VB.2005.00046

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2005.00046

23. Juni 2005Deutsch13 min

(URT.2005.8730)

Wenn § 48 Abs. 3 PBG für die Festlegung einer Gestaltungsplanpflicht ein "wesentliches" öffentliches Interesse an einer solchen zusätzlichen planerischen Grundlage als einer weiteren Stufe zwischen Grundnutzungsplanung und Baubewilligung voraussetzt, so ist damit ein qualifiziertes öffentliches Interesse gemeint (E. 4). Aus den genannten Berichten der Ortsplanungskommission Küsnacht ergibt sich in keiner Weise, worin dieses wesentliche Interesse für die Ausdehnung der Gestaltungsplanpflicht auf die (im Zwischenbericht noch nicht erfasste) Fläche zwischen Kohlrain- und Fähnlibrunnenstrasse liegen soll. Im Bericht "Grobkonzept und Vorgaben für die Gebietsplanung Gestaltungsplan Dorfzentrum" werden zwar für die einzelnen Teilbereiche des Gestaltungsplangebiets Inhalte definiert, jedoch genau für den vorliegend umstrittenen Teil des Planungsperimeters werden überhaupt keine zusätzlichen Inhalte festgelegt (E. 4). Die Ausdehnung der Gestaltungsplanpflicht auf die streitbetroffenen Grundstücke verletzt daher § 48 Abs. 3 PBG; sie ist namentlich aus Verhältnismässigkeitsgründen nicht mit der verfassungsrechtlich gewährleisteten Eigentumsfreiheit vereinbar (E. 4).

Sachverhalt

Mit Beschlüssen vom 12., 19. und 26. Januar

sowie 2. Februar 2004 revidierte die Gemeindeversammlung Küsnacht die

kommunale Nutzungsplanung 1994. Dabei wurde unter anderem der Perimeter für die

Gestaltungsplanpflicht "Dorfzentrum", welcher bisher nur die Parzelle

Kat.Nr. 01 umfasste, auf die Grundstücke Kat.Nrn. 02, 03, 04, 05, 06,

07, 08 und 09 erweitert.

Erwägungen

II.

Hiergegen gelangten A, B und die C AG an die Baurekurskommission

II mit dem Antrag, den Zonenplan insoweit aufzuheben, als die Gestaltungsplanpflicht

auf ihre Grundstücke Kat. Nrn. 04, 05, 06 und 07 ausgedehnt worden sei.

Die Rekurskommission wies das Rechtsmittel nach Durchführung eines Augenscheins

am 7. Dezember 2004 ab; die Rekurskosten von Fr. 3'570.- auferlegte

sie den Rekurrenten; Parteientschädigungen sprach sie nicht zu.

III.

Mit Beschwerde vom 1. Februar 2005 erneuerten die

unterlegenen Rekurrenten ihren Rekursantrag; verfahrensrechtlich beantragten

sie die Durchführung eines Augenscheins und die Zusprechung einer

Parteientschädigung.

Auf Präsidialverfügung vom 2. Februar 2005 hin prüfte

die Baudirektion (welche die Vorlage mit Ausnahme der streitbetroffenen

Grundstücke bereits am 7. Juli 2004 genehmigt hatte), ob die Genehmigung

auch bezüglich dieser Grundstücke erteilt werden könne, was sie mit Verfügung

vom 25. April 2005 bejahte. Die Gemeinde Küsnacht beantragte dem

Verwaltungsgericht hierauf am 30. Mai 2005 Abweisung der Beschwerde, unter

Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführenden. Die

Baurekurskommission II verzichtete am 10. Mai 2005 auf Vernehmlassung.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht ist nach

§ 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) und

§ 329 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zur

Behandlung der vorliegenden eine kommunale Nutzungsplanung betreffenden

Beschwerde zuständig (RB 1998 Nr. 26). Die im Rekursverfahren

unterlegenen Grundeigentümer sind zur Beschwerdeerhebung ohne weiteres legitimiert

(§ 21 VRG). Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist

auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Als erste

Rechtsmittelinstanz überprüfen die Baurekurskommissionen kommunale

Nutzungspläne grundsätzlich mit voller Kognition nicht nur auf ihre

Gesetzmässigkeit, sondern auch auf Zweckmässigkeit und Angemessenheit hin

(§ 20 VRG). Soweit den Gemeinden bei der Festsetzung der Bau- und

Zonenordnung allerdings Planungsautonomie zusteht, insbesondere wenn es für

die Beurteilung auf die örtlichen Verhältnisse ankommt, haben sich die

Rekursbehörden bei der Ermessenskontrolle Zurückhaltung aufzuerlegen. Sie

dürfen dann korrigierend eingreifen, wenn sich die kommunale Lösung aufgrund

überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist oder den wegleitenden

Zielen und Grundsätzen der Raumplanung widerspricht. Im Übrigen heben sie im

Rahmen der Ermessenskontrolle die kommunale Planfestsetzung nur dann auf, wenn

deren Unzweckmässigkeit oder die Unangemessenheit offensichtlich ist (Alfred

Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des

Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 20 N. 20; Walter

Haller/Peter Karlen, Rechtsschutz im Raumplanungs- und Baurecht, Zürich 1998,

Rz. 1073 f.). Demgegenüber ist das Verwaltungsgericht bei der

Überprüfung von Rekursentscheiden über kommunale Nutzungsplanungen gemäss

§ 50 Abs. 1 und 2 VRG auf die Rechtskontrolle beschränkt.

1.3

Die für

die Beurteilung erheblichen örtlichen Verhältnisse ergeben sich mit hinreichender

Klarheit aus den vorliegenden Akten. Ein Augenschein des Verwaltungsgerichts

ist nicht erforderlich, zumal bereits die Baurekurskommission einen solchen

vorgenommen hat.

2.

Die Bau- und Zonenordnung regelt die Überbaubarkeit und

die Nutzweise der Grundstücke, soweit diese nicht abschliessend durch

eidgenössisches oder kantonales Recht bestimmt sind (§ 46 Abs. 1

PBG). Zu diesem Zweck wird der nicht von übergeordneten Zonen und nicht von

Waldareal erfasste Gemeindebann rechtsverbindlich in Bauzonen, Erholungszonen,

Freihaltezonen und Reservezonen unterteilt (§ 46 Abs. 2 PBG). Es sind

Bauzonen unterschiedlicher Ausnützung, Bauweise und/oder Nutzweise vorzusehen

(§ 48 Abs. 1 PBG mit Aufzählung der in Betracht kommenden Zonentypen

in Abs. 2). Besteht ein wesentliches öffentliches Interesse,

beispielsweise des Ortsbild- und Landschaftsschutzes, des Aussichtsschutzes,

des Immissionsschutzes oder ein solches an einer differenzierten baulichen

Verdichtung, kann mit der Zonenzuweisung festgelegt werden, dass für bestimmte

Teilbereiche ein Gestaltungsplan festgelegt werden muss (§ 48 Abs. 3

PBG). Mit Gestaltungsplänen werden gemäss § 83 PBG für bestimmt umgrenzte

Gebiete Zahl, Lage, äussere Abmessungen sowie Nutzweise und Zweckbestimmung der

Bauten bindend festgelegt, wobei von den Bestimmungen über die Regelbauweise

und die kantonalen Mindestabstände abgewichen werden darf (Abs. 1). Für

die Projektierung ist ein angemessener Spielraum zu belassen (Abs. 2). Der

Gestaltungsplan hat auch die Erschliessung sowie die gemeinsamen Ausrüstungen

und Ausstattungen zu ordnen, soweit sie nicht schon durch einen Quartierplan

geregelt sind; er kann Festlegungen über die weitere Umgebungsgestaltung enthalten

(Abs. 3). Erfordern die Umstände (insbesondere in weitgehend überbauten

Gebieten) keine umfassende Regelung, kann sich der Inhalt eines

Gestaltungsplans auf einzelne Anordnungen beschränken (Abs. 4).

3.

Die Baurekurskommission hat die Einwendungen der

Rekurrenten, die Ausdehnung des Gestaltungsplanperimeters auf ihre zwischen der

Kohlrain- und der Fähnlibrunnenstrasse liegenden, teilweise mit neueren

Gebäuden überstellten Grundstücke Kat.Nrn. 04, 05, 06 und 07, lasse sich

nicht auf ein wesentliches öffentliches Interesse stützen und widerspreche dem

Verhältnismässigkeitsprinzip, im Wesentlichen aus folgenden Erwägungen verworfen:

Der Gemeinde gehe es darum, die künftige Entwicklung des

Gebiets "Bahnhof/Parkplatz Zürichstrasse" sowie des historisch

gewachsenen Dorfkerns zusammenzufügen und aufzuwerten, ohne die Gestaltung im

Einzelnen bereits heute festzulegen. Zur Erreichung dieses Ziels bilde der

streitbetroffene Gestaltungsplan ein zulässiges und taugliches Mittel. Als

Verkehrsknotenpunkt stelle der Bahnhof ein "natürliches Zentrum" dar,

welches jedoch heute durch ein zufällig wirkendes, unkoordiniertes

Nebeneinander von überbauten und unbebauten Teilräumen charakterisiert sei;

Nutzung und Architektur der Teilbereiche seien derart unterschiedlich, dass

kein einheitliches, harmonisches Erscheinungsbild gegeben sei, was durch die

die Teilbereiche voneinander trennenden Verkehrswege und Fussgängerverbindungen

zusätzlich akzentuiert werde. Damit erweise sich die Ausdehnung der

Gestaltungsplanpflicht auf die seeseitig der Bahngeleise gelegenen Grundstücke

als sinnvoll und zweckmässig; insbesondere ermögliche sie, dass neben der lang

gezogenen, relativ schmalen Parzelle Kat.Nr. 08 auch die angrenzenden

Flächen und die dort bestehenden baulichen Verhältnisse bei der Projektierung

von Neu- und Umbauten genügend berücksichtigt werden. Mit ihrem Einwand, ihre

Parzellen seien bereits mehr als hinreichend erschlossen, würden die

Rekurrenten verkennen, dass ein Gestaltungsplan nicht nur der Herbeiführung der

Baureife diene; mit dem streitbetroffenen Plan liesse sich insbesondere auch

eine Reduzierung oder gar Teilaufhebung von Verkehrsflächen realisieren. Die Erweiterung

ermögliche im Übrigen nicht nur eine bessere Feinabstimmung der Planung auf die

bereits bestehenden Bedürfnisse, sondern lasse auch mehr Planungsfreiheit zu,

was die Berücksichtigung auch künftiger Entwicklungs- und Überbauungswünsche

ermögliche. Der Befürchtung der Rekurrenten, die Ausarbeitung eines Gestaltungsplans

erfordere unverhältnismässig viel Zeit, sei insofern unbegründet, als das

Fehlen dieses Plans allfälligen Baugesuchen gemäss der Regelung von § 235

PBG nicht beliebig lang entgegengehalten werden könne; vielmehr wäre die

Gemeinde gegebenenfalls verpflichtet, einen solchen Plan innert längsten drei

Jahren zu erlassen. Zudem habe die Gemeinde mit der Projektierung bereits

begonnen; gemäss Beschluss vom 15. September 2004 habe der Gemeinderat vom

Bericht der Steuerungsgruppe "Zentrumsentwicklung" betreffend

"Grobkonzept und Vorgaben für die Gebietsplanung Gestaltungsplan

Dorfzentrum" zustimmend Kenntnis genommen und die Steuerungsgruppe

angehalten, den Gestaltungsplan Dorfzentrum vorzubereiten und bis spätestens

11.

August 2005 eine Vorlage für einen Planungskredit zu unterbreiten.

4.

Gemäss Zwischenbericht der Ortsplanungskommission Küsnacht

vom 5. Februar 2003 zur Teilrevision der Bau- und Zonenordnung 1994 sollte die

bestehende Gestaltungsplanpflicht "Dorfzentrum" für das östlich der

Geleise gelegene Parkplatzareal an der Zürichstrasse auf das Bahnhofareal

westlich der Geleise einschliesslich der dort parallel zu den Geleisen

verlaufenden Kohlrainstrasse erweitert werden. Damit werde die Möglichkeit geschaffen,

"die bereits urbanen Teile von Küsnacht grosszügig, bedürfnisgerecht und

nach städtebaulichen Grundsätzen zu überbauen", wobei auch der

Strassenraum "in städtebauliche Überlegungen einbezogen werden"

könne. Vorbehalten wurde dabei eine nochmalige Erweiterung der

Gestaltungsplanpflicht auf die Fläche zwischen Kohlrainstrasse und Fähnlibrunnenstrasse.

Diese in der Zone W4 ohne Baumassenziffer liegende Fläche umfasst die

Grundstücke Kat.Nrn. 04 und 05 mit dem darauf befindlichen neueren

Mehrfamilienhaus der Beschwerdeführerin 3 sowie die südlich anschliessenden

Grundstücke Kat.Nrn. 06 und 07 der Beschwerdeführer 1 und 2, wobei

Kat.Nr. 06 mit einem älteren Gebäude überbaut ist, während Kat.Nr. 07

unüberbaut und für sich allein unüberbaubar ist. Ferner umfasst die genannte

Fläche das weiter südlich anschliessende moderne Geschäftsgebäude Kohlrainstrasse.

Bei der weiteren Bearbeitung der Vorlage wurde die Gestaltungsplanpflicht

"Dorfzentrum" auch auf diese Fläche ausgedehnt. Im Schlussbericht der

Ortsplanungskommission vom 2. Oktober 2003 bzw. in der Weisung des

Gemeinderats vom 30. Oktober 2003 zuhanden der Gemeindeversammlung wird

diese Erweiterung planlich festgehalten; eine Begründung dazu findet sich

jedoch nicht; die Ausführungen zur Gestaltungsplanpflicht "Dorfzentrum"

decken sich mit jenen im Zwischenbericht. Wie bei den im Schlussbericht

behandelten weiteren Arealen mit Gestaltungsplanpflicht wird einzig auf den

neuen Art. 44a BZO hingewiesen. Gemäss dieser Bestimmung gilt für die im

Zonenplan speziell gekennzeichneten Gebiete im Interesse einer qualitativ guten

Bebauung die Pflicht zur Ausarbeitung eines Gestaltungsplans (vgl. zur

Geschichte der BZO-Revision auch VGr, 21. April 2004, VB.2004.00028).

Wenn § 48 Abs. 3 PBG für die Festlegung einer

Gestaltungsplanpflicht ein "wesentliches" öffentliches Interesse an

einer solchen zusätzlichen planerischen Grundlage als einer weiteren Stufe

zwischen Grundnutzungsplanung und Baubewilligung voraussetzt, so ist damit ein

qualifiziertes öffentliches Interesse gemeint (vgl. VGr, 3. Juni 1993,

VB.1993.00067). Aus den genannten Berichten der Ortsplanungskommission ergibt

sich in keiner Weise, worin dieses wesentliche Interesse für die Ausdehnung der

Gestaltungsplanpflicht auf die (im Zwischenbericht noch nicht erfasste) Fläche

zwischen Kohlrain- und Fähnlibrunnenstrasse liegen soll. Was die

Beschwerdegegnerin in der Rekurs- und in der Beschwerdeantwort diesbezüglich

vorgebracht hat, vermag ein wesentliches öffentliches Interesse an der

genannten Erweiterung des Perimeters eben so wenig zu begründen. Insbesondere

lässt sich ein derartiges qualifiziertes Interesse nicht aus dem

"Grobkonzept für die Zentrumsplanung Dorf" samt darin enthaltenen

"Vorgaben für die Gebietsplanung Gestaltungsplan Dorfzentrum"

ableiten, von welchem der Gemeinderat Küsnacht mit Beschluss vom 15. September

2004.

zustimmend Kenntnis genommen hat. Das genannte Konzept umfasst mit dem

"Zentrum" der Gemeinde Küsnacht ein verhältnismässig weiträumiges

Gebiet, das in verschiedene Teilgebiete aufgeteilt wird. Der Perimeter der

Gestaltungsplanpflicht "Dorfzentrum" wird davon nur von zwei

Teilgebieten berührt, nämlich dem Güterschuppen-Areal SBB zwischen Bahnlinie

und Kohlrainstrasse sowie dem Parkareal an der Zürichstrasse östlich der

Bahnlinie. Die für das Teilgebiet "Güterschuppen-Areal SBB" genannten

Ziele lassen die mit dem Zwischenbericht zur BZO-Revision vorgesehene Erweiterung

des Perimeters für die Gestaltungsplanpflicht "Dorfzentrum" auf das

SBB-Areal zwischen Bahngeleisen und Kohlrainstrasse als gerechtfertigt

erscheinen, was denn auch von den Beschwerdeführern anerkannt wird. Für eine

weitergehende Ausdehnung auf die unter anderem die streitbetroffenen

Grundstücke umfassende Fläche zwischen Kohlrain- und Fähnlibrunnenstrasse

fehlen jedoch sowohl konkrete Zielsetzungen wie auch plausible Überlegungen. Im

Bericht "Grobkonzept und Vorgaben für die Gebietsplanung Gestaltungsplan

Dorfzentrum" werden zwar für die einzelnen Teilbereiche des Gestaltungsplangebietes

Inhalte definiert, jedoch genau für den vorliegend umstrittenen Teil des Planungsperimeters

werden überhaupt keine zusätzlichen Inhalte festgelegt. Dass dort erwähnt wird,

dass der Bereich der Kohlrainstrasse im Zusammenhang mit der Neukonzeption des

Güterschuppenareals gestalterisch aufgewertet worden soll, vermag jedenfalls

ein qualifiziertes öffentliches Interesse für die streitbetroffene Ausdehnung

nicht darzutun. Das gilt in erster Linie für die mit einem neueren Mehrfamilienhaus

überbauten Grundstücke Kat.Nrn. 04 und 05 der Beschwerdeführerin 3,

angesichts der gänzlich fehlenden Substanziierung besserer Gestaltungsmöglichkeiten

aber auch für die Grundstücke Kat.Nrn. 06 und 07 der Beschwerdeführenden 1

und 2, ungeachtet dessen, dass das ältere Gebäude auf Kat.Nr. 06

möglicherweise einmal durch eine Neuüberbauung ersetzt wird. Im Übrigen hat der

Gemeinderat Küsnacht denn auch im Beschluss vom 15. September 2004

eingeräumt, dass der Verzicht auf den Einbezug der streitbetroffenen Fläche

(bzw. deren Ausklammerung aufgrund eines diesbezüglichen

Rechtsmittelentscheids) "keine gewichtigen Auswirkungen" auf die

Zentrumsentwicklung habe.

Wenngleich der Beschwerdegegnerin in § 48 Abs. 3

PBG mit dem unbestimmten Rechtsbegriff des "wesentlichen öffentlichen

Interesses" ein erheblicher Beurteilungs- und Ermessensspielraum

eingeräumt wird, den sie im Rahmen ihrer kommunalen Planungsautonomie

ausschöpfen darf, setzt dies doch voraus, dass sie im Streitfall ein solches

Interesse konkret darzulegen vermag. Daran fehlt es hier nach dem Gesagten.

Auch den Erwägungen der Baurekurskommission kann ein solches konkretes

Interesse nicht entnommen werden, erschöpfen sich diese doch weitgehend in

allgemeinen Ausführungen darüber, dass es planerisch und städtebaulich sinnvoll

sei, das zufällig wirkende, unkoordinierte Nebeneinander von überbauten und

unbebauten Teilräumen im Zentrumsgebiet zu einem zusammenhängenden Ganzen zu

verbinden. Diese Zielsetzung wird mit der erwähnten Zentrumsplanung, zu welcher

zurzeit das Grobkonzept vorliegt, offenkundig zweckmässig angestrebt; sie

vermag aber die streitbetroffene Ausdehnung des Gestaltungsplanperimeters

"Dorfzentrum" nicht zu rechtfertigen. Letztere Massnahme verletzt

daher § 48 Abs. 3 PBG; sie ist namentlich nicht mit der

verfassungsrechtlich gewährleisteten Eigentumsfreiheit vereinbar (Art. 26

in Verbindung mit Art. 36 Abs. 2 und 3 der Bundesverfassung vom

18.

April 1999, BV). Unter dem Gesichtswinkel des

Verhältnismässigkeitsprinzips (Art. 36 Abs. 3 BV) lässt sich der

Einbezug aller vier streitbetroffenen Grundstücke nicht mit dem Gebot der

Erforderlichkeit, der Einbezug der Parzellen Kat.Nrn. 04 und 05 zudem auch

nicht mit dem Erfordernis der Geeignetheit vereinbaren. Die Beschwerde ist

gutzuheissen. Ob die Beschwerdegegnerin bei diesem Verfahrensausgang vom

Perimeter der Gestaltungsplanpflicht lediglich die hier streitbetroffenen

Grundstücke oder auch die weiteren Parzellen ausnehmen will, die gemäss

Zwischenbericht der Ortsplanungskommission im Perimeter noch nicht enthalten

waren (insbesondere das Geschäftshaus Kohlrainstrasse), bleibt ihr überlassen.

5.

Bei diesem Verfahrensausgang sind die Rekurskosten von

Fr. 3'570.- der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen, die auch die

Gerichtskosten zu tragen hat (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

VRG). Die Beschwerdegegnerin ist gestützt auf § 17 Abs. 2 VRG zu

verpflichten, den Beschwerdeführenden für das Rekursverfahren und das

Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von je Fr. 1'500.- (je

Verfahren und Person Fr. 500.-), also insgesamt für beide Verfahren

Fr. 3'000.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) zu zahlen.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid der Baurekurskommission II wird

aufgehoben. Der Beschluss der Gemeindeversammlung Küsnacht vom 2. Februar

2004.

wird insoweit aufgehoben, als damit der Perimeter mit

Gestaltungsplanpflicht "Dorfzentrum" auf die Grundstücke

Kat.Nrn. 04, 05, 06 und 07 ausgedehnt worden ist.

2.

Die

Rekurskosten von Fr. 3'570.- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

Diese wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden binnen dreissig Tagen nach

Rechtskraft dieses Urteils für das Rekursverfahren eine Parteientschädigung von

insgesamt Fr. 1'500.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen.

3.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 3'060.-- Total der Kosten.

4.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

5.

Die

Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden binnen 30 Tage

nach Rechtskraft dieses Urteils für das Beschwerdeverfahren eine

Parteientschädigung von insgesamt Fr. 1'500.- (Mehrwertsteuer

inbegriffen), zu bezahlen.

6.

Mitteilung

an …