VB.2005.00015

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2005.00015

21. April 2005Deutsch23 min

(URT.2005.8621)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A wandte sich im Jahr 1998 an die Erben des D, weil er am

Erwerb von deren Liegenschaft Kat. Nr. 01 in X interessiert war. Er

beabsichtigte, das dortige Wohnhaus "L" abzubrechen und an dessen

Stelle eine Neuüberbauung zu realisieren. Er zog zu diesem Zweck Architekt E

bei, der eine Studie über eine bessere Nutzung des Grundstücks erstellte. Am 27. September

2000 schloss er mit den Erben des D einen öffentlich beurkundeten Kaufvertrag

ab. Der Käufer verpflichtete sich, ein Baugesuch einzureichen; die Eigentumsübertragung

sollte binnen 30 Tagen nach Vorliegen einer rechtskräftigen Bau- und Ausführungsbewilligung

erfolgen; falls die Eigentumsübertragung nicht bis zum 31. Dezember 2002

stattfinde, sollte der Vertrag ohne weiteres dahinfallen und diesfalls die sofort

zu leistende Anzahlung von Fr. 200'000.- an den Kaufpreis von Fr. 2'003'040.-

der Verzinsung des gesamten Kaufpreises bis zu diesem Zeitpunkt dienen. Am 4. Oktober

2000 schloss A mit dem Architekten E einen Architekturvertrag ab. Nachdem sich

das Bauamt X aufgrund verschiedener Eingaben des Architekten bereits mit dem

Bauprojekt befasst hatte, reichte E namens des Baukonsortiums M-Strasse am 17. November

2000 ein förmliches Baugesuch ein, das seitens des Bauamtes vorgeprüft wurde.

Auf Antrag des Bauausschusses beschloss der Gemeinderat X

am 18. Dezember 2000 gestützt auf § 210 des Planungs- und Baugesetzes

vom 7. September 1975 (PBG) eine vorsorgliche Schutzmassnahme betreffend

die Liegenschaft Kat.Nr. 01; zugleich ersuchte er die kantonale

Baudirektion um eine Stellungnahme, ob es sich bei dieser Liegenschaft um ein

Schutzobjekt von überkommunaler Bedeutung handle. Nachdem die Bauherrschaft auf

eine Fortsetzung des Baubewilligungsverfahrens trotz vorsorglicher

Schutzmassnahme gedrängt hatte, beschloss der Gemeinderat am 13. Februar

2001, auf das Baugesuch des Baukonsortiums M-Strasse werde nicht eingetreten,

bevor ein rechtskräftiger Entscheid über die Unterschutzstellung der

Liegenschaft "L" vorliege. Gestützt auf ein zwischenzeitlich

eingeholtes Gutachten der kantonalen Denkmalpflegekommission beschloss der Gemeinderat

am 22. Oktober 2001, das Mehrfamilienhaus "L" samt Umgebung in

einem näher umschriebenen Umfang unter Schutz zu stellen. Hierauf zog A einen

gegen den Nichteintretensbeschluss des Gemeinderats vom 13. Februar 2001

erhobenen Rekurs zurück. Er sowie die Erben des D erhoben indessen gegen den

Unterschutzstellungsbeschluss des Gemeinderats vom 22. Oktober 2001 Rekurs

an die Baurekurskommission, welche die Rechtsmittel am 25. Februar 2003 in

Bestätigung des Unterschutzstellungsbeschlusses abwies. Die dagegen von den

Erben des D erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht am 10. September

2003 (VB.2003.00120, www.vgrzh.ch) ab.

Erwägungen

II.

Mit Schreiben vom 15. März 2004 ersuchte A den

Gemeinderat X um Ersatz von durch die Unterschutzstellung nutzlos gewordenen

Planungsaufwendungen in der Höhe von einstweilen Fr. 204'113.15. Er

begründete die Forderung damit, dass die Gemeinde mit ihrem Vorgehen

berechtigtes Vertrauen der Bauherrschaft in die Bewilligungsfähigkeit der Baueingabe

vom 17. November 2000 verletzt habe, indem er schon vor der Gesuchseinreichung

im Glauben gelassen worden sei, dass das Mehrfamilienhaus "L"

abgebrochen werden könne. Der Gemeinderat wies diese Forderung mit Beschluss

vom 12. Mai 2004 zurück, wobei er auf eine Rechtsmittelbelehrung mit dem

Hinweis verzichtete, die Ablehnung dieser Forderung stelle eine Parteierklärung

und damit keine mit Rekurs anfechtbare Verfügung dar. Dessen ungeachtet erhob A

am 15. Juni 2004 gegen den Beschluss des Gemeinderats vom 12. Mai

2004.

Rekurs an den Bezirksrat Y. Dieser holte zur Frage der Zuständigkeit eine

Stellungnahme von der Schätzungskommission ein, worin Letztere ihre

Zuständigkeit verneinte. Der Bezirksrat gelangte hierauf ebenfalls zum Schluss,

er sei nicht zuständig, weshalb er mit Beschluss vom 17. November 2004 auf

den Rekurs nicht eintrat.

III.

Hiergegen gelangte A mit Beschwerde vom 12. Januar

2005.

an das Verwaltungsgericht mit den Anträgen den Bezirksratsbeschluss

aufzuheben (1) und die Sache zur materiellen Behandlung an den Bezirksrat

zurückzuweisen (2); eventualiter verlangte er die gerichtliche Feststellung,

dass die Baurekurskommission zur Behandlung der Sache zuständig sei, sowie die

Überweisung der Sache an diese Behörde (3); subeventualiter beantragte er die

gerichtliche Feststellung, dass die Schätzungskommission zur Behandlung des am

15.

März 2004 eingereichten Schadenersatzbegehrens zuständig sei (4);

alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin.

Der Bezirksrat Y verzichtete auf Vernehmlassung. Der Gemeinderat X ersuchte das

Gericht am 21. März 2005 um Abweisung der Beschwerde; in seinen Vorbringen

räumte er jedoch ein, dass seiner Auffassung nach bezüglich der streitigen

Frage der Zuständigkeit eine Gesetzeslücke vorliege.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen einen

Nichteintretensbeschluss des Bezirksrats, worin dieser seine Zuständigkeit zur

Beurteilung der vom heutigen Beschwerdeführer gegen die Gemeinde X geltend

gemachten Ersatzforderung abgelehnt hat. Das Verwaltungsgericht ist nach § 41

Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur

Behandlung dieser Beschwerde zuständig. Das gilt selbst für den Fall, dass sich

bei der Prüfung der (gerade Streitgegenstand bildenden) Frage nach dem den

Parteien offen stehenden Rechtsweg herausstellen sollte, dass die

verwaltungsgerichtliche Zuständigkeit für eine materielle Beurteilung der

streitbetroffenen Ersatzforderung fehlen sollte; denn indem der Bezirksrat

seine Zuständigkeit zur Behandlung des Rekurses verneint hat, liegt jedenfalls

bezüglich der Frage nach dem in dieser Streitsache offen stehenden Rechtsweg

eine letztinstanzliche Anordnung im Sinn von § 41 Abs. 1 VRG vor.

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen, namentlich die

Rechtsmittellegitimation des Beschwerdeführers nach § 70 in Verbindung mit

§ 21 lit. a VRG, erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Streitgegenstand

bildet wie erwähnt die Frage, welche Behörde für die Beurteilung der zwischen

den Parteien streitigen Ersatzforderung zuständig ist. Zu Recht gehen alle Beteiligten

davon aus, dass ein solcher Rechtsschutz gegeben sein muss. Das gilt aufgrund

des übergeordneten Rechts, nämlich von Art. 29 Abs. 1 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV), selbst für den Fall, dass sich

aufgrund der kantonalen Gesetzgebung nicht eindeutig bestimmen liesse, welche

(Rechtsmittel-)Behörde zur Beurteilung der vorliegenden Streitigkeit zuständig

ist. Darüber hinaus dürfte die vorliegende Streitigkeit in den Anwendungsbereich

der richterlichen Rechtsweggarantie nach Art. 6 Abs. 1 der

Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) fallen, sodass diesbezüglich auch

ein gerichtlicher Rechtsschutz gewährleistet sein muss (vgl. auch Art. 29a

BV, welche im März 2000 angenommene Verfassungsbestimmung erst zusammen mit der

bundesrechtlichen Ausführungsgesetzgebung und damit frühestens im Jahr 2007 in

Kraft treten wird; dazu Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches

Bundesstaatsrecht, 6. A., Zürich 2005, N. 845 ff.).

Bei der vorliegenden Streitigkeit handelt es sich um eine öffentlichrechtliche

Angelegenheit. Solche sind grundsätzlich – gemäss § 1 VRG – im Rahmen der

Verwaltungsrechtspflege zu beurteilen, es sei denn, es handle es sich um einen

Schadenersatzanspruch eines Privaten gegen die Gemeinde im Sinn der

Ausnahmebestimmung von § 2 VRG; diesfalls wären die Zivilgerichte

zuständig, wobei der konventions- bzw. verfassungsrechtlichen Garantie eines

gerichtlichen Rechtsschutzes von vornherein entsprochen würde. Bleibt es beim

Rechtsweg im Rahmen der Verwaltungsrechtspflege nach § 1 VRG, so ist

zunächst zu prüfen, ob der in finanziellen Streitigkeiten des Enteignungsrechts

gegebene Rechtsweg (Kombination von Klageverfahren vor Schätzungskommission und

anschliessendem Anfechtungsverfahren vor Verwaltungsgericht) offen stehe.

Trifft dies nicht zu, ist des weitern zu prüfen, ob der Gemeinde X, wie der

Gemeinderat in seinem ablehnenden Beschluss vom 12. Mai 2004 angenommen

hat, eine Verfügungskompetenz fehle; diesfalls wäre der Rechtschutz in einem verwaltungsgerichtlichen

Klageverfahren zu gewährleisten, ungeachtet dessen, dass sich eine

diesbezügliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts nicht aus §§ 81 f.

VRG ergibt (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 82

N. 22; RB 1968 Nr. 12, 1980 Nr. 24). Wird hingegen

angenommen, der Gemeinderat X hätte über die streitbetroffene Ersatzforderung

durch Verfügung befinden dürfen, so ist der Rechtsschutz in einem

Anfechtungsverfahren (nach §§ 19 ff. VRG, allenfalls unter

Berücksichtigung spezialgesetzlicher Zuständigkeitsregelungen) zu

gewährleisten, wobei gemäss § 41 VRG sowie jedenfalls aufgrund der

gerichtlichen Rechtsweggarantie kantonal letztinstanzlich auch das

Verwaltungsgericht angerufen werden könnte.

2.2

Fehlen,

wie hier, eindeutige Vorschriften über die sachliche Zuständigkeit, bestimmt

sich diese nach der rechtlichen Natur des geltend gemachten Anspruchs. Ausgangspunkt

zur Bestimmung der Rechtsnatur des Rechtsverhältnisses und damit der sachlichen

Zuständigkeit ist das Rechtsbegehren des Klägers in Verbindung mit seinen tatsächlichen

Behauptungen, die im Rahmen der Zuständigkeitsprüfung vorerst als richtig angenommen

werden. Auf dieser Grundlage hat die angerufene Behörde – immer noch im Rahmen

der Zuständigkeitsprüfung – zu beurteilen, wie ein (so und nicht anders)

geltend gemachter Anspruch rechtlich zu qualifizieren ist, wobei sie

diesbezüglich nicht an die Rechtsauffassung der Parteien gebunden ist (Fritz

Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. A., Bern 1983, S. 77 f., mit

Hinweis auf VGr Bern, 21. Mai 1979, BVR 1979, S. 393; vgl. auch RB 1987

Nr. 8). Einem solchen methodischen Vorgehen sind jedoch Grenzen gesetzt;

es darf nicht dazu führen, dass die materiellrechtliche Beurteilung im Rahmen

der Prüfung der Zuständigkeit vollständig vorweg genommen wird. Das gilt

namentlich in Fällen, in denen, wie hier, für den geltend gemachten Anspruch verschiedenartige

Rechtsgrundlagen als Anknüpfungspunkt in Betracht fallen, die je für sich

Rechtsverhältnissen mit unterschiedlicher Rechtsnatur entsprechen. Mit anderen

Worten ist in solchen Fällen bereits im Rahmen der Zuständigkeitsprüfung zu

berücksichtigen, mit welcher rechtlichen Argumentation eine Partei den

geltend gemachten Anspruch begründet.

3.

Gemäss § 2 Abs. 1 VRG entscheiden die

Zivilgerichte über Schadenersatzansprüche von Privaten gegen Staat und Gemeinde

sowie deren Beamte und Angestellte. § 2 VRG statuiert somit eine Ausnahme

vom in § 1 VRG festgelegten Grundsatz, dass öffentlichrechtliche

Angelegenheiten durch Verwaltungsbehörden und verwaltungsgerichtliche Instanzen

zu entscheiden sind. Mit Schadenersatzansprüchen im Sinn von § 2 VRG sind

Ansprüche gemeint, die sich auf das Haftungsgesetz vom 14. September 1969

(HaftungsG) stützen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 2 N. 1 f.). Während

der Beschwerdeführer bezüglich seiner Ersatzforderung einen Anwendungsfall der

Staatshaftung und damit eine an § 2 VRG anknüpfende Zuständigkeit des

Zivilrichters verneint, schliessen dies die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin

nicht von vornherein aus.

Die gesetzliche Regelung der Staat- und Beamtenhaftung ist

primär auf Schadenersatzansprüche für ein widerrechtliches Verhalten

ausgerichtet (vgl. §§ 6-11 HaftungsG; Ulrich Häfelin/Georg Müller,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich 2002, Rz. 2248 ff.). Für

Schaden, der einem Dritten durch rechtmässige Tätigkeit des Staates entsteht,

haftet der Staat nur, sofern dies in einem Gesetz vorgesehen ist (§ 12

HaftungsG; Häfelin/Müller, Rz. 2292; Tobias Jaag, Öffentliches

Entschädigungsrecht, ZBl 98/1997, S. 145 ff.; Hans Rudolf

Schwarzenbach, Die Staats- und Beamtenhaftung in der Schweiz, mit Kommentar zum

zürcherischen Haftungsgesetz, 2. A., Zürich 1985, S. 192, § 12 N. 3).

Das Haftungsgesetz selber sieht eine solche Haftung für rechtmässige Schädigung

lediglich bei Schäden vor, die einem Dritten durch polizeiliche Massnahmen

entstehen, die der Abwehr eines Notstandes dienen (§ 13 HaftungsG). Im Übrigen

(ausserhalb des Haftungsgesetzes) finden sich nur vereinzelt

(spezial-)gesetzliche Grundlagen für eine Haftung aus der rechtmässigen

Ausübung staatlicher Tätigkeit, so etwa für die (von der unrechtmässigen zu

unterscheidenden) ungerechtfertigten Inhaftierung (§ 43 der Strafprozessordnung

vom 4. Mai 1919) oder für Impfschäden (§ 61 Abs. 3 des

Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962).

Zwar wird in Lehre und Praxis anerkannt, dass die eine

Haftung nach Haftungsgesetz begründende Widerrechtlichkeit nicht nur im

Verstoss gegen Normen (Verhaltensunrecht) liegen, sondern auch als das Ergebnis

der Verletzung absoluter Rechtsgüter (Erfolgsunrecht) betrachtet werden kann (Häfelin/Müller,

Rz. 2248; Jaag, S. 162; Schwarzenbach, S. 99 f.; Hardy

Landolt, Die Grundrechtshaftung, Haftung für grundrechtswidriges Verhalten unter

besonderer Berücksichtigung der Verletzung der Rechtsgleichheitsgarantie, AJP

2005, S. 379 ff.). Ob die verfassungsrechtliche Garantie des

Vertrauensschutzes (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV), auf die sich

der Beschwerdeführer ausschliesslich beruft, zu diesen Rechtsgütern gehört, ist

indessen fraglich. Ist einer Privatperson ein finanzieller Schaden erwachsen,

weil sich ihre im Vertrauen auf ein behördliches Verhalten getroffene Dispositionen

als nutzlos erwiesen haben, so kann sich die Frage einer öffentlichrechtlichen

Vertrauenshaftung stellen. Sofern die Voraussetzungen für einen Vertrauensschutz

erfüllt sind (vgl. zu den einzelnen Voraussetzungen Häfelin/Müller, Rz. 631 ff.),

so kann dieser Schutz durch Bindung der Behörde an die Vertrauensgrundlage

bewirkt werden (wodurch ein Vertrauensschaden vermieden wird). In Betracht

fällt auch eine Entschädigung als Ersatz des Vertrauensschadens. Die Rechtsprechung

hat früher diese Möglichkeit verneint. Heute wird sie nicht von vornherein ausgeschlossen;

es kommt ihr jedoch eine geringe praktische Bedeutung zu (Häfelin/Müller, Rz. 703 f.

und 2299 f.; BGE 108 Ib 352 E. 4b/cc S. 358 und 117 Ib 497 E. 7b

S. 500 betreffend den Ersatz von Projektierungskosten). Das hängt damit

zusammen, dass nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung eine Staatshaftung für

Schäden, die als Folge von Grundrechtsverletzungen entstehen, von vornherein nur

bei Vorliegen einer spezifischen gesetzlichen Grundlage in Betracht kommt (so

genannter Entschädigungspositivismus; dazu eingehend Landolt, S. 386 ff.),

obwohl nach der so genannten objektiven Widerrechtlichkeitstheorie wie erwähnt die

Widerrechtlichkeit nicht nur im Verstoss gegen dem Schutz des verletzten Rechtsguts

dienende Normen liegen, sondern auch das Ergebnis der Verletzung eines absolut

geschützten Rechtsgutes bilden kann.

Die öffentlichrechtliche Vertrauenshaftung befindet sich damit

im Grenzbereich der Haftung für widerrechtliches und für rechtmässiges

Verhalten (Landolt, S. 407). Beatrice Weber-Dürler (Neuere Entwicklung des

Vertrauensschutzes, ZBl 103/2002, S. 281 ff., 299; vgl. dieselbe,

Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Basel/Frankfurt a.M. 1983, S. 140 ff.)

betrachtet die Vertrauenshaftung als Anwendungsfall der Staatshaftung für rechtmässiges

Verhalten. Jaag (S. 147 und 153 f.) qualifiziert die Entschädigung

für enttäuschtes Vertrauen sogar als eigenständige Art

öffentlichrechtlicher Entschädigungen, welche sowohl von der Staatshaftung wie

auch der Enteignung zu unterscheiden sei. Danach befasst sich das Haftungsrecht

mit Fällen, bei welchen ein Schaden bereits vorliegt, der sich auch bei

Einstellung der schädigenden Tätigkeit bzw. bei Widerruf des betreffenden Hoheitsaktes

nicht mehr verhindern lässt. Aufgrund dieses Unterscheidungsmerkmals ordnet

Jaag Ersatzansprüche aus Vertrauensschutz (wie auch solche aus Enteignung)

nicht der Staatshaftung zu. Zwar hält er dafür, dass Schadenersatzforderungen

aus Vertrauensschutz gleichwohl beim Zivilrichter geltend zu machen seien (S. 170).

Diese Aussage ist jedoch zu relativieren, da der genannte Autor stillschweigend

davon ausgeht, mangels gesetzlicher Regelung der Zuständigkeit müsse sich die Geltendmachung

solcher Forderungen entweder nach den Zuständigkeits- und Verfahrensregeln des

Haftungsrechts (Zivilrichter) oder (so bei Forderungen im Zusammenhang mit

einer Enteignung oder Eigentumsbeschränkung) nach jenen des Enteignungsrechts

(Schätzungskommission und Verwaltungsgericht) richten. Eine solche Zuordnung

des Rechtsweges drängt sich jedoch nicht auf. Sie entspricht auch nicht

dem Zweck von § 2 VRG, mit welcher Bestimmung lediglich

Schadenersatzforderungen, die dem Haftungsrecht zuzuordnen sind, von der

Verwaltungsrechtspflege ausgenommen werden sollten. Um eine solche spezifisch

haftungsrechtliche Streitigkeit handelt es sich nach den vorstehenden Erwägungen

hier nicht.

Aus alle diesen Gründen rechtfertigt sich eine restriktive

Auslegung der Ausnahmebestimmung von § 2 VRG, soweit es um Ersatzansprüche

geht, die allein oder vorwiegend unter Berufung auf den Vertrauensschutz nach Art. 5

Abs. 3 und Art. 9 BV geltend gemacht werden. Freilich können sich

auch in solchen Fällen Anknüpfungspunkte für eine Staatshaftung für

widerrechtliches Verhalten ergeben. Indem nämlich § 6 Abs. 3 StaatshaftungsG

die Haftung des Staates "für den Schaden aus falscher Auskunft" auf

ein diesbezüglich vorsätzliches oder grobfahrlässiges Verhalten des Beamten

beschränkt, geht das Haftungsgesetz davon aus, dass auch Vertrauensschäden

(wenn auch nur unter erschwerten Voraussetzungen) in seinen Anwendungsbereich

fallen können. Hier liegt jedoch kein solcher Fall vor, zumal der

Beschwerdeführer nicht geltend macht, das Verhalten der Behörde, das nach

seiner Auffassung schützenswertes Vertrauen bewirkt hat, sei widerrechtlich gewesen.

Damit fällt jedenfalls der vorliegende Streitfall, in welchem der Beschwerdeführer

den Ersatz nutzlos gewordene Planungs- und Projektierungskosten verlangt, nicht

unter die Ausnahmebestimmung von § 2 VRG, welche die Zuständigkeit des

Zivilrichters begründen würde. Der erforderliche Rechtsschutz ist entsprechend

der Grundregel von § 1 VRG im Rahmen der Verwaltungsrechtspflege zu gewähren.

4.

Sofern Ersatzforderungen bezüglich nutzlos gewordener

Planungsaufwendungen im Zusammenhang mit Entschädigungsbegehren wegen

formeller oder materieller Enteignung geltend gemacht werden, sind für

deren Geltendmachung die Zuständigkeitsvorschriften des Enteignungsrechts

massgebend (vgl. BGE 117 Ib 497, 108 Ib 352). Über derartige Ersatzforderungen

hat in der zürcherischen Verwaltungsrechtspflege die Schätzungskommission in

einer Art Klageverfahren zu entscheiden (§§ 32 ff. des Gesetzes

betreffend die Abtretung von Privatrechten vom 30. November 1879, AbtrG; § 183ter Abs. 2 des Einführungsgesetzes

zum schweizerischen Zivilgesetzbuch vom 2. April 1911), deren Entscheid

als Verfügung gilt und mit Rekurs beim Verwaltungsgericht angefochten werden

kann (§ 46 AbtrG); der diesbezügliche Rechtsweg stellt demnach eine Kombination

von Klage- und Anfechtungsverfahren dar (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 121 f.,

§ 41 N. 39 f., Vorbem. zu §§ 81-86 N. 8).

Die hier streitbetroffene Ersatzforderung des

Beschwerdeführers betrifft zwar nutzlos gewordene Planungsaufwendungen. Der

Beschwerdeführer macht indessen nicht geltend, die am 22. Oktober 2001

beschlossene Unterschutzstellung stelle eine materielle Enteignung dar. Zwar

wäre ihm eine derartige Argumentation aufgrund des von ihm am 27. September

2000.

abgeschlossenen Kaufvertrags nicht von vornherein verwehrt, ungeachtet

dessen, dass er in der Folge nicht Eigentümer der streitbetroffenen Liegenschaft

geworden ist. Zur Geltendmachung eines Entschädigungsanspruchs aus materieller

Enteignung sind unter Umständen auch Inhaber eines obligatorischen Rechts

befugt (RB 1989 Nr. 88). Im Rahmen eines enteignungsrechtlichen

Entschädigungsprozesses liesse sich etwa die Auffassung vertreten, die Unterschutzstellung

habe die im Vertrauen erworbenen Planergebnisse inhaltsleer gemacht und damit

faktisch enteignet (vgl. Heinz Aemissegger, Besprechung des Werkes von Enrico

Riva, Hauptfragen der materiellen Enteignung, in: SJZ 87/1991, S. 163; zur

Nähe zwischen Vertrauensschutz und Enteignung vgl. auch Jaag, S. 154; Häfelin/Müller,

Rz. 1008 ff.). Indessen wird in Lehre und Rechtsprechung nicht nur

die Eigentumsgarantie, sondern auch und vermehrt (insbesondere bezüglich Begehren

um Ersatz von Projektierungskosten) der Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5

Abs. 3 und Art. 9 BV) als verfassungsrechtliche Grundlage des Vertrauensschutzes

betrachtet (vgl. Beatrice Weber-Dürler, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht,

S. 36 ff. und 59 ff.; dieselbe, Neuere Entwicklungen des Vertrauensschutzes,

S. 303; Michael Fajnor, Staatliche Haftung für rechtmässig verursachten

Schaden, Zürich 1987, S. 173).

Angesichts dieser Rechtslage, die verschiedene Anknüpfungspunkte

für die Geltendmachung diesbezüglicher Entschädigungsbegehren bietet, muss im

Rahmen der hier allein zu beurteilenden Zuständigkeitsfrage den Ausschlag

geben, dass sich der Beschwerdeführer selber ausdrücklich auf den Standpunkt

stellt, die Unterschutzstellung habe keine materielle Enteignung bewirkt. Damit

entfällt die Zuständigkeit der Schätzungskommission (vgl. auch BGE 108 Ib

499).

5.

Die Beschwerdegegnerin hält in ihrer Beschwerdeantwort

daran fest, dass ihr in der streitbetroffenen Angelegenheit keine

Verfügungskompetenz und dementsprechend ihrem ablehnenden Beschluss vom 12. Mai

2004.

kein Verfügungscharakter zukomme. Träfe dies zu, wäre der erforderliche

Rechtsschutz wie erwähnt (vorn E. 2.1) im verwaltungsgerichtlichen

Klageverfahren zu gewährleisten. Der Auffassung der Beschwerdegegnerin kann indessen

nicht beigetreten werden. Weil das VRG für Streitigkeiten der vorliegenden Art

nicht ausdrücklich eine Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts als einzige

Instanz im Klageverfahren vorsieht (zu diesen Zuständigkeiten vgl. §§ 81 f.

VRG), steht dem Schluss, dass die Beschwerdegegnerin kraft stillschweigender

Verfügungskompetenz über das Ersatzbegehren des Beschwerdeführers durch

Verfügung entscheiden darf, nichts im Wege (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 41-71

N. 8, Vorbem. zu §§ 81-86 N. 3 und 7; vgl. auch § 82 N. 38).

Die Annahme einer stillschweigenden Verfügungskompetenz rechtfertigt sich hier

deswegen, weil der Beschwerdeführer seine Ersatzforderung aus der behördlichen

Tätigkeit der Beschwerdegegnerin im Zusammenhang mit dem

Baubewilligungsverfahren und dem hierauf folgenden

Unterschutzstellungsbeschluss ableitet; dabei handelt es sich um Tätigkeiten,

die unbestrittenermassen in deren Zuständigkeitsbereich fallen.

Ist demnach von einer Verfügungskompetenz der

Beschwerdegegnerin auszugehen, so erübrigt sich eine Rückweisung der

Angelegenheit an Letztere. Denn der von ihr in der Sache bereits ergangene

Beschluss vom 12. Mai 2004 weist durchaus die Merkmale einer Verfügung auf

(auch wenn die Beschwerdegegnerin selber ihn nicht als solche verstanden haben

will), und gegen diesen Beschluss hat der Beschwerdeführer rechtzeitig Rekurs

an den Bezirksrat Y erhoben, was zu dessen (nunmehr mit Beschwerde

angefochtenen) Nichteintretensbeschluss führte.

6.

Damit bleibt zu prüfen, ob zur Behandlung dieses Rekurses

der Bezirksrat Y oder die Baurekurskommission zuständig sei.

6.1

Gemäss § 19

Abs. 1 VRG können Anordnungen einer unteren Verwaltungsbehörde mit Rekurs

an die obere Behörde weitergezogen werde. Sofern eine Gemeindebehörde die Anordnung

getroffen hat, ist Rekursbehörde in der Regel der Bezirksrat (§ 10 des Gesetzes

über die Bezirksverwaltung vom 10. März 1985; § 152 des

Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926; § 19c Abs. 2 VRG). Kraft

Spezialregelung in § 329 Abs. 1 PBG werden Streitigkeiten des

nominalen und funktionalen Raumplanungsrechts (also in erster Linie Streitigkeiten

über die Anwendung des PBG selber, aber auch solche betreffend die Anwendung

des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 und des

Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983) durch die

Baurekurskommission bzw. in hier nicht zutreffenden Sonderfällen durch den

Regierungsrat entschieden (Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 94 ff.).

Im Rahmen dieser gesetzlichen Ordnung besteht hinsichtlich der hier streitigen

Zuständigkeit von vornherein keine Gesetzeslücke. Vielmehr ist durch Auslegung

von § 329 Abs. 1 PBG als der spezielleren Kompetenzregelung zu

ermitteln, ob die Zuständigkeit der Baurekurskommission zu bejahen sei.

Andernfalls ist entsprechend der Grundordnung von §§ 19 ff. VRG die

Zuständigkeit des Bezirksrats gegeben.

6.2

Typische

Anfechtungsobjekte von bau- und planungsrechtlichen Rechtsmitteln an die

Baurekurskommissionen sind Hoheitsakte, mit denen über Bewilligungen entschieden

(vgl. §§ 309-328 PBG), planerische Festsetzungen getroffen (vgl. §§ 36-202

PBG) oder Schutzmassnahmen festgelegt (vgl. §§ 203-217 PBG) werden. Soweit

im Zusammenhang mit derartigen planungs- und baurechtlichen Akten Entschädigungsbegehren

gestellt werden, die im Enteignungsrecht gründen (Vorliegen einer formellen

Enteignung, Geltendmachung einer materiellen Enteignung, Ausübung des Zug- und

des Heimschlagsrechts), weist das Gesetz deren Behandlung durchwegs den

Schätzungskommissionen zu (vgl. die Übersicht in Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 121

sowie § 82 N. 23 ff.). Dieses gesetzgeberische Konzept beruht auf dem

Grundgedanken, dass die Baurekurskommissionen zur Behandlung der

vermögensrechtlichen Folgen von planungs- und baurechtlichen Entscheiden

(abgesehen von solchen in Quartierplanverfahren) nicht zuständig sein sollen.

Der Gesetzgeber hat eine solche Zuständigkeit zugunsten jener der

Schätzungskommission selbst dort ausgeschlossen, wo über die Entschädigung für

die Ausübung von Heimschlagsrechten zu befinden ist, die dem Grundeigentümer unabhängig

davon zustehen, ob die dem Heimschlagsrecht zugrunde liegende

Eigentumsbeschränkung eine materielle Enteignung bewirkt (vgl. § 43 Abs. 2,

§ 62 Abs. 1, § 104 Abs. 2 und § 119 Abs. 2 PBG).

6.3

Die

Ersatzforderung des Beschwerdeführers knüpft nicht an die durch die Unterschutzstellung

der Liegenschaft "L" bewirkte Eigentumsbeschränkung, weshalb nach dem

Gesagten (E. 4) die Zuständigkeit der Schätzungskommission entfällt. Im

Zusammenhang mit vermögensrechtlichen Streitigkeiten hatte sich die

Rechtsprechung bis anhin nur vereinzelt mit der Abgrenzung der Zuständigkeiten

zwischen Baurekurskommission und Bezirksrat zu befassen (vgl.

Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 108 und 110). Im Urteil VB.1987.00071 vom

4.

Dezember 1987 (RB 1987 Nr. 8) hat das Verwaltungsgericht

erkannt, zur Beurteilung eines Streits über die Rückerstattung der von einem

Privaten geleisteten Erschliessungskosten durch die Gemeinde sei nicht der

Bezirksrat, sondern die Baurekurskommission zuständig. In jenem Fall hing der

Entscheid über die Rückerstattung indessen ausschliesslich davon ab, ob die

betreffenden Erschliessungsmassnahmen als Grob- oder als Feinerschliessung zu

qualifizieren seien; damit war eine spezifisch bau- und planungsrechtliche

Frage zu entscheiden. Im Urteil VB.1990.00048 vom 15. Mai 1990 (RB 1990

Nr. 23 E. 3; vgl. auch Auszug Nr. 2) hat das Verwaltungsgericht

erkannt, über die Beitragsforderung aus einem Erschliessungsvertrag zwischen

dem Gemeinwesen und den Strassenanstössern, der nicht den Vollzug eines

genehmigten Quartierplans regelt, habe nicht die Baurekurskommission, sondern

der Bezirksrat zu entscheiden (vgl. auch VGr, 11. Mai 2000, VK.2000.00002+VB.2000.00057).

Die vom Beschwerdeführer unter Berufung auf den

Vertrauensschutz geltend gemachte Entschädigungsforderung tritt an die Stelle

eines realen Schutzes des Vertrauens, welcher darin bestünde, dass auf

die Unterschutzstellung der Liegenschaft "L" verzichtet würde (vgl.

Fajnor, S. 185 ff.), wie das der Beschwerdeführer erfolglos mit

Rechtsmitteln gegen den Unterschutzstellungsbeschluss vom 22. Oktober 2001

verlangt hatte (Urteile der Baurekurskommission vom 25. Februar 2003 und

des Verwaltungsgerichts vom 10. September 2003 E. 5). Von daher läge

es, sofern bezüglich der Frage der Zuständigkeit eine eigentliche Gesetzeslücke

vorliegen würde, nahe, die Baurekurskommission als die für die Beurteilung der

Entschädigungsforderung zuständige Rekursbehörde zu bezeichnen. Indessen liegt

nach dem Gesagten eine eigentliche Gesetzeslücke nicht vor, weil nach der

gesetzlichen Grundordnung der Bezirksrat zur Behandlung von Rekursen gegen

Beschlüsse kommunaler Behörden zuständig ist. Es fragt sich einzig, ob die

Zuständigkeit der Baurekurskommission anstelle des Bezirksrats in ausdehnender

Auslegung von § 329 Abs. 1 PBG zu bejahen sei. Nach dem dargelegten

Konzept des Gesetzes (wonach die Zuständigkeit der Baurekurskommissionen nicht

auf entschädigungsrechtliche Streitigkeiten ausgerichtet ist) und nach der

geschilderten bisherigen Rechtsprechung zur Abgrenzung der Zuständigkeiten

drängt sich jedoch eine derartige ausdehnende Auslegung nicht auf. Überwiegende

Gründe sprechen vielmehr für die der Grundordnung entsprechende Zuständigkeit

des Bezirksrats.

7.

Demgemäss ist der Nichteintretensbeschluss des Bezirksrats

aufzuheben und die Sache zur materiellen Behandlung an ihn zurückzuweisen. Bei

der materiellen Beurteilung wird in erster Linie zu prüfen sein, ob unter den

vom Beschwerdeführer geltend gemachten Umständen auf ein schützenswertes

Vertrauen zu schliessen sei und ob sich eine Entschädigungspflicht des Gemeinwesens

unmittelbar aus dem verfassungsrechtlich gewährleisteten Grundsatz von Treu und

Glauben ableiten lasse. Das ist aufgrund des im Zusammenhang mit der hier allein

beurteilten Zuständigkeitsfrage aufgezeigten Stands von Lehre und

Rechtsprechung eher fraglich; doch ist der diesbezüglichen Beurteilung durch

den Bezirksrat nicht vorzugreifen.

8.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind in Aufhebung von

Disp Ziff. III des Rekursentscheids die Rekurskosten der

Beschwerdegegnerin aufzuerlegen, welche auch die Gerichtskosten zu tragen hat (§ 70

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).

Gemäss § 17 Abs. 2 VRG kann im Rekursverfahren

und im Verfahren vor Verwaltungsgericht die unterliegende Partei oder

Amtsstelle zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners

verpflichtet werden, namentlich wenn die rechtsgenügende Darlegung

komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte

oder den Beizug eines Rechtsbeistands rechtfertigte. Der nunmehr obsiegende

Beschwerdeführer verlangt eine solche Parteientschädigung, und zwar nicht nur

für das Beschwerde-, sondern auch für das vorangehende Rekursverfahren. Dabei

ist jedoch zu berücksichtigen, dass Streitgegenstand vor Rekurskommission nicht

die (von der angerufenen Instanz ohnehin von Amtes wegen zu prüfende) Frage der

Zuständigkeit, sondern zur Hauptsache das Entschädigungsbegehren des

Beschwerdeführers bildete, über welches aufgrund des Nichteintretensbeschlusses

des Bezirksrats und des heutigen Rückweisungsentscheids des Verwaltungsgerichts

auch heute noch nicht entschieden ist. Mit Bezug auf die Zuständigkeitsfrage

enthielt die Rekursschrift nur wenige Ausführungen, sodass dem Beschwerdeführer

diesbezüglich kein besonderer Aufwand erwachsen ist. Für das Rekursverfahren

ist ihm daher keine Parteientschädigung zuzusprechen, wohl aber für das Beschwerdeverfahren,

in welchem sich jedoch der Streitgegenstand wie erwähnt auf die Frage der Zuständigkeit

beschränkte. Als angemessen erweist sich ein Betrag von Fr. 1'500.- (Mehrwertsteuer

inbegriffen).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Der Nichteintretensbeschluss des Bezirksrats Y

vom 17. November 2004 wird aufgehoben. Die Sache wird zur materiellen

Beurteilung an den Bezirksrat Y zurückgewiesen.

2.

Die

Rekurskosten von insgesamt Fr. 515.- werden der Beschwerdegegnerin

auferlegt.

3.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'060.-- Total der Kosten.

4.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

5.

Die

Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung

von Fr. 1'500.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen, zahlbar innert

30.

Tagen ab Rechtskraft dieses Entscheids.

6.

Mitteilung

an …