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Entscheid

VB.2004.00558

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2004.00558

7. April 2005Deutsch27 min

(URT.2005.8600)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Gestützt auf den Bericht des beigezogenen Planungsbüros

und den Antrag des Gemeinderates beschloss die Gemeindeversammlung Erlenbach am

9. Dezember 2002, Tempo-30-Zonen flächendeckend auf dem Gemeindegebiet

einzuführen, und bewilligte dafür den ent­sprechenden Kredit. Insgesamt wurde

das Gemeindegebiet in sieben Tempo-30-Zonen auf­geteilt, ohne Einbezug der

Hauptverkehrsstrassen. In Zone 3 liegt die Pflugsteinstrasse, welche von der

Laubholzstrasse abzweigt und zum höher gelegenen Pflugstein führt. Die Temporeduktion

ist bis zur Einmündung der Holzwiesstrasse kurz unterhalb des Pflugsteins

vorgesehen. Die Baukommission Erlenbach verabschiedete am 12. August 2003

das Konzept zur Einführung der Tempo-30-Zonen auf Gemeindegebiet. Für die

Anwohner der Pflugsteinstrasse fand am 20. August 2003 eine öffentliche

Orientierungsversammlung statt. Vorgesehen für die Pflugsteinstrasse waren

neben der signalisationsmässigen Kennzeichnung als Tempo-30-Zone in erster

Priorität total 11 Belagskissen ("Berliner Kissen" mit Ausweichschutz

[Poller]), verschiedene Einengungen mit mobilen Betonelementen sowie

Abgrenzungen des Gehbereichs mit Pollern und Rinnen.

Im Anschluss an die Orientierungsversammlung vom

20. August 2003 hatte neben anderen A, wohnhaft an der Pflugsteinstrasse,

Einwendungen gegen die vorgesehenen Massnahmen zur Temporeduktion erhoben. Er

hielt die Anzahl geplanter Belagskissen für unzumutbar und wollte die

Tempo-30-Zone an der Pflugsteinstrasse auf die blosse Signalisation und ein

Fahrverbot mit Zubringerdienst beschränkt haben, was das Planungsbüro in

ablehnendem Sinn beurteilte.

Das Planungsbüro erstellte am 10. November 2003 das

erforderliche Gutachten für die vorgesehene Herabsetzung der

Höchstgeschwindigkeit (Art. 32 Abs. 3 des Strassenverkehrsgesetzes

vom 19. Dezember 1958 [SVG]; Art. 108 Abs. 4 der

Signalisationsverordnung vom 5. September 1979 [SSV]). Die Bau- und

Planungskommission Erlenbach beantragte am 26. November 2003 bei der

Kantonspolizei Zürich, die erforderlichen Schritte zur Einführung der Tempo-30-Zonen

zu veranlassen. Am 5. März 2004 nahm die Kantons­polizei Zürich in

zustimmendem Sinn Stellung zum Gutachten vom 10. November 2003 und zum

bereinigten Projekt. In der Folge erliess die Direktion für Soziales und Sicherheit

am 26. März 2004 die Verfügungen Nr. A 26'395 und A 26'401. In der

ersterwähnten Verfügung wurde in der Tempo-30-Zone Nr. 3, wozu die

Pflugsteinstrasse gehört, die Innerorts-Geschwindigkeit auf 30 km/h (Zone)

festgesetzt. Sie regelte ferner Signalisation und Markierung dieser Zone und

genehmigte die Torgestaltung und die Torstandorte. Weiter wurde der mit dem

Gutachten eingereichte Massnahmenplan für die unterstützenden baulichen und

markierungstechnischen Massnahmen für verbindlich erklärt. In der zweiten Verfügung

hob die Direktion für Soziales und Sicherheit das Stop-Signal bei der

Einmündung der Pflugstein- in die Laubholz- und Schulhausstrasse auf, ebenso

die zugehörigen Markierungen. Der Inhalt beider Verfügungen wurde am

2. April 2004 öffentlich ausgeschrieben, jedoch ohne die

Verbindlicherklärung des Massnahmenplans.

Erwägungen

II.

Neben anderen liess A dagegen am 3. Mai 2004 Rekurs

beim Regierungsrat einlegen und beantragen, die Festsetzung einer Tempo-30-Zone

an der Pflugsteinstrasse sei aufzuheben. Ferner sei das Verfahren zu sistieren,

damit die Realisierung von verkehrsberuhigenden (baulichen) Massnahmen und

Verkehrsanordnungen mit dem Entscheid zur Festsetzung der Tempo-30-Zone

koordiniert und gemeinsam eröffnet werden könne. Eventualiter sei auf die

baulichen Massnahmen (Belagskissen) zu verzichten. Die beigeladene Gemeinde

Erlenbach liess Abweisung des Rekurses beantragen und verlangte die Feststellung,

dass der Rekurs formell nur die Verfügungen Nr. A 26'395 und A 26'401

betreffe und sich dessen aufschiebende Wirkung auf die Pflugsteinstrasse allein

beschränke. Mit Entscheid vom 10. November 2004 wies der Regierungsrat die

Rekurse ab, soweit er darauf eintrat und sie nicht gegenstandslos geworden

waren.

III.

Dagegen liess A als einziger der Rekurrenten am

20.

Dezember 2004 beim Verwaltungsgericht Beschwerde einlegen und folgende

Anträge stellen:

"1. Unter Aufhebung des angefochtenen

Entscheids sei die Festsetzung einer Tempo-30-Zone auf der Pflugsteinstrasse

aufzuheben;

2.

das Beschwerdeverfahren sei zu

sistieren;

3.

im Verfahren zur Festsetzung von

verkehrsberuhigenden Massnahmen seien die baulichen Massnahmen und

Verkehrsanordnungen (Tempo-30-Zone) zu koordinieren;

4.

der Entscheid zur Festsetzung von

baulichen Massnahmen auf der Pflugsteinstrasse sei gemeinsam mit dem Entscheid

zur Festsetzung der Tempo-30-Zone zu eröffnen und öffentlich aufzulegen;

5.

eventualiter sei die Festsetzung der

baulichen Massnahmen (Belagskissen) aufzuheben;

6.

es sei ein Augenschein durchzuführen;

7.

(…)

8.

unter Kosten- und Entschädigungsfolge

zulasten der Rekursgegner."

Die Gemeinde Erlenbach liess Abweisung der Beschwerde

beantragen. Wie im Rekursverfahren verlangte sie die Beschränkung der

aufschiebenden Wirkung der Beschwerde auf die Verfügungen A 26'395 und A 26'401

und die darin enthaltenen Verkehrsanordnungen allein betreffend die

Pflugsteinstrasse. Die Direktion für Soziales und Sicherheit liess Abweisung

der Beschwerde beantragen.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Nach

Art. 3 Abs. 2 SVG sind die Kantone befugt, für bestimmte Strassen

Fahrverbote, Verkehrsbeschränkungen und Anordnungen zur Regelung des Verkehrs

zu erlassen. Sie können diese Befugnis den Gemeinden übertragen unter Vorbehalt

der Beschwerde an eine kantonale Behörde. Nach Abs. 4 derselben Bestimmung

können andere Beschränkungen oder Anordnungen erlassen werden, soweit der

Schutz der Bewohner oder gleichermassen Betroffener vor Lärm und

Luftverschmutzung, die Sicherheit, die Erleichterung oder Regelung des

Verkehrs, der Schutz der Strasse oder andere in den örtlichen Verhältnissen liegende

Gründe dies erfordern. Aus solchen Gründen können insbesondere in Wohnquartieren

der Verkehr beschränkt und das Parkieren besonders geregelt werden.

Solche Anordnungen polizeilicher Art, die durch Signale

und/oder Markierungen angezeigt werden (im Unterschied zu solchen baulicher Art

wie etwa Riegel, horizontale und vertikale Fahrbahnaufsätze, Belagskissen,

Diagonalsperren etc.), gehören zu den funktionellen Verkehrsanordnungen, weil

sie in der Regel mit Rücksicht auf die Funktion einer Strasse erlassen werden

(Roger M. Meier, Verkehrsberuhigungsmassnahmen nach dem Recht des Bundes und

des Kantons Zürich, Zürich 1989, S. 40 und 86 ff.; zu den baulichen

Massnahmen derselbe, S. 101 ff.; René Schaffhauser, Grundriss des

schweizerischen Strassenverkehrsrechts, 2. A., Bern 2002, Band I,

Rz. 37 ff.; Tobias Jaag, Verkehrsberuhigung im Rechtsstaat,

ZBl 87/1986, S. 289 ff., S. 294). Da gemäss der seit

1.

Januar 2003 geltenden Fassung von Art. 3 Abs. 4 SVG gegen

letztinstanzliche kantonale Entscheide über solche Massnahmen die Verwaltungsgerichtsbeschwerde

an das Bundesgericht möglich ist, kann nach der Grundordnung von § 41 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) auch gegen solche

Massnahmen zuvor Beschwerde an das Verwaltungsgericht erhoben werden (RB 2003

Nr. 16 = VGr, 13. November 2003, VB.2003.00333, E. 1; VGr,

27.

Mai 2003, VB.2003.00039, E. 1; VGr, 19. Juni 2003, VB.

2003.

, E. 1a; alle Entscheide einsehbar unter www.vgrzh.ch;

Schaffhauser, Rz. 136; anders (altrechtlich) noch RB 1998 Nr. 28).

Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde daher

zuständig. Die Legitimation des Beschwerdeführers ergibt sich entgegen der Ansicht

der Mitbeteiligten aus seiner Betroffenheit als Anwohner der Pflugsteinstrasse,

der diese regelmässig beansprucht und durch die vorgesehene

Geschwindigkeitsbeschränkung und erschwerte Zufahrt zum Haus berührt ist (dazu

Schaffhauser, Rz. 140; Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren

und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. A., Zürich 1998, Rz. 559;

Jaag., S. 301 f.; RB 1991 Nr. 4; vgl. hinten E. 2.2).

1.2

Umstritten

ist unter den Parteien, ob der Beschwerdeführer tatsächlich die Aufhebung der

Tempo-30-Zone an der Pflugsteinstrasse verlangt hat, wie er geltend macht, oder

ob er diesen Antrag nur im Zusammenhang mit der angeblichen Verletzung des

Koordinationsgebots und/oder der behaupteten Unverhältnismässigkeit der

baulichen Verkehrsberuhigungsmassnahmen gestellt hat, wie die

Beschwerdegegnerin und die Mitbeteiligte ausführen lassen. In der Beschwerde

hält der Beschwerdeführer jedenfalls an diesem Antrag fest und erachtet die

vorgesehene Einführung von Tempo-30 auf der Pflugsteinstrasse angesichts deren

Topografie als schmale und steile Strasse für überflüssig. Im Rekursverfahren

äusserte er sich dazu zwar weniger ausführlich. Hingegen unterschied er auch

dort klar zwischen der Einführung der Tempo-30-Zone und den damit verbundenen

baulichen Anordnungen, welche ihm kumuliert eine Mehrbelastung (Lärm, Abgase)

bescherten und ihm den Zugang zu seiner Liegenschaft erschwerten. Es ist daher

davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer bereits mit seinem Rekurs sowohl

die Einführung der Tempo-30-Zone auf der Pflugsteinstrasse als auch die dazu

vorgesehenen baulichen Massnahmen angefochten hat, letzterwähnte allerdings beschränkt

auf die Aufhebung der Belagskissen. Entgegen der Auffassung der

Beschwerdegegnerin und der Mitbeteiligten wird somit mit dem Beschwerdeantrag,

die Festsetzung der Tempo-30-Zone aufzuheben, der Streitgegenstand nicht

erweitert.

1.3

Die

Beschwerdegegnerin verlangt, es sei der Umfang der aufschiebenden Wirkung der

vorliegenden Beschwerde auf die Pflugsteinstrasse allein zu beschränken. Da in

der Sache sogleich materiell entschieden wird, erweist sich dieser Antrag als

gegenstandslos geworden.

1.4

Der

Beschwerdeführer verlangt sodann einen Augenschein. Der Entscheid über die

Anordnung eines Augenscheins steht im pflichtgemässen Ermessen der anordnenden

Behörde. Eine dahingehende Pflicht besteht nur, wenn die tatsächlichen

Verhältnisse auf andere Weise überhaupt nicht abgeklärt werden können. Dem ist

vorliegend nicht so. Der Plan über das Vorprojekt zur Einführung von Tempo-30

auf der Pflugsteinstrasse enthält nicht nur eine grossmassstäbliche

detailgetreue zeichnerische Wiedergabe der Pflugsteinstrasse, sondern auch

diverse Fotos, welche die notwendigen Eindrücke zu vermitteln vermögen. Auf

einen Augenschein ist daher zu verzichten.

2.

2.1

Das

Gutachten vom 10. November 2003 enthält im Massnahmenplan die baulichen

Massnahmen, die Signalisation und Markierung im gesamten

Tempo-30-Zonen-Perimeter im Detail. So sind auf der Pflugsteinstrasse neben

Massnahmen zum Fussgängerschutz di­verse Belagskissen und Einengungen sowie die

Aufhebung der Vortrittsregelung bei deren Einmündung in die Laubholz- und

Schulhausstrasse vorgesehen. Die Verfügung Nr. A 26'395 in der am

2.

April 2004 publizierten Fassung enthält jedoch nur die Einführung der

Tempo-30-Zone auf der Pflugsteinstrasse als funktionelle Verkehrsanordnung,

nicht aber die Verbindlicherklärung des Massnahmenplans für die unterstützenden

baulichen und markierungstechnischen Massnahmen. Gemäss Rechtsmittelbelehrung

kann die erwähnte Verfügung mit Rekurs beim Regierungsrat angefochten werden.

Der Beschwerdeführer geht zu Recht davon aus, dass ein Rekurs dagegen nur die

funktionelle Verkehrsanordnung betreffen kann. Er befürchtet offenkundig, sich

gegen die baulichen Massnahmen nicht mehr wehren zu können, sofern diese nicht

gleichzeitig mit der verfügten Einführung der Tempo-30-Zonen eröffnet werden.

Der Regierungsrat ist auf den (Eventual-) Antrag des Beschwerdeführers im

Rekursverfahren, wonach die Festsetzung der baulichen Massnahmen (Belagskissen)

aufzuheben sei, nicht eingetreten mit der Begründung, die bauliche

Ausgestaltung einer Staats- oder Gemeindestrasse im Gemeingebrauch bilde nicht

Gegenstand des Verfahrens betreffend Verkehrsanordnungen (Rekursentscheid

E. 5b/bb).

2.2

Der

Beschwerdeführer verlangt deshalb die Sistierung des Verfahrens, bis die baulichen

Massnahmen auf der Pflugsteinstrasse festgesetzt sind, sowie deren öffentliche

Auflage gemeinsam mit dem Entscheid zur Festsetzung der Tempo-30-Zone. Zur

Begründung seines Antrags stützt er sich auf die Koordinationspflicht, deren

Nichtbeachtung die Gefahr berge, dass sich ein Anwohner gegen die

verkehrsberuhigenden Massnahmen nicht wehren könne. Die Mitbeteiligte

bestreitet zunächst die Legitimation des Beschwer­deführers, die Rüge der

Verletzung der Koordinationspflicht zu erheben, mit dem Argument, es ermangle

ihm durch die verfügte Temporeduktion an der vorausgesetzten beson­­deren

Betroffenheit.

2.2.1

Nach § 21 lit. a VRG wie auch nach Art. 103 lit. a des

Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 (OG) ist zum Rekurs bzw.

zur Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und

ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat. Zur

Anfechtung von Verkehrsberuhigungsmassnahmen sind die durch die Massnahme

besonders betroffenen Anstösser der "beruhigten" Strasse legitimiert.

Ein tatsächliches oder rechtliches Interesse an der Aufhebung einer

Beschränkung ist dann gegeben, wenn zum Beispiel die Zufahrt erschwert oder

eine Geschwindigkeitsbeschränkung angeordnet wird, wenn regelmässig benützte

Parkplätze aufgehoben werden oder durch eine Verkehrsmassnahme vermehrt

Immissionen zu befürchten sind. Erforderlich ist ferner, dass die tatsächliche

oder rechtliche Situation des Betroffenen durch den Ausgang des Verfahrens

beeinflusst werden kann (Schaffhauser, Rz. 139 f.). Nach der

bundesrätlichen Praxis, der sich das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich im

Entscheid vom 20. November 1991 anschloss, steht die Rekurslegitimation

von vornherein allen Anstössern der von einer Verkehrsmassnahme betroffenen

Strasse zu, zudem jedem Automobilisten, der die betreffende Strasse mehr oder

weniger regelmässig beansprucht (RB 1991 Nr. 4; Meier,

S. 259 f.; Schaffhauser, Rz. 139 f.). Im Hinblick auf eine

unzulässige Popularbeschwerde muss Letzterwähntes jedenfalls dann gelten, wenn

ein Automobilist auf die Benützung der entsprechenden Strasse angewiesen ist (wie

dies in RB 1991 Nr. 4 E. 2c der Fall war). Wird die spezifische

Betroffenheit Dritter in einem Rechtsmittelverfahren aus befürchteten

Immissionen abgeleitet, so ist auf Art und Intensität dieser Immissionen abzustellen.

Die Legitimation ist zu bejahen, wenn die mutmasslichen Auswirkungen eines

Bauvorhabens deutlich wahrnehmbar sind und ohne technisch aufwändige und

kostspielige Abklärungen festgestellt und von den allgemeinen Immissionen, wie

sie der Strassenverkehr mit sich bringt, unterschieden werden können (VGr,

4.

Dezember 2003, VB.2003.00304, E. 2.2, mit weiteren Hinweisen,

www.vgrzh.ch).

2.2.2

Der Beschwerdeführer stützt sich für seine besondere Betroffenheit vorerst

auf erhebliche Immissionen. Wenn Belagskissen mit Tempo-30 problemlos überfahren

werden könnten, beschleunigten viele Autofahrer nach dem Hindernis stark, um

vor dem nächsten Belagskissen wieder abzubremsen. Das Aufheulen der Motoren

insbesondere von leistungsstarken Fahrzeugen (Porsche, Geländewagen) werde zu

unerträglichem Mehrlärm führen. Ausserdem führt er an, die geplanten Massnahmen

(Belagskissen) erschwerten die Zufahrt zu seiner Liegenschaft. Daraus ergibt

sich seine notwendige Betroffenheit bzw. seine Legitimation im vorliegenden

Verfahren.

2.3

Verkehrsberuhigungsmassnahmen

über Befehle und Verbote wie auch Anordnungen, die auf andere Weise erheblich

in die rechtliche oder tatsächliche Stellung von Privaten eingreifen, sind in

Verfügungsform zu erlassen (Jaag, S. 296 f.). Die Verfügung ist ein

individueller, an den Einzelnen gerichteter Hoheitsakt, durch den eine konkrete

verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in

verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird (Ulrich Häfelin/Georg

Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich etc. 2002, Rz. 854).

Bei der erlassenden Behörde kann es sich um eine Verwaltungsbehörde oder um ein

Organ der Legislative oder der Judikative handeln. Als hoheitlich gilt ein Akt,

der im Rahmen der einer Behörde zustehenden öffentlichrechtlichen Befugnisse

ergeht und im Bereich ihrer öffentlichrechtlichen Zuständigkeit liegt. Als

konkret erweist sich eine Anordnung, die dermassen spezifiziert und typisiert

ist, dass sie sich unmittelbar vollziehen lässt. Die Allgemeinverfügung dagegen

ist eine Verwaltungsmassnahme, die zwar nur eine konkrete Situation ordnet,

sich aber an einen grösseren, nicht individuell bestimmten Personenkreis

richtet (generell-konkrete Anordnung). Typisches Beispiel für eine

Allgemeinverfügung sind Verkehrsanordnungen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich

1999, Vorbem. zu §§ 4-31 N. 13 ff.; Häfelin/Müller,

Rz. 858 ff., 923; Kölz/Häner, Rz. 188 ff.).

2.3.1

Unzweifelhaft handelte die Beschwerdegegnerin bei der Festlegung der

Tempo-30-Zonen im Rahmen ihrer Kompetenzen. Gemäss Art. 32 Abs. 2 SVG

beschränkt der Bundesrat die Geschwindigkeit der Motorfahrzeuge auf allen

Strassen. Die allgemeine Höchstgeschwindigkeit für Fahrzeuge beträgt unter

günstigen Strassen-, Verkehrs- und Sichtverhältnissen in Ortschaften 50 km/h

(Art. 4a Abs. 1 lit. a der Verkehrsregelnverordnung vom

13.

November 1962 [VRV]). Nach Art. 32 Abs. 3 SVG kann die vom

Bundesrat festgesetzte Höchstgeschwindigkeit für bestimmte Strassenzüge von der

zuständigen kantonalen Behörde herab- oder heraufgesetzt werden. Die

Beschwerdegegnerin war somit für die Einführung der Tempo-30-Zonen zuständig.

Dies ergibt sich auch aus der kantonalen Signalisationsverordnung vom

21.

November 2001 (SignalisationsV), wonach die Direktion für Soziales und

Sicherheit auf Antrag der zuständigen Gemeindebehörde dauernde

Verkehrsanordnungen auf Gemeindestrassen verfügt (§ 4 Abs. 2

SignalisationsV). Als Verkehrsanordnungen im Sinne dieser Verordnung gelten

Signale, Lichtsignale, Markierungen und Verkehrsbeschränkungen (§ 3

SignalisationsV). Was mit "Verkehrsbeschränkungen" gemeint ist, geht

aus der Signalisationsverordnung nicht hervor. In der Folge ist darin bloss von

Signalen, Lichtsignalen und Markierungen die Rede (zum Beispiel §§ 10-12

SignalisationsV). In Anlehnung an Art. 3 Abs. 4 SVG ist davon

auszugehen, dass mit Verkehrsbeschränkungen nur funktionelle

Verkehrsanordnungen gemeint sind. Rekursinstanz für Entscheide über solche

Verkehrsbeschränkungen ist der Regierungsrat (§ 31 Abs. 2 lit. a

SignalisationsV); sein Entscheid kann an das Verwaltungsgericht weitergezogen

werden (Kölz/Bosshart/Röhl, § 41 N. 28). Erlassen die Kantone

Verkehrsbeschränkungen, haben sie sich demnach an das Bundesrecht zu halten;

ergreifen sie dagegen bauliche Massnahmen, ist allein das kantonale

Strassenrecht anwendbar (Schaffhauser, Rz. 68).

2.3.2

Nach herrschender Lehre und Praxis fallen bauliche Massnahmen nicht unter

die funktionellen Verkehrsanordnungen nach Art. 3 Abs. 4 SVG (vorn

E. 1.1; Schaffhauser, Rz. 37 ff., insbesondere Rz. 44, 49

und 68; Bundesrat, 13. Januar 1999, VPB 63/1999 Nr. 55, E. 4a;

teilweise kritisch Meier, S. 82 und 106, sowie Jaag, S. 295 und 299).

In ständiger Rechtsprechung lehnte es der Bundesrat ab, auf angefochtene

Verkehrsberuhigungsmassnahmen (Niveauunterschiede, horizontale und vertikale

Versätze) einzugehen, weil er sich als dazu sachlich nicht zuständig erachtete.

Solche baulichen Veränderungen fielen unter die den Kantonen vorbehaltene

Strassenhoheit (Bundesrat, 18. Januar 1984, ZBl 85/1984, S. 276,

E. 2; 13. Januar 1999, VPB 63/1999 Nr. 55). Auf derselben Betrachtungsweise

beruht die bisherige Praxis des Verwaltungsgerichts, wonach bauliche Verkehrsberuhigungsmassnahmen

(Riegel) Bestandteile einer Projektierung im Sinn von §§ 12 ff. des

Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG) seien und als Bestandteile

der Strassenanlage dem kantonalen Recht unterstünden (VGr, 2. Oktober

1984, ZBl 86/1985, S. 82 ff.).

Nach § 12 StrG werden Gemeindestrassen von dem nach

der Gemeindeordnung zuständigen Organ projektiert. Projekte für

Gemeindestrassen werden vom Gemeinderat festgesetzt. Gegen das Projekt kann

innerhalb der Auflagefrist Einsprache erhoben werden. Über die Einsprachen wird

mit der Festsetzung entschieden. Bei Projekten von untergeordneter Bedeutung

kann auf das Einspracheverfahren verzichtet werden. In diesen Fällen sind Begehren

um Projektänderungen im Enteignungsverfahren zulässig (§§ 12 Abs. 2,

15.

Abs. 2, 17 Abs. 1, 2, 4 und 5 StrG). Im Rahmen der Einführung

einer Tempo-30-Zone gibt es in aller Regel kein Enteignungsverfahren. Wird auf

das Einspracheverfahren verzichtet, muss jedoch für die Betroffenen eine

Möglichkeit dafür bestehen, angeordnete bauliche Massnahmen anfechten zu

können. Eine formelle Verfügung ist immer dann zu erlassen, wenn die

Möglichkeit besteht, dass jemand zur Anfechtung einer Massnahme legitimiert

sein könnte (Jaag, S. 297; dazu vorn E. 2.3). Die Gemeinde hat somit

über die mit der Einführung von Tempo-30 vorgesehenen baulichen Massnahmen in

einer Strasse jedenfalls eine Allgemeinverfügung zu erlassen. Ob die

Mitbeteiligte vorliegend die baulichen Massnahmen an der Pflugsteinstrasse zu

Recht als von untergeordneter Bedeutung im Sinn von § 17 Abs. 5 StrG

beurteilte oder nicht, braucht hier nicht abschliessend beurteilt zu werden.

Die Gemeinde ist demnach grundsätzlich dafür zuständig,

den Verkehr auf Gemeindestrassen mittels baulicher Veränderungen im Sinne des beabsichtigten

Erfolgs zu beeinflussen. Gegen bauliche Massnahmen der Gemeinden ist der Rekurs

an den Bezirksrat zulässig, da­gegen die Beschwerde an das Verwaltungsgericht

(Jaag, S. 302; § 19c Abs. 2 in Verbindung mit 41 VRG; § 10

Abs. 2 des Gesetzes über die Bezirksverwaltung vom 10. März 1985).

2.3.3

Damit bedarf eine Verkehrsberuhigungsmassnahme, die einerseits eine

Tempo-30-Zone als funktionelle Verkehrsanordnung und andererseits bauliche

Massnahmen (zum Beispiel Belagskissen, Einengungen etc.) vorsieht, sowohl einer

Verfügung der Direktion für Soziales und Sicherheit als auch einer solchen der

zuständigen Gemeindebehörde. Daraus ergibt sich, wie dargelegt, eine Teilung

des Rechtsmittelwegs im Rekursverfahren (Regierungsrat bzw. Bezirksrat), und es

droht die Gefahr sich widersprechender oder nicht aufeinander abgestimmter

Entscheide. In diesem Zusammenhang stellt sich tatsächlich die Frage eines

koordinierten Vorgehens der beteiligten Instanzen.

2.4

Während

sich der Beschwerdeführer zur Frage einer Koordinationspflicht im Rekursverfahren

noch auf Art. 25a des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 gestützt

hatte, beruft er sich nunmehr darauf, dass sich ein Anwohner bei fehlender

Koordination in der Tempo-30-Einführung kaum gegen die baulichen Massnahmen

wehren könne, falls die Behörde damit argumentiere, die baulichen Massnahmen

bildeten nicht Teil der funktionellen Verkehrsanordnung. Es gehe beim

Koordinationsgrundsatz um einen allgemeinen Rechtssatz, der hier zur Anwendung

gelange. Demgegenüber bestreitet die Mitbeteiligte, dass ein bundesrechtlicher

Rechtsgrundsatz bestehe, wonach alles koordiniert werden müsse, was koordiniert

werden könne. Zudem bestehe für die Einführung von Tempo-30-Zonen eine

ausführliche Regelung, welche bewirke, dass keine solchen Zonen festgesetzt

werden könnten, die nicht mit allen nötigen baulichen Massnahmen verbunden

seien. Damit sei die materielle Koordination zwischen Verkehrsanordnungen und

baulichen Massnahmen sichergestellt.

2.4.1

Wenn die Errichtung oder Änderung einer Baute oder Anlage Verfügungen

mehrerer Behörden erfordert, ist nach Art. 25a Abs. 1 RPG eine

Behörde zu bezeichnen, die für ausreichende Koordination sorgt. Nach

Abs. 2 lit. b derselben Bestimmung sorgt die für die Koordination

verantwortliche Behörde für eine gemeinsame öffentliche Auflage aller Gesuchsunterlagen.

Art. 25a Abs. 4 RPG erlaubt die sinngemässe Anwendung dieser Grundsätze

auf das Nutzungsplanverfahren. Die in §§ 12 ff. StrG vorgesehenen

Strassenprojektpläne stellen Sondernutzungspläne dar (Walter Haller/Peter

Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, Rz. 325).

Mindestens analog lässt sich daher eine Koordinationspflicht aus Art. 25a

Abs. 4 RPG auf den vorliegenden Fall ableiten. Allerdings besteht nach der

Rechtsprechung kein Koordinationsbedarf dort, wo ein Bauvorhaben allein

aufgrund einer Baubewilligung ausgeführt werden könnte, ohne dass weitere

Bewilligungen erforderlich sind, selbst wenn gleichzeitig noch weitere

Massnahmen getroffen werden sollten, die eigene Bewilligungen erforderten. Der

Koordinationsbedarf richtet sich nicht danach, ob die einzelnen Verfahren

koordinierbar sind; ausschlaggebend ist, ob auf das gleiche Projekt

verschiedene materiellrechtliche Vorschriften anzuwenden sind, zwischen denen

ein derart enger Sachzusam­menhang besteht, dass sie nicht getrennt und

unabhängig voneinander angewandt werden dürfen (BVR 2002, S. 443

E. 2; BGE 122 II 81 E. 6d/aa, 116 Ib 50 E. 4b, 114 Ib 129

E. 4a).

2.4.2

Wie bereits dargelegt, sind bauliche Massnahmen zur Verkehrsberuhigung nach

ständiger Rechtsprechung selbst dann nicht als funktionelle Verkehrsanordnungen

im Sinn von Art. 3 Abs. 4 SVG zu qualifizieren, wenn sie zusammen mit

der Einführung einer Tempo-30-Zone (einer durch Signalisation vollzogenen

Massnahme) Bestandteil eines Gesamtpakets bilden. Dies ist angesichts der

hieraus folgenden unterschiedlichen Verfügungskompetenzen und Rechtsmittelwege,

wie der Beschwerdeführer zu Recht geltend macht, unter dem Gesichtswinkel des

Koordinationsgebotes nicht unbedenklich.

Die Einführung einer Tempo-30-Zone ohne bauliche

Veränderungen ist häufig nutzlos. So ist die örtliche Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit,

da deren Beachtungsgrad nur bei 10 % bis 40 % liegt, kein wirksames

Mittel zur Verlangsamung des Verkehrs in Wohnquartieren. Vielmehr schadet sie

durch ihre praktische Undurchsetzbarkeit der Verkehrsdisziplin und der

Verkehrssicherheit. Lokale Geschwindigkeitsbegrenzungen in Wohnquartieren sind

nur dann sinnvoll, wenn sie durch flankierende bauliche und gestalterische

Massnahmen an der Strassenanlage selber unterstützt werden. Das Aufstellen von

Schildern allein reicht nicht aus und stellt kein wirksames Mittel zur

Verlangsamung des Verkehrs in Wohnquartieren dar (Meier, S. 94 f.).

Dies muss entsprechend auch für flächenhaft angelegte

Verkehrsberuhigungskonzepte wie Tempo-30-Zonen gelten. Ohne gleichzeitig zu

erstellende bauliche Massnahmen kann der Zweck der generellen Geschwindigkeitsherabsetzung

in aller Regel nicht erfüllt werden (VPB 63/1999 Nr. 55, E. 4a). Umgekehrt

sind die entsprechenden baulichen Massnahmen in Art und Ausmass ihrerseits

durch die Einführung von Tempo-30 bedingt. Schon daraus ergibt sich ein enger

Sachzusammenhang zwischen den verschiedenen materiellrechtlichen Vorschriften,

die zur Anwendung gelangen.

Demnach ist die Einführung einer Tempo-30-Zone, um wirksam

zu sein, in aller Regel unabdingbar mit darauf abgestimmten baulichen und

gestalterischen Massnahmen verknüpft, die darauf ausgerichtet sind, auf einer

bestimmten Strasse die dauernde Einhaltung der Geschwindigkeitsreduktion und

die Sicherheitsbedürfnisse aller Benutzer auf der geschwindigkeitsberuhigten

Strasse wie auch an besonders gefährlichen Stellen zu gewährleisten. Im Unterschied

etwa zu einem Belagskissen vor einem Fussgängerstreifen, das der lokalen

Verminderung der Geschwindigkeit herannahender Fahrzeuge und damit einzig der Sicherheit

der Benutzer des betreffenden Fussgängerstreifens dient, sind bauliche

Massnahmen in einer der Tempo-30-Zone zugeordneten Strasse Bestandteil des

darin verwirklichten Sicherheitskonzeptes. Die Platzierung einzelner

baulicher Massnahmen (Belagskissen, Einengungen etc.) hat aus der Gesamtsicht

dieses Konzeptes zu erfolgen und darf nicht für sich isoliert betrachtet

werden. Zwar können bauliche Massnahmen zur Verkehrsberuhigung grundsätzlich

unabhängig von der Einführung einer Tempo-30-Zone von der Gemeinde erstellt

werden. Sind sie aber gleichzeitig mit der Einführung einer Tempo-30-Zone zu

vollziehen, besteht ein derart enger Sachzusammenhang zwischen der funktionellen

Verkehrsanordnung (Einführung von Tempo-30) und den dazu notwendigen baulichen

Massnahmen, dass sie nicht getrennt und unabhängig voneinander angeordnet

werden sollen. Anders verhielte es sich etwa dann, wenn sich bauliche

Massnahmen zur Ausgestaltung von Tempo-30-Zonen erst bei nachträglicher

Überprüfung der Wirksamkeit der blossen Signalisation als notwendig erweisen.

Sind die baulichen Massnahmen aber Teil des Konzeptes einer Tempo-30-Zone,

ergibt sich daraus nicht nur ein sachlicher, sondern auch ein rechtlicher

Zusammenhang zwischen den funktionellen und baulichen Anordnungen, indem die

Angemessenheit der baulichen Massnahmen nicht für sich isoliert, sondern im

Rahmen des Konzeptes der Tempo-30-Zonen zu beurteilen ist, was für eine

Koordina­tionspflicht spricht.

2.4.3

Da indessen – trotz Beteiligung mehrerer Behörden an der Einführung des

Tempo-30-Konzeptes – deren Kompetenzen und das von ihnen anzuwendende Recht

klar voneinander getrennt sind (vorn E. 2.3.3), kann die Koordination

nicht darin bestehen, die Einführung von Tempo-30, eingeschlossen der baulichen

Massnahmen, einer Behörde zu überlassen. Andernfalls würde in

unzulässiger Weise in die bestehende Zuständigkeitsordnung eingegriffen.

Ausgehend von dieser kantonalen Verfahrensordnung ist die gebotene Koordination

aber immerhin insoweit zu gewährleisten, als die Festsetzung der notwendigen

baulichen Massnahmen gleichzeitig mit der Einführung von Tempo-30-Zonen verfügt

bzw. eröffnet werden muss, um den Betroffenen die Möglichkeit einzuräumen, den

– im Rekursverfahren getrennten – Rechtsmittelweg einzuschlagen. Dies

jedenfalls dann, wenn die erforderlichen baulichen Massnahmen im Zeitpunkt der

verfügten Einführung einer Tempo-30-Zone bereits vorgesehen sind. Sodann wird

es an den zuständigen Rechtsmittelinstanzen liegen, ihre Entscheide ihrerseits

in geeigneter Weise zu koordinieren.

2.5

Es fragt

sich, ob aufgrund der vorstehenden Erwägungen zur erforderlichen Koordination

(gleichzeitige Eröffnung sowohl der kantonalen Verfügung der Tempo-30-Zone wie

auch der kommunalen Anordnung der baulichen Massnahmen) der Rekursentscheid des

Regierungsrats vom 10. November 2004 sowie die Verfügung Nr. A 26'395

der Direktion für Soziales und Sicherheit vom 26. März 2004 aufzuheben

seien, damit die diesbezügliche kantonale Verfügung erneut – koordiniert mit

jener der Gemeinde betreffend die baulichen Massnahmen – getroffen werden

könne. Das ist zu verneinen. Zum einen ist von einer solchen Rechtsfolge im

vorliegenden Fall schon aus Gründen der Praktikabilität abzusehen, weil die

Beschwerde lediglich die Massnahmen an der Pflugsteinstrasse betrifft, welche Bestandteil

eines umfassenderen, sonst unangefochtenen Massnahmenpakets bilden. Zum andern

beschränkt sich der erforderliche Koordinationsbedarf nach dem Gesagten primär

auf eine gemeinsame Eröffnung der kantonalen und der kommunalen Anordnungen; es

bleibt hingegen dabei, dass die anschliessend möglichen Rechtswege (Rekurs

gegen die kantonale Verfügung an den Regierungsrat bzw. gegen die kommunale

Anordnung an den Bezirksrat) bestehen bleiben. Bei dieser Sach- und Rechtslage

rechtfertigt es sich nicht, das im vorliegenden Fall bereits durchgeführte

Rekursverfahren vor Regierungsrat betreffend die Anordnung der Direktion zu wiederholen.

Das bedeutet, dass ungeachtet des in den vorstehenden

Erwägungen erkannten Koordinationsbedarfes der Rekursentscheid des

Regierungsrats jedenfalls insoweit zu bestätigen ist, als darin auf den Rekurs

des Beschwerdeführers bezüglich der baulichen Massnahmen nicht eingetreten

worden ist, und dass die hierauf Bezug nehmenden Beschwerdeanträge 2 bis 5

abzuweisen sind. Ein Vorbehalt ist insofern anzubringen, als auf die Anordnung

der Tempo-30-Zone auf der Pflugsteinstrasse – welche nachfolgend (E. 3)

beurteilt und nach dem jetzigen Stand der Dinge bestätigt wird – zurückgekommen

werden müsste, falls sich in einem späteren Rechtsmittelverfahren betreffend

die baulichen Massnahmen der Schluss aufdrängen würde, diese kantonale Anordnung

lasse sich nicht mehr rechtfertigen.

Die vorstehenden Erwägungen zur erforderlichen

Koordination werden aber in künftigen Fällen zu berücksichtigen sein, was auch

bedingen wird, dass allfällige bauliche Massnahmen vor der Publikation der

Tempo-30-Zone in einem Detaillierungsgrad ausgearbeitet werden, dass sie

gleichzeitig mit jener verfügt und publiziert werden können. Anzumerken ist in

diesem Zusammenhang, dass den Städten Zürich und Winterthur schon heute die

Kompetenz zum Erlass von dauernden (funktionellen) Verkehrsanordnungen zukommt

(§ 27 SignalisationsV), wodurch in diesen beiden Gemeinwesen ein

einheitlicher Rechtsweg bezüglich derartiger Massnahmenpakete gewährleistet

ist. In den übrigen Gemeinden, wie hier jene der Mitbeteiligten, liesse sich

eine in diesem Sinn weiter gehende Koordination mit einheitlichem

Rechtsmittelweg höchstens dann herbeiführen, wenn bauliche Massnahmen, die

Bestandteil eines primär die Einführung der Tempo-30-Zone beinhaltenden Gesamtpakets

bilden, als funktionelle Verkehrsanordnungen im Sinn von Art. 3

Abs. 4 SVG qualifiziert würden. Dies ist wie erwähnt ein in der Lehre

erhobenes gewichtiges Postulat (Jaag, S. 299), widerspricht aber der

bisherigen Rechtsprechung des Bundesrats und des Verwaltungsgerichts.

3.

Was der Beschwerdeführer gegen die Einführung der

Tempo-30-Zone auf der Pflugsteinstrasse vorbringt, ist nicht geeignet, davon

abzuweichen.

3.1

Die

Pflugsteinstrasse stellt unbestrittenermassen eine steile, schmale Strasse ohne

Trottoir dar, in welche eine Vielzahl von Hausein- und -ausfahrten mündet,

wobei die mehreren nahezu gerade verlaufenden Abschnitte die Benützer zu

höherer Geschwindigkeit verleiten können. Sie erfüllt damit die Voraussetzungen

zur Anordnung tieferer Höchstgeschwindigkeit (dazu Schaffhauser, Rz. 64;

Art. 108 Abs. 1, 2 und 5 lit. e SSV). Verglichen mit dem übrigen

Tempo-30-Gebiet weist die Pflugsteinstrasse in ihrer unteren Hälfte (zwischen

Fronacherweg und Laubholzstrasse) eine erhebliche Unfallgefahr aus; so ist der

Statistik sogar ein Unfall mit Verletzten zu entnehmen. Die

Geschwindigkeitsreduktion erscheint daher auch unter diesem Gesichtspunkt

gerechtfertigt, ebenso die Konzentration der baulichen Massnahmen in der

unteren Hälfte der Pflugsteinstrasse. Die Einführung der Tempo-30-Zonen in

Erlenbach dient denn auch der Erhöhung der Verkehrssicherheit.

3.2

Entgegen

der Ansicht des Beschwerdeführers reicht die Topografie der Pflugsteinstrasse

allein nicht aus, um die Fahrzeuglenker zur Einhaltung einer angemessenen

(tiefen) Geschwindigkeit anzuhalten, und wird die Geschwindigkeit von angeblich

heute schon vorherrschenden 30 km/h von Fahrzeuglenkern deutlich überschritten.

Messungen ergaben, dass 85% der Autofahrer 48 km/h nicht überschritten, wobei

bei einer Tempo-30-Signalisation vorausgesetzt wäre, dass 85% der

Fahrzeuglenker Tempo 35 km/h nicht überschreiten. Angesichts der massiven

Auswirkungen der höheren Geschwindigkeiten auf die Verletzungsgefahr von

Fussgängern bei einem Aufprall sind solche Geschwindigkeitsunterschiede von

erheblicher Bedeutung für die Sicherheit und dürfen nicht vernachlässigt

werden. Solchen Sicherheitsüberlegungen gegenüber haben die Möglichkeiten einer

möglichst raschen und komfortablen Zufahrt des Beschwerdeführers zu seiner

Liegenschaft zurückzustehen.

4.

Demnach ist die Beschwerde abzuweisen, auch wenn eine

Koordinationspflicht, wie vom Beschwerdeführer beantragt, in beschränkter Form

zu bejahen ist. Die Beschwerdegegnerin und die Mitbeteiligte wandten sich gegen

eine solche und bestritten die Legitimation des Beschwerdeführers. Es

rechtfertigt sich daher, die Kosten auf die Parteien und die Mitbeteiligte zu

gleichen Teilen zu verlegen. Parteientschädigungen sind bei diesem Ausgang

keine zuzusprechen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG;

§ 17 Abs. 2 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 4-31

N. 22).

Demgemäss

entscheidet die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 4'060.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer, der Beschwerdegegnerin und der

Mitbeteiligten zu je einem Drittel auferlegt.

4.

Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5.

Gegen diesen

Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben werden.

6.

Mitteilung

an …