts im Verfahren um die

Baubewilligung sowie vom Ergebnis einer vertieften Prüfung alternativer Zufahrtsmöglichkeiten

abhängig gewesen.

Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die

Zonenplanänderung Allenmoos nicht wie dargelegt stattgefunden hat. Darauf lässt

nicht nur die erwähnte Verfügung vom 27. Januar 2003 schliessen, sondern

auch die Weisung Nr. 141 des Stadtrates an den Gemeinderat, wonach die

Zonenplanänderungen – darunter diejenige betreffend "Allenmoos, Unterstrass/Oerlikon"

– öffentlich aufgelegen hätten. Nichts deutet darauf hin, dass der Stadtrat den

Gemeinderat über die Planauflage Allenmoos angelogen hätte. Die Vertreter der

(heutigen) Beschwerdegegnerin mussten sich an der Referentenaudienz vom 17. März

2003 diesbezüglich auch nicht äussern. In jenem Verfahren ging es um die Frage,

ob die Baubewilligung zu Recht aufgehoben und ob eine Ausnahmebewilligung für

die Zufahrt ab der Ringstrasse zu Recht verneint worden sei. Aus der Erwähnung

der geplanten Zonenplanänderung hätte sich für jenes Verfahren nichts ableiten

lassen. Einerseits stand damals nicht fest, ob diese (erst öffentlich

aufgelegte) Zonenplanänderung überhaupt zustande kommen würde. Anderseits liess

die Beschwerdeführerin die Frage der optimalen Zufahrt insbesondere für

Transporte behinderter Kinder noch weiter abklären. Der entsprechende Bericht

stammt vom 20. März 2004. Demnach spielte die Variante der Zonenplanänderung

im Verfahren um die Baubewilligung im Zeitpunkt der Referentenaudienz höchstens

eine untergeordnete Rolle und bedurfte nicht der Erwähnung.

3.3 Die

Beschwerdeführenden lassen weiter ausführen, am 31. Januar 2003 sei keine

Zonenplanänderung Allenmoos öffentlich ausgeschrieben worden. Es sei auch nicht

erkennbar gewesen, dass es um die Einzonung einer Freihaltezone gegangen sei.

Sie verweisen dazu auf die Vorschriften über die Ausschreibung von Baugesuchen

und halten die Publikation vom 31. Januar 2003 für ungenügend. Die

Beschwerdegegnerin hält dagegen, dass die Verfügung der Vorsteherin des

städtischen Hochbaudepartementes vom 27. Januar 2003 zusammen mit den

massgeblichen Plänen vom 31. Januar bis 31. März 2003 tatsächlich

aufgelegen habe.

3.3.1

Eine Pflicht zur persönlichen Benachrichtigung der einzelnen

Grundeigentümer im Nutzungsplanverfahren besteht nur dann, wenn sie das

kantonale Recht vorsieht. Im Kanton Zürich besteht keine entsprechende

Bestimmung. Ist ein Grundeigentümer nicht ortsansässig, so muss er sich über

die rechtliche Situation seiner Grundstücke auf dem Laufenden halten. Die

Wahrung der Mitwirkungsrechte des durch beabsichtigte Nutzungsplanungen in

rechtlich geschützten Interessen Betroffenen setzt neben der Planauflage

mindestens einen Hinweis auf diese im Amtsanzeiger voraus (Haller/Karlen, Rz. 405 f.).

Ein solcher Hinweis war der Publikation im Amtsblatt vom 31. Januar 2003

durchaus zu entnehmen, auch wenn daraus nicht ersichtlich war, welche Gebiete

in der Stadt Zürich von der Teilrevision der Nutzungsplanung konkret betroffen

waren. Angesichts der – von den Beschwerdeführenden nicht substantiiert

bestrittenen – Seltenheit von Zonenplanänderungen, die keine umfassende

Revision des kommunalen Nutzungsplans erfordern, erscheint die Publikation der

Planauflage indessen genügend, auch wenn nicht ganz einzusehen ist, weshalb die

betroffenen Gebiete nicht bereits erwähnt wurden. Interessierte hätten dies

aber, wie die Vorinstanz zu Recht festhält, auf telefonischem Weg leicht

herausfinden können. Von einer ungenügenden Publikation kann daher nicht die

Rede sein. Selbst wenn eine solche aber vorgelegen hätte, hätte dies mangels

formeller Natur des Mitwirkungsanspruchs nicht zur Aufhebung des Umzonungs­entscheids

geführt (vorn E. 3.1). Zudem hätte ein allfälliger Mangel im

Rechtsmittelverfahren geheilt werden können. Die Publikation der Zonenplanänderungen

vom 9. Januar 2004 ermöglichte den Beschwerdeführenden denn auch, das

vorliegende Rechtsmittelverfahren einzuleiten und damit ihre Rechte vollumfänglich

zu wahren. Fehl geht zudem der Vergleich mit der Publikation der Baugesuche und

der baurechtlichen Bewilligung. Die Publikation des Baugesuchs dient lediglich

dazu, dass Betroffene den baurechtlichen Entscheid verlangen können, um damit

ihre Rechte zu wahren. Ein Einspracheverfahren insbesondere zu den

Projektplänen wird nicht durchgeführt (§§ 314 Abs. 4, 315 Abs. 1

und 3 PBG).

3.3.2

Nicht zutreffend ist sodann, dass der Gemeinderat Zürich über die Gründe

für die Umzonierung getäuscht worden sei. Wie aus der Weisung Nr. 141 des

Stadtrates an den Gemeinderat vom 9. Juli 2003 hervorgeht, wurde nicht

erklärt, die Baurekurskommission I habe die Einzonung angeordnet.

Vielmehr wurde dargetan, dass im Zeitpunkt der mit der BZO 1999 vorgenommenen

Einzonung des Schulareals Allenmoos von der Freihaltezone in eine Bauzone

(Oe4F) das konkrete Projekt für ein Schulhaus Allenmoos II noch nicht vorhanden

und entsprechend die Erschliessung über in der Freihaltezone verbliebenes Land

nicht vorgesehen war. Gemäss dem Entscheid der Baurekurskommission sei

dieser (kleine) Bereich ebenfalls der anschliessenden Zone der öffentlichen

Bauten (Oe4F) zuzuweisen. Damit wurde lediglich "unterschlagen", dass

alternativ eine Neuprojektierung des Schulhauses Allenmoos II zur Debatte

gestanden hätte. Dazu bestand indessen kein Anlass, war doch die baurechtliche

Bewilligung lediglich bezüglich der Zufahrtswege, nicht aber das Projekt als

solches, angefochten worden (vorn I.A).

Die übrigen Ausführungen der Beschwerdeführenden sind

nicht geeignet, formelle Fehler bei der Ausschreibung der Zonenplanänderung zu

belegen.

4.

4.1 Die

Beschwerdeführenden beanstanden weiter, dass der Freihaltebereich bereits Bestandteil

der BZO 1963 gewesen sei und in der BZO 1999 nur im Bereich der Schulanlage

Allenmoos geringfügige Änderungen erfahren habe. Nach Aussagen der Beschwerdegegnerin

sei man im Jahr 1999 davon ausgegangen, dass die Freihaltezone für den Bau des

Schulhauses Allenmoos II nicht benötigt werde. Nur wegen des Siegerprojekts,

das eine Zufahrt über die Freihaltezone vorsehe, stehe nun eine Umzonierung zur

Diskussion. Dabei hätte der Grüngürtel zwischen Oerlikon und Milchbuck

durchgehend beibehalten werden sollen. Mit der Revision der Nutzungsplanung

nach erst so kurzer Dauer des bisherigen Zonenplans würden die Grundsätze der

Planbeständigkeit verletzt. Die Beschwerdegegnerin gesteht zu, dass die in

Frage stehenden Flächen der Freihaltezonen auf den Parzellen UN4083 und OE2885

schon gemäss der BZO 1963 in der Freihaltezone lagen. In der BZO 1992 sei auf

dem Grundstück UN4083 eine Freihaltezone C bezeichnet worden. Diese Festlegung

sei in der BZO 1999 nicht revidiert worden und damit nicht Gegenstand der

Zonenplanrevision von 1999 gewesen. Lediglich die Fläche zwischen der

nördlichen Fassade des bestehenden Schulhauses Allenmoos II und der nördlichen

Grenze des Grundstücks UN4083 von 612.9 m2 sei Gegenstand der

Zonenplanrevision von 1990 gewesen und der Freihaltezone C zugewiesen worden.

Demnach lägen 2'509.8 m2 (von 3'125.6 m2) seit der BZO

1963 und damit seit über 40 Jahren in der Freihaltezone, weshalb diesbezüglich

kaum eine Verletzung des Gebots der Planbeständigkeit vorliege. Die Vorinstanz

hielt die geplante Umzonung von 3'128 m2 für eine ebenso

geringfügige wie projektbezogene Anpassung des Zonenplans. Nach der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung sei die Erweiterung der Bauzone bzw. die

Ausweitung einer Spezialnutzungszone für ein konkretes Projekt zulässig, wenn

die Planungsmassnahme den Zielen und Grundsätzen der Nutzungsplanung

entspreche.

4.1.1

Tatsächlich ergibt sich aus den bei den Akten liegenden Plänen, dass der

überwiegende Teil des umzuzonenden Gebietes bereits in der BZO 1963 der

Freihaltezone zugeteilt wurde. Lediglich ein Streifen von 616.9 m2

wurde 1997 von der Freihaltezone C in die Freihaltezone umgezont. Von den im

Streit stehenden 3'125.6 m2 liegen demnach, wie die

Beschwerdegegnerin zu Recht vorbringt, 2'508.9 m2 bereits seit über

40 Jahren in der Freihaltezone. Wenn die BZO 1999 dies beibehielt, wurde damit

bloss der bestehende Zustand aufrechterhalten. Einer Umzonung dieser Fläche in

die Zone für öffentliche Bauten kann das Gebot der Planbeständigkeit somit

nicht mehr entgegenstehen.

4.1.2

Mit Bezug auf den Streifen von 616.9 m2 ist festzuhalten, dass sich

mit der letzten Um­zonung 1997 von der Freihaltezone C in die Freihaltezone

nicht viel änderte. Wie bereits dargestellt, erlaubt die bundesgerichtliche

Rechtsprechung die Erweiterung einer Bauzone für ein konkretes Bauvorhaben,

sofern nicht eine verpönte Kleinbauzone entsteht, und erlaubt nachträgliche

geringfügige Erweiterungen des Baugebietes (BGE 124 II 391 E. 3; vorn

E. 2.2). Die noch auszubauende Zufahrtstrasse von der Ringstrasse her

grenzt rundum an bereits bebautes Gebiet, sodass eine Kleinbauzone nicht

entsteht. Zudem dient die Neueinzonung hier einem besonderen projektbedingten

Zweck, nämlich der Zufahrt behinderter Kinder zum geplanten Schulhaus Allenmoos

II, und deckt damit ein Bedürfnis ab, das im Zeitpunkt der Revision der

Nutzungsplanung noch nicht berücksichtigt werden konnte. Auch wenn ein Streifen

von 616.9 m2 noch im Jahre 1997 von der Freihaltezone C in die

Freihaltezone umgeteilt wurde, steht das Gebot der Planbeständigkeit aufgrund

der mit den in BGE 124 II 391 vergleichbaren Umstände der Einzonung nicht

entgegen. Mindestens insofern, als diese Umzonung keine gesamthafte Überprüfung

der Planung erforderte, ist von einer untergeordneten Ergänzung des Nutzungsplans

auszugehen.

4.1.3

Die Beschwerdegegnerin ging bei der Bewilligung des Bauprojekts

offensichtlich davon aus, die bereits bestehende Zufahrt zum bestehenden

Schulhaus Allenmoos II in der Freihaltezone könne ohne weiteres übernommen und

ausgebaut werden. Insofern haben sich aber die Verhältnisse mit dem Entscheid

der Baurekurskommission I vom 27. September 2002 erheblich geändert.

Soweit die Beschwerdeführenden dazu ausführen lassen, es handle sich dabei

lediglich um eine Schutzbehauptung der Beschwerdegegnerin, ist ihnen nicht zu

folgen.

4.2 Die

Beschwerdeführenden verneinen, dass gewichtige Gründe für eine Zonenplanänderung

vorliegen. Unerheblich sei, dass die Beschwerdegegnerin keine Überbauung dieser

Flächen beabsichtige; solche Zusicherungen seien nicht vertrauenswürdig. Es

gehe zudem nicht um den Bau des Schulhauses Allenmoos II und darum, ob dieser

im öffentlichen Interesse stehe, sondern um eine Zufahrt und ein Parkfeld mit

18 Abstellplätzen. Der geschützte Grüngürtel werde geopfert, damit angeblich

lediglich 12-16 Taxifahrten (mit behinderten Kindern) erfolgen könnten.

Ausreichende Gründe, um das 1999 nach eingehender Überprüfung in der Freihaltezone

belassene Grundstück Kat.-Nr. OE2885 neu einer Bauzone zuzuweisen,

bestünden nicht. Demgegenüber lässt die Beschwerdegegnerin ausführen, sie habe

angeboten, ein Verbot von Hochbauten auf der von der strittigen Zonierung

betroffenen Fläche mit einer Grunddienstbarkeit zu Gunsten der Beschwerdeführenden

1-12 grundbuchlich zu sichern, was diese jedoch für unzureichend gehalten hätten.

Wegen des südseitigen Geländeversatzes sei es zudem notwendig, dass behinderte

Kinder von Norden her zum geplanten Schulhaus Allenmoos II gebracht werden

könnten, damit sie keine Niveauunterschiede überwinden müssten.

4.2.1

Tatsächlich wird der von den Beschwerdeführenden erwähnte Grüngürtel durch

die Neueinzonung nicht aufgehoben, sondern lediglich die bereits bestehende

Zufahrt von der Ringstrasse her verbreitert. Die Bausektion der Stadt Zürich

hielt im Entscheid vom 26. März 2002 zudem fest, dass das ganze Areal des

Schulhauses Allenmoos II als gepflegter Quartierpark angelegt werde und die

projektbedingt zu entfernenden Bäume soweit möglich zu ersetzen seien. Damit

wird aber der Zweck des der Erholung der Bevölkerung dienenden Grüngürtels

weitgehend erhalten.

4.2.2

Die Beschwerdeführenden erachten die Angaben der Beschwerdegegnerin, wonach

keine Hochbauten im neueingezonten Gebiet geplant seien, als nicht

vertrauenswürdig, ohne dies näher zu begründen. Am Augenschein bot die

Vertreterin der Beschwerdegegnerin an, ein Verbot für Hochbauten zu statuieren

und mittels einer Grunddienstbarkeit zu sichern. Von "irgendwelchen

Behauptungen", die Baumöglichkeiten nicht auszunutzen, kann daher nicht

gesprochen werden. Soweit die Beschwerdeführenden Spekulationen darüber

anstellen, wie eine grundbuchliche Absicherung mittels Werkplan oder Enteignung

umgangen werden könnte, ist ihnen nicht zu folgen, ist doch nicht zu erkennen,

inwiefern ein Enteignungsverfahren eingeleitet oder – angesichts der konkreten

Eigentumsverhältnisse – ein Werkplan erlassen werden könnte. Weitere Ausführungen

erübrigen sich dazu.

4.2.3

Schliesslich lässt sich die Zufahrt von der Ringstrasse her nicht vom

Projekt des Schulhauses Allenmoos II trennen, wie die Vorinstanz zu Recht

festhält und worauf verwiesen werden kann (§ 70 in Verbindung mit § 28

Abs. 1 VRG). Wie aus den Unterlagen hervorgeht, besteht im Schulhaus

Allenmoos II eine durchgehende Eingangshalle, die von Norden und Süden her

zugänglich ist. Der Zugang von Norden her ermöglicht gehbehinderten Kindern den

Eintritt ins Schulhaus ohne Überwindung von Steigungen und Treppen – wie sie

bei der Zufahrt vom Schürbungert her bestünden – und die Benützung des Aufzugs

zum Erreichen des Obergeschosses. Dies allein rechtfertigt die

Zufahrtsmöglichkeit von der Ringstrasse her. Weiter verläuft diese Zufahrtsmöglichkeit

völlig getrennt von den Spiel- und Pausenplätzen, was nicht nur bei behinderten

Kindern einen entscheidenden Sicherheitsfaktor darstellt. Im Übrigen hat die

Beschwerdegegnerin die Erschliessungsmöglichkeiten von dritter Seite abklären

lassen, wobei die Sachverständigen die Zufahrt über die Ringstrasse ebenfalls

als beste Variante ermittelten. Soweit die Beschwerdeführenden dennoch die

Zufahrt über den Schürbungert favorisieren, lassen sie ausser acht, dass der

Höhenunterschied zwischen dem Schulhaus Allenmoos I und dem neuen Schulhaus Allenmoos

II ca. 6.5 m beträgt und ein behindertengerechter Zugang deswegen weitaus

höheren Aufwand erforderte als die blosse Verbreiterung der bereits bestehenden

Zufahrtsstrasse zum Kleinschulhaus Allenmoos II. Sie legen sodann nicht dar,

wie bei den vorliegenden Verhältnissen eine behindertengerechte Zufahrt ohne

Zuführung der Strasse vom Schürbungert her bis zum Schulhaus zu bewerkstelligen

wäre. Von einem blossen, sachlich nicht gerechtfertigten Wunschbedarf kann

dabei nicht gesprochen werden.

4.2.4

Die Notwendigkeit der Zufahrt von der Ringstrasse her kann auch nicht mit

der geringen Anzahl Taxifahrten pro Tag (12-16 Fahrten) bestritten werden,

beruhen diese doch darauf, dass Kleinbusse oder Sammeltaxen eingesetzt werden,

um die Belastung der Nachbarschaft so gering wie möglich zu halten. Von einer

dadurch erhöhten Belastung durch Immissionen kann nicht gesprochen werden, wie

die Vorinstanz zu Recht festhielt. Was das mehrfach erwähnte Parkfeld mit 18

Plätzen anbelangt, besteht ein solches zwar noch beim alten Schulhaus Allenmoos

II, wird aber gemäss Neubauprojekt aufgehoben. Die Zufahrt zum neuen (einzigen)

Parkplatz mit 23 Parkfeldern erfolgt über den Schürbungert.

4.3 Die

Beschwerdeführenden halten den Standort der Heilpädagogischen Schule für nicht

standortgerecht, weil er mit den öffentlichen Verkehrsmitteln nur ungenügend

erschlossen sei. Wie die Beschwerdegegnerin zu Recht ausführt, befinden sich im

Umkreis von 380 bis 600 m drei Tramhaltestellen, was als genügende Anbindung an

den öffentlichen Verkehr erscheint. Zum Bedarf eines Neubaus für die

Heilpädagogische Schule und zur Geeignetheit des Standorts Allenmoos kann im

Übrigen auf die Ausführungen im angefochtenen Entscheid verwiesen werden,

wonach der Bau des Schulhauses Allenmoos II einem gewichtigen öffentlichen

Interesse entspricht (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 VRG).

4.4 Die

übrigen Ausführungen der Beschwerdeführenden sind nicht geeignet, vom angefochtenen

Entscheid abzuweichen. Die Beschwerde ist daher abzuweisen und der angefochtene

Entscheid ist zu bestätigen.

5.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten den

Beschwerdeführenden zu je 1/13 unter solidarischer Haftung füreinander aufzuerlegen

(§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung

steht ihnen nicht zu (§ 70 in Verbindung mit § 17 Abs. 2 VRG). Auch

die Beschwerdegegnerin, die nicht anwaltlich vertreten war und zu deren üblicher

Verwaltungstätigkeit auch die Führung von Verfahren der vorliegenden Art

gehört, hat keinen Anspruch auf Entschädigung (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 18).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 4'060.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden zu je 1/13 auferlegt, unter solidarischer

Haftung füreinander.

4. Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5. Mitteilung an …