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Entscheid

VB.2004.00544

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2004.00544

25. Mai 2005Deutsch28 min

(URT.2005.8726)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

A befindet sich seit 2002 in der Strafanstalt B im

Strafvollzug. Am 13. Juli 2004 wollte er seiner Familie und einem

ehemaligen Mitgefangenen, der sich nunmehr in einer anderen Strafanstalt

befindet, verschiedene Karikaturen zuschicken. Die Schreiben wurden von der

Briefzensur geöffnet und an den Anstaltsdirektor weitergeleitet. Dieser teilte A

am 6. August 2004 mit, dass die Karikaturen nicht weitergeleitet würden,

da sie offensichtlich zur Veröffentlichung auf einer Website bestimmt seien.

Erwägungen

II.

Die Direktion der Justiz und des Innern wies einen dagegen

erhobenen Rekurs am 15. No­vember 2004 ab.

III.

Mit Beschwerde vom 12./13. Dezember 2004 verlangte A

die Weiterleitung der Karikaturen, eventualiter nach Abänderung des Texts auf

einer der Abbildungen. Weiter verlangte er, dass er fortan sofort darüber zu

informieren sei, wenn einer seiner Briefe nicht weitergeleitet werde. – Das Amt

für Justizvollzug und die Direktion der Justiz und des Innern beantragten die

Abweisung der Beschwerde.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Anordnungen

im Bereich des Strafvollzugs werden vom Einzelrichter behandelt (§ 38

Abs. 2 lit. b des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959, VRG, LS 175.2). Aufgrund der grundsätzlichen Bedeutung des Falles

wurde die Entscheidung der Kammer übertragen (§ 38 Abs. 3 Satz 1

VRG).

1.2

Der

Beschwerdeführer wendet sich zunächst gegen die verweigerte Weiterleitung von

zwei Briefen. Er rügt sodann, dass er nicht umgehend über die Zurückbehaltung

der Briefe informiert worden sei. – Das Verwaltungsgericht ist in

Strafvollzugsfällen zuständig, wenn gegen seinen Entscheid

Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht erhoben werden kann (§ 43

Abs. 2 in Verbindung mit Abs. 1 lit. g VRG; Art. 98a

Abs. 1 des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943, OG,

SR 173.110). Die Zuständigkeit setzt mithin voraus, dass der

Bundesgesetzgeber von der kantonalen Rechtsetzungsbefugnis in Strafvollzugssachen

eine Ausnahme machte (vgl. Art. 97 Abs. 1 OG sowie Art. 123

Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999, BV). Dies ist bei der

Frage des Briefverkehrs von Strafgefangenen der Fall (Art. 397bis

Abs. 1 lit. l des Strafgesetzbuches, StGB, SR 311.0; Art. 5

der Verordnung [1] vom 13. November 1973 zum Schweizerischen Strafgesetzbuch,

VStGB 1, SR 311.01). Die Umsetzung der bundesrechtlichen Regelung

obliegt den Kantonen (Art. 46 Abs. 1 BV; Art. 6 VStGB 1;

vgl. BGE 118 Ia 64 E. 2b). Im Rahmen der Eintretensfrage ist zu prüfen, ob

den kantonalen Bestimmungen selbstständiger Charakter zukommt (BGE 118 Ib

130.

E. 1a, 119 Ib 380 E. 1b S. 383). – § 30 Ziff. 6

Abs. 1 in Verbindung mit § 29 Abs. 1 des Straf- und Vollzugsgesetzes

vom 30. Juni 1974 (StVG, LS 331) hält den kantonalen Verordnungsgeber

dazu an, bei der Umsetzung des Bundesrechts den "Verkehr mit der

Aussenwelt … zu fördern". Gemäss § 97 Abs. 2 der Justizvollzugsverordnung

vom 24. Oktober 2001 (JVV, LS 331.1) werden Briefe dann nicht

weitergeleitet, wenn sie den Vollzugszweck oder die Sicherheit gefährden oder

einen gesetzeswidrigen Inhalt haben. Zudem ist der Absender über die

verweigerte Weiterleitung zu informieren (§ 97 Abs. 2 am Ende JVV).

Die kantonalen Bestimmungen präzisieren damit lediglich die bundesrechtliche

Rahmenregelung von Art. 5 Abs. 1 Satz 1 VStGB 1, wonach der

Briefverkehr nur soweit beschränkt ist, als es die Ordnung in der Anstalt gebietet.

Das kantonale Recht hat damit unselbstständigen Charakter (ebenso BGr, 9.

August 2004,6A.27/2004, E. 1, www.bger.ch bezüglich der Regelung des

Besuchsrechts und BGE 118 Ib 130 E. 1b bezüglich einer nunmehr

aufgehobenen kantonalen Vorschrift über den Briefverkehr; vgl. Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 43 N. 24). Auf die Beschwerde ist

deshalb einzutreten, soweit damit die verweigerte Weiterleitung der beiden

Schreiben sowie die verspätete Information des Absenders beanstandet wird.

1.3

Der

Beschwerdeführer beantragt weiter, er sei inskünftig sofort zu informieren,

wenn einer seiner Briefe nicht weitergeleitet werde. Vor Verwaltungsgericht

kann indessen nur das beurteilt werden, was Gegenstand des Rekursverfahrens war

bzw. nach richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen (vgl.

Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 3, Vorbem. zu §§ 19-28,

N. 86). Das Verwaltungsgericht hat hier einzig zu entscheiden, ob der

Beschwerdeführer im Zusammenhang mit der Zurückbehaltung der beiden vorliegend

zu beurteilenden Briefe zu spät informiert wurde. Künftige Schreiben gehören

nicht zum Streitgegenstand, womit auf die Beschwerde insoweit nicht einzutreten

ist.

Damit fragt sich, ob das Verwaltungsgericht aufgrund von

§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 2 Satz 1 VRG die Eingabe

des Beschwerdeführers zu überweisen hat. – Der Beschwerdeführer stellte den

eingangs erwähnten Antrag bereits im Rekursverfahren. Zur Begründung führte er

unter anderem aus, dass er in dringenden Angelegenheiten (Krankheit, Unfall,

Verschiebung der Besuchsstunden) darauf angewiesen sei, dass ihn die Anstalt

umgehend über eine Zurückbehaltung seiner Briefe in Kenntnis setze. Weiter beanstandet

er das "Arbeitstempo" der Anstalt. Aus dem angefochtenen Entscheid

geht nicht hervor, ob sich die Vorinstanz darauf beschränkte, diesen Vorwurf im

Zusammenhang mit den beiden zurückbehaltenen Schreiben zu klären oder aber

daneben noch ein separates Aufsichtsbeschwerdeverfahren einleitete. Die Frage

kann indessen offen gelassen werden. Gegen Entscheide der Vorinstanz in ihrer

Funktion als Aufsichtsbehörde ist die Beschwerde an den Regierungsrat und nicht

ans Verwaltungsgericht gegeben (Kölz/Boss­hart/Röhl, Vorbem. zu

§§ 19-28 N. 34 und 43). Eine Aufsichtsbeschwerde ist im Übrigen nicht

fristgebunden (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28, N. 37).

Aus diesen Gründen ist auf eine Weiterleitung der Eingabe an die Vorinstanz zu

verzichten (vgl. VGr, 8. November 2002, VB.2002.00372, E. 3).

2.

Der Beschwerdeführer macht geltend, der Beschwerdegegner

habe mit der Zensurmassnahme unverhältnismässig in verschiedene Grundrechte

eingegriffen.

2.1

Leitet

eine Gefängnisbehörde, wie hier, ein Schreiben nicht an den Adressaten weiter,

greift sie damit in das Recht auf Achtung des Briefverkehrs gemäss Art. 13

Abs. 1 BV bzw. Art. 8 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention

(EMRK) ein (EKMR, 17. Mai 1990, Chester, 12395/86, § 39,

http://hudoc.echr.coe.int; BGE 119 Ia 71 E. 3a).

2.2

Richtet

ein Strafgefangener einen Brief nicht an eine Zeitung, sondern an seine Familie

oder an Freunde, behandelt die Strassburger Rechtsprechung den Fall nur unter

dem Gesichtspunkt einer möglichen Verletzung des Rechts auf Achtung des

Briefverkehrs, nicht jedoch der Meinungsäusserungsfreiheit (EKMR,

11.

Oktober 1980, Silver u. a., 5947/72 etc., Serie B Nr. 51,

§§ 427 f.; EGMR, 25. März 1983, Silver u. a., 5947/72 etc.,

§ 107, http://hudoc.echr.coe.int). Der hier zu beurteilende Fall liegt

jedoch insofern anders, als der Beschwerdegegner seinen Entscheid damit

begründete, die Karikaturen könnten von den Adressaten an eine vom

Beschwerdeführer registrierte Website weitergeleitet werden und seien deshalb

"offensichtlich für die Veröffentlichung … bestimmt". – In den

Karikaturen und auf der Website werden Anschauungen, Auffassungen und Ideen zum

Ausdruck gebracht, die unter den verfassungsrechtlichen Begriff der Meinung

fallen (vgl. BGE 117 Ia 472 E. 3c). Da dieser alle möglichen Kommunikationsformen

betrifft (BGE 127 I 145 E. 4b S. 152), stellt sich die Frage, ob die

Verfügung des Beschwerdegegners aufgrund ihrer Zielrichtung nicht nur in die

Privatsphäre, sondern auch in Grundrechte freier Kommunikation eingreift (vgl.

Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3. A., Bern 1999, S. 237;

das Bundesgericht musste die Frage, soweit ersichtlich, noch nicht beantworten,

da das Recht auf Achtung des Briefverkehrs unter der alten Bundesverfassung als

Bestandteil der Meinungsäusserungsfreiheit galt, womit sich die Frage einer

Grundrechtskonkurrenz in der hier zu beurteilenden Form nicht stellte: BGE 119

Ia 71 E. 3a; die Kommission hatte sich mit der Zurückbehaltung eines an

eine Zeitung gerichteten Briefes nicht mehr zu befassen, da das Bundesgericht

die entsprechende Beschwerde in BGE 119 Ia 71 E. 3d/dd insoweit bereits

gutgeheissen hatte: EKMR, 17. Mai 1995, Stürm, 22686/93, §§ 31, 35,

63.

f., http://hudoc.echr.coe.int). Die Meinungsäusserungsfreiheit

(Art. 16 Abs. 2 BV) wäre als kommunikationsgrundrechtliche Ausgangsnorm

nur dann heranzuziehen, soweit nicht eine spezifischere Garantie Platz greift

(BGE 127 I 164 E. 3b S. 168), hier also die Medien- (dazu sogleich)

oder die Kunstfreiheit (hinten 2.4).

2.3

Die

Medienfreiheit (Art. 17 Abs. 1 BV) gewährleistet die Freiheit von

Presse, Radio und Fernsehen "sowie anderer Formen der öffentlichen

fernmeldetechnischen Verbreitung von Darbietungen und Informationen". Der

Zusatz wurde im Verlauf der parlamentarischen Beratungen in den Verfassungstext

eingefügt, um den sachlichen Schutzbereich für neuere Kommunikationsformen wie

das Internet zu öffnen (vgl. Nationalrätin Stump und Nationalrat Leuba, Amtl.

Bull. NR 1998, Separatdruck Reform der Bundesverfassung, 200; Dienst für die

Totalrevision der Bundesverfassung, Notiz vom 28. August 1997 über die

Freiheit von Radio und Fernsehen, S. 4, abgedruckt im Anhang zum Protokoll

der Sitzung der Verfassungskommission des Ständerats vom 1./2. September 1997

in: Parlamentsdienste [Hrsg.], Protokolle der Verfassungskommissionen, CD-ROM,

S. 4447). In der Lehre wurde daraus abgeleitet, dass es sich bei den

anderen Formen der öffentlichen fernmeldetechnischen Verbreitung um ein

selbstständiges Grundrecht bzw. eigenständigen Teilgehalt der Medienfreiheit

handelt (Denis Barrelet, Les libertés de la communication, in: Daniel

Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller [Hrsg.], Verfassungsrecht der

Schweiz, Zürich 2001, § 45 N. 40). Allerdings erscheint es nicht

sachgerecht, den Meinungsaustausch auf dem Internet (also etwa E-Mail, Chatrooms, Newsbulletins oder On­linezeitungen) pauschal

einem bestimmten Kommunikationsgrundrecht oder gar einem bestimmten Teilgehalt

der Medienfreiheit zuzuordnen (J. P. Müller, S. 247). Vielmehr muss

aufgrund der Art des Austausches bzw. der Veröffentlichung von Meinungen differenziert

werden.

Die Pressefreiheit schützt als Teilgehalt der

Medienfreiheit zunächst die Herstellung und Verbreitung von Druckerzeugnissen.

Für die Frage des Grundrechtsschutzes ist es unerheblich, welche

Reproduktionstechnik verwendet wird, weshalb neben Tageszeitungen und

Zeitschriften auch etwa fotokopierte Unterlagen, Lithografien und Fotografien

zu den Schutzobjekten der Pressefreiheit zählen (BGE 96 I 586 E. 3a, 108

Ib 142 E. 2e). Überträgt man diesen Gedanken auf den geltenden

Verfassungstext, kann die verwendete Technik (oder eben Form der

Informationsverbreitung im Sinne von Art. 17 Abs. 1 BV) für den

Grundrechtsschutz nicht ausschlaggebend sein. Demgemäss kann die Pressefreiheit

neben Gedrucktem grundsätzlich auch auf dem Internet publizierte Informationen

bzw. Meinungen erfassen (Roberto Peduzzi, Meinungs- und Medienfreiheit in der

Schweiz, Zürich etc. 2004, S. 169, 183 f.).

Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung sind nicht nur

periodisch erscheinende Presseerzeugnisse grundrechtlich geschützt, sondern

auch einmalige Veröffentlichungen wie Bücher, Broschüren und Flugblätter (BGE

31.

I 385 E. 2 S. 392 f.; 96 I 586 E. 3a). Der Grundrechtsschutz

elektronischer Presserzeugnisse würde damit verkürzt, beschränkte man ihn auf

traditionelle Formen periodischer Informationsvermittlung wie etwa die Onlineausgaben

von Zeitungen und Zeitschriften (zum Beispiel www.nzz.ch oder www.spiegel.de).

Demnach können auch einmalige Onlinepublikationen in den Schutzbereich der

Pressefreiheit fallen, soweit sie sich an eine unbestimmte Vielzahl von

Personen richten (vgl. BGE 31 I 385 E. 2 S. 393, 96 I 586 E. 3b;

BGr, 24. Mai 1978, ZBl 79/1978, S. 505, 509 E. 3a). Dabei spielt

es keine Rolle, ob der zu beurteilende Text von einem Berufsjournalisten oder

einem Laien verfasst wurde (EGMR, 15. Januar 2005, Steel und Morris,

68416/01, § 89, http://hudoc.echr.coe.int). – Gemäss dem Inhalt der

vorliegend zu beurteilenden Website hatten Strafgefangene die Idee, eine

"Insassenzeitung" ins Leben zu rufen. Um ein grösseres Publikum zu

erreichen, wurde die Idee einer gedruckten Zeitung verworfen und stattdessen

die Form der Internetpublikation gewählt. Ob dies zutrifft, kann offen gelassen

werden. Die vorliegend zu beurteilende Website enthält Informationen im Sinne

von Art. 17 Abs. 1 BV bzw. Meinungen im Sinne von Art. 16

Abs. 2 BV (vorn 2.2). Sie richtet sich an die Öffentlichkeit. Ihre

Betreiber können den Adressatenkreis nicht kontrollieren; die auf der Homepage

enthaltenen Informationen sind vielmehr frei auf dem Internet abrufbar.

Publikationen auf der Website stellen nach dem Gesagten eine der möglichen

Formen der Informationsverbreitung im Sinne von Art. 17 Abs. 1 BV

dar. Der vorliegend zu beurteilende Eingriff berührt folglich den sachlichen

Schutzbereich der Pressefreiheit.

In den persönlichen Schutzbereich der Pressefreiheit

fallen alle Personen, die an der Herstellung und Verbreitung von

Presseerzeugnissen beteiligt sind. Dazu gehören nicht nur Redaktoren,

Herausgeber und Verleger, sondern auch Journalisten, Korrespondenten und

Pressefotografen (J. P. Müller, S. 254). Bei den Verfassern von Texten

kommt es nicht darauf an, ob sie regelmässig für eine Zeitung schreiben oder

bloss einen Einzelbeitrag eingereicht haben (BGr, 24. Mai 1978, ZBl

79/1978, S. 505, 509 f. E. 3a). – Der Beschwerdeführer hat die

vorliegend zu beurteilende Website aufgeschaltet bzw. registriert. Er ist

gemäss eigenen Angaben Präsident eines Vereins, der laut dem Impressum der Homepage

für deren Betrieb verantwortlich ist. Für die Website hatte er zudem bereits

eigene Beiträge verfasst. Einige der Beiträge wurden zurückbehalten, worauf er

sie an Verwandte und Freunde verschickte. Ob die Adressaten diese anschliessend

an die Betreiber der Website weiterleiteten, lässt sich nicht mehr feststellen.

Die auf der Website publizierten Artikel wurden vor kurzem offenbar versehentlich

gelöscht, womit der ursprüngliche Inhalt der Homepage nicht mehr mit den vom

Beschwerdeführer verschickten Texten verglichen werden kann. Aus den Akten geht

jedenfalls hervor, dass der Beschwerdeführer bereits Beiträge verfasst hat, die

von der Anstaltsleitung zurückbehalten wurden. Mit einem an Verwandte oder

Freunde adressierten Brief kann er seine Beiträge relativ einfach zur Veröffentlichung

bringen, zumal die Postfachadresse der Betreiber auf der Website veröffentlicht

ist. Der Beschwerdegegner konnte damit nicht ausschliessen, dass der Beschwerdeführer

seine Karikaturen veröffentlichen wollte. Mit der angefochtenen Massnahme hat

der Beschwerdegegner die Veröffentlichung im Ergebnis verhindert. Damit fällt

der Beschwerdeführer als Verfasser eines Beitrages in den persönlichen

Schutzbereich der Pressefreiheit. Dies gilt umso mehr, als er im Zusammenhang

mit der Aufschaltung und dem Betrieb der Homepage diverse Funktionen wahrnahm.

Damit kann offen gelassen werden, ob er oder der von ihm präsidierte Verein im

Bezug auf die Web­site als Inhaltsanbieter (Content Provider) anzusehen ist

(dazu Peduzzi, S. 153 f.).

2.4

Satirische

Darstellungsformen werden zwar grundsätzlich von der Kunstfreiheit

(Art. 21 BV) erfasst (vgl. etwa BGE 120 II 225 E. 3b; Mischa Charles

Senn, Satire und Persönlichkeitsschutz, Bern 1998, S. 116 ff., 124). Es

kann vorliegend jedoch offen gelassen werden, ob die nicht weitergeleiteten

Karikaturen unter den verfassungsrechtlichen Kunstbegriff fallen. Dem

Beschwerdeführer geht es im Wesentlichen darum, mit Hilfe des Stilmittels der

Satire auf – in seinen Augen – unhaltbare Haftbedingungen (wie etwa die Belegung

von Gefängniszellen) aufmerksam zu machen. Damit erscheint die Pressefreiheit

im Verhältnis zur Kunstfreiheit als die spezifischere Garantie (vgl. BGE 95 II

481.

E. 7 bezüglich Karikaturen in einer Tageszeitung, wobei der Entscheid

freilich vor Inkrafttreten der geltenden Bundesverfassung und der Europäischen

Menschenrechtskonvention erging). Bei der Prüfung der Eingriffsvoraussetzungen

wird jedoch die satirische Darstellungsform im Auge zu behalten sein (vgl.

Heinrich Hempel, Die Freiheit der Kunst, Zürich 1991, S. 157 f., 178 f.).

2.5

Zusammengefasst

greift die Massnahme in den Anspruch auf Achtung des Briefverkehrs sowie die

Pressefreiheit ein. Diese Grundrechte haben verschiedene Schutzrichtungen;

während das Recht auf Achtung des Briefverkehrs den Schutz der Privatsphäre bezweckt,

handelt es sich bei der Pressefreiheit um eine der klassischen Sicherungen

öffentlicher Meinungsbildung. Aufgrund des hier zu beurteilenden Sachverhalts

stellt keines der beiden Grundrechte im Verhältnis zum anderen das speziellere

dar. Demzufolge liegt ein Fall von Grundrechtskonkurrenz vor, womit bei der

Prüfung der Eingriffsvoraussetzungen beiden Grundrechtsgehalten Rechnung zu tragen

sein wird.

3.

Ein Eingriff in das Recht auf Achtung des Briefverkehrs

und die Pressefreiheit ist nur unter den Voraussetzungen von Art. 36 BV

(bzw. Art. 8 und 10 je Abs. 2 EMRK) zulässig.

3.1

Schwer

wiegende Beschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein (Art. 36

Abs. 1 Satz 2 BV). Ob die Kontrolle und Zurückbehaltung von Briefen

als schwerer Eingriff zu bewerten ist, kann offen gelassen werden. Die

Delegation von Recht­setzungsbefugnissen in Art. 397bis

Abs. 1 lit. l StGB ist für das Verwaltungsgericht ohnehin verbindlich

(Art. 191 BV; vgl. etwa BGE 130 I 26 E. 5.2.1). Neben der Vorschrift

in § 97 JVV reicht damit Art. 5 VStGB 1 als Grundlage für den

vorliegend zu beurteilenden Eingriff aus (vgl. BGE 124 I 203 E. 2b

S. 205).

Aufgrund von Art. 36 Abs. 1 Satz 1 BV muss

eine Gefängnisordnung so präzise formuliert sein, dass der Strafgefangene sein

Verhalten danach ausrichten und die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit

einem den Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen kann (BGE 124 I

203.

E. 2b S. 205). – Sowohl der eidgenössische als auch der kantonale

Verordnungsgeber umschreiben die Voraussetzungen für eine Zurückhaltung von

Briefen mit Generalklauseln. Danach kann eine Zurückbehaltung von Briefen

gerechtfertigt sein aus Gründen der Anstaltsordnung (Art. 5 Abs. 1

Satz 1 VStGB 1), wegen einer Gefährdung des Vollzugszwecks oder der

Sicherheit sowie wegen des gesetzeswidrigen Inhalts der Briefe (§ 97 Abs. 2

JVV). Präzisere Umschreibungen wären zwar denkbar, würden jedoch angesichts der

enormen Anzahl der zu kontrollierenden Sendungen das Risiko in sich bergen,

dass eine einzelfallgerechte Beurteilung verunmöglicht oder bestimmte Fälle gar

völlig ausser Acht gelassen würden (EGMR, 25. März 1983, Silver

u. a., 5947/72 etc., § 88, http://hudoc.echr.coe.int). Strafgefangene

können anhand des Wortlauts der eidgenössischen und der kantonalen

Verordnungsbestimmung erkennen, dass Briefe zurückbehalten werden, wenn die

Anstaltsordnung durch die Weiterleitung gefährdet würde. Die Bestimmungen

erfüllen damit das Erfordernis des genügend bestimmten Rechtssatzes (vgl. BGE

99.

Ia 262 E. V Ziff. 13d S. 288 f.).

3.2

Eingriffe

in das Recht auf Achtung des Briefverkehrs sowie die Meinungsäusserungsfreiheit

sind nur aus einem der in Art. 8 Abs. 2 und Art. 10 Abs. 2

EMRK abschliessend aufgezählten öffentlichen Interessen zulässig. – Der

Beschwerdegegner begründete seinen Entscheid mit dem Persönlichkeitsschutz und

beruft sich damit – für die Einschränkung der Pressefreiheit – auf den Schutz

von Grundrechten bzw. des guten Rufes Dritter (Art. 10 Abs. 2 EMRK;

dazu sogleich unter 3.3). Die Vorinstanz schützte den Entscheid, indem sie

dafür hielt, die Publikation der Karikaturen würde die Autorität der

Anstaltsleitung untergraben und die Führung der Strafanstalt erschweren. Damit

berief sich die Vorinstanz zulässigerweise auf die Aufrechterhaltung der

Ordnung im Sinne von Art. 8 und 10 je Abs. 2 EMRK (BGE 117 Ia 465

E. 2a; dazu hinten 3.4 f.).

3.3

Zunächst

ist zu prüfen, ob der Eingriff in die Pressefreiheit aus Gründen des Persönlichkeitsschutzes

zulässig war.

Der Beschwerdeführer wendet sich in einer Art Comic

dagegen, dass "wahnwitzige Ideen" wie die Doppelbelegung von

Gefängniszellen in die Tat umgesetzt würden. Ein leitender Angestellter des

Beschwerdegegners macht dem Vorsteher der Direktion der Justiz und des Innern

einen diesbezüglichen Vorschlag. Daraufhin begibt sich der betreffende Regierungsrat

mit einem Anstaltsleiter namens "Buerli" auf eine Höhlenexpedition,

bei der offenbar die Idee der Doppelbelegung verwirklicht werden soll. Die im

Comic vorkommenden Personen werden sodann mit Karikaturen und Bildlegenden dargestellt.

Neben einer Karikatur des Vorstehers der Justizdirektion findet sich

folgender Text: "Der politisch korrekte, diplomatisch gewandte, zu

Konformismus tendierende, aalglatte [X] mit den winzigen Schweinsäuglein gilt

als Inbegriff der Kleinwürfeligkeit [sic]. Trotzdem sind Nova innerhalb

schützender Mauern sein liebstes Steckenpferd".

Neben einer Karikatur eines leitenden Angestellten des

Beschwerdegegners steht: "Ein pragmatischer Prachtpreusse der pesonderen

[sic] Art: ein Mann der Tat. Prätentiös, fanatisch, prägnant, unzufrieden. Sein

liebstes Tummelfeld[:] die Anstalten. 'Noch eine Säule voll arroganter Pracht.

Auch diese mit viel Porsten, kann stürzen über Nacht.'"

Auf einer weiteren Abbildung ist der bereits erwähnte

"Anstaltsdirektor Buerli" zu sehen. Dieser wird beschrieben als

"Fratz unserer beiden erwachsenen Helden. Wir wagen daran zu zweifeln,

denn die Bartstoppeln lassen ein höheres Alter wahrscheinlich erscheinen als

die Körpergrösse vermuten lässt." Daneben findet sich Folgendes: Der

Direktor der Strafanstalt, in der der Beschwerdeführer seine Strafe verbüsst,

sei "eigentlich kein übles Kerlchen. Leider fehlt es ihm an

Durchsetzungsvermögen gegen die übrigen Bonvivants …".

Unter dem Titel "Vizedirektor der

vierbeinigen Schar" findet sich die Karikatur eines Hundes, dazu

Folgendes: "… Eine Promenadenmischung der kaltschnäuzigen Art. Niemand

versteht wieso man ihn nicht längst hinausgeworfen hat. (Manchmal bohrt er in

der Nase und leckt seine Genitalien.)".

Die Karikaturen enthalten neben einigen unverständlichen

Darstellungen geschmacklose und zum Teil ehrverletzende Äusserungen. Einige

Personen werden namentlich genannt; ein paar Abbildungen und Texte mögen sodann

Rückschlüsse auf bestimmte Personen zulassen. Der hier zu beurteilende Fall ist

nach dem Gesagten am ehesten mit jenem von Walter Stürm vergleichbar, der in

einem Brief aus der Untersuchungshaft ebenfalls die Haftbedingungen

kritisierte. In dem an eine Mitarbeiterin von Amnesty International gerichteten

Schreiben bezeichnete er den zuständigen Untersuchungsrichter unter anderem als

"Schreibtischmörder", der sich "von einem Adolf Eichmann nur

durch die Anzahl der Opfer" unterscheide (BGE 119 Ia 71 E. 3d/aa).

Die Kommission hiess eine gegen die Zurückbehaltung dieses Briefes gerichtete

Beschwerde gut. Falls der Brief an die Öffentlichkeit gelangen sollte, könne

der darin kritisierte Untersuchungsrichter strafrechtlich gegen Walter Stürm

vorgehen (EKMR, Stürm, 22686/93, § 60, http://hudoc.echr.coe.int). Dasselbe

gilt auch hier. Soweit Personen durch die Darstellungen in den Zeichnungen und

die Begleittexte in ihrer Persönlichkeit verletzt wurden, steht ihnen die

Möglichkeit offen, gegen den Beschwerdeführer sowie die Betreiber der Website

zivil- und strafrechtlich vorzugehen. Solche repressive Massnahmen stellen

einen milderen Eingriff dar als die präventive Massnahme der Vorzensur (vgl.

EKMR, 11. Oktober 1980, Silver u. a., 5947/72 etc., Serie B

Nr. 51, §§ 347 f.; EGMR, 26. November 1991, Observer und

Guardian, 13585/88, §§ 68 f., http://hudoc.echr.coe.int). Der

angefochtene präventive Eingriff ist demnach nicht erforderlich, um Grundrechte

Dritter zu schützen.

Dagegen liesse sich einwenden, dass mit der Publikation

der Karikaturen Angehörige von Behörden in ein schlechtes Licht gerückt werden.

Auch dies kann jedoch eine Zensurmassnahme nicht rechtfertigen. Art. 10

Abs. 2 EMRK erlaubt Einschränkungen der Pressefreiheit nur aus einem der

dort abschliessend aufgezählten öffentlichen Interessen bzw. zum Schutz von

Grundrechten Dritter. Der Schutz der Behörde vor Kritik fällt nicht darunter.

Von der Meinungsäusserungsfreiheit werden demgemäss nicht nur Informationen und

Gedanken erfasst, die günstig aufgenommen oder als unschädlich bzw. unwichtig

angesehen werden. Sie schützt vielmehr auch Äusserungen, die den Staat oder

Teile der Bevölkerung verletzen, schockieren oder beunruhigen (EGMR,

7.

Dezember 1976, Handyside, 5493/72, § 49,

http://hudoc.echr.coe.int). Der polemische bzw. verzerrende Charakter der

Abbildungen stellt demnach für sich allein keinen Grund für einen Eingriff in

die Pressefreiheit dar (vgl. EGMR, 1. Juli 1997, Oberschlick [Nr. 2],

20834/92, § 34, http://hudoc.echr.coe.int). Hinzu kommt, dass im Gegensatz

zu einer repressiven Massnahme ein präventiver Eingriff nur unter

einschränkenden Voraussetzungen zulässig ist. Präventivmassnahmen sind insbesondere

dann gerechtfertigt, wenn die Sicherheit der Anstalt durch die Veröffentlichung

von Meinungen und Informationen gefährdet würde (J. P. Müller, S. 194;

Markus Schefer, Die Kerngehalte von Grundrechten, Bern 2001, S. 464). Dies

ist im Folgenden zu prüfen.

3.4

Beschwerdegegner

und Vorinstanz hielten dafür, dass die Autorität der Anstaltsleitung durch die

Weiterleitung der Karikaturen untergraben und dadurch die Anstaltsordnung

gefährdet werden könnte.

Aufgrund des besonderen

Rechtsverhältnisses, in dem sich Strafgefangene befinden, können zur

Aufrechterhaltung der Ordnung unter Umständen weiter gehende Massnahmen

gerechtfertigt sein als bei Personen, die sich in Freiheit befinden (EGMR,

21.

Februar 1975, Golder, 4451/70, § 45, http://hudoc.echr.coe.int; vgl.

auch EGMR, 30. März 2004, Hirst, 74025/01, § 44;

http://hudoc.echr.coe.int; Markus Müller, Das besondere Rechtsverhältnis, Bern

2003, S. 53 ff.). Das Ziel der Aufrechterhaltung der Anstaltsordnung ist

dabei jedoch im Auge zu behalten; ob die Zensurbehörde den Inhalt eines Briefes

billigt oder nicht, ist kein Kriterium für dessen Zurückbehaltung (BGE 99

Ia 262 E. V Ziff. 13d S. 288). In Briefen an Verwandte steht dem

Strafgefangenen ein gewisser Freiraum zu. Er soll sich darin frei äussern

können, zumal dies oft seine einzige Verbindung zur Aussenwelt darstellt (EGMR,

25.

März 1992, Campbell, 13590/88, § 45, http://hudoc.echr.coe.int;

vgl. BGE 101 Ia 148 E. 5). Es ist demgemäss unverhältnismässig, Briefe

einzig deshalb zurückzubehalten, weil diese abfällige Bemerkungen über die Behörden

enthalten (EGMR, 25. Februar 1992, Pfeifer und Plankl, 10802/84,

§ 47, http://hudoc.echr.coe.int; vgl. BGE 101 Ia 148 E. 4). –

Der Beschwerdeführer kritisiert Führungspersonen und Mitarbeiter im

Strafvollzug in heftiger Weise. Dabei gilt es jedoch zu beachten, dass er die

Karikaturen an seine Familie und einen ehemaligen Mitgefangenen adressierte.

Insoweit ist der hier zu beurteilende Sachverhalt mit dem Fall von Margrit

Plankl vergleichbar. Diese beschrieb in einem Brief an ihren Freund und

Mitangeklagten die nach ihrer Auffassung unhaltbaren Haftbedingungen. Weibliche

Gefangene wurden ihrer Darstellung zufolge von Aufsehern in unanständiger Weise

beobachtet:

"… Im Leben sind es Würstchen, hier

sind sie, glauben sie, Götter. Einige von den Beamten sind ja Gäste wie wir.

Dauernd wird hier spioniert bei den Frauen, züchtige Spanner, dieses Affenpack!

…" (zitiert nach EKMR, 11. Oktober 1990, Pfeifer und Plankl,

10802/84, § 45, http://hudoc.echr.coe.int).

Die Zensur dieser Passage stellte einen

unverhältnismässigen Eingriff dar (EGMR, 25. Februar 1992, Pfeifer und

Plankl, 10802/84, § 47, http://hudoc.echr.coe.int). Selbst wenn man die

Darstellungen des Beschwerdeführers als ebenso anstössig und verletzend ansähe

wie jene von Margrit Plankl, dürften sie folglich nicht zurückbehalten werden.

Die Vorinstanz hielt im angefochtenen Entscheid dafür,

dass die Weiterleitung der Karikaturen die Autorität der Anstaltsleitung in

Frage stellen könnte. Eine ähnliche Argumentation legte das Bundesgericht

seinem Urteil im Fall Stürm zugrunde (BGE 119 Ia 71 E. 3d/cc

S. 78; ebenso Robert Hauser, Die Untersuchungshaft im Lichte des

Verfassungsrechts und der Menschenrechtskonventionen, ZStR 95/1978,

S. 225, 267). Gewiss ist im vorliegenden Fall nicht auszuschliessen, dass

sich eine Weiterleitung der Briefe im Gefängnis herumspricht. Eine

Zurückbehaltung wäre jedoch erst dann gerechtfertigt, wenn Spannungen im

Verhältnis zwischen Gefangenen und Anstaltspersonal zu befürchten wären (EKMR,

17.

Mai 1995, Stürm, 22686/93, § 58, http://hudoc.echr.coe.int). Dass die

blosse Weiterleitung der Briefe zu solchen Spannungen führen könnte, wurde

jedoch nicht dargetan. Ebenso wenig wurde aufgezeigt, inwiefern eine

Publikation der Karikaturen die Strafgefangenen zu Unruhe oder gar Revolte

anstiften und so die Anstaltsordnung gefährden könnte. Aus dem angefochtenen

Entscheid geht vielmehr hervor, dass die Gefangenen über keinen direkten Zugang

zum Internet verfügen. Es ist zwar nicht auszuschliessen, dass sie vom Inhalt

der Website auf anderem Weg erfahren (so durch Gespräche untereinander oder Besuche,

Briefe und Telefonate). Dasselbe gilt jedoch auch für andere gedruckte und

elektronische Publikationen, die auf (vermeintliche) Missstände hinweisen und

die Anstaltsleitung polemisch oder gar ehrverletzend kritisieren.

3.5

Der

vorliegend zu beurteilende Eingriff erweist sich nach dem Gesagten als unverhältnismässig.

Er unterscheidet sich demnach von dem bereits beurteilten Fall, in dem der Beschwerdeführer

eine Luftaufnahme der Strafanstalt an die auf der Website angegebene

Postfachadresse adressierte. Dort war ein präventiver Eingriff zulässig, da die

Aufnahme ohne weiteres für die Planung eines Ausbruchs hätte verwendet werden

können (vgl. VGr, 3. Dezember 2004, VB.2004.00341 E. 3 sowie J. P.

Müller, S. 194; vgl. auch Luzius Wildhaber in: Internationaler Kommentar

zur Europäischen Menschenrechtskonvention, Art. 8 Rz. 509 mit einer

Übersicht zu Fallkonstellationen verhältnismässiger Eingriffe).

4.

4.1

Der

Beschwerdeführer beanstandet weiter, dass seine beiden Briefe geöffnet wurden,

während die Post anderer Gefangenen unkontrolliert bleibe. – Gemäss § 97

Abs. 3 JVV kann sich die Zensurbehörde auf Stichproben beschränken, wenn

in der Gefangenenpost kein unzulässiger Inhalt zu vermuten ist. Ob die Behörde

einen Brief öffnet, liegt grundsätzlich in ihrem Ermessen, das vom

Verwaltungsgericht nur auf Rechtsfehler überprüft werden darf (§ 50

Abs. 2 lit. c VRG). Eine Ermessensüberschreitung liegt etwa dann vor,

wenn die Behörde Briefe einzig deshalb öffnet und zurückbehält, weil diese an

Massenmedien adressiert sind (EKMR, 11. Oktober 1980, Silver u. a.,

5947/72 etc., Serie B Nr. 51, §§ 347 f.; BGE 100 Ia 454

E. IIIb S. 461). Gerichtlich überprüfbar ist auch das Vorliegen von

Verdachtsmomenten, die eine Überwachung des Briefverkehrs mit Rechtsanwälten

rechtfertigen (vgl. Art. 5 Abs. 4 VStGB 1 sowie § 103

Abs. 1 und 4 JVV; vgl. auch Christoph Grabenwarter, Europäische

Menschenrechtskonvention, München 2003, § 22 Rz. 43 und Andrea

Baechtold, Strafvollzug, Bern 2005, Rz. II/116 je mit weiteren Hinweisen).

Eine fehlerhafte Ermessensausübung kann auch bei einem Verstoss gegen das

Rechts­gleichheits- und das Willkürverbot vorliegen (vgl. Pierre

Tschannen/Ulrich Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. A., Bern 2005,

§ 26 Rz. 18). – Den Akten lässt sich entnehmen, dass der Beschwerdegegner

auch andere Briefe des Beschwerdeführers öffnete. Es mag sein, dass die

Briefzensur die Korrespondenz des Beschwerdeführers strenger überwacht als jene

von Mitgefangenen. Dafür besteht jedoch ein sachlicher Grund, da die Zensur in

einem an die Postfachadresse der Website gerichteten Schreiben eine Luftaufnahme

der Strafanstalt fand, die ohne weiteres für einen Ausbruchsversuch hätte

genutzt werden können (vorn 3.5). Das Gebot der Rechtsgleichheit (Art. 8

Abs. 1 BV) wurde somit nicht verletzt. Eine rechtsfehlerhafte

Ermessensausübung bei der Anwendung von § 97 Abs. 3 JVV wurde auch

sonst nicht dargetan.

4.2

Der

Beschwerdeführer rügt schliesslich, der Beschwerdegegner habe ihn nicht sofort

darüber unterrichtet, dass seine Briefe zurückbehalten wurden. – Gemäss

§ 97 Abs. 2 JVV ist der Strafgefangene über die Zurückbehaltung bzw.

verweigerte Weiterleitung zu informieren. Die Vorschrift enthält keine

Kriterien für die Festlegung des Zeitpunkts, in dem der Gefangene zu

informieren ist. Die rechtsanwendenden Behörden müssen die Frage somit anhand

der Umstände des jeweiligen Einzelfalls bestimmen. In Fällen, in denen die

Weiterleitung eines Briefes eindeutig die Sicherheit der Strafanstalt gefährden

würde, dürfte in der Regel kein Grund bestehen, den Gefangenen nicht

unverzüglich über die Zurückbehaltung des Schreibens in Kenntnis zu setzen.

Anders wäre der Fall zu beurteilen, in dem ein Gefangener einen

Ausbruchsversuch plant; dort würde die unverzügliche Information über die

verweigerte Weiterleitung die Ermittlung der Beteiligten gefährden. In weniger

eindeutigeren Fällen muss für die Zensurbehörde sodann die Möglichkeit

bestehen, die Anstaltsleitung oder allenfalls eine übergeordnete Behörden

anzufragen (EGMR, 25. März 1983, Silver u. a., 5947/72 etc.,

§ 104, http://hudoc.echr.coe.int).

Der Beschwerdeführer versandte die Briefe am 13. Juli

2004.

Nachdem diese bei den Adressaten nicht angekommen waren, erkundigte er

sich am 25. Juli 2004 nach dem Verbleib der Briefe. Zwei Tage später

erhielt er die Mitteilung, dass die Anstaltsleitung die Karikaturen an die

Justizdirektion weitergeleitet habe, da bei dieser ein Rekurs in einer

ähnlichen Sache hängig war. Am 6. August 2004 teilte ihm der Direktor mit,

dass die Weiterleitung der Briefe verweigert werde. Zwischen Versand und

definitivem Entscheid vergingen somit knapp vier Wochen. Diese Verzögerung

ergab sich durch den nachvollziehbaren Entscheid, zunächst die Verfügung der

Rekursinstanz in einem ähnlich gelagerten Fall abzuwarten. Ein Verstoss gegen

§ 97 Abs. 2 JVV liegt damit nicht vor (vgl. EGMR, 25. März 1983,

Silver u. a., 5947/72 etc., § 104, http://hudoc.echr.coe.int, wo der

Gerichtshof eine um drei Wochen verzögerte Weiterleitung in einer

vergleichbaren Fallkonstellation für verhältnismässig hielt).

5.

Der angefochtene Entscheid und die Verfügung des

Beschwerdegegners greifen nach dem vorn 3.3 ff. Gesagten unverhältnismässig in

das Recht auf Achtung des Briefverkehrs sowie die Pressefreiheit ein. Sie sind

deshalb aufzuheben. Der Beschwerdegegner ist anzuweisen, die Briefe an die

Adressaten weiter zu leiten. Die Kosten des Rekursentscheids sind neu zu

verlegen. Der Beschwerdeführer wäre mit seinem Antrag auf Weiterleitung der

Briefe bereits im Rekursverfahren durchgedrungen. Sein Antrag auf unverzügliche

Information in künftigen Fällen stellte eine Aufsichtsbeschwerde dar, die nicht

Gegenstand dieses Verfahrens bildet (vorn 1.3). Die Rekurskosten sind

demnach dem Beschwerdegegner aufzuerlegen. Im Gerichtsverfahren obsiegte der

Beschwerdeführer, soweit auf seine Anträge einzutreten war. Die Gerichtskosten

sind deshalb dem Beschwerdegegner zu vier Fünfteln und dem Beschwerdeführer zu

einem Fünftel aufzulegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

Satz 1 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 15).

Demgemäss entscheidet die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Die Verfügungen

der Direktion der Justiz und des Innern vom 15. November 2004 sowie des

Justizvollzugs vom 6. August 2004 werden aufgehoben. Der Beschwerdegegner wird

angewiesen, die Karikaturen, die der Beschwerdeführer seinen Schreiben vom

13.

Juli 2004 an seine Familie und Herrn C beilegte, an die Adressaten

weiterzuleiten.

2.

Die

Kosten des Rekursverfahrens (Fr. 736.-) werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

3.

Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'060.-- Total der Kosten.

4.

Die

Gerichtskosten werden zu einem Fünftel dem Beschwerdeführer und zu vier Fünfteln

dem Beschwerdegegner auferlegt.

5.

Gegen

diesen Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben werden.

6.

Mitteilung an …