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Entscheid

VB.2005.00094

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2005.00094

15. Juni 2005Deutsch24 min

(URT.2005.8709)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Der Bauausschuss der Stadt Winterthur verweigerte der A AG

mit Beschluss vom 27. November 2003 die Bewilligung für das Erstellen

einer Mobilfunk-Basisstation auf dem Gebäude L-Strasse 01 in Winterthur

(Grundstück Kat.-Nr. 02).

Erwägungen

II.

Gegen die Abweisung des Baugesuchs rekurrierte die A AG am

22.

Dezember 2003 an die Baurekurskommission IV, welche das Rechtsmittel

nach Durchführung eines Augenscheins mit Entscheid vom 27. Januar 2005

abwies.

III.

Am 28. Februar 2005 erhob die A AG beim

Verwaltungsgericht Beschwerde gegen den Entscheid der Baurekurskommission und

beantragte, der Entscheid der Vorinstanz sei aufzuheben und das Baugesuch zu

bewilligen; eventuell sei das Baugesuch mit Auflagen zu bewilligen bzw. die

Sache zur Neubeurteilung an den Bauausschuss der Stadt Winterthur

zurückzuweisen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des

Beschwerdegegners. Zum Verfahren beantragte sie:

"Sollte von

der Beschwerdegegnerin oder der Vorinstanz die technische Notwendigkeit des

Mobilfunkantennenstandortes an der L-Strasse 01 in Winterthur im vorliegenden

Beschwerdeverfahren bestritten werden, soll diese mittels eines unabhängigen Gutachtens

abgeklärt werden."

Die Baurekurskommission stellte am 15. März 2005 ohne

weitere Bemerkungen Antrag auf Abweisung der Beschwerde. Der Bauausschuss der

Stadt Winterthur beantragte in seiner Beschwerdeantwort vom 1. April 2005,

die Beschwerde sei abzuweisen, soweit auf sie einzutreten sei, unter Kosten-

und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin. In formeller Hinsicht

beantragte er die eventuelle Durchführung eines Augenscheins und den Verzicht

auf die Einholung eines Gutachtens zur technischen Notwendigkeit des Antennenstandorts.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Die Beschwerdeführerin, deren Baugesuch von den

Vorinstanzen abgelehnt wurde, ist ohne weiteres zur Beschwerde befugt.

Der von der Beschwerdeführerin beantragte Augenschein des

Verwaltungsgerichts ist nicht erforderlich, nachdem die über eine weitere

Kognition verfügende Vorinstanz einen Augenschein durchgeführt hat. Auf die bei

dieser Gelegenheit gewonnenen Erkenntnisse darf auch im vorliegenden Beschwerdeverfahren

abgestellt werden (RB 1981 Nr. 2). Da sich der massgebliche

Sachverhalt aufgrund dieses Augenscheins sowie der bei den Akten liegenden

Fotografien und Pläne mit ausreichender Deutlichkeit ergibt, kann auf die Durchführung

eines verwaltungsgerichtlichen Augenscheins verzichtet werden (RB 1995 Nr. 12

= BEZ 1995 Nr. 32, mit Hinweisen)

Die beantragte Expertise ist aufgrund der materiellen

Erwägungen nicht anzuordnen (hinten, E. 3.5.2).

2.

Die städtische Baubehörde verweigerte die Baubewilligung

im Wesentlichen mit der Begründung, dass die projektierte Anlage sich nicht

ausreichend in das städtebauliche Umfeld einordne. Überdies werde die

geschützte Aussicht vom Heiligberg in Richtung Altstadt in unzulässiger Weise

beeinträchtigt. Andere Gründe, insbesondere betreffend den Schutz vor

nichtionisierender Strahlung, waren für die Bauverweigerung nicht massgeblich.

Die Baurekurskommission bestätigte den Entscheid aus denselben Gründen.

2.1

Nach § 238

Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) sind

Bauten, Anlagen und Umschwung für sich und in ihrem Zusammenhang mit der

baulichen und landschaftlichen Umgebung im Ganzen und in ihren einzelnen Teilen

so zu gestalten, dass eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird; diese

Anforderung gilt auch für Materialien und Farben. Nach § 238 Abs. 2

PBG ist sodann auf Objekte des Natur- und Heimatschutzes ist besondere

Rücksicht zu nehmen, was nicht bloss ein Verunstaltungsverbot ist, sondern

positiv eine Gestaltung verlangt, die sicherstellt, dass einerseits für die

Baute selbst und anderseits für die bauliche und landschaftliche Umgebung eine

gute Gesamtwirkung erreicht wird.

Die kommunale Baubehörde verfügt bei der Anwendung der

Einordnungs- und Gestaltungsvorschriften über einen erheblichen

Ermessensspielraum. Der Baurekurskommission steht die Überprüfung dieses

Ermessens grundsätzlich ebenfalls zu, wenngleich sie sich dabei jedoch

Zurückhaltung auferlegen muss, wenn die Beurteilung der Einordnung durch die

örtliche Baubehörde auf einer vertretbaren Würdigung der massgeblichen

Sachumstände beruht. Demgegenüber prüft das Verwaltungsgericht nur die

Rechtmässigkeit des vor­instanzlichen Entscheids; es schreitet nur ein, wo ein

Ermessensmissbrauch oder eine Ermessensüberschreitung vorliegt (§ 50 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).

2.1.1

Nach den unbestrittenen Feststellungen der Vorinstanz finden sich in

unmittelbarer Umgebung des Baugrundstücks drei Gebäude, welche im einstweiligen

Inventar der schutzwürdigen Objekte von kommunaler Bedeutung enthalten sind (E. 4.3

des angefochtenen Entscheids). Das Baugrundstück grenzt zudem auf zwei Seiten

an den Perimeter des geschützten Ortsbilds "Winterthur-Stadtkern" von

kantonaler Bedeutung, und in kurzer Entfernung beginnt nördlich der M-Strasse

die Kernzone Altstadt. Bei dieser Sachlage hat die projektierte Anlage die

erhöhten Anforderungen an die Einordnung gemäss § 238 Abs. 2 PBG zu

erfüllen. Die Vorinstanz hat ausführlich begründet, weshalb die geplante

Antennenanlage diesen Anforderungen nicht genügt (E. 4). Auf ihre

zutreffenden Erwägungen kann hier verwiesen werden (§ 28 Abs. 1 in Verbindung

mit § 70 VRG).

Die Beschwerdeführerin macht demgegenüber geltend, das

Erscheinungsbild der genannten schützenswerten Gebäude werde bereits durch das

moderne Gewerbehaus an der L-Strasse 01 (das Standortgebäude der projektierten

Anlage) stark beeinträchtigt. Eine weitere Beeinträchtigung durch die

Mobilfunkanlage sei daher höchstens von untergeordneter Bedeutung. (Allerdings

bringt sie an anderer Stelle vor, dass sich das Bauvorhaben ausserhalb des

"Rücksichtnahmebereichs" der Schutzobjekte befinde und daher lediglich

den weniger strengen Anforderungen von § 238 Abs. 1 PBG genügen

müsse; eine Aussage, die der ersterwähnten widerspricht.) Des Weiteren führt

sie aus, dass die geplante Antennenanlage für Betrachter, die sich vor den

Schutzobjekten befinden, aufgrund ihrer hohen Lage kaum sichtbar sein werde. Je

nach Standort des Betrachters könne sie gar nicht oder nur durch übermässige

Drehung des Kopfs nach oben eingesehen werden.

2.1.2

Diese Einwendungen sind nicht neu und wurden bereits von der Vorinstanz in

zutreffender Weise berücksichtigt. Der Beschwerdeführerin ist zwar darin

beizupflichten, dass die Antennenanlage auf dem gewählten Standortgebäude

weniger stört, als wenn sie auf dem Dach einer schützenswerten Baute erstellt

würde. Dennoch würde die schon heute unbefriedigende Einordnung des

Standortgebäudes durch die geplante Basisstation, deren 5 m hoher

Antennenmast knapp unterhalb des Dachfirsts montiert werden soll und drei Doppelantennen

sowie vier Richtantennen zu tragen hätte, noch zusätzlich verstärkt, wie die

Vorinstanz zutreffend festhielt. Dass die Antenne vom Strassenniveau aus nicht

überall sichtbar wäre, ändert nichts an dieser Einschätzung; auch die

Beschwerdeführerin bestreitet nicht, dass sie an manchen Standorten durchaus

sichtbar wäre. Wenn die Vorinstanz bei dieser Sachlage zum Schluss gelangte,

dass die Einordnung den Anforderungen von § 238 PBG nicht entspricht,

erweist sich diese Beurteilung jedenfalls nicht als rechtsverletzend.

Der Auffassung der Beschwerdeführerin, dass bei der Prüfung

der Einordnung nach § 238 PBG bereits berücksichtigt werden müsse, dass

sie auf den projektierten Antennenstandort dringend angewiesen sei, um ihre

Dienstleistungen in der Altstadt von Winterthur zu erbringen, kann ebenfalls

nicht gefolgt werden. Die ungenügende Einordnung der projektierten Anlage wird

durch die geltend gemachten Interessen der Beschwerdeführerin, selbst wenn sich

diese als berechtigt erweisen, nicht behoben. Zu fragen ist hingegen, ob das

Bauvorhaben aufgrund dieser Interessen trotz der bestehenden Mängel zu

bewilligen sei (dazu hinten, E. 3).

2.2

Die

kommunale Baubehörde hat die Baubewilligung auch deshalb verweigert, weil die

projektierte Antennenanlage die Aussicht vom Heiligberg in Richtung

Stadtzentrum beeinträchtigen würde. Diese Aussicht wird in der Bau- und

Zonenordnung der Stadt Winterthur vom 3. Oktober 2000 (BZO) mit Bezug auf

zwei Aussichtspunkte (Rosengarten und Hochwacht) als schützenswert bezeichnet,

und es ist auf sie gemäss Art. 65 BZO bei der Überbauung und Bepflanzung besondere

Rücksicht zu nehmen. Die Vorinstanz stellte anlässlich ihres Augenscheins fest,

dass die projektierte Anlage die Aussicht vom Aussichtspunkt Hochwacht auf den

historischen Stadtkern in nicht unerheblichem Mass tangiere. Der exponiert

platzierte Antennenmast mit seinen Sende- und Empfangsmodulen stehe störend vor

der Silhouette der Altstadt. Die gemäss Art. 65 BZO gebotene Rücksichtnahme

sei unter diesen Umständen nicht erfüllt (Rekursentscheid, E. 5).

Die Beschwerdeführerin wendet dagegen im Wesentlichen ein,

dass das Ortsbild der Altstadt für den Betrachter nicht als homogener

Hintergrund erscheine; es werde daher auch durch die Antenne weniger

beeinträchtigt, als dies nach der Auffassung der Vorinstanz der Fall sei.

Ohnehin würden dem Betrachter vor allem andere markante Bauten auffallen, wie

die beiden Türme der Altstadtkirche, ein grosses Hochhaus und der gross

dimensionierte Kamin eines Riegelhauses. Im Vergleich dazu nehme die

Mobilfunkantenne keine markante Stellung ein und könne nicht als Blickfang

bezeichnet werden. – Diese Einwendungen sind unbehelflich. Die gebotene

Rücksichtnahme auf die Aussicht ist nicht erst dann missachtet, wenn ein neues

Bauvorhaben ähnlich markant in Erscheinung tritt wie die Türme der Stadtkirche

oder das C AG-Hochhaus. Die bei den Akten liegenden und der Beschwerdeführerin

bekannten Aufnahmen des Baugespanns vor dem Hintergrund der Altstadt zeigen

deutlich, dass die projektierte Anlage eine erhebliche Beeinträchtigung zur

Folge hätte, zumal beim durch das Baugespann angedeuteten Antennenmast noch die

Sendeeinrichtungen hinzuzudenken sind.

Schliesslich macht die Beschwerdeführerin geltend, dass

technische Infrastrukturbauten zur Versorgung mit Wasser und Energie, zur

Beleuchtung des Strassenraums, zur Gewährleistung des öffentlichen Verkehrs und

zur Erbringung von Telekommunikationsdienstleistungen als zivilisatorisch

notwendiger Bestandteil des Siedlungsgebiets gälten. Bei der Anwendung von

Gestaltungsvorschriften auf diese Anlagen könne daher nicht derselbe strenge Massstab

angelegt werden wie bei gewöhnlichen, nicht der Versorgung dienenden Bauten.

Sie verweist diesbezüglich auf einen Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 21. Oktober

1998.

(VB.1998.00153, E. 5 a.E., [unpubliziert]). – Wie es sich damit in

grundsätzlicher Hinsicht verhält, kann dahingestellt bleiben. Mit Bezug auf den

Aussichtsschutz erscheint jedenfalls eine von vornherein privilegierte

Behandlung technischer Infrastrukturbauten nicht am Platz (zur allfälligen

Privilegierung aufgrund übergeordneter Interessen vgl. hinten, E. 3.4). Im

Übrigen machte das Gericht im erwähnten Entscheid ausdrücklich den Vorbehalt,

dass bei einem schutzwürdigen Ortsbild, wo die strengeren Anforderungen von § 238

Abs. 2 PBG gelten, eine andere Betrachtungsweise gerechtfertigt sein könne

(VB.1998.00153, E. 5 a.E.).

2.3

Die

ungenügende Einordnung sowie die Beeinträchtigung der Aussicht könnten auch

nicht dadurch behoben werden, dass die Anlage mit einer farblich angepassten

Verkleidung kaschiert wird, wie die Beschwerdeführerin in ihrem Eventualantrag

vorschlägt (Beschwerdeantrag 2 sowie Ziff. 25 f. der

Beschwerdeschrift). Angesichts der erforderlichen Ausmasse der Verkleidung

würde diese Massnahme die optische Wirkung auf die hier betroffene Umgebung

eher verschlechtern als verbessern. Andere Auflagen zur Beseitigung der

festgestellten Mängel sind nicht ersichtlich und werden auch von der

Beschwerdeführerin nicht genannt. Die Mängel können daher auch mit einer

Nebenbestimmung im Sinn von § 321 PBG nicht behoben werden.

3.

Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass sie auf die

projektierte Anlage an diesem Standort zwingend angewiesen sei, um die Stadt

Winterthur ausreichend mit ihren Dienstleistungen zu versorgen. Zum einen sei

in ihrem GSM-Netz ein Rufaufbau in der Winterthurer Altstadt in grossen

Bereichen kaum möglich. Anderseits werde die Versorgung mit der neuen

UMTS-Technik in einem weiten Gebiet praktisch verunmöglicht und damit die

Erfüllung der Verpflichtungen aus ihrer UMTS-Konzession in Frage gestellt.

Einen anderen Standort, welcher dieselbe Funktion erfüllen könnte, gebe es

nicht.

3.1

Nach § 52

Abs. 2 VRG können vor Verwaltungsgericht, wenn es wie hier als zweite

gerichtliche Instanz urteilt, neue Tatsachen nur soweit geltend gemacht werden,

als es durch die angefochtene Anordnung notwendig geworden ist. Die

Beschwerdeführerin hat den hier erhobenen Einwand vor der Vorinstanz nicht mit

derselben Deutlichkeit vorgebracht, aber immerhin bereits dort auf die

Problematik hingewiesen (Ziff. 10 und 27 der Rekursschrift), was als

genügend gelten muss. Dass sie im Beschwerdeverfahren neue Belege eingereicht

hat, war ohne weiteres zulässig (§ 52 Abs. 1 VRG).

3.2

Die

Meinungs- und Informationsfreiheit gemäss Art. 16 Abs. 1 und 3 der Bundesverfassung der Schweizerischen

Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV) garantiert das Recht,

Nachrichten und Meinungen ohne Eingriffe der Behörden zu empfangen, aus allgemein

zugänglichen Quellen aktiv zu beschaffen und sie wieder zu verbreiten (Andreas

Kley/Esther Tophinke in: St. Galler Kommentar zur Bundesverfassung, Zürich etc.

2002, Art. 16 N. 29 ff.; Denis Barrelet, Les libertés de la

communication, in: Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller [Hrsg.],

Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 45 Rz. 11 ff.).

Geschützt sind nicht nur der Empfang und die Verbreitung öffentlicher

Informationen, sondern auch die private Kommunikation (BGE 127 I 145 E. 4b;

Barrelet, § 45 N. 12, 18; Pascal Mahon in: Jean-François

Aubert/Pascal Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la

Confédération suisse, Zürich etc. 2003, Art. 16 N. 8; Andreas

Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Vol.

II, Bern 2000, N. 513. Anders bei der Medienfreiheit gemäss Art. 17

BV, die nur öffentliche Informationen betrifft; vgl. Herbert Burkert, St.

Galler Kommentar, Art. 17 N. 25; Barrelet, § 45 Rz. 41

a.E., Rz. 42; a.M. evtl. Mahon, Art. 17 N. 11). Das gilt ebenso

im Bereich von Art. 16 Abs. 3 BV, wo nur der Schutz der aktiven

Beschaffung auf allgemein zugängliche Quellen beschränkt ist. Die private

Kommunikation steht ferner unter dem Schutz der Privatsphäre gemäss Art. 13

Abs. 1 BV (vgl. Barrelet, § 45 Rz. 42), und der Betrieb eines

Fernmeldenetzes geniesst zudem den Schutz der Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27

BV.

Einschränkungen dieser Grundrechte sind zulässig, wenn

eine gesetzliche Grundlage besteht, wenn die Beschränkung durch ein

öffentliches Interesse oder den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt

und verhältnismässig ist und wenn sie überdies den Kerngehalt der Grundrechte

nicht antastet (Art. 36 BV). Die vorliegend in Frage stehenden baulichen

Beschränkungen besitzen zweifellos eine ausreichende gesetzliche Grundlage und

dienen einem öffentlichen Interesse. Die genannten Grundrechte werden ferner

dadurch, dass die Benutzung von Mobilfunkgeräten nicht in jedem Teil des

Siedlungsgebiets möglich ist, nicht in ihrem Kerngehalt betroffen. Dementsprechend

hat die Konzessionsbehörde die Netzbetreiber denn auch nur zur Versorgung eines

bestimmten Mindestanteils dieses Gebiets verpflichtet. Zu prüfen ist indessen

die Verhältnismässigkeit der baulichen Einschränkungen: Zwischen den

öffentlichen Interessen an einer guten Gestaltung der Bauten und am Schutz der

Aussicht und den entgegenstehenden Interessen von Betreiberin und Benützern des

Mobilfunknetzes ist eine Abwägung vorzunehmen.

3.2.1

Im Bereich des Radio- und Fernsehempfangs hat der Bundesgesetzgeber selber

eine entsprechende Interessenabwägung zum Schutz der Informationsfreiheit

vorgenommen. Nach Art. 53 des Bundesgesetzes vom 21. Juni 1991 über

Radio und Fernsehen (RTVG) darf das kantonale Recht die Errichtung von

Aussenantennen nur unter engen Voraussetzungen, unter anderem zum Schutz

bedeutender Ortsbilder und unter dem Vorbehalt einer Interessenabwägung im

Einzelfall, verbieten (vgl. BGE 120 Ib 64 E. 5a; Kley/Tophinke, Art. 16

N. 30). Auf die Errichtung von Mobilfunk-Antennen ist diese Regelung allerdings

nicht anwendbar, und in der Rechtsprechung des Bundesgerichts zur Informationsfreiheit

steht der Empfang von Informationen aus allgemein zugänglichen Quellen klar im

Vordergrund (vgl. Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3. A., Bern

1999, S. 292). Da jedoch auch die individuelle Kommunikation unter dem

Schutz der Informationsfreiheit steht, erscheint es als nahe liegend, dass die

Errichtung von Mobilfunkantennen ebenfalls nicht beliebig beschränkt werden

darf (VGr BE, BVR 2002, S. 1, E. 2d/bb), wenngleich dabei nicht

unmittelbar auf die vom Bundesgesetzgeber in Art. 53 RTVG vorgenommene

Wertung abgestellt werden kann, da der grundrechtliche Kontext beim Mobilfunk

von wesentlich anderer Art ist (vgl. VGr LU, URP 2004, S. 144, E. 4a;

VGr AG, AGVE 2002, S. 260, E. II/3c).

3.2.2

Mit den technischen Mitteln der privaten Kommunikation befasst sich Art. 92

Abs. 2 BV. Nach dieser Bestimmung sorgt der Bund für eine ausreichende

Grundversorgung mit Post- und Fernmeldediensten in allen Landesgegenden. Der

Umfang der Grundversorgung mit Fernmeldediensten wird in Art. 16 des

Fernmeldegesetzes vom 30. April 1997 (FMG) und den darauf gestützten

Verordnungen umschrieben (Burkert, Art. 92 N. 8). Danach gehört die

Versorgung mit Mobilfunkdiensten nur ausnahmsweise zur Grundversorgung, wenn

ein Anschluss ans Festnetz nicht oder nur mit grossem Aufwand möglich wäre

(BGr, 23. September 2003, ZBl 106/2005, S. 167, E. 3.3). Im

Stadtzentrum von Winterthur ist dies zweifellos nicht der Fall. Aus Art. 92

BV kann die Beschwerdeführerin somit nichts für sich ableiten.

Zu beachten ist hingegen, dass das Bundesrecht auf der

Gesetzes- und Verordnungsstufe die Errichtung von Mobilfunknetzen mit einer

weit gehenden Abdeckung der Bevölkerungszentren vorsieht und dass die

Beschwerdeführerin gestützt auf Art. 22 FMG eine entsprechende Konzession

erhalten hat. Die Konzession befreit sie zwar nicht von der Beachtung des

kantonalen Baurechts, doch darf dieses nicht so weit gehen, dass es die Bestrebungen

des Bundesrechts geradezu vereitelt (vgl. VGr BE, BVR 2002, S. 1, E. 2d/aa;

Frage offen gelassen).

3.2.3

Aus dem Bundesrecht ergibt sich somit die Notwendigkeit einer Interessenabwägung:

Die Anliegen des kantonalen Baurechts (hier die gestalterische Rücksichtnahme

auf das schützenswerte Ortsbild der Altstadt und der Schutz der Aussicht auf

dieselbe) sind den auf der Informationsfreiheit und der Wirtschaftsfreiheit

beruhenden Interessen der Beschwerdeführerin und ihrer Kunden an der

Bereitstellung einer ausreichenden Mobilfunkversorgung in der Winterthurer

Altstadt gegenüberzustellen und gegeneinander abzuwägen.

3.3

Nach

kantonalem Recht kann von Bauvorschriften im Einzelfall befreit werden, wenn

besondere Verhältnisse vorliegen, bei denen die Durchsetzung der Vorschriften

unverhältnismässig erscheint (§ 220 Abs. 1 PBG). Diese

Ausnahmebewilligung darf nicht gegen den Sinn und Zweck der Vorschrift

verstossen, von der sie befreit, und auch sonst keine öffentlichen Interessen

verletzen, es sei denn, dass die Erfüllung einer dem Gemeinwesen gesetzlich

obliegenden Aufgabe verunmöglicht oder übermässig erschwert würde (§ 220 Abs. 2

PBG).

Ausnahmebewilligungen bezwecken, im Einzelfall Härten und

Unbilligkeiten zu beseitigen, die mit dem Erlass der Regel nicht beabsichtigt

waren; die Ausnahmebewilligung darf nicht dazu eingesetzt werden, generelle

Gründe zu berücksichtigen, die sich praktisch immer anführen liessen, da auf

diesem Weg das Gesetz abgeändert würde (BGE 117 Ib 125 E. 6d). Sie

darf daher nur unter der Voraussetzung "besonderer Verhältnisse"

erteilt werden (RB 1981 Nr. 125 = BEZ 1981 Nr. 34; 1981 Nr. 126;

1985.

Nr. 103 = BEZ 1986 Nr. 4). Weil es um die Befreiung von einer

baurechtlichen Norm geht, müssen die besonderen Verhältnisse zudem

baurechtlicher Natur sein, was zur Hauptsache im Fall einer ungünstigen Form

oder Beschaffenheit des Baugrundstücks oder aufgrund von Eigenheiten des

Projekts zutrifft. Ob eine Ausnahmesituation im erwähnten Sinn vorliegt, ist

eine Rechtsfrage, die das Verwaltungsgericht frei überprüft.

Mit der von der Beschwerdeführerin vorgebrachten

Begründung, dass der strittige Standort unabdingbar sei, um eine ausreichende

Versorgung der Winterthurer Altstadt erreichen zu können, macht sie besondere

Verhältnisse geltend, die nicht auf eine generelle Änderung der

Allgemeinordnung hinauslaufen. Hingegen stellt sich die Frage, ob es sich dabei

um besondere Verhältnisse baurechtlicher Natur handelt, wie sie nach der Rechtsprechung

zu § 220 PBG erforderlich sind, denn mit der Form oder Beschaffenheit des

Baugrundstücks bzw. Projekts lässt sich die Situation nicht begründen. Ferner

würde das strittige Projekt möglicherweise gegen den Sinn und Zweck der

Vorschriften über den Aussichtsschutz verstossen, was nach § 220 Abs. 2

PBG ebenfalls unzulässig wäre.

Diese Fragen brauchen hier indessen nicht weiter geklärt

zu werden. Die Beschwerdeführerin besitzt, wie gezeigt, aufgrund des

Bundesrechts einen Anspruch, dass ihre aus der Informationsfreiheit und der

Wirtschaftsfreiheit abgeleiteten Interessen gegenüber den Anliegen des

kantonalen Baurechts abgewogen werden (vorn, E. 3.2.3). Da die geltend gemachten

Ausnahmegründe auf Bundesrecht beruhen, entscheidet dieses auch darüber, wie

weit sie gegenüber dem kantonalen Recht den Vorrang beanspruchen. Weiter

gehende Erleichterungen, als sie der Beschwerdeführerin allenfalls nach

Bundesrecht zustehen, können ihr auch nach der kantonalen Ausnahmeregel nicht

gewährt werden. Die Voraussetzungen von § 220 PBG haben daher in diesem

Zusammenhang keine selbständige Bedeutung.

3.4

Die

Beschwerdeführerin legt glaubhaft dar, dass die Versorgung der Winterthurer Altstadt

mit ihrem GSM-Mobilfunknetz in hohem Mass ungenügend ist. Nach den von ihr

eingereichten Unterlagen, die vom Beschwerdegegner nicht bestritten werden, ist

ein Rufaufbau im GSM-Netz in grossen Bereichen der Altstadt kaum möglich (vgl.

den Plan der aktuellen GSM-Versorgung). Diese Lücke betrifft nicht nur einzelne

Gebäude oder Gebäudegruppen, sondern ein grösseres Gebiet mit mehreren

Strassenzügen, die einen Teil des Geschäftszentrums von Winterthur und

zahlreiche Wohnungen umfassen.

Des Weiteren macht die Beschwerdeführerin geltend, dass

auch der Aufbau des neuen UMTS-Mobilfunknetzes in Frage gestellt sei, wenn sich

der hier strittige Standort nicht realisieren lasse. Da UMTS-Antennen ähnliche

Abstrahlungscharakteristiken aufweisen wie jene des GSM-Netzes, erscheint es

als wahrscheinlich, dass mit Bezug auf die Erreichbarkeit in der Altstadt

ähnliche Probleme auftreten werden.

Auf der andern Seite besitzt die Stadt Winterthur für die

von ihr vertretenen Anliegen beachtliche Gründe. Wie die Vorinstanz dargelegt

hat, ist die Umgebung des Standortgebäudes von historischen vorstädtischen

Wohn- und Gewerbegebäuden geprägt, deren hergebrachte Bausubstanz in grossen

Teilen recht gut erhalten ist. Beim Standortgebäude selber handelt es sich zwar

um eine modernere Gewerbebaute, die im Kontrast zur historischen

Überbauungsstruktur steht und den Gestaltungsvorschriften nach Meinung der

Baubehörde und der Vorinstanz schon heute nicht entspricht. Durch die

projektierte Antennenanlage auf dem Dach des Gebäudes würde diese

unbefriedigende Situation aber noch weiter verschärft. Ferner würde die

Aussicht vom Heiligberg in Richtung Stadtzentrum beeinträchtigt, indem die

projektierte Antenne störend vor der Silhouette der Altstadt stünde. Diese

Beeinträchtigungen sind nach Möglichkeit zu vermeiden.

Bei der Abwägung der sich gegenüber stehenden Interessen

ist zunächst festzuhalten, dass der Beschwerdeführerin eine Versorgungslücke

von dem Ausmass, wie sie ihr Netz in der Winterthurer Altstadt aufweist, nicht

leichthin zugemutet werden kann. Wenn sie durch bauliche Vorschriften daran

gehindert wird, ein Gebiet von dieser Bedeutung ausreichend zu versorgen,

müssen für diese Beschränkung schwer wiegende Gründe vorliegen. Falls die

projektierte Anlage tatsächlich die einzige Möglichkeit darstellt, diese Lücke

zu schliessen, ist sie daher trotz der entgegen stehenden Anliegen betreffend

Gestaltung und Aussichtsschutz zu bewilligen.

Angesichts der berechtigten Anliegen der Stadt dürfen

anderseits aber auch von der Beschwerdeführerin besondere Anstrengungen zur

Lösung des Problems erwartet werden. Insbesondere hat sie keinen Anspruch

darauf, die gewünschte Abdeckung mit einer einzigen, möglichst günstig

gelegenen und einfach zu erstellenden Anlage zu erreichen. Zu prüfen ist auch,

ob dasselbe Ziel allenfalls mit einer etwas weiter entfernten Anlage oder mit

mehreren kleinen, weniger auffälligen Antennen erreicht werden kann, selbst

wenn dies für die Beschwerdeführerin mit einem grösseren Aufwand verbunden ist.

3.5

3.5.1

Die Beschwerdeführerin macht geltend, es bestünden keine reellen und

bewilligungsfähigen Alternativen zum beantragten Standort. Die Lage der

Mobilfunkstationen könne innerhalb des Netzes nicht frei gewählt werden.

Innerhalb der Altstadt seien GSM-Stationen praktisch nicht realisierbar, da die

Bauten häufig statisch ungenügend seien, aus Gründen des Ortsbildschutzes nicht

beansprucht werden dürften oder aufgrund der Grenzwerte für die zulässige

Strahlenbelastung nicht als Standorte in Frage kämen. Südlich der Altstadt böte

die Zürcher Hochschule Winterthur (ZHW/Technikum) zwar einen geeigneten

Standort, doch sei dieser durch eine Mobilfunkanlage der C AG bereits so stark

genutzt, dass eine zusätzliche Anlage mit Blick auf die Grenzwerte für

nichtionisierende Strahlung nicht mehr zulässig sei. In ihrem Technischen

Bericht weist die Beschwerdeführerin sodann noch auf einen möglichen Standort

beim Bahnhof hin, welcher jedoch nur einen Teil des unterversorgten Gebiets

abzudecken vermöchte und zudem aus einer ungünstigen Richtung (keine zusätzliche

Einfallsachse) einstrahlen würde.

Demgegenüber geht die Vorinstanz in ihrem Entscheid davon

aus, dass im betroffenen Stadtteil im Bereich der Zentrumszone durchaus

Antennenstandorte realisierbar seien, welche den Kriterien des Ortsbild- und

Aussichtsschutzes genügten. Der Umstand allein, dass sich die Standortsuche

aufgrund der weit verbreiteten Opposition gegen Mobilfunkstationen nicht immer

einfach gestalte, dürfe nicht dazu führen, dass auf die Anwendung der

Einordnungsvorschriften verzichtet werde (Rekursentscheids, E. 6). Der

Bauausschuss der Stadt Winterthur führt in seiner Beschwerdeantwort aus, dass

bei der Wahl eines Mobilfunkstandorts nie nur ein einziger Ort in Frage komme,

und erwähnt als Beispiel einen etwas weiter entfernten, nach seiner Auffassung

möglichen Standort nordwestlich der L-Strasse sowie eine andere Antennenanlage,

die der Beschwerdeführerin demnächst bewilligt werde.

3.5.2

Der von der Beschwerdeführerin vertretene Standpunkt, dass die einzige

Möglichkeit zur Versorgung der Winterthurer Altstadt in der Errichtung der

vorliegend projektierten Anlage bestehe, lässt sich aufgrund ihrer eigenen

Sachdarstellung und aufgrund der vorhandenen Unterlagen nicht bestätigen. Die

Beschwerdeführerin legt zwar dar, weshalb ein von ihr genannter Alternativstandort

(ZHW/Technikum) nicht in Frage komme (wobei sie im Technischen Bericht für

diesen Verzicht andere Gründe nennt), und für einen weiteren Standort beim

Bahnhof zeigt sie auf, dass dieser nur von teilweisem Nutzen wäre. Mit diesen

Angaben wird jedoch, selbst wenn sie sich als zutreffend erweisen, das Fehlen

von Alternativstandorten nicht schlüssig begründet. Dabei ist zwar zu

anerkennen, dass der strikte Beweis für eine derartige "negative

Tatsache" kaum erbracht werden kann. Erforderlich wäre aber eine vertiefte

Auseinandersetzung mit möglichen Alternativen, wobei nach dem Gesagten auch die

Frage der Versorgung von einem entfernten Standort aus oder durch mehrere

kleinere Anlagen zu prüfen wäre. Falls es z.B. gelänge, Antennen so zu

platzieren, dass sie nicht oder nur wenig über den First des Standortgebäudes

hinausragen, wäre damit zumindest die Frage des Aussichtsschutzes weit gehend

entschärft. Aus den blossen Hinweisen, dass ein einzelner Standort nicht

realisierbar sei und dass ein weiterer nicht die ganze Versorgungslücke zu

beseitigen vermöge, lässt sich in dieser Hinsicht nichts Schlüssiges ableiten.

Bei dieser Ausgangslage würde auch die Anordnung des von

der Beschwerdeführerin beantragten Gutachtens nicht zum Ziel führen. Aufgabe

eines Gutachters kann es nicht sein, generell die Frage nach möglichen

Alternativstandorten oder nach dem Fehlen solcher Alternativen zu beantworten.

Es ist vielmehr Sache der Beschwerdeführerin, die in Frage kommenden

Möglichkeiten zunächst anhand der dargestellten Grundsätze zu prüfen und zu

erläutern. Erst wenn von ihrer Seite konkrete Aussagen zu diesen Punkten

vorliegen, können diese – soweit notwendig – zum Gegenstand einer Expertise

gemacht werden.

In Anwendung des Untersuchungsgrundsatzes (§ 7 VRG)

wäre es zwar nicht ausgeschlossen, der Beschwerdeführerin im Verfahren vor dem

Verwaltungsgericht zu ermöglichen, ihre Sachdarstellung nochmals zu ergänzen

und zu substanziieren (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin

Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,

Zürich 1999, § 7 N. 59 ff., Vorbem. zu §§ 19–28 N. 69,

§ 60 N. 1 ff., § 70 N. 5). Dieses Vorgehen erscheint

jedoch nicht als zweckmässig, denn das vorliegende Verfahren betrifft einzig

die strittige Anlage am heutigen Standort und in der heute vorgesehenen

Ausführung, wogegen eine grundsätzliche Überprüfung nach dem Gesagten auch weitere

Möglichkeiten in Betracht ziehen muss. Die Sache ist daher an die

kommunale Baubehörde zurückzuweisen (§ 64 VRG), welche die notwendigen

Abklärungen im Sinn der vorstehenden Erwägungen vorzunehmen und gestützt darauf

einen neuen Entscheid zu treffen hat. Die Beschwerdeführerin erhält damit die

Gelegenheit, die Notwendigkeit der vorgesehenen Anlage in ihrer heutigen Form

eingehender zu begründen oder aber das Baugesuch aufgrund einer erneuten

Prüfung zurückzuziehen und durch ein neues (bzw. mehrere neue) zu ersetzen.

4.

Dies führt zu einer teilweisen Gutheissung der Beschwerde.

Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens haben die Parteien die Kosten sowohl

des Beschwerdeverfahrens als auch des Verfahrens vor der Vorinstanz je zur

Hälfte zu tragen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG), und es sind keine

Parteientschädigungen geschuldet (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

In

teilweiser Gutheissung der Beschwerde werden der Entscheid der Baurekurskommission

IV vom 27. Januar 2005 und der Beschluss des Bauausschusses der Stadt Winterthur

vom 27. November 2003 aufgehoben. Die Sache wird zu neuer Beurteilung im

Sinn der Erwägungen an den Bauausschuss zurückgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 3'060.-- Total der Kosten.

3.

Die

Kosten des Beschwerde- sowie des Rekursverfahrens werden den Parteien je zur

Hälfte auferlegt.

4.

Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5.

Mitteilung an …