VB.2005.00040

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2005.00040

12. August 2005Deutsch13 min

(URT.2005.8850)

Aufgrund von Art. 30 Abs. 3 BV muss eine mündliche Verhandlung durchgeführt werden, wenn beweisrechtliche Gründe vorliegen oder wenn sich ein entsprechender Anspruch aus dem anwendbaren Verfahrensrecht oder Art. 6 EMRK ergibt (E. 2). Die für die Löschung eines Handelsregistereintrags verhängte Gebühr tangiert keine "civil rights" (E. 3.1). Offen gelassen, ob es sich bei der vorliegend zu beurteilenden Ordnungsbusse aufgrund ihrer Natur (zweites Kriterium gemäss der EGMR-Rechtsprechung im Fall Engel) um eine strafrechtliche Anklage im Sinne von Art. 6 Abs. 1 EMRK oder aber um eine Beugestrafe handelt (E. 3.2). Die Schwere (drittes Engel-Kriterium) führt aufgrund der angedrohten Höchststrafe von Fr. 500.- ebenfalls zu keiner eindeutigen Abgrenzung (E. 3.3). Wenn eine separate Analyse der Engel-Kriterien keine eindeutigen Schlussfolgerungen zulässt, sind sie in ihrer Gesamtheit zu betrachten. Aufgrund einer solchen kumulativen Anwendung der Kriterien fällt die vorliegende Ordnungsbusse nicht unter Art. 6 EMRK (E. 3.4). Es sind auch keine anderen Gründe ersichtlich, aus denen die Vorinstanz eine mündliche Verhandlung hätte durchführen müssen (E. 4). Inhaltliche Unbegründetheit der Beschwerde (E. 5).

Sachverhalt

Das Handelsregisteramt des Kantons Zürich versuchte im

Juni 2001, der Einzelfirma "B" an deren im Register eingetragener

Adresse L-Strasse in X ein Schreiben zuzustellen. Dieses wurde als unzustellbar

zurückgesandt. Das Amt ersuchte daraufhin A an seiner vom Personenmeldeamt der

Stadt X bekannt gegebenen Adresse mehrmals erfolglos, ein neues Domizil oder

die Löschung anzumelden, zuletzt unter Androhung einer Busse für den Unterlassungsfall.

Da A nicht reagierte, löschte das Handelsregisteramt die Einzelfirma. Mit

Verfügung vom 15. Oktober 2004 verpflichtete es A zur Zahlung der daraus

entstandenen Kosten und sprach gleichzeitig eine Ordnungsbusse aus.

II.

Die Direktion der Justiz und des Innern wies einen dagegen

erhobenen Rekurs am 12. Januar 2005 ab.

III.

Mit Beschwerde vom 28./30. Januar 2005 machte A die

Nichtigkeit des angefochtenen Rekursentscheids geltend. Die Justizdirektion

beantragte die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Das

Handelsregisteramt verzichtete ausdrücklich auf Stellungnahme.

Die Kammer zieht in

Erwägungen

1.

1.1

Die

Beschwerde richtet sich gegen einen Entscheid der Justizdirektion. Diese

entscheidet als Aufsichtsbehörde über Rechtsmittel gegen Verfügungen des Beschwerdegegners

(Art. 3 Abs. 3 der Handelsregisterverordnung vom 7. Juni 1937,

HRegV, SR 211.411; § 42 Abs. 3 des Einführungsgesetzes zum

Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 2. April 1911, LS 230;

§ 23 Ziff. 1 lit. b des Gesetzes betreffend die Organisation und

Geschäftsordnung des Regierungsrates und seiner Direktionen vom

26.

Februar 1899, LS 172.1). Die Justizdirektion behandelt als

Rechtsmittelbehörde auch Beschwerden gegen Bussenverfügungen, da die Kompetenz

zum Aussprechen von Ordnungsbussen gestützt auf Art. 2 Satz 2 HRegV

auf den Beschwerdegegner übertragen wurde (Beschluss des Regierungsrats vom

26.

Juni 1974, zitiert bei Thomas Koch, Das Zwangsverfahren des

Handelsregisterführers, Basel/Frankfurt a. M. 1997, S. 129 Anm. 606;

vgl. auch BGE 104 Ib 261 E. 3). Da die Justizdirektion eine

verwaltungsinterne Aufsichtsbehörde darstellt, unterliegen ihre Entscheide der Beschwerde

ans Verwaltungsgericht (Art. 98a Abs. 1 des Bundesrechtspflegegesetzes

vom 16. Dezember 1943, SR 173.110; Art. 3 Abs. 4bis

HRegV; § 19b Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959, VRG, LS 175.2; BGE 124 III 259 E. 3b).

Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt

sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Die Sache

wäre aufgrund ihres Streitwerts zwar durch den Einzelrichter zu behandeln

(§ 38 Abs. 2 VRG). Wegen der grundsätzlichen Bedeutung des Falles

wurde die Entscheidung jedoch der Kammer übertragen (§ 38 Abs. 3

Satz 1 VRG).

2.

Der Beschwerdeführer macht geltend, der angefochtene

Entscheid sei "wegen Nichtanberaumung der mündlichen Verhandlung

weiterzusehen, damit die Akten korrigiert und vollständig … vorgelegt werden

können". Soweit er damit eine mündliche Verhandlung vor Verwaltungsgericht

verlangt, könnte er einen entsprechenden Anspruch aus dem Recht auf eine

publikumsöffentliche Verhandlung gemäss Art. 30 Abs. 3 der Bundesverfassung

vom 18. April 1999 (BV) ableiten. Diese Garantie gelangt zunächst dann zur

Anwendung, wenn beweisrechtliche Gründe vorliegen oder wenn sich ein Anspruch

auf Mündlichkeit aus dem anwendbaren Verfahrensrecht ableiten lässt (BGE 128

I 288 E. 2.6 = Pra 92/2003 Nr. 80; VGr, 23. März 2005,

VB.2004.00513, E. 2.2, www.vgrzh.ch).

Vorliegend ist zur Feststellung des rechtserheblichen

Sachverhalts eine mündliche Verhandlung nicht notwendig. Der Fall ist

hinreichend dokumentiert; die Frage der Gebührenerhebung und der Ausfällung

einer Busse lässt sich ohne weiteres anhand der Akten beurteilen. Der

Beschwerdeführer legte nicht dar, inwiefern die Vorinstanz die Verhältnisse

falsch abgeklärt haben und zur Sachverhaltsermittlung Mündlichkeit bzw.

Unmittelbarkeit notwendig sein sollte. Beweisrechtliche Gründe für eine

mündliche Verhandlung sind auch aufgrund der Akten nicht ersichtlich. Ebenso

wenig kann aus dem dem kantonalen Verfahrensrecht (§ 59 Abs. 1 VRG) ein

entsprechender Anspruch abgeleitet werden (VGr, 26. Januar 2005,

VB.2004.00439, E. 1.2, www.vgrzh.ch).

3.

Ein Anspruch auf eine publikumsöffentliche (und damit

mündliche) Verhandlung gemäss Art. 30 Abs. 3 BV besteht weiter dann,

wenn Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK)

anwendbar ist (BGE 128 I 288 E. 2.6).

3.1

Art. 6

Abs. 1 EMRK gelangt zunächst dann zur Anwendung, wenn ein "civil

right" tangiert ist. Ob die Löschung einer Firma unter diesen Begriff fällt,

ist nicht zu prüfen, da sich der Beschwerdeführer im Rekursverfahren nicht

gegen die Löschung seiner Einzelfirma wandte, sondern gegen die vom

Beschwerdegegner erlassene "Rechnung". Damit beanstandet er zunächst

sinngemäss die Erhebung von Gebühren für die Löschung des Registereintrags.

Diese tangiert keine "civil rights" im Sinne von Art. 6

Abs. 1 EMRK (RB 2000 Nr. 27 E. 2b; bezüglich Beiträgen für

die Müllabfuhr: EKMR, 1. Oktober 1965, X, 2145/64, www.echr.coe.int;

kritisch Ruth Herzog, Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege,

Bern 1995, S. 281).

3.2

Der

Beschwerdeführer wendet sich auch gegen die vom Beschwerdegegner ausgesprochene

Ordnungsbusse. – Eine strafrechtliche Anklage im Sinne von Art. 6

Abs. 1 EMRK liegt zunächst beim Entscheid über Sanktionen vor, die im

besonderen Teil des Strafgesetzbuches (bzw. im Nebenstrafrecht) vorgesehen sind

(EGMR, 8. Juni 1976, Engel u. a., 5100/71 etc., § 82,

www.echr.coe.int, auch zum Folgenden). Dies ist bei der hier zu beurteilenden

Ordnungsbusse nicht der Fall (vgl. Art. 943 Abs. 1 des

Obligationenrechts, OR).

Ausserhalb des Kernstrafrechts geregelte Sanktionen können

aufgrund des zweiten vom Gerichtshof im Fall Engel aufgestellten Kriteriums aufgrund

ihrer Natur in den Anwendungsbereich von Art. 6 Abs. 1 EMRK

fallen. Eine Sanktion gilt als dann strafrechtlich, wenn ihr sowohl abschreckender

als auch vergeltender Charakter zukommt (EGMR, 21. Februar 1984, Öztürk,

8544/79, § 53, www.echr.coe.int). Beugestrafen bezwecken dagegen nicht die

Bestrafung eines rechtlich verbotenen, sondern die Erzwingung eines rechtlich

gebotenen Verhaltens (Christoph Grabenwarter, Verfahrensgarantien in der Verwaltungsgerichtsbarkeit,

Wien/New York 1997, S. 93). Bei ihnen steht somit weder Abschreckung noch

Vergeltung im Vordergrund. Sie stellen folglich keine strafrechtliche Anklage

dar (Christian Kopetzki, Art. 5 und 6 EMRK und das österreichische Verwaltungsverfahrensrecht,

EuGRZ 10/1983, S. 173, 177).

Die angefochtene Ordnungsbusse wurde gestützt auf

Art. 943 Abs. 1 OR ausgesprochen. Danach hat die Registerbehörde

fehlbare Beteiligte zu büssen, wenn diese gesetzlich zur Anmeldung einer

Eintragung verpflichtet sind. Vor dem Aussprechen einer Busse muss sie den Pflichtigen

mahnen (Art. 941 OR). Wenn eine Eintragung im Handelsregister, wie hier,

mit den Tatsachen nicht mehr übereinstimmt, hat sie ihm also eine Frist zur

Anmeldung der erforderlichen Änderung oder Löschung anzusetzen (Art. 60

Abs. 1 HRegV). Dabei muss sie den Pflichtigen darauf aufmerksam machen, dass

sie im Unterlassungsfall eine Busse aussprechen wird (Art. 60 Abs. 1

in Verbindung mit Abs. 2 HRegV). Dieses Verfahren kann somit mit jenem

verglichen werden, das dem Aussprechen einer Bestrafung wegen Ungehorsams

vorausgeht (vgl. Art. 292 des Strafgesetzbuches, StGB): Mit ihm soll Druck

auf den Betroffenen ausgeübt werden; die Strafandrohung soll diesen dazu

veranlassen, seinen Pflichten nachzukommen. Innerhalb der repressiven Mittel

des Verwaltungszwangs kann die Ordnungsbusse damit als Beugestrafe qualifiziert

werden (Martin Eckert, Basler Kommentar, 2002, Art. 943 OR N. 3; vgl.

Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich

etc. 2002, N. 1181 sowie BGE 104 Ib 261 E. 3 und 72 I 252, 255).

Dies spricht gegen die Anwendbarkeit von Art. 6 Abs. 1 EMRK. –

Andererseits gilt es zu beachten, dass vorliegend bloss ein einziges Mal eine

Ordnungsbusse verhängt wurde. Die Registerbehörde wollte nicht durch

mehrmaliges Aussprechen einer Busse an Informationen gelangen, die sie ohne

Mitwirkung des Pflichtigen nicht hätte erheben können (zu dieser

Differenzierung Koch, S. 128). Aufgrund dieser besonderen Umstände des

Einzelfalls könnte die hier zu beurteilende Busse damit nicht primär als

Beuge-, sondern allgemeiner als Verwaltungsstrafe erscheinen. Weiter kommt

hinzu, dass sich eine vergleichbare Vorschrift (Art. 292 StGB) im

Kernstrafrecht befindet (dazu EGMR, 22. Mai 1990, Weber, 11034/84,

§ 31; Thomas Merkli/Arthur Aeschlimann/Ruth Herzog, Kommentar zum Gesetz

über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, Art. 116

N. 6).

Nach dem Gesagten lassen sich aus einer Betrachtung der

Natur der Sanktion sowohl gewichtige Gründe für als auch gegen die

Anwendbarkeit von Art. 6 Abs. 1 EMRK anführen. Die Untersuchung

dieses Kriteriums lässt somit keine eindeutigen Schlussfolgerungen zu.

3.3

Wenn das

zweite Engel-Kriterium keine eindeutige Abgrenzung ermöglicht, muss als Drittes

geprüft werden, ob die Sanktion von ihrer Schwere her als strafrechtlich

erscheint (EGMR, 1. Februar 2005, Ziliberberg, 61821/00, §§ 29 und 31,

www.echr.coe.int). Dabei geht es um das Gewicht der Konsequenzen, die der

Beschuldigte insgesamt zu gewärtigen hätte. Als Ausgangspunkt ist jeweils von

der abstrakten Strafdrohung auszugehen (EGMR, 8. Juni 1976, Engel

u. a., 5100/71 etc., §§ 82 und 85, www.echr.coe.int).

Art. 943 Abs. 1 OR sieht als Strafrahmen eine

Busse von bis zu Fr. 500.- vor. Dieser liegt rund dreimal höher als in

einem Fall, in dem die Anwendbarkeit von Art. 6 EMRK verneint wurde (EGMR,

23.

März 1994, Ravnsborg, 14220/88, § 35, www.echr.coe.int). Die vorliegend

zu beurteilende Höchststrafe ist gleich hoch wie in einem Fall, in dem der Gerichtshof

das Vorliegen einer strafrechtlichen Anklage bejahte (EGMR, 22. Mai 1990,

Weber, 11034/84, § 34, www.echr.coe.int). Die Höchststrafe begründet somit

die Vermutung, dass die Sanktion ein für die Anwendbarkeit der Konvention hinreichendes

Gewicht aufweist. Diese Vermutung kann durch die tatsächlich verhängte Busse

(Fr. 250.-) nicht widerlegt werden (vgl. EGMR, 9. Oktober 2003, Ezeh

und Connors, 39665/98 etc., § 126, www.echr.coe.int). – Gegen das Vorliegen

einer strafrechtlichen Anklage spricht andererseits ein Obiter Dictum des

Gerichtshofs, wonach selbst bei einem Strafrahmen von umgerechnet

Fr. 800.- die Anwendbarkeit von Art. 6 EMRK verneint werden könnte

(EGMR, 21. Februar 1984, Öztürk, 8544/79, § 54, www.echr.coe.int).

Damit lassen sich gute Gründe sowohl für als auch gegen

ein hinreichendes Gewicht der Strafe anführen. Auch von diesem Kriterium her betrachtet

handelt es sich bei der Frage der Anwendbarkeit von Art. 6 Abs. 1 EMRK

folglich um einen Grenzfall.

3.4

Für die

Anwendbarkeit von Art. 6 Abs. 1 EMRK reicht es aus, wenn nur eines

der genannten Engel-Kriterien anwendbar ist (alternativer Charakter: EGMR,

25.

August 1987, Lutz, 9912/82, § 55, www.echr.coe.int). Wenn eine

separate Analyse der einzelnen Kriterien jedoch, wie hier, keine eindeutigen

Schlussfolgerungen zulässt, sind sie in ihrer Gesamtheit zu betrachten

(kumulativer Charakter: EGMR, 24. Februar 1994, Bendenoun, 12547/86,

§ 47, 9. Oktober 2003, Ezeh und Connors, 39665/98 etc., § 86,

1.

Februar 2005, Ziliberberg, 61821/00, §§ 31 und 35, alle auf

www.echr.coe.int; kritisch Grabenwarter, S. 105; vgl. auch BGE 121 I 379

E. 3d).

Von ihrer Natur her betrachtet könnte die hier zu

beurteilende Ordnungsbusse auf den ersten Blick mit dem Fall Benham verglichen werden,

in dem die Behörde – unter anderem offenbar auch zur Durchsetzung von

Verpflichtungen – eine Busse verhängte. Allerdings spielten in jenem Verfahren

auch Aspekte der Bestrafung bzw. Vergeltung eine Rolle (EGMR, 10. Juni

1996, Benham, 19380/92, §§ 9 ff., 56, www.echr.coe.int). Vor allem aber

stand im Gegensatz zum vorliegend zu beurteilenden Fall für den Betroffenen

eine dreimonatige Freiheitsstrafe auf dem Spiel. Die hier zu qualifizierende

Sanktion weist ein deutlich geringeres Gewicht auf. Der Vergleich mit dem Fall

Benham spricht somit gegen die Anwendbarkeit von Art. 6 EMRK. Ebenfalls

dagegen spricht eine Gegenüberstellung des Falls Weber. Dort war zwar dieselbe

Höchststrafe zu beurteilen; im Unterschied zu hier konnte die Busse jedoch in

Gefängnis umgewandelt werden (EGMR, 22. Mai 1990, Weber, 11034/84,

§ 34, www.echr.coe.int). Zieht man sowohl die Natur als auch die Schwere

der Sanktion in Betracht, fällt sie nach dem Gesagten nicht unter den Begriff

der strafrechtlichen Anklage im Sinne von Art. 6 Abs. 1 EMRK. Der

Beschwerdeführer hat folglich keinen Anspruch auf eine publikumsöffentliche

(und damit mündliche) Verhandlung. Da eine solche auch aus beweisrechtlichen

Gründen nicht notwendig ist (vorn 2), ist sein Antrag auf eine mündliche

Verhandlung abzulehnen.

4.

Soweit der Beschwerdeführer sinngemäss geltend macht, eine

mündliche Verhandlung hätte auch von der Vorinstanz angeordnet werden sollen,

geht seine Rüge fehl. Ob verwaltungsinterne Rekursbehörden mündliche

Verhandlungen anordnen, liegt grundsätzlich in ihrem Ermessen (vgl. § 26

Abs. 4 VRG; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,

§ 26 N. 38). Es ist vorliegend kein Grund ersichtlich, weshalb die Vorinstanz

eine mündliche Verhandlung hätte durchführen sollen (vgl. vorn 2).

5.

Der Beschwerdeführer macht schliesslich geltend, der

angefochtene Entscheid sei nichtig. Inwiefern ein Nichtigkeitsgrund vorliegen

sollte, ist jedoch nicht erkennbar (vgl. BGE 130 III 430 E. 3.3).

Ebenso wenig ist ersichtlich, inwiefern der

vorinstanzliche Entscheid mit einem Rechtsfehler behaftet sein sollte.

Gebührenerhebung und Busse stellen in Gesetz und Verordnung vorgesehene Folgen

der verweigerten Mitwirkung am Löschungsverfahren dar (Art. 943

Abs. 1 OR; Art. 60 Abs. 2 sowie 62 Abs. 1 HRegV). Der

Beschwerdegegner hat sodann nachgewiesen, dass er den Beschwerdeführer auf

dessen Mitwirkungspflichten aufmerksam gemacht hat. Im Übrigen kann auf die

zutreffenden Erwägungen der Vorinstanz verwiesen werden (§ 28 Abs. 1

Satz 2 in Verbindung mit § 70 VRG).

6.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Gemäss

Art. 13 Ziff. 2 der Verordnung vom 3. Dezember 1954 über die

Gebühren für das Handelsregister (SR 221.411.1) sind die Kosten des

Verfahrens dem unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen.

Demgemäss

entscheidet die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellungskosten,

Fr. 1'100.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Gegen

diesen Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben werden.

5.

Mitteilung

an …