VB.2005.00062

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2005.00062

21. September 2005Deutsch13 min

(URT.2005.8904)

Der vorinstanzliche Nichteintretensbeschluss wurde dem Beschwerdeführer, der sich während mehrerer Monate in einem Therapiezentrum in Spanien aufhält, offensichtlich direkt auf postalischem Weg zugestellt, obschon im Bereich des Verwaltungsrechts keine Abkommen bestehen, die ein solches Vorgehen zuliessen. Solche völkerrechtswidrigen Zustellungen werden jedoch nach zürcherischem Recht nicht ohne weiteres als nichtig betrachtet. Im vorliegenden Fall hat der Beschwerdeführer keinen Rechtsnachteil erlitten, da er in der Lage war, den vorinstanzlichen Nichteintretensbeschluss rechtzeitig mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht anzufechten, und er hat die Nichtigkeit der Zustellung nicht geltend gemacht (E. 4.2).

Bei der Auslegung des Wohnsitzbegriffs gemäss § 6b VRG ist aufgrund der Zweckvorstellung, die mit der Rechtsnorm verbunden ist, und aus praktischen Gründen auf den Aufenthaltsort abzustellen, also auf jene Örtlichkeit, wo eine Person während der Prozessdauer voraussehbar für längere Zeit tatsächlich verweilt. Dem Beschwerdeführer ist daher zu Recht Frist zur Bezeichnung eines Zustellungsdomizils oder eines Vertreters in der Schweiz angesetzt worden, verbunden mit der Androhung, dass bei Säumnis auf die Beschwerde nicht eingetreten würde. Da der Beschwerdeführer innert der angemessenen Frist von 30 Tagen dieser Anordnung nicht nachgekommen ist, durfte die Vorinstanz androhungsgemäss verfahren und auf den Rekurs nicht eintreten (E. 5.2). Abweisung (E. 6).

Sachverhalt

Mit Verfügung vom 8. September

2004 entzog die Direktion für Soziales und Sicherheit des Kantons Zürich

(Strassenverkehrsamt, Abteilung Administrativmassnahmen) A den Führerausweis

vorsorglich mit Wirkung ab 16. September 2004 bis zur Abklärung von Ausschlussgründen

und untersagte ihm das Führen von Motorfahrzeugen aller Kategorien. Er wurde

unter anderem verpflichtet, sich auf seine Kosten einer verkehrsmedizinischen

Abklärung der Fahreignung durch das Institut für Rechtsmedizin der Universität

Zürich (IRM) zu unterziehen.

Erwägungen

II.

Gegen diese Verfügung erhob A rechtzeitig Rekurs an den

Regierungsrat. Weil der Beschwerdeführer in der Schweiz keinen Wohnsitz habe,

forderte ihn die Staatskanzlei mit Verfügung vom 11. Oktober 2004 gestützt

auf §§ 6b und 15 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG) auf, die Verfahrenskosten durch Leistung eines Kostenvorschusses

sicherzustellen sowie eine Zustelladresse oder einen Vertreter in der Schweiz

zu bezeichnen und ordnete an, es sei eine auf dessen Person lautende Vollmacht

einzureichen, falls ein Vertreter bestimmt werde. Gleichzeitig eröffnete sie A,

dass der Regierungsrat im Fall der Nichterfüllung dieser Auflagen innert Frist

auf den Rekurs nicht eintreten würde. A hat zwar innert Frist den Kostenvorschuss

überwiesen, jedoch die übrigen Auflagen nicht erfüllt, weshalb der

Regierungsrat mit Beschluss vom 19. Januar 2005 auf den Rekurs

androhungsgemäss nicht eintrat. Dem Lauf der Beschwerdefrist und der Beschwerde

an das Verwaltungsgericht wurde die aufschiebende Wirkung entzogen.

III.

Gegen diesen Beschluss gelangte A mit Beschwerde vom 3. Februar

2005.

an das Verwaltungsgericht und beantragte, auf den Rekurs sei einzutreten,

der vorsorgliche Entzug des Führerausweises sei zu "annulieren" und

auf eine verkehrsmedizinische Untersuchung durch das IRM sei zu verzichten.

Mit Präsidialverfügung vom 10. Februar 2005 wurde A

zur Leistung eines Kostenvorschusses in der Höhe von Fr. 3'000.-

verpflichtet. Am 8. März 2005, mithin vor Ablauf der Frist zur Bezahlung

der Kaution, stellte die von A zur Wahrnehmung seiner Interessen am

Verwaltungsgericht bevollmächtigte Sozialarbeiterin B ein Gesuch um unentgeltliche

Rechtspflege, wobei sinngemäss von einem Gesuch um Erlass des Kostenvorschusses

und um unentgeltliche Prozessführung auszugehen ist.

Die Direktion für Soziales und Sicherheit des Kantons

Zürich am 11. April 2005 und die Staatskanzlei im Auftrag des

Regierungsrats am 13. April 2005 beantragten Abweisung der Beschwerde. Zum

Gesuch um Erteilung der unentgeltlichen Rechtspflege liessen sie sich nicht

vernehmen.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Die grundsätzliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts

zur Beurteilung von Beschwerden gegen administrative Massnahmen im

Strassenverkehr findet ihre Grundlage in § 41 Abs. 1 VRG. Die

Behandlung entsprechender Beschwerden erfolgt gemäss § 38 Abs. 2

lit. a VRG durch den Einzelrichter. Gemäss § 38 Abs. 3

Satz 2 VRG ist jedoch die einzelrichterliche Zuständigkeit ausgeschlossen,

wenn Entscheide des Regierungsrats angefochten sind. Vorliegend ist Letzteres

der Fall, weshalb die Geschäftserledigung in Dreierbesetzung zu erfolgen hat

(vgl. § 38 Abs. 1 VRG).

2.

2.1

Gemäss § 16

Abs. 1 VRG kann privaten Beschwerdeführern, welchen die nötigen Mittel

fehlen und deren Rechtsbegehren nicht als offensichtlich aussichtslos

erscheint, die Bezahlung von Verfahrenskosten und Kostenvorschüssen erlassen

werden. Unter den nämlichen Voraussetzungen haben sie nach § 16 Abs. 2

VRG Anspruch auf Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsvertreters, wenn sie

nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren.

Dem Gesuchsteller obliegt der Nachweis seiner

Mittellosigkeit, indem er seine Einkommens- und Vermögensverhältnisse umfassend

darstellt und soweit möglich auch belegt. (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin

Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,

Zürich 1999, § 16 N. 29). Ein Rechtsmittel ist dann nicht aussichtslos,

wenn die Rechtslage nicht von vornherein klar ist. Hingegen sind solche Begehren

als aussichtslos anzusehen, bei denen die Aussichten auf Gutheissung um derart

viel kleiner als jene auf Abweisung erscheinen, dass sie deshalb kaum als

ernsthaft bezeichnet werden können. Dagegen gilt ein Begehren als

aussichtsreich, wenn sich die Aussichten auf Gutheissung oder aber auf

Abweisung ungefähr die Waage halten oder nur geringfügig differieren.

Massgebend ist, ob ein Selbstzahler, der über die nötigen Mittel verfügt, sich

bei vernünftiger Überlegung und Abwägung der Aussichten zu einem Verfahren entschliessen

würde oder davon Abstand nähme. Der Private soll ein Verfahren, das er auf

eigene Rechnung und Gefahr nicht führen würde, nicht deshalb anstrengen können,

weil es ihn nichts kostet (BGE 124 I 306, 122 I 271; Kölz/Bosshart/Röhl,

§ 16 N. 32).

Die Erfolgsaussichten eines Begehrens sind im Zeitpunkt

von dessen Einreichung zu beurteilen (BGE 122 I 6, 101 Ia 37). Dazu bedarf

es regelmässig einer summarischen Prüfung der Angelegenheit, die auch eine antizipierte

Beweiswürdigung umfassen darf. Hingegen ist es unzulässig, den Entscheid über

das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege hinauszuschieben, um dieses

gegebenenfalls aufgrund erhobener Beweise rückwirkend als aussichtslos abweisen

zu können (Kölz/Bosshart/Röhl, § 16 N. 34).

2.2

Die

Mittellosigkeit des Beschwerdeführers, der zurzeit für seine Therapiekosten von

den Sozialen Diensten der Stadt Zürich unterstützt wird, geht aus den Akten

hinreichend hervor. Sie ist auch in der Beschwerdeantwort und in der Vernehmlassung

der Vorinstanz unbestritten geblieben. Ferner erweist sich das Rechtsbegehren

des Beschwerdeführers im vorliegenden Fall, in welchem die Rechtslage nicht als

von vornherein klar zu beurteilen ist, nicht als offensichtlich aussichtslos. Damit

ist dem Beschwerdeführer die Bezahlung des mit Präsidialverfügung vom 10. Februar

2005.

angeordneten Kostenvorschusses und der Kosten des Beschwerdeverfahrens zu

erlassen.

3.

Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens bildet

einzig die Frage, ob die Vorinstanz zu Recht auf den Rekurs des

Beschwerdeführers nicht eingetreten ist. Auf die materiellen Anträge 2 und 3

des Beschwerdeführers betreffend vorsorglichen Führerausweisentzug und

verkehrsmedizinische Untersuchung ist deshalb von vornherein nicht einzutreten.

4.

4.1

Die

Verpflichtung gemäss § 6b VRG zur Bezeichnung eines Zustellungsdomizils

oder eines Vertreters in der Schweiz dient unter anderem dazu, den Behörden die

völkerrechtskonforme Zustellung ihrer Anordnungen zu ermöglichen (Kölz/Bosshart/Röhl,

§ 6b N. 2). Die Zustellung von gerichtlichen Akten stellt nach dem

traditionellen völkerrechtlichen Verständnis in der Schweiz eine Amtshandlung

dar, die auf ausländischem Staatsgebiet nicht ohne Zustimmung des fremden

Staates vorgenommen werden darf. Deswegen ist grundsätzlich der diplomatische

oder konsularische Weg für die Zustellung zu wählen (BGr, 2. August 2004,

1P.187/2004, www.bger.ch, mit weiteren Nachweisen). Die direkte Zustellung

durch die Post setzt voraus, dass sie mit dem betreffenden Staat vertraglich vereinbart

ist oder von diesem geduldet wird. Andernfalls hat sie indirekt durch

Vermittlung der zuständigen ausländischen Behörde zu erfolgen. In Abweichung

von diesem Grundsatz ist die postalische Zustellung von behördlichen

Mitteilungen informativen Charakters gemäss Völkergewohnheitsrecht zulässig und

von den meisten Staaten geduldet (RB 1983 Nr. 54 = ZBl 84/1983,

S. 329 = ZR 82 Nr. 78). Zu den Mitteilungen informativer Natur

gehört namentlich auch die Aufforderung zur Bezeichnung eines Zustellungsdomizils

oder eines Vertreters in der Schweiz gemäss § 6b VRG, indem

Verfahrensbeteiligte mit Sitz oder Wohnsitz im Ausland lediglich auf die ihnen

gemäss Abs. 1 obliegende Verpflichtung und die damit verbundenen

Säumnisfolgen gemäss Abs. 2 hingewiesen werden (Kölz/Bosshart/Röhl, § 6b

N. 2; vgl. zum Ganzen auch VPB 66/2002 Nr. 128).

4.2

vorliegenden Fall wurde der angefochtene Nichteintretensbeschluss des Regierungsrats

vom 19. Januar 2005 – wie schon die Verfügung betreffend vorsorglichen

Entzug des Führerausweises vom 8. September 2004 – dem Beschwerdeführer

offensichtlich direkt auf postalischem Weg zugestellt, obschon im Bereich des

Verwaltungsrechts keine Abkommen bestehen, die ein solches Vorgehen zuliessen.

Damit ist unzulässigerweise ein Hoheitsakt auf fremdem Staatsgebiet gesetzt und

der völkerrechtliche Grundsatz der Gebietsausschliesslichkeit verletzt worden

(vgl. VPB 66/2002 Nr. 128). Völkerrechtswidrige Zustellungen werden jedoch

nach zürcherischem Recht nicht ohne weiteres als nichtig betrachtet (RB 1983

Nr. 54 = ZBl 84/1983, S. 329 = ZR 82 Nr. 78). Geht man

davon aus, dass die völkerrechtlich nicht regelkonforme Zustellung eine

mangelhafte Eröffnung des vorinstanzlichen Beschlusses bewirkt hat, so führt

dieser Schluss zu nichts anderem, als dass dem Adressaten durch die mangelhafte

Eröffnung keinerlei Rechtsnachteil erwachsen darf (VGr, 21. September

1993, VB 93/0020; Kölz/Bosshart/Röhl, § 10 N. 62 f.). Hat

der Beschwerdeführer durch die fehlerhafte Zustellung keinen Nachteil erlitten

und keine Einwendungen dagegen erhoben, so ist die Verfügung jedenfalls nicht

als nichtig zu betrachten (vgl. auch BGr, 2. August 2004,1P.187/2004,

www.bger.ch; a. M. Jürg Stadelwieser, Die Eröffnung von Verfügungen,

St. Gallen 1994, S. 214). Im vorliegenden Fall hat der

Beschwerdeführer vom Nichteintretensbeschluss des Regierungsrats vom 19. Januar

2005.

Kenntnis erhalten, und er war in der Lage, diesen rechtzeitig mit

Beschwerde an das Verwaltungsgericht anzufechten. Er hat demnach keinen

Nachteil erlitten. Ferner hat er in der Beschwerdeschrift die

Völkerrechtswidrigkeit bzw. Nichtigkeit der Zustellung nicht geltend gemacht.

5.

Eine andere Frage ist diejenige, ob die Vorinstanz dem

Beschwerdeführer zu Recht mit Verfügung vom 11. Oktober 2004 Frist gemäss

§ 6b VRG angesetzt hat.

5.1

In der in Y/Spanien

verfassten Rekursschrift vom 7. Oktober 2004 führte der Beschwerdeführer

aus, er sei "vormals wohnhaft in X, L-Strasse" gewesen. Seit dem 20. Juni

2004.

befinde er sich im Therapiezentrum C in Spanien. Die Verfügung betreffend

verkehrsmedizinische Abklärung der Fahreignung vom 23. Juni 2004 habe er

deshalb nie erhalten. Ferner führte er aus: "Da die jetzige Verfügung c/o

Therapiezentrum C adressiert ist, nehme ich an, dass von meinem Zürcher Domizil

gemeldet wurde, dass ich mich aktuell in Spanien befinde und deswegen im IRM

nicht vorsprechen kann." Sodann hielt er fest, er beabsichtige, bis auf

weiteres in Spanien zu bleiben.

In der Beschwerdeschrift macht er nun geltend, seine

Ausführungen in der Rekursschrift habe er so verstanden, dass die Behörde sein

Zürcher Domizil, wo er immer noch angemeldet sei, kenne. "So lang ich mich

in einer behandelnden Institution (z.B. Spital, Klinik, Therapiezentrum)

befinde, behalte ich mein Zürcher Domizil, da es nicht üblich ist, sich in einem

Spital oder einer ähnlichen Institution anzumelden. Da Sie an mich dort Post

schon adressiert haben, ging ich davon aus, dass das auch in Zukunft so sein

wird und verstand leider nicht, dass ich es ausdrücklich erwähnen muss. Es wäre

also als Zustelladresse mein Zürcher Domizil (X, L-Strasse) weiterhin zu

benützen."

5.2

Im Fall

von § 15 Abs. 2 lit. a VRG betreffend Kostenvorschuss bestimmt

sich der Begriff des Wohnsitzes bei natürlichen Personen nach Art. 23 des

Zivilgesetzbuchs (ZGB), mithin nach dem privatrechtlichen Wohnsitz. Weil § 15

Abs. 2 lit. a VRG bezweckt, das Gemeinwesen davor zu schützen,

Verwaltungsaufwand zugunsten einer Person zu erbringen, gegen die ein

Kostenentscheid nicht vollstreckt werden kann, genügt zur Befreiung von der

Vorschusspflicht nur ein tatsächlicher Wohnsitz in der Schweiz. Ein

fiktiver Wohnsitz im Sinn von Art. 24 ZGB ist unbeachtlich

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 15 N. 23).

Ob im Fall von § 6b Abs. 1 VRG ebenfalls auf den

privatrechtlichen Wohnsitz abzustellen ist, muss aufgrund einer autonomen

Auslegung dieser Gesetzesbestimmung festgestellt werden. Die Norm dient nicht

nur dazu, den Behörden die völkerrechtskonforme Zustellung ihrer Anordnungen zu

ermöglichen, sondern auch der Verfahrensvereinfachung und

-beschleunigung (Kölz/Bosshart/Röhl, § 6b N. 2). Dazu ist

erforderlich, dass die behördlichen Anordnungen dem Adressaten zur Kenntnis

gebracht werden können. Der Zweckvorstellung, die mit der Rechtsnorm verbunden

ist, entspricht mithin am besten die Anknüpfung an den Aufenthaltsort,

also an jene Örtlichkeit, wo eine Person während der Prozessdauer voraussehbar

für längere Zeit tatsächlich verweilt. Diese Anknüpfung drängt sich

schon aus praktischen Gründen auf, wie gerade der vorliegende Fall eines

mehrmonatigen Aufenthalts in einem ausländischen Therapiezentrum zeigt, der

zwar in der Regel nicht zur Begründung eines neuen zivilrechtlichen Wohnsitzes

führen wird, jedoch Schwierigkeiten betreffend die Zustellung am Schweizer

Wohnsitz verursachen muss. So behauptete der Beschwerdeführer in der

Rekursschrift ja selbst, die Verfügung betreffend verkehrsmedizinische

Abklärung der Fahreignung vom 23. Juni 2004 deshalb nie erhalten zu haben,

weil er sich im Therapiezentrum in Spanien befinde. Als widersprüchlich

erscheint es dann, wenn er in der Beschwerdeschrift ausführt, dass schon

Zustellungen an seine Zürcher Adresse vorgenommen worden seien und er deshalb

davon ausgegangen sei, dass das auch in Zukunft so sein würde, weshalb er keine

Zustelladresse bezeichnet habe. Aufgrund der Tatsache, dass er nach eigener

Aussage die Verfügung betreffend verkehrsmedizinische Abklärung der Fahreignung

nicht erhalten hatte, hätte er die Notwendigkeit der Angabe eines

Zustellungsdomizils oder eines Vertreters in der Schweiz erkennen müssen.

Wo der Beschwerdeführer, in Bezug auf dessen Zürcher

Wohnadresse offenbar ebenfalls Unklarheit herrschte, im Zeitpunkt der

Rekurserhebung seinen zivilrechtlichen Wohnsitz hatte, kann demnach offen

bleiben, da er ab dem 16. Juni 2004 jedenfalls in Y/Spanien verweilte. Mit

Verfügung der Staatskanzlei vom 11. Oktober 2004 ist ihm daher zu Recht

gemäss § 6b VRG Frist zur Bezeichnung eines Zustellungsdomizils oder eines

Vertreters in der Schweiz angesetzt worden, verbunden mit der Androhung, dass

bei Säumnis auf die Beschwerde nicht eingetreten würde. Da der Beschwerdeführer

innert der angemessenen Frist von 30 Tagen dieser Anordnung nicht nachgekommen

ist, durfte die Vorinstanz androhungsgemäss verfahren und auf den Rekurs nicht

eintreten.

6.

Die Beschwerde erweist sich damit als unbegründet und ist

abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Verfahrensausgang wird

der Beschwerdeführer grundsätzlich kostenpflichtig (§ 13 Abs. 2 Satz 1

in Verbindung mit § 70 VRG). Indessen ist ihm die unentgeltliche

Prozessführung zu gewähren, weshalb die Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu

nehmen sind.

Demgemäss die Kammer:

Dem

Beschwerdeführer wird die unentgeltliche Prozessführung bewilligt;

und entscheidet:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'100.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt, zufolge Gewährung der

unentgeltlichen Prozessführung jedoch auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Gegen diesen

Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde

beim Bundesgericht erhoben werden, soweit eine Vereitelung von

Bundesverwaltungsrecht geltend gemacht wird.

5.

Mitteilung an …