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Entscheid

VB.2005.00037

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2005.00037

17. Juni 2005Deutsch39 min

(URT.2005.8705)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

A. D und E

sind seit 1992 Mieterinnen des Grundstücks Kat.Nr. 01 in V, wo sie eine

Reithalle und Pferdestallungen betreiben. Mit Einverständnis des Eigentümers G

erstellten sie nach Antritt der Mietsache auf eigene Rechnung und Gefahr ein

Dressurviereck (Trockenauslauf) in der Grösse von 20 m x 60 m auf

einer Weide. Die Fläche wurde mit einer dünnen Vliesmatte, einer 10-25 cm

dicken Schicht Schotter und einer 1.9-3.7 cm starken Dämpfungsschicht aus

Recyclingkunststoff-Matten belegt. Darüber wurde eine Tretschicht von etwa

10 cm aufgetragen, die aus einem Gemisch aus Sägemehl, Hobelspänen und

Sand besteht. Wegen Verdachts auf Altlastengefahr kontaktierte G das Amt für

Gewässerschutz und Wasserbau des Kantons Zürich (AGW, heute Amt für Abfall,

Wasser, Energie und Luft [AWEL]) und engagierte die H AG sowie die I AG zur

Erstellung von Gutachten betreffend die Konsistenz einer Recyclingkunststoff-Matte.

Die Baudirektion, handelnd durch das AGW, forderte die beiden Mieterinnen mit

Ver­fügung vom 11. November 1997 auf, den Kunststoffbelag aus­heben zu

lassen und ihn einer gesetzes­konformen Entsorgung zuzuführen. Der Regierungs­rat

wies einen dagegen gerichteten Rekurs ab. Mit Entscheid vom 18. November 1998

hiess das Verwaltungs­gericht die Beschwerde der Mieterinnen teilweise gut und

wies die Angelegenheit wegen mangelhafter Sachverhaltsfeststellung und

Gehörsverletzung zurück.

B. Das

AWEL führte im Herbst 1999 einen Augenschein durch und liess dabei erhobene

Proben der Kunststoffmatten auf deren Brüchigkeit und den Gehalt an

Schadstoffen überprüfen. Es eröffnete D und E im April 2000 den Untersuchungs­bericht,

stellte fest, die Dämpfungsmatten hätten noch nicht den Alterungs­zustand

erreicht, der gemäss Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 18. November 1998

deren unverzügliche Entfernung notwendig machen würde, und forderte die

Mieterinnen auf, die Recyclingkunststoff-Matten bis spätestens Ende März 2003

(Ablauf des Mietvertrages) zu entsorgen. Im Juli und Dezember 2003 hielt das

AWEL die beiden Mieterinnen erfolglos dazu an, ein Entsorgungskonzept vorzulegen.

Die Baudirektion, handelnd durch das AWEL, verfügte

schliesslich am 21. Juni 2004, D und E hätten bis Ende August 2004 ein

Entsorgungskonzept einzureichen und die schadstoff­haltigen Re­cycling-Dämpfungsmatten

bis Ende Dezember 2004 auszuheben und fach­gerecht zu entsorgen. Der Ent­sorgungsnachweis

sei dem AWEL nach Abschluss der Arbeiten innert 20 Tagen ein­zureichen. Für den

Fall der Nichtbefolgung wurde die Verzeigung an die Strafbehörde an­gedroht.

Die Kosten wurden den beiden Mieterinnen je zur Hälfte auferlegt.

Erwägungen

II.

Gegen die Verfügung vom 21. Juni 2004 liessen D und E

rekurrieren. Der Regierungsrat hiess das Rechtsmittel mit Beschluss vom 1. Dezember

2004.

"in dem Sinne" gut, als er die angefochtene Verfügung "auf[hob]

und die Streitsache zur weiteren Abklärung des Sachverhalts und zum

Neuentscheid im Sinne der Erwägungen" zurückwies.

III.

A liess gegen den Beschluss des Regierungsrats am 24. Januar

2005.

Beschwerde führen und in prozessualer Hinsicht einen Parteiwechsel

beantragen, da sie das streitbetroffene Grundstück von G erworben habe. In

materieller Hinsicht stellte sie folgenden Antrag:

" Der Beschluss des Regierungsrates des Kantons Zürich vom 1. Dezember

2004.

(RRB Nr. 1803) sei aufzuheben, und die Verfügung der

Baudirektion vom 21. Juni 2004 betreffend Aufforderung zur Entfernung der

schadstoffhaltigen Recyclingdämpfungsmatten im Trockenauslauf auf dem

Grundstück Kat.-Nr. 01 in V zu bestätigen;

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdegegners

und der Mitbeteiligten."

Die Baudirektion verzichtete am 14. Februar 2005 auf

Beschwerdeantwort. D und E liessen in der ihnen freigestellten Mit­beantwortung

der Beschwerde am 31. März 2005 deren Abweisung beantragen, sofern sie als

zulässig erachtet werde; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin.

Die Staatskanzlei beantragte im Auftrag des Regierungsrats die Beschwerde

abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Die Beschwerde richtet sich gegen einen erstinstanzlichen

Rekursentscheid des Regierungsrats. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts

ergibt sich aus § 41 des Ver­waltungsrechts­pflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG).

1.1

Nach § 48

VRG können Entscheide, welche eine Sache materiell oder durch Nicht­eintreten

erledigen, mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden (Abs. 1).

Zwischenentschei­de sind weiterziehbar, wenn sie für den Betroffenen einen Nacht­eil

zur Folge haben, der sich später voraussichtlich nicht mehr beheben lässt (Abs. 2).

Vor­entscheide, durch die eine Rechtsfrage beurteilt wird, können weitergezogen

werden, wenn dadurch sofort ein Endentscheid herbeigeführt und ein erhebliches

Beweisverfahren erspart werden kann (Abs. 3). Rückweisungsentscheide

werden in § 48 VRG nicht als anfechtbare Anordnungen eigener Art erwähnt (RB 1998

Nr. 31).

1.1.1

Die Rechtsnatur von Rückweisungsentscheiden ist nicht restlos geklärt. Sie

werden nicht als Endentscheide, sondern ent­weder als Vor- oder

Zwischenentscheide qualifiziert, weil sie zwar instanz-, aber nicht

verfahrensabschliessend sind. In der verwaltungsgericht­lichen Praxis ist

jedoch häufig eine Gleichstellung der Rückweisungsentscheide mit Endentscheiden

erfolgt, indem ihre Anfechtung nicht nur unter den Voraussetzungen von § 48

Abs. 2 und 3 VRG zugelassen wurde (vgl. zum Ganzen Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwal­tungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 28 N. 40, § 48 N. 16; RB 1998

Nr. 31). Die Gleichstellung von Rückweisungs- mit Endentscheiden wird nach

neuerer Rechtsprechung jedoch nicht mehr vorbehaltlos vor­genommen, sondern

rechtfertigt sich nur, wenn verfahrens­ökonomische Gründe dafür sprechen. Dies

ist unter anderem der Fall, wenn durch die Anfechtung einer im Rückweisungsentscheid

enthaltenen materiellen Entscheidung verhindert werden kann, dass die untere

Instanz zu vermeidbarem Arbeits­aufwand veranlasst wird (BGE 118 Ib 196 E. 1b;

vgl. zudem VGr, 27. März 2002, PB.2002.0002, E. 2b). In Anlehnung an

die in § 48 Abs. 3 VRG für die Anfechtung von Vorentscheiden

formulierten Voraussetzungen wird von der Praxis nun verlangt, dass durch die

Zulassung der Beschwerde gegen Rück­weisungsentscheide die Möglichkeit einer

erheblichen Verfahrens­verkürzung besteht (VGr, 22. Januar 2004,

VB.2003.00395, E. 1.1 – 19. August 2004, VB.2004.00154, E. 1 –

19.

August 2004, VB.2004.00031, E. 1.1 [alles unter www.vgrzh.ch]; RB 2002

Nr. 20).

1.1.2

Der angefochtene Rückweisungsentscheid stellt insbesondere verschiedene

Mängel an der durch das AWEL-Labor vorgenommenen Untersuchung vom 25. Oktober

1999.

fest. Die ungenügende Sachverhaltsabklärung habe zur Folge, dass nicht mit

rechtsgenügender Sicherheit davon ausgegangen werden könne, die Lebensdauer der

streitigen Matten sei abgelaufen und durch diese würde heute ein gewässerschutzgefährdender

Tatbestand oder ein polizeiwidriger Zustand bewirkt. Die Beschwerdeführerin ist

der Ansicht, durch die Beschwerde bestehe die Möglichkeit einer erheblichen

Verfahrens­verkürzung, da mit Gutheissung der Beschwerde sofort ein

Endentscheid herbeigeführt und auf weitere umfangreiche Sachverhaltsabklärungen

verzichtet werden könne, was der Prozessökonomie diene. Die Vorinstanz und die

Mitbeteiligten bestreiten dies.

1.1.3

Sollte sich der Standpunkt der Beschwerdeführerin als zutreffend erweisen,

könnte mit der beantragten Bestätigung der Verfügung der Baudirektion vom 21. Juni

2004.

sofort ein Endentscheid herbeigeführt werden und eine Ergänzung des

Sachverhalts würde sich erübrigen. Eine Bestätigung des angefochtenen Rück­weisungsentscheides

würde hingegen umfangreiche zusätzliche Sachverhaltsabklärungen nach sich

ziehen, was notwendiger­weise eine Verlängerung des Verfahrens zur Folge

hätte). Aus verfahrensökonomischen Gründen ist die Beschwerde gegen den

Rückweisungsentscheid somit zuzulassen.

1.2

Zur Beschwerde

ist legitimiert, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein

schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat (§ 70 in

Verbindung mit § 21 lit. a VRG). Das Eigentum am streitbetroffenen

Grundstück wurde unbestrittenermassen auf die Beschwerdeführerin übertragen.

Ein beantragter Parteiwechsel nach Änderung der Eigentümerverhältnisse ist

grundsätzlich zulässig (VGr, 20. Juni 2002,

VB.2002.00083, E. 1b, www.vgrzh.ch; Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 106).

Die Beschwerdeführerin begründet ihr Interesse an der Beseitigung der

schadstoffhaltigen Recycling-Dämpfungsmatten mit der Verhinderung weiterer

Belastung und Entwertung ihres Grundstücks. Demgegenüber behaupten die

Mitbeteiligten im Wesentlichen, die Errichtung des Dressurvierecks habe gar

eine "Bereicherung des Grundstücks" mit sich gebracht und der

Beschwerdeführerin gehe es ohnehin nur darum, eine wesentliche Grundlage der

Erwerbstätigkeit der Mitbeteiligten zu zerstören, um diese dazu zu bringen, auf

eine weitere Erstreckung des Mietverhältnisses zu verzichten.

Ein schutzwürdiges Interesse ist zu bejahen, wenn durch die

erfolgreiche Beschwerde ein materieller oder ideeller Nachteil abgewendet

werden könnte. Ein rechtliches Interesse ist nicht erforderlich. Die

Beeinträchtigungen müssen nach objektivierter Betrachtungsweise vorliegen. Die

Beweggründe des Beschwerdeführenden sind jedoch grundsätzlich un­erheblich

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 21). Eine Gutheissung der Beschwerde

hätte letztlich die Entfernung der Dämpfungsmatten zur Folge. Sollten sich die Kunststoffmatten

tatsächlich als in rechtswidriger Weise schadstoffhaltig erweisen, brächte ein

weiteres Belassen der Matten auf dem Grundstück das Risiko einer (allenfalls

weiteren) Verschmutzung des Grundstücks mit sich, was für die Grundeigentümerin

mit kaum abschätzbaren Kosten verbunden sein könnte. Das schutzwürdige

Interesse der Beschwerdeführerin an der Aufhebung des angefochtenen Entscheids und

der Bestätigung der Verfügung vom 21. Juni 2004 ist damit zu bejahen. Die

Mitbeteiligten verkennen im Übrigen, dass die privatrecht­liche Miet­streitigkeit

zwischen ihnen und der Beschwerdeführerin nicht Gegen­stand des Verfahrens vor

Verwaltungsgericht ist.

1.3

Nachdem

die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist zusammenfassend auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

2.1

Mit dem

Rekurs können alle Mängel des Verfahrens und der angefochtenen Anordnung

geltend gemacht werden (§ 20 VRG). Dazu gehört unter anderem die

unrichtige oder ungenügende Sachverhaltsermittlung (Kölz/Boshart/Röhl, § 20

N. 10 ff.). Eine unvollständige Sachverhaltsermittlung – wie sie der

Regierungsrat festgestellt hat – liegt vor, wenn nicht alle

entscheidwesentlichen Tatsachen berücksichtigt worden sind (Kölz/Bosshart/Röhl,

§ 20 N. 10).

2.2

Die

Vorinstanz erblickte eine ungenügende Sach­verhaltsabklärung darin, dass die untersuchte

Matte einem relativ wenig beanspruchten Teil des Dressur­vierecks und nicht dem

so genannten Hufschlag – einem durch Pferdehufe stärker belasteten Bereich des Trockenauslaufs

– entnommen worden sei. Zudem sei das AWEL-Labor für physikalische Materialprüfungen

weder spezialisiert noch akkreditiert gewesen. Die ungenügenden Sachverhaltsabklärungen

hätten zur Folge, dass nicht mit rechtsgenügender Sicherheit davon ausgegangen

werden könne, die Lebensdauer der streitigen Matten sei abgelaufen und ein

gewässerschutzgefährdender Tatbestand oder ein polizeiwidriger Zustand bewirkt

worden.

2.3

Bereits im

früheren Verfahren betreffend die streitbetroffenen Kunststoffmatten hatte das

Verwaltungsgericht eine ungenügende Sach­verhaltsabklärung zu beurteilen. Der Entscheid

vom 18. November 1998 (VB.98.00258) bildet deshalb den Ausgangspunkt für

die Prüfung, ob der Sachverhalt nunmehr rechts­genügend erstellt ist oder

nicht. Sodann sind das Protokoll des Augenscheins und die Ergebnisse der

Laboranalyse näher zu betrachten.

2.3.1

Der damalige Grundstückseigentümer hatte 1997 durch zwei Institute (oben I.A)

Muster von Kunststoffmatten untersuchen lassen, die nicht dem Trockenauslauf selbst

entnommen worden waren. Die Privatgutachten liessen sich nicht verwerten, weil

sie mög­licherweise falsche Objekte untersucht hatten. Das Verwaltungsgericht

befand, die Herkunft der Muster stehe nicht zweifelsfrei fest. Zudem lasse sich

nicht einfach annehmen, der Zustand der untersuchten Muster entspreche

demjenigen der Matten im Trockenauslauf. Es erfolgte die Rückweisung der

Angelegenheit an die Vorinstanz, unter anderem zur Erstellung eines Gutachtens

über die Matten im Trockenauslauf, wobei sich auch ab­klären lasse, ob die

Matten "in den Boden hinein­gearbeitet und von Pferdehufen zertreten

würden, bis sie brüchig, spröde und zerkleinert mit diesem nach einem gewissen

Zeitraum ein schwer zu trennendes Gemisch" bilden würden (wie die

Vorinstanz im damaligen Verfahren festgestellt hatte). Sofern die durch­zuführende

Expertise ergebe, dass die Matten Isolationsrückstände aus der Verwertung von

Kabelresten enthielten, stellten sie Sonderabfall dar gemäss Code 1821 im

Anhang 2 der Verordnung über den Verkehr mit Sonderabfällen vom 12. November

1986.

(im Folgenden: Sonderabfallverordnung [VVS], SR 814.610).

2.3.2

Am 8. September 1999 führte das AWEL einen Augenschein zur Abklärung

der Beschaffenheit der Matten des Dressurvierecks durch, unter anderem in

Anwesenheit einer der Mieterinnen und ihres Rechtsvertreters sowie des

damaligen Eigentümers des Grundstücks. Die Anwesenden stellten bei der

Besichtigung einhellig fest, die Matten enthielten Isolationsrückstände aus der

Verwertung von Kabelresten. Die untersuchte Kunststoffmatte präsentierte sich

weder als brüchig noch spröde. Es war eine teilweise Verfärbung der unter der

Matte liegenden Steine von Auge erkennbar. Ein nennenswerter Abtrag konnte

nicht festgestellt werden.

2.3.3

Das AWEL-Labor untersuchte die anlässlich des Augenscheins erhobenen Proben

auf deren Brüchigkeit und den Gehalt an Schadstoffen. Gemäss

Untersuchungsbericht vom 25. Oktober 1999 konnte das Mattenmaterial nicht

als spröde bezeichnet werden. Das Labor wies jedoch darauf hin, die untersuchte

Matte habe in einem relativ wenig beanspruchten Teil der Anlage gelegen und die

Verschmutzung des unterliegenden Schotters im Hufschlag könne viel höher sein.

Zudem sei das Labor weder auf physikalische Material­prüfungen spezialisiert

noch dafür akkreditiert.

Die Untersuchung betreffend Schwermetalle ergab einen stark

erhöhten Zinkgehalt. Der in Anhang 1 der Technischen Verordnung über

Abfälle vom 10. Dezember 1990 (im Folgenden: technische

Abfallverordnung [TVA], SR 814.600) für Inertstoffe massgebliche Grenzwert

wurde um das 18-fache überschritten. Aus der Untersuchung auf organische

Schadstoffe resultierte eine Belastung der Matte mit poly­zyklischen

aromatischen Kohlenwasserstoffen (PAK; 39 mg/kg) und polychlorierten Biphenylen

(PCB; 8.33 mg/kg). Da die technische Abfallverordnung für Gesamtgehalte an

organischen Schadstoffen keine Grenzwerte festlegt, wurden die Untersuchungsresultate

mit den ergänzenden kantonalen Richtwerten gemäss Wegleitung für die

Klassierung von Bauabfällen vom September 1994 verglichen. Die

Schadstoffkonzentration in der Matte war gemäss den massgeblichen Richtwerten –

Gesamtgehalt an PAK: 10 mg/kg, und PCB: 1 mg/kg – um das Mehrfache erhöht.

Für eine Abschätzung der organischen Schadstoffbelastung berück­sichtigte das

Labor zudem die Richtlinie des Bundes­amtes für Umwelt, Wald und Landschaft

(BUWAL) für die Verwertung, Behandlung und Ablagerung von Aushub-, Abraum- und

Ausbruchmaterial vom Juni 1999 (BUWAL-Aus­hub­richt­linie;

www.umwelt-schweiz.ch/imperia/md/content/abfall/ aushubrl_d.pdf). Darin waren

Richtwerte für un­verschmutztes bzw. tolerierbares Aushubmaterial von 1 bzw.

15.

mg/kg für PAK und 0.1 mg/kg für PCB vorgesehen. Das AWEL-Labor

stellte fest, insbesondere die PCB-Belastung, die um mehr als das 80-fache über

dem Richtwert für tolerierbares Aushub­material liege, weise darauf hin, dass

auch geringe Mengen der Matte den darunter liegenden Schotter nachhaltig

verschmutzen könnten.

Schliesslich wurde die

Löslichkeit der Metalle, der organischen Stoffe und der organischen Schadstoffe

mittels Eluattest bestimmt. Die löslichen Anteile erwiesen sich als gering. In

den wässrigen Auszügen wurden die gemäss technischer Abfallverordnung für

Inertstoffe massgeblichen Grenz­werte nicht überschritten. Bei einer

Untersuchung des Materials um den Rand der Matte wurden keine nennenswerten löslichen

Schwermetallgehalte fest­gestellt.

2.3.4

Das AWEL stellte den Mitbeteiligten das Protokoll des Augenscheins und den

Laborbericht mit Schreiben vom 29. Oktober 1999 zu. Es hielt unter anderem

fest, der gefundene Wert an PCB müsse als sehr beachtlich eingestuft werden.

Zwar sei die akute Toxi­zität von PCB, abhängig vom Chlorierungsgrad, relativ

gering. Die akute Toxizität könne aber nicht alleine für eine

Gefährdungsabschätzung massgebend sein. PCB seien Ver­bindungen, die in human-

und ökotoxikologischer Hinsicht als äusserst problematisch ein­gestuft werden

müssten. Sie stellten auch für den Menschen eine ernst zu nehmende chronische

Gesundheitsgefahr dar. Eine dosisabhängige tumorpromovierende Wirkung sei

nachgewiesen. Das AWEL gelangte zum Schluss, es müssten alle Anstrengungen unternommen

werden, um PCB von der Umwelt fernzuhalten.

Die Mitbeteiligten bestritten

in ihrer Stellungnahme vom 10. Januar 2000 die Ergebnisse der Labor­analyse

nicht.

2.4

Gemäss Entscheid

des Verwaltungsgerichts vom 18. November 1998 war unter anderem die

Versprödung bzw. Brüchigkeit der Kunststoffmatten abzuklären (oben 2.3.1).

2.4.1

Eine

Versprödung der untersuchten Matte ist durch das AWEL-Labor nicht nachgewiesen

worden. Dieses Ergebnis ist allerdings nur beschränkt aussagekräftig, da sich

die physikalische Materialuntersuchung gleich in zweifacher Hinsicht als

mangelhaft erweist: Zum einen ist das AWEL-Labor für physikalische Material­prüfungen

weder spezialisiert noch akkreditiert. Zum anderen analysierte es lediglich die

Matte eines durch Pferdehufe relativ wenig beanspruchten Teils des Dressurvierecks;

Untersuchungen im Bereich des Hufschlags fehlen gänzlich. Die Vorinstanz hat zu

Recht auf diese Mängel hin­gewiesen. Hingegen bezog sie sich in ihrem Entscheid

zu Unrecht auf die von ihr eingeholten Angaben der J GmbH. Indem diese der

Beschwerdeführerin nicht zur Kenntnis gebracht wurden, verletzte die Vorinstanz

den Gehörsanspruch der Beschwerdeführerin (Art. 29 Abs. 2 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV].

2.4.2

Die

inkorrekte Durchführung der physikalischen Analyse ist nur von Belang, wenn

deren Ergebnis überhaupt entscheidwesentlich ist, denn Beweis ist nur über

erhebliche Tatsachen abzunehmen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 10). Es

ist deshalb nachfolgend zu prüfen, ob die Baudirektion den rechtserheblichen

Sachverhalt ausreichend ermittelt hat.

3.

3.1

Das

Verwaltungsgericht hielt im Entscheid vom 18. November 1998 fest, die Dämpfungs­matten

stellten Sonderabfall gemäss Code 1821 im Anhang 2 der Sonderabfall­verordnung dar,

sofern sie Isolationsrückstände aus der Verwertung von Kabelresten enthielten.

Die Rechtsprechung bejaht die Anwendung der Sonderabfall­verordnung in diesem

Fall (vgl. BGE 117 Ib 414 E. 2b, 4b+c).

Anlässlich des Augenscheins vom 8. September 1999 wurde

das Vorhandensein von Kabelresten festgestellt. Diesem Befund widersprach

niemand der Anwesenden. Auch in der Foto­dokumentation sind solche Reste

erkennbar. Somit sind die Kunststoffmatten grundsätzlich als Sonderabfall zu

qualifizieren.

3.2

Die Sonderabfallverordnung

gilt nicht für Sonderabfälle, welche die Anforderungen an Inertstoffe nach

Anhang 1 Ziff. 11 TVA erfüllen (Art. 1 Abs. 4 VVS). Anhang 1

Ziff. 11 TVA beschreibt die auf Deponien zugelassenen Abfälle. Zinkhaltige

Abfälle gelten nicht mehr als Inert­stoffe, wenn sie den Grenzwert von

1000.

mg Zink pro Kilogramm Trockensubstanz überschreiten. Die Laboranalyse

des AWEL ergab eine Überschreitung dieses Grenzwerts um das 18-fache. Die Sonderabfallverordnung

ist somit offensichtlich anwendbar und die streitbetroffenen Kunststoffmatten

stellen alleine schon wegen des hohen Schwermetallgehalts Abfälle dar, die

nicht mehr auf Deponien zugelassen sind. Die Entsorgung von Sonderabfällen im

Sinne der Sonderabfallverordnung ist in aller Regel im öffentlichen Interesse

geboten, womit Sonderabfälle den objektiven Abfallbegriff erfüllen (vgl. BGE 123

II 359 E. 4b/cc).

3.3

Die

Vorinstanz verneint die Abfalleigenschaft der Kunststoffmatten mit der Begründung,

nur bewegliche Sachen könnten Abfall sein und eine bewegliche Sache verliere

die Abfalleigenschaft, sobald sie mit dem Boden fest verbunden und kraft des

zivilrechtlichen Akzessionsprinzips Bestandteil des Grundstücks werde. Die

Recycling-Dämpfungsmatten seien entsprechend den sachenrechtlichen Regeln

Bestandteil des Baugrundstücks geworden, weshalb sie nicht (mehr) Abfall

darstellten.

Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Vorab erscheint

es problematisch, die Unterstellung von Abfallmaterialien unter das Abfallrecht

von ihrer Verwendung abhängig zu machen (vgl. dazu auch VGr, 26. Januar

2005, VB.2004.00396/000397, E. 3.4). Richtig ist zwar, dass nur bewegliche

Sachen Abfall sein können (Art. 7 Abs. 6 des Umweltschutz­gesetzes

vom 7. Oktober 1983 [USG], SR 814.01). Der Grund dafür ist aber, dass

nur solche Sachen der Entsorgung im Sinne des Umweltschutzgesetzes zugeführt

werden können; eine "Entsorgung" von Grundstücken ist demgegenüber

nicht möglich (vgl. Ursula Brunner/Pierre Tschannen in: Kommentar zum Umwelt­schutz­gesetz

[Kommentar USG], 2000, Vorbem. zu Art. 30-32e N. 33). Die Kunststoffmatten

sind zudem – wie die Beschwerdeführerin richtig ausführt – nicht Bestandteil

des Grundstücks geworden. Es fehlt an einer festen und dauerhaften Verbindung

mit dem Boden. Die Matten sind lediglich auf einer Kiesschicht auf­gelegt und

mit einem lockeren Gemisch aus Sägemehl, Hobelspänen und Sand (Tretschicht)

bedeckt. Nach Ent­fernung der Tretschicht lassen sich die einzelnen Matten –

abgesehen vom beachtlichen Gewicht – ohne grösseren Aufwand vom Boden weg­nehmen.

An der relativ einfachen Entfern­bar­keit der Matten vermag der Umstand, dass

sich die Kunststoffmatten schon mehrere Jahre auf dem Grundstück befinden,

nichts zu ändern. Zudem wurde die Wiese auf eigene Rechnung und Gefahr der

Mieterschaft mit den Matten belegt, was ebenfalls gegen ihre Bestandteils­eigenschaft

spricht.

3.4

Bei den

Kunststoffmatten auf dem streitbetroffenen Grundstück handelt es sich somit

zusammenfassend um Sonderabfall im Sinne des Anhangs 2 der Sonderabfallverordnung

(Kategorie 6: Abfälle von mechanischen oder thermischen Bearbeitungen oder

Behandlungen; Code 1821: Isolationsrückstände aus der Verwertung von

Kabelresten). Aufgrund des hohen Zinkgehalts sind die Matten zudem als Abfall

zu qualifizieren, der nicht mehr auf Deponien zugelassen ist.

4.

Zum Zeitpunkt des verwaltungsgerichtlichen Entscheids von

1998.

gänzlich unbekannt war der hohe Gehalt an organischen Schadstoffen der Kunststoffmatten

– insbesondere an PCB –, der sich erst bei der Labor­analyse des AWEL ergab. Im

nicht verwertbaren (oben 2.3.1) Gutachten der H AG vom 30. September 1997

waren weder PAK noch PCB nachgewiesen worden.

Es ist nun zu prüfen, welche Folgen sich aus dem erst 1999

festgestellten hohen Schadstoffgehalt (insbesondere PCB) der

Recycling-Dämpfungsmatten ergeben. Dazu ist anhand der Meinungen staatlicher

Fachstellen, von Erlassen des Schweizer Rechts bzw. völkerrechtlicher Abkommen

sowie der BUWAL-Aushubrichtlinie die Schädlichkeit von PCB zu eruieren.

4.1

Die

Verwendung des Chemikaliengemischs PCB ist in vielen Staaten seit etwa den

80-er Jahren vollständig verboten. Es baut sich biologisch nur sehr langsam ab

und konzentriert sich in der Nahrungskette, wird aber auch über weite

Entfernungen durch die Luft transportiert (vgl. zum Ganzen

www.umweltbundesamt.de/uba-info-daten/daten/poly­chlorierte-biphenyle.htm). Der

Schadstoff kann bereits bei einer geringen Konzentration im Kunststoffabfall in

gefährlichen Mengen verbreitet werden (vgl. BGE 117 Ib 414 E. 5a+b).

Fachstellen des Bundes sowie die EU-Kommission warnen vor den Auswirkungen von

PCB: Gemäss einer Pressemitteilung des BUWAL vom 10. November 2000 bergen

PCB ein grosses Risiko für die Umwelt. Der Stoff ist schwer abbaubar und

reichert sich über die Nahrungskette im Fettgewebe von Mensch und Tier an.

PCB-haltige Abfälle müssen als Sondermüll zwischengelagert, transportiert und

in Hochtemperaturofen verbrannt werden. PCB-haltige Abfälle dürfen unter keinen

Umständen in die Umwelt oder in normale Kehrichtverbrennungsanlagen gelangen

(www.umwelt-schweiz.ch/buwal/de/me­dien/presse/artikel/20001110/00773). Gemäss

einem "Factsheet" des Bundesamts für Gesundheit (BAG) vom 10. November

2000.

wird PCB über den Magen-Darm-Trakt, aber auch über die Haut und Lungen

aufgenommen, verteilt sich rasch im Körper und reichert sich im Fettgewebe an.

Die Aufnahme grösserer Mengen führt zu akuten Hautbeschwerden, verursacht

Leber-, Milz- und Nierenschäden und schwächt das Immunsystem. Bei Tieren wurde

eine krebsfördernde Wirkung von PCB nachgewiesen. Damit PCB nicht weiterhin der

Umwelt zugeführt werden, ist eine fachgerechte Ent­sorgung der Alt­lasten nach

Ansicht des BAG unerlässlich (www.bag.admin.ch/chemikal/gesund/d/ pcb.htm). Die

EU-Kommission verabschiedete im Jahr 2001 eine Strategie zur Begrenzung des Vorkommens

von Dioxinen, Furanen und PCB, um einen besseren Schutz der menschlichen

Gesundheit und der Umwelt zu gewährleisten. PCB wurden als vermutlich

karzinogen für den Menschen eingestuft, zudem hätten sie weitere nachteilige

Auswirkungen, beispielsweise auf die Fortpflanzungsfähigkeit

(http://europa.eu.int/scadplus/leg/de/lvb/ l21280.htm).

In der Schweiz wurde die Verwendung von PCB 1972 für

offene Systeme untersagt und seit 1986 gilt ein generelles PCB-Verbot (vgl.

www.bag.admin.ch/chemikal/gesund/d/ pcb.htm). Verschiedene Erlasse des

Schweizer Rechts sowie völkerrechtliche Abkommen haben die Verminderung oder

Eliminierung von PCB zum Ziel:

4.2

So untersagt

die Verordnung über verbotene giftige Stoffe vom 23. Dezember 1971

(SR 813.39) in Art. 9 Abs. 1 die Verwendung von PCB in

Publikums- oder gewerblichen Produkten. PCB ist ausserdem ein Gift im Sinn von Art. 2

des Giftgesetzes vom 21. März 1969 [GG, SR 813.0; nur wenige, hier

nicht relevante Bestimmungen des neuen Chemikaliengesetzes vom 15. Dezember

2000.

sind bisher in Kraft gesetzt worden, AS 2004, 4763]). In der durch

das BAG erstellten Giftliste wird PCB in der Klasse der giftigsten Substanzen

(Giftklasse 1) aufgeführt (www.bag.admin.ch/chemikal/registr/d/giftl.htm

[Giftliste 1, CAS-Nr. 1336-36-3]; vgl. Art. 3 der Gift­verordnung vom

19.

September 1983, SR 813.01). Als Gifte gelten unbelebte Stoffe und

daraus hergestellte Erzeugnisse, die, vom Körper aufgenommen oder mit ihm in Berührung

gebracht, schon in verhältnismässig geringen Mengen durch chemische oder

chemisch-physikalische Wirkung das Leben oder die Gesundheit von Menschen und

Tieren gefährden können und deren Handhabung daher besondere Vorsicht verlangt

(Art. 2 GG). Wer mit Giften verkehrt, ist verpflichtet, alle zum Schutze

von Leben oder Gesundheit notwendigen Massnahmen zu treffen (Art. 14 GG).

Unter den Begriff des "Verkehrs" mit Giften fällt unter anderem deren

Aufbewahrung (Art. 3 Abs. 1 GG). Sind Stoffe im Sinne von Art. 26

USG gleichzeitig Gifte gemäss Giftgesetzgebung, so unterliegt der Umgang mit

ihnen grundsätzlich dem Giftgesetz, soweit es um den Schutz vor giftigen

Stoffen geht, die das Leben und die Gesundheit von Menschen und Tieren

gefährden können (vgl. Jörg Leimbacher in: Kommentar USG, 2002, Art. 26 N. 17).

Die Verordnung über Belastungen des Bodens vom 1. Juli

1998.

(VBBo, SR 814.12; vgl. zudem Art. 7 Abs. 4bis

USG) legt in Anhang 2 Richt-, Prüf- und Sanierungswerte für organische

Schadstoffe im Boden fest. Bei Überschreiten der Sanierungswerte verbieten die

Kantone die davon betroffenen Nutzungen (Art. 10 Abs. 1 VBBo). Für

PCB beträgt der höchste Sanierungswert (Landwirtschaft und Gartenbau) 3 mg

pro Kilogramm Trockensubstanz. Gemäss Anhang 4.8 der Stoffverordnung vom 9. Juni

1986.

(SR 814.013) gelten Kondensatoren und Transformatoren als

schadstoffhaltig, wenn sie PCB enthalten. Sie sind dann zu entsorgen. Die

Luftreinhalteverordnung (SR 814.318.142.1) begrenzt in Anhang 5 den

Schadstoffgehalt an PCB in flüssigen Brennstoffen auf 1 mg pro Kilogramm.

Konzen­trationswerte an PCB sind zudem in der Altlastenverordnung vom 26. August

1998.

(SR 814.680) vorgesehen.

Die Schweiz ist dem Stockholmer Übereinkommen über

persistente organische Schad­stoffe vom 22. Mai 2001 beigetreten

(POP-Konvention, SR 0.814.03, für die Schweiz am 17. Mai 2004 in

Kraft getreten). Ziel dieser Konvention ist es, die menschliche Gesundheit und

die Umwelt vor persistenten organischen Schadstoffen zu schützen (Art. 1

POP-Konvention). Zu den persistenten organischen Schadstoffen, die zu

eliminieren sind, gehören unter anderem die PCB (vgl. Anhang A der

POP-Konvention). Auch das Protokoll zum Übereinkommen von 1979 über weiträumige

grenz­überschreitende Luftverunreinigung betreffend persistente organische

Schadstoffe vom 24. Juni 1998 (SR 0.814.325, für die Schweiz am 23. Oktober

2003.

in Kraft getreten) zählt PCB in Anhang 1 grundsätzlich zu den

Stoffen, die weder hergestellt noch verwendet werden sollen.

4.3

Neben den

genannten Erlassen bzw. Übereinkommen ist die BUWAL-Aushubrichtlinie von 1999

zu beachten, welche Richtwerte für den Gehalt an PCB festlegt.

Eine Richtlinie hat zwar keine

Gesetzeskraft und ist daher für die Gerichte grundsätzlich nicht verbindlich.

Aufgrund des darin zum Ausdruck gelan­genden Fachwissens ist sie jedoch

geeignet, einen sachge­mässen und rechtsgleichen Vollzug sicherzu­stellen,

weshalb sie die gerichtliche Überprüfung dennoch erheblich beeinflussen kann

(vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 64 f.). Besonders Richtlinien

technischer Natur wird eine präzisierende, die Auslegung beeinflussende Wirkung

zugestanden; sie sind in diesem Sinn vom Gericht mitzuberücksichtigen (VGr, 4. Dezember

2002, VB.2002.00206, E. 4c/aa, www.vgrzh.ch; vgl. auch René Rhinow/Beat

Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband,

Basel/Frankfurt a.M. 1990, Nr. 9 B II a; BGE 122 V 19

E. 5b/bb, 118 Ib 164 E. 4a). Entsprechendes gilt für die

BUWAL-Aushubrichtlinie.

Das AWEL-Labor verglich die Resultate der Analyse mit den

Richtwerten dieser Richt­linie. Der darin festgesetzte Richtwert "U"

für unverschmutztes Aushubmaterial wurde bei der durch das AWEL analysierten Matte

bei den PAK um das 39-fache überschritten, bei den PCB um das über 80-fache.

Beim Richtwert "T" für tolerier­bares Aushubmaterial zeigte sich bei

den PAK eine Überschreitung um das 2.6-fache, bei den PCB – die Richtwerte U

und T betragen jeweils 0.1 mg/kg – wiederum um das über 80-fache.

4.4

Zusammenfassend

handelt es sich bei den PCB um ein giftiges Chemikaliengemisch, das durch die

Gesetzgebung vermieden bzw. eliminiert werden soll und vor deren Aus­wirkungen

auf die mensch­liche Gesundheit Fachstellen warnen. Die durch das AWEL-Labor

analysierte Kunststoffmatte weist einen hohen Gehalt an PCB – und weiteren Schadstoffen

bzw. Schwermetallen – auf. Somit erfüllen die Dämpfungsmatten zusätzlich zum

bereits Gesagten (oben 3) die Eigenschaft als Sonderabfall im Sinne von Code

3060.

des Anhangs 2 der Sonderabfallverordnung (Kategorie 12: mit PCB

verunreinigte Materialien und Geräte).

5.

5.1

Sonderabfall

erfüllt im Allgemeinen den objektiven Abfallbegriff; mithin ist dessen Entsorgung

regelmässig im öffentlichen Interesse geboten (oben 3.2). Dies gilt auch für

die streitbetroffenen Kunststoffmatten: Sie sind mit giftigem PCB kontaminiert,

das unter anderem auch über die Luft entweicht und deshalb von Mensch und Tier

über die Haut und Lungen aufgenommen wird (oben 4.1). Eine schwarze Verfärbung

der unter den Matten liegenden Schotterschicht war zudem beim Augenschein vom 8. September

1999.

erkennbar, und eine leichte Bestreichung der Mattenunterfläche mit einem

Pinsel liess schwarzes Material abfallen. Die Kunststoffmatten können daher

nicht als "stabil" bezeichnet werden. Das Dressurviereck umfasst eine

Fläche von 1'200 m2. Die Matten sollen pro Quadratmeter etwa

30.

kg wiegen. Bei einem Gesamtgewicht der Matten von ungefähr

36'000 kg und einem PCB-Anteil von 8.33 mg pro Kilogramm Trockenmatte

ergibt sich eine Menge an PCB von knapp 300 Gramm. Es handelt sich somit

um eine grosse Menge einer Substanz der Giftklasse 1 (vgl. oben 4.2 Abs. 1).

Das Entsorgungsinteresse ist sehr hoch.

5.2

Bei dieser

Sachlage fragt es sich, ob eine weitere physikalische Untersuchung der

Kunststoffmatten entscheidrelevant war oder ob gestützt auf die bisherigen

Abklärungen, insbesondere auf die Ergebnisse der Untersuchungen über den

Schadstoffgehalt (und hier vor allem: PCB), ein Entscheid gefällt werden konnte.

6.

Die von der Beschwerdegegnerin angeordneten Massnahmen gemäss

Verfügung vom 21. Juni 2004 müssen sich auf eine genügende Rechtsgrundlage

stützen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein (vgl. Art. 5

Abs. 1 und 2 sowie [hinsichtlich Grundrechtseinschränkungen] Art. 36

BV).

6.1

Die

Beschwerdegegnerin stützte die Verfügung vom 21. Juni 2004 auf das Vorsorgeprinzip

gemäss Art. 1 Abs. 2 USG ab, welches in Bezug auf das Abfallrecht in Art. 30

USG und Art. 1 TVA konkretisiert worden sei. Zudem bejahte sie eine

Verletzung von Art. 30e Abs. 1 USG und forderte die Wiederherstellung

des rechtmässigen Zustands.

6.1.1

Abfälle sollen soweit möglich vermieden oder zumindest verwertet werden (Art. 30

Abs. 1+2 USG). Sie müssen umweltverträglich entsorgt werden (Abs. 3).

Die Entsorgung von Abfällen ist mithin die einzige Alternative zur Vermeidung

(vgl. dazu und zum Folgenden Ursula Brunner in: Kommentar USG, 2000, Art. 30

N. 28 f.+47 f.+50). Die Entsorgung einmal produzierter Güter ist

faktisch unvermeidlich. Es besteht eine qualifizierte Entsorgungspflicht, indem

Abfall entweder durch Verwertung oder Ablagerung umwelt­verträglich entsorgt

werden muss. Art. 30 Abs. 3 USG stellt im Gegensatz zu den beiden

vorhergehenden Absätzen der Bestimmung eine direkt verpflichtende

Verhaltensvorschrift dar. Die Bestimmung richtet sich an die jeweiligen Inhaber

von Abfällen.

Abfälle dürfen nur auf Deponien abgelagert werden (Art. 30e

Abs. 1 USG). Die Ablagerung von Abfällen ausserhalb von bewilligten

Deponien ist folglich verboten. Als Ablagerung gilt grundsätzlich das

endgültige Unterbringen von Abfällen in nicht mehr gering­fügigem Umfang,

währenddem Zwischenlagerung das vorübergehende Unterbringen von Abfällen meint,

welche die zulässige Entsorgungsendstufe (Verwertung oder Ablagerung) noch

nicht erreicht haben. Die vorübergehende Natur der Lagerung muss objektiv fest­stehen.

Deuten die Umstände darauf hin, dass die Abfälle auf unbestimmte Dauer ab­gestellt

bleiben sollen, oder lagern sie bereits seit längerer Zeit (z.B. seit mehr als

zehn Jahren), so ist der Tatbestand der Ablagerung erfüllt. Das Ablagerungsverbot

gemäss Art. 30e Abs. 1 USG ist allgemein verbindliche Verhaltensnorm.

Die Bestimmung richtet sich vorab an den Inhaber von Abfällen. Bei Verletzung

des Verbots erlässt die Behörde eine Wiederherstellungsverfügung oder trifft

die erforderlichen Sicherungs- und Behebungsmassnahmen auf dem Weg des

unmittelbaren Vollzugs (vgl. Pierre Tschannen in: Kommentar USG, 2000, Art. 30e

N. 9+11 ff.). Im Übrigen statuiert auch § 14 Abs. 1 des Abfallgesetzes

vom 25. September 1994 (AbfallG, LS 712.1) ein Verbot der Ablagerung

von Abfall im Freien, sei dies auf öffentlichem oder privatem Grund. Die

kantonalen Behörden ordnen die erforderlichen Massnahmen an zur Behebung einer

bestehenden oder zur Abwehr einer unmittelbar drohenden Gefahr für Mensch und

Umwelt (§ 9 Abs. 1 AbfallG).

Angesichts der genannten Bestimmungen des Abfallrechts

kann offen gelassen werden, inwieweit das Vorsorgeprinzip (Art. 1 Abs. 2

USG) als Verfügungsgrundlage taugt. Jedenfalls können die erforderlichen

Verfügungsgrundlagen bei Bestimmungen vorliegen, welche das Vorsorgeprinzip

konkretisieren (vgl. dazu Pierre Tschannen in: Kommentar USG, 2003, Art. 1

N. 28 f.).

6.1.2

Wie bereits erörtert, sind die streitbetroffenen Kunststoffmatten als

Abfall zu qualifizieren (oben 3+4). Sie enthalten Reste von Isolationsmaterial

und gelten auch aufgrund des hohen Gehalts an PCB und Zink als Sonderabfall im

Sinn der Sonderabfallverordnung. Ihre Entsorgung ist objektiv geboten (oben 3.2).

Die Matten lagern schon seit mehr als zehn Jahren auf dem betroffenen

Grundstück. Es handelt sich dabei um Abfall in keineswegs mehr geringfügigem

Umfang (oben 6.1.1 Abs. 2). Die Beschwerdegegnerin stützte sich damit im

Ergebnis zu Recht unter Hinweis auf das Vorsorgeprinzip auf die konkrete Abfall­gesetzgebung,

um die Entfernung der Kunststoffmatten zu fordern. Alleine schon die oben

angeführten Bestimmungen des Abfallrechts bilden eine genügende gesetzliche

Grundlage für die Verfügung vom 21. Juni 2004.

6.2

Nach

Auffassung der Vorinstanz – und im Wesentlichen derjenigen der Beschwerdeführerin

– liegt die Pflicht zur Entsorgung der Kunststoffmatten bei den Mitbeteiligten,

jedenfalls solange diese noch Mieter­innen sind. Dies bestreiten die Mitbeteiligten

im Wesentlichen folgendermassen: Da sie "weder nach Mietrecht noch nach

Sachenrecht Inhaberinnen oder Eigentümerinnen des … Dressurvierecks"

seien, könne sie die öffentlich-rechtliche Pflicht zur Beseitigung der Matten

nicht treffen.

6.2.1

Die Pflicht zur Entsorgung von Abfällen obliegt dem Inhaber der Abfälle,

sofern es sich nicht um Siedlungsabfälle handelt (Art. 31c USG). Als

Siedlungsabfälle gelten Abfälle, die aus Haushalten stammen, sowie andere

Abfälle vergleichbarer Zusammen­setzung. Aus Haushalten stammende Abfälle sind

Abfälle, die von Privatpersonen bei Verwendung von Gütern des täglichen Bedarfs

und bei der Verrichtung von Arbeiten ohne Erwerbszweck erzeugt werden. Andere

Abfälle vergleichbarer Zusammensetzung sind Abfälle aus Industrie-, Gewerbe-,

Dienstleistungs- und Verwaltungsbetrieben, sofern sie qualitativ nicht

wesentlich von dem abweichen, was aus einem Privathaushalt an Abfall zu

erwarten ist (Pierre Tschannen in: Kommentar USG, 2000, Art. 31b N. 9).

Die streitbetroffenen Kunststoffmatten sind keine Abfälle, die üblicherweise

von einem Privathaushalt anfallen. Für die Mitbeteiligten stellt das

Dressurviereck nach eigenen Angaben eine "wesentliche Grundlage ihrer

Erwerbstätigkeit" dar. Die Recycling-Dämpfungsmatten sind mithin als

"übrige Abfälle" im Sinne von Art. 31c USG zu qualifizieren. Die

Entsorgungspflicht kommt damit den Inhabern des Abfalls zu. Grundsätzlich hat

der Abfallinhaber auch die Kosten für die Entsorgung zu tragen (Art. 32 Abs. 1

USG).

Die Figur des Abfallinhabers

verkörpert die abfallrechtliche Konkretisierung des Ver­ursacherprinzips (vgl. Art. 2

USG). Grundsätzlich ist Inhaber von Abfällen, wer die tat­sächliche Herrschaft

darüber hat. Tatsächliche Herrschaft meint das faktische Vermögen, die Sache

ohne Rücksicht auf Recht oder Unrecht zu verwenden, zu verändern, zu zer­stören,

zu behalten oder weiterzugeben. Weder sachenrechtliche Qualifikationen (Eigen­tum,

Besitz) noch die spezifische Störerfunktion sind massgeblich (vgl. Brunner/Tschan­nen

in: Kommentar USG, Vorbem. zu Art. 30-32e N. 49 f., mit

Hinweisen; Ursula Brunner in: Kommentar USG, 2001, Art. 32 N. 11; Beatrice

Wagner Pfeifer, Umweltrecht II, Zürich 2001, S. 73; BGr, 15. Oktober

2002,1A.179/2002, E. 3, www.bger.ch; VGr, 13. November 2003,

VB.2003.00158, E. 6, www.vgrzh.ch; BBl 1993 II 1498).

6.2.2

Die Mitbeteiligten sind seit 1992 ("obere Weide") bzw. 1993

("untere Weide") Mieterinnen des streitbetroffenen Grundstücks. Das

Dressurviereck erstellten sie mit Zustimmung des damaligen Vermieters "auf

eigene Rechnung und Gefahr" auf der so genannten "unteren

Weide". Gemäss einem noch abzuschliessenden Zusatzvertrag sollte der Ver­mieter

bei einer Mietdauer von weniger als zehn Jahren die Erstellungskosten teilweise

ersetzen. Ein solcher Zusatzvertrag scheint nie abgeschlossen worden zu sein

und findet sich auch nicht bei den Akten. Der Mietvertrag wurde per Ende März

2003.

aufgelöst, in der Folge jedoch erstreckt. Nach der Aktenlage sind die

Mitbeteiligten immer noch Mieterinnen des Grundstücks.

Als Mieterinnen verfügen die Mitbeteiligten über das

Grundstück und damit auch über den von ihnen erstellten Trockenauslauf. Die

darin enthaltenen Kunststoffmatten können sie grundsätzlich auch entfernen. An

dieser umfassenden Verfügungsmacht über das Grundstück ändert der Eigentümerwechsel

nichts (vgl. BGr, 15. Oktober 2002,1A.179/2002, E. 3.3). Damit

erfüllen die Mitbeteiligten aber den umweltrechtlichen Begriff der Abfall­inhaber

im Sinne von Art. 31c und 32 Abs. 1 USG, weshalb sie sowohl die

Entsorgungspflicht als auch die Kostentragungspflicht für die umweltrechtliche

Massnahme trifft.

6.3

Die

Beschwerdegegnerin verlangte die Entfernung der Dämpfungsmatten zusätzlich auf

der Grundlage von Art. 6 Abs. 2 und Art. 3 des

Gewässerschutzgesetzes vom 24. Januar 1991 (GSchG, SR 814.20).

6.3.1

Nach Art. 3 GSchG ist jedermann verpflichtet, alle nach den Umständen

gebotene Sorgfalt anzuwenden, um nachteilige Einwirkungen auf die Gewässer zu

vermeiden. Diese Bestimmung begründet keine selbständigen Verpflichtungen und

insbesondere keine positive Verpflichtung zu aktiver Verhinderung möglicher

drohender Einwirkungen. Art. 3 GSchG legt den Sorgfaltsmassstab fest, der

bei der Wahrnehmung der gesetzlichen Pflichten zu gelten hat. Die allgemeine

Sorgfaltspflicht nach Art. 3 GSchG wird durch die einzelnen Verhaltenspflichten

im Gewässerschutzgesetz konkretisiert. Auch Vorschriften aus anderen Be­reichen

– beispielsweise aus dem Abfallrecht – können den Interessen des Gewässerschutzes

dienen. Deren Verletzung stellt daher zugleich eine Verletzung von Art. 3

GSchG dar (vgl. zum Ganzen Wagner Pfeifer, S. 103).

Nach Art. 6 Abs. 2 GSchG ist es untersagt,

Stoffe, die Wasser verunreinigen können, ausserhalb eines Gewässers abzulagern

oder auszubringen, sofern dadurch die konkrete Gefahr einer Verunreinigung des

Wassers entsteht. Diese Verpflichtung ist allgemein verbindlich (Wagner

Pfeifer, S. 103). Die konkrete Gefahr einer Verunreinigung liegt vor, wenn

nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge eine Verunreinigung der Gewässer mit grosser

Wahrscheinlichkeit früher oder später eintreten wird (BBl 1987 II 1109).

Verunreinigung bedeutet jede nachteilige physikalische, chemische oder

biologische Veränderung des Wassers (Art. 4 lit. d GSchG). Nach der

Praxis stellt jede zusätzliche Schadstoffmenge eine Ver­unreinigung dar, unabhängig

von den Auswirkungen auf das betroffene Gewässer (Wagner Pfeifer, S. 104).

Sind Gewässerschutzbestimmungen des Bundes und des Kantons sowie gestützt

darauf erlassene Verfügungen verletzt, ist die Schaffung oder Wiederherstellung

des vorgeschriebenen Zustandes innert angemessener Frist und unter Androhung

der Ersatzvornahme zulasten des Pflichtigen anzuordnen (§ 9 Abs. 1

des Einführungs­gesetzes zum Gewässerschutzgesetz vom 8. Dezember 1974, LS 711.1).

6.3.2

Dem Untersuchungsbericht des AWEL-Labors vom 25. Oktober 1999 ist zu

entnehmen, dass die analysierte Matte geringe lösliche Anteile an Metallen,

organischen Stoffen (DOC) und organischen Schadstoffen (PAK und PCB) enthielt.

Die geringen löslichen Anteile an PCB – um diesen

Schadstoff geht es hier in erster Linie – lassen sich dadurch erklären, dass

dieses Chemikaliengemisch im Allgemeinen lipophil (fettlöslich) und eher

schlecht wasserlöslich ist (vgl. www.umweltbundesamt.de/uba-info-daten/daten/polychlorierte-biphenyle.htm).

Zudem ist zu berücksichtigen, dass zwischen den Recycling-Dämpfungsmatten ca.

4.

cm breite Fugen bestehen, durch die das Niederschlagswasser abrinnt.

Durch die Witterung kommt es somit zu einem kontinuierlichen Abfluss von

Niederschlagswasser, das geringe Anteile an PCB enthält. Dieses gelangt sodann

ungehindert in das nächstgelegene Gewässer. Da jede zusätzliche Schadstoffmenge

eine Verunreinigung im Sinne von Art. 6 Abs. 2 GSchG bedeutet (oben

6.3.1

Abs. 2) und eine zwar geringe, aber kontinuierliche Verunreinigung

mit giftigem PCB über Jahre hinweg (die Laboranalyse wurde vor mehr als fünf

Jahren durchgeführt) nicht vernachlässigbar ist, stützte sich die

Beschwerdegegnerin zu Recht auch auf Art. 6 Abs. 2 GSchG als

Konkretisierung der allgemeinen Sorgfaltspflicht gemäss Art. 3 GSchG.

6.3.3

Die Kosten für Massnahmen nach dem Gewässerschutzgesetz tragen die

Verursacher (Art. 3a GSchG). Als Verursacher gilt, wem eine zu vermeidende

oder zu behebende nachteilige Einwirkung zuzurechnen ist (vgl. Wagner Pfeifer, S. 121).

Unter Berück­sichtigung des Verhältnismässigkeitsprinzips dürfen sich

polizeiliche Massnahmen grundsätzlich nur gegen den Störer richten (Ulrich

Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Ver­waltungsrecht, 4. A., Zürich etc. 2002, Rz. 2488).

Störer ist zunächst derjenige, der eine polizeiwidrige Gefahr oder Störung

selbst oder durch das unter seiner Verantwortung erfolgende Verhalten Dritter

verursacht hat (Verhaltensstörer); Störer ist aber auch, wer über die Sache,

die den ordnungswidrigen Zustand bewirkt, rechtliche oder tatsächliche Gewalt

hat (Zustandsstörer; BGE 122 II 65 E. 6a mit weiteren Hinweisen).

Sowohl die polizeiliche Verantwortlichkeit des Verhaltens- als auch des

Zustandsstörers setzt kein Verschulden voraus; entscheidend ist allein die

Tatsache, dass eine Störung vorliegt und dass die Sache selbst unmittelbar die

Gefahrenquelle bildet (Häfelin/Müller, Rz. 2492, mit Nachweisen).

Die Mitbeteiligten haben das

Dressurviereck mit den schadstoffhaltigen Kunststoffmatten selbst erstellt und

üben seither als Mieterinnen des Grundstücks die faktische Verfügungsgewalt

darüber aus (oben 6.2.2 Abs. 2). Sie sind folglich sowohl Verhaltens- als

auch Zustands­störerinnen. Als Verursacherinnen der Gewässerverunreinigung sind

sie für die auf das Gewässerschutzgesetz gestützte Massnahme kostenpflichtig.

6.4

Ob

Bestimmungen innerhalb der Giftgesetzgebung – die Stoffgesetzgebung ist hier

subsidiär (4.2 Abs. 1) – allenfalls zusätzliche gesetzliche Grundlagen für

die Verfügung vom 21. Juni 2004 darstellen, kann offen gelassen werden.

Dasselbe gilt für die Frage, inwieweit belasteter Boden im Sinne von Art. 7

Abs. 4bis USG vorliegt (vgl. oben 4.2 Abs. 2).

6.5

Es bleibt

zu prüfen, ob die von der Beschwerdegegnerin geforderte Entsorgung der

Kunststoffmatten ein geeignetes und notwendiges Mittel darstellt, um das öffentliche

Interesse an einer intakten Umwelt und insbesondere die Zielsetzungen der

Abfallgesetzgebung und des Gewässerschutzes zu erreichen, und ob damit der

Grundsatz der Verhältnismässigkeit gewahrt ist.

6.5.1

Die fachgerechte Entsorgung der Recyclingkunststoff-Matten ist geeignet,

das im öffentlichen Interesse angestrebte Ziel, insbesondere die Verhinderung

weiterer Abgabe von PCB an die Umwelt, zu erreichen (zur Eignung der Massnahme

vgl. Häfelin/Müller, Rz. 587 ff.). Die Massnahme ist dann nicht

erforderlich, wenn eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme für den angestrebten

Erfolg ausreichen würde (dazu Häfelin/Müller, Rz. 591 ff.). Um die

weitere Abgabe an organischen Schadstoffen an die Umgebung zu verhindern, ist

keine gleich geeignete, aber mildere Massnahme denkbar. Die Mitbeteiligten

wussten spätestens seit dem Jahr 2000 um die Notwendigkeit der Entsorgung der

Matten. Der Ablauf des Mietvertrags Ende März 2003 und die seither offenbar

erfolgte Erstreckung des Mietverhältnisses lassen die Massnahme in zeitlicher

Hinsicht nicht als unnötig oder unzweckmässig erscheinen, zumal unklar ist, wie

lange die Er­streckung noch andauern wird (vgl. zudem VGr, 15. September

2004, VB.2004.00215, E. 3.6.4, www.vgrzh.ch). Zudem kann die Durchsetzung

des öffentlichen Interesses am Umweltschutz nicht vom Ausgang schon seit Jahren

andauernder privat­rechtlicher Mietstreitig­keiten abhängig gemacht werden.

6.5.2

Es stellt sich somit noch die Frage der Zumutbarkeit der Massnahme für die

betroffenen Privaten; mithin ist danach zu fragen, ob ein vernünftiges

Verhältnis zwischen dem angestrebten Ziel der Massnahme und dem Eingriff

besteht, den sie für die Betroffenen bewirkt. Es ist eine wertende Abwägung der

zu wahrenden öffentlichen Interessen und der durch den Eingriff beeinträchtigten

privaten Interessen vorzunehmen (Häfelin/Müller, Rz. 613 ff.).

Im Entscheid vom 18. November 1998 erwog das

Verwaltungsgericht, es lasse sich mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit

nicht vereinbaren, die unverzügliche Beseitigung der Matten "nur um der

Eigenschaft als Sonderabfall willen" zu verlangen, zumal sich die Matten

seit Jahren dort befänden und die Mieterinnen bei deren Einbau offenbar in

gutem Glauben gewesen seien.

Dies ist nunmehr aufgrund des seither neu festgestellten

Sachverhalts sowie weiterer Umstände anders zu beurteilen: Zunächst war zum

damaligen Zeitpunkt die Verunreinigung der Recycling-Dämpfungsmatten mit dem

giftigen Chemikalien­gemisch PCB nicht bekannt. Die vom früheren

Grundeigentümer auf eigene Initiative durchgeführten Analysen – wobei PCB und

PAK nicht nachgewiesen wurden – waren nicht verwertbar, da Zweifel am

Untersuchungsobjekt bestanden. Weiter geht es im jetzigen Verfahren nicht um

eine relativ kurzfristig angeordnete Massnahme wie damals gemäss Verfügung der Beschwerdegegnerin

von 1997. Vielmehr wies das AWEL die Mitbeteiligten mit Schreiben vom 28. April

2000.

darauf hin, die unverzügliche Anordnung des "Ausbaus" der

Dämpfungsmatten rechtfertige sich zwar nicht, jedoch müssten die Matten in

nicht allzu ferner Zukunft beseitigt werden. Es erweise sich als angemessen,

die Entsorgung der Dämpfungsmatten spätestens mit Ablauf des Mietvertrages von

Ende März 2003 durchzuführen, weshalb die Mieterinnen für eine fachgerechte

Entsorgung der Matten bis zu diesem Zeitpunkt besorgt sein sollten. Auf dieses

Schreiben antworteten die Mitbeteiligten nie. Sie mussten deshalb spätestens

seit Ende April 2000 ernsthaft damit rechnen, die Matten bald entsorgen zu

müssen. Im Schreiben vom 27. Juli 1999 hatten sich die Mitbeteiligten –

bzw. deren Rechtsvertreter – nicht generell gegen die Beseitigung der Matten

gewehrt, sondern nur gegen deren unverzügliche Entfernung vor Ablauf des Miet­vertrages

von Ende März 2003. Und im Brief vom 10. Januar 2000 äusserten sie sich

dahingehend, dass die Matten "in einigen Jahren ohnehin entfernt

werden" müssten; aufgrund der vertraglichen Verhältnisse sei die Entfernung

der Matten im Jahr 2003 zu erwarten. Die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom

21.

Juni 2004 wurde erst erlassen, nachdem die Mitbeteiligten noch zweimal

aufgefordert worden waren, ein Entsorgungskonzept vor­zulegen und die

Kunststoffmatten einer fachgerechten Entsorgung zuzuführen. Die Mitbeteiligten

konnten die Dämpfungsmatten über zehn Jahre lang gebrauchen und amortisieren.

Angesichts des auf dem Spiel stehenden erheblichen Interesses an einer intakten

Umwelt und der drohenden (weiteren) Verunreinigung der Umgebung mit giftigem

PCB erscheint deshalb die Massnahme auch unter Berücksichtigung der

beachtlichen Entsorgungskosten als zumutbar für die Mitbeteiligten.

6.6

Zusammenfassend

erweist sich der Entscheid der Baudirektion als rechtsbeständig. In

Berücksichtigung der massgeblichen Rechtslage konnte sie die strittige

Anordnung ohne weitere Sachverhaltsermittlungen treffen. Der vorinstanzliche

Entscheid ist somit als rechtsverletzend aufzuheben.

7.

Die Beschwerde ist ein reformatorisches Rechtsmittel. Hebt

das Verwaltungsgericht die angefochtene Anordnung auf, so entscheidet es in der

Regel selbst (§ 63 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 63 N. 8). Wie die

vorangehenden Erwägungen zeigen, ist die Verfügung der Baudirektion vom 21. Juni

2004.

zu bestätigen. Die in Dispositiv-Ziffern I und II genannten Fristen sind

anzupassen.

8.

Mehrere am Verfahren Beteiligte tragen die Kosten in der

Regel entsprechend ihrem Unterliegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

Satz 1 VRG). Die Beschwerdeführerin obsiegt mit ihrer Beschwerde

vollständig. Die Verfügung der Beschwerdegegnerin wird wiederhergestellt,

weshalb sie nicht unterliegende Partei ist. Die Mitbeteiligten unterliegen hin­gegen

mit ihren Anträgen vollständig. Sie sind Verfahrens­beteiligte im Sinne von § 70

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG (vgl.

Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 4-31 N. 21). Die Gerichtskosten

sind somit den Mitbeteiligten aufzuerlegen. Die Mitbeteiligten sind zudem zu

einer Parteientschädigung von insgesamt Fr. 3'000.- an die Beschwerdeführerin

zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Für Kosten und

Entschädigung haften sie zu gleichen Teilen und solidarisch füreinander

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 14 N. 3, § 17 N. 35).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

In

Gutheissung der Beschwerde wird der Beschluss des Regierungsrats vom 1. Dezember

2004.

aufgehoben und die Verfügung der Baudirektion vom 21. Juni 2004 mit

Ausnahme der in den Dispositiv-Ziffern I und II genannten Fristen bestätigt.

Die gemäss Dispositiv-Ziffer I bis 31. Dezember 2004 angesetzte Frist

beträgt sechs Monate ab Rechtskraft dieses Entscheids. Die gemäss Dispositiv-Ziffer II

bis 31. August 2004 angesetzte Frist beträgt zwei Monate ab Rechtskraft

dieses Entscheids.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 8'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 90.-- Zustellungskosten,

Fr. 8'090.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden den beiden Mitbeteiligten je zur Hälfte auferlegt, unter

solidarischer Haftung füreinander.

4.

Die

Mitbeteiligten werden unter solidarischer Haftung füreinander verpflichtet, der

Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von je Fr. 1'500.-

(Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen.

5.

Gegen

diesen Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben werden.

6.

Mitteilung an …