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Entscheid

VB.2005.00148

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2005.00148

2. Juni 2005Deutsch24 min

(URT.2005.8677)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

A bezieht seit dem 1. März 2004 wirtschaftliche

Hilfe in der Stadt X. Deren Fürsorgebehörde teilte ihm am 24. Juni 2004

mit, dass der in der Bedarfsberechnung enthaltene Grundbedarf II für einen

1-Personenhaushalt ab 1. Juli 2004 von Fr. 103.- auf Fr. 46.- herabgesetzt

werde. Sie stützte sich dabei auf den im Rahmen des Sanierungsprogramms 04

getroffenen Beschluss des Regierungsrats, den in den Richtlinien der Schweizerischen

Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien) geregelten Grundbedarf II auf den

dort vorgesehenen Mindestansatz herabzusetzen, welcher Beschluss den Fürsorge-

und Sozialbehörden des Kantons Zürich mit Schreiben vom 29. April 2004

mitgeteilt worden war. Die dagegen von A erhobene Einsprache wies die

Fürsorgebehörde der Stadt X am 17. September 2004 ab.

Erwägungen

II.

Hiergegen gelangte A am 12. Oktober 2004 an den Bezirksrat

Y, der den Rekurs am 25. Februar 2005 abwies.

III.

Mit Beschwerde vom 22. März 2005 beantragte A dem

Verwaltungsgericht, die Beschlüsse des Bezirksrats und der Fürsorgebehörde X

aufzuheben; sodann stellte er verschiedene Feststellungsbegehren, mit denen die

Unrechtmässigkeit der angefochtenen Leistungskürzung festzustellen sei.

Der Bezirksrat Y verzichtete auf Vernehmlassung. Die

Stadt X beantragte am 26. April 2005 Abweisung der Beschwerde.

Die

Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist nach § 19c Abs. 2 und § 41 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der

vorliegenden Beschwerde zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen

erfüllt sind, ist auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten.

1.2

Aufgrund

des den Schwellenwert von Fr. 20'000.- gemäss § 38 Abs. 2 VRG

nicht übersteigenden Streitwerts wäre an sich der Einzelrichter zur Behandlung

der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da dem Fall jedoch grundsätzliche

Bedeutung beizumessen ist, entscheidet hierüber gemäss § 38 Abs. 3

VRG die Kammer.

1.3

Der

Beschwerdeführer stellt – wie schon zuvor im Rekurs an den Bezirksrat (Rekursbegehren

2, 3 und 4) – verschiedene Feststellungsbegehren (Beschwerdeanträge 2, 3 und

4). Mit diesen will er jedoch lediglich die von ihm geltend gemachte

Unrechtmässigkeit der von der Fürsorgebehörde X verfügten Kürzung des

Grundbedarfs II in verschiedener Hinsicht förmlich festgestellt haben; in

erster Linie beantragt der Beschwerdeführer, diese Kürzung bzw. die

diesbezügliche Anordnung der Fürsorgebehörde aufzuheben (Rekursbegehren 1,

Beschwerdeantrag 1). Angesichts dieses (zulässigen) Gestaltungsbegehrens steht

dem Beschwerdeführer kein Anspruch auf die anbegehrten Feststellungsentscheide

zu (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19 N. 62). Der Bezirksrat

ist daher zu Recht (zwar nur stillschweigend, aber im Ergebnis zutreffend) auf diese

Feststellungsbegehren nicht näher eingegangen.

2.

2.1

Wer für

seinen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen nicht hinreichend

oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann, hat nach § 14

des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG) Anspruch auf

wirtschaftliche Hilfe. Diese soll das soziale Existenzminimum gewährleisten,

das neben den üblichen Aufwendungen für den Lebensunterhalt auch individuelle

Bedürfnisse angemessen berücksichtigt (§ 15 Abs. 1 SHG). Grundlage

der Bemessung bilden gemäss § 17 der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom

21.

Oktober 1981 (SHV) die Richtlinien der schweizerischen Konferenz für

Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien), wobei Abweichungen im Einzelfall vorbehalten

bleiben.

2.2

Nach den

genannten Richtlinien in der hier noch anwendbaren Fassung vom Dezember 2000

setzt sich das individuelle Unterstützungsbudget aus der materiellen

Grundsicherung, bestehend aus dem Grundbedarf I und II für den Le­bensunterhalt,

den Wohnungskosten und der medizi­ni­schen Grundversorgung einerseits und aus

situationsbedingten Leistungen anderseits zu­sam­men (A.6).

Der Grundbedarf II für den Lebensunterhalt bezweckt die

regional differenzierte Erhöhung des Grundbedarfs I auf ein Niveau, das eine

Teilhabe am sozialen und gesellschaftlichen Leben erleichtert. Er dient damit

als materielles Bindeglied zu einem Haushalt­einkommen, das den Unterstützten

die Erhaltung der sozialen Integration und eine gewisse finanzielle

Selbständigkeit ermöglichen soll, indem es gewisse Wahlmöglichkeiten für die

Finanzierung von Freizeitaktivitäten (namentlich in den Bereichen Sport, Kultur

und Bildung) bietet. Die Richtlinien (B.2.4) enthalten – im Sinn von

Empfehlungen und differenzierend nach Haushaltsgrösse (Personenzahl) – je einen

minimalen, einen mittleren und einen maximalen Ansatz; ab 2003 betragen diese

Ansätze für einen 1-Personenhaushalt Fr. 46.-, Fr. 103.- und Fr. 160.-.

Die Bandbreite zwischen Minimal- und Maximalansatz (5 % - 15 % des Grundbedarfs

I) berücksichtigt die verfügbaren empirischen Daten über die Unterschie­de bei

einem bescheidenen Lebensstandard zwischen den verschiedenen Lebenshaltungskosten

in der Schweiz (SKOS-Richtlinien, B.2.4).

Der Grundbedarf II wird im Einzelfall, abgestimmt auf die

jeweilige Situation der unterstützten Person, ergänzt durch die so genannten

situationsbedingten Leistungen. Dazu gehören namentlich krankheits- und

behinderungsbedingte Spezialauslagen, Auslagen für die Berufsausübung, die

Kinderfremdbetreuung, für die Erstausbildung, für Urlaub und Er­holung sowie den

notwendigen Reisebedarf sowie zusätzliche Auslagen im Zusammenhang mit der

Pflege persönlicher Beziehungen (SKOS-Richtlinien, C).

2.3

Der

Vorstand der SKOS hat am 3. Dezember 2004 eine neue Fassung der

Richtlinien verabschiedet. Diese legen vermehrt Gewicht darauf, dass

Integrationsbemühungen der Sozialhilfe beziehenden Personen belohnt werden

sollen. Dementsprechend wird beim Grundbedarf, welcher zusammen mit den

Wohnkosten und jenen der medizinischen Grundversorgung die materielle

Grundsicherung gewährleisten soll, nicht mehr zwischen Grundbedarf I und II

unterschieden. Die Pauschalen für den neuen einheitlichen Grundbedarf sind

tiefer als die Ansätze für den bisherigen Grundbedarf I (vgl. B.2.2). Dieser Herabsetzung

sowie dem Wegfall der Pauschale für den Grundbedarf II stehen jedoch neue

zusätzliche Leistungen gegenüber, nämlich die Integrationszulage für

Nichterwerbstätige (IZU, vgl. C.2), die Minimale Integrationszulage (MIZ, vgl.

C.3) sowie der Einkommens-Freibetrag für Erwerbstätige (EFB, vgl. E.1.2). Gemäss

Weisung der Direktion für Soziales und Sicherheit vom 29. März 2005 sind

die Gemeinden im Kanton Zürich gehalten, die neuen Richtlinien frühestens ab 1. April

2005.

und spätestens ab 1. Oktober 2005 umzusetzen. Dementsprechend hat der

Regierungsrat auch § 17 SHV am 2. März 2005 mit Wirkung ab 1. April

2005.

geändert.

3.

3.1

Die Praxis

und weit gehend auch die Lehre unterscheiden zwischen dem absoluten und dem sozialen

Existenzminimum. Diese Unterscheidung findet sich insbesondere in den

SKOS-Richtlinien in der Fassung vom Dezember 2000 (A.1 und A.6; wie im Übrigen

in veränderter Form auch in den neuen Richtlinien in der Fassung vom Dezember

2004, A.1 und A.6). Dort wird als absolutes Existenzminimum das zum Überleben

absolut notwendige Minimum (Ernährung, Kleidung, Obdach und medizinische

Grundversorgung) bezeichnet, während das soziale Existenzminimum nicht nur die

Existenz und das Überleben der Bedürftigen, sondern auch ihre Teilhabe am

Sozial- und Arbeitsleben umfasst. Sozialhilfe bezweckt die Gewährleistung des

sozialen Existenzminimums.

3.2

In Art. 12

der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) wurde der kurz zuvor vom

Bundesgericht als ungeschriebenes Verfassungsrecht anerkannte Anspruch auf

Existenzsicherung (vgl. BGE 121 I 367 E. 2b und c, 122 II 193 E. 2b)

unter der Bezeichnung "Recht auf Hilfe in Notlagen" verankert. Einem

Bedürftigen dürfen demnach diejenigen Mittel, die für ein menschenwürdiges

Leben notwendig sind, unter keinen Umständen entzogen werden (RB 2000 Nr. 78

E. 3d mit Hinweisen). In BGE 121 I 367 E. 2c hat das Bundesgericht

das Recht auf Existenzsicherung als grundrechtsgebotenes Minimum bezeichnet,

das die unabdingbaren Voraussetzungen eines menschenwürdigen Lebens sichert und

vor einer unwürdigen Bettelexistenz bewahrt (vgl. auch BGE 130 I 71 E. 4.1).

Die SKOS-Richtlinien (A.6) interpretieren die bundesgerichtliche Rechtsprechung

dahingehend, dass Art. 12 BV einen Anspruch auf Deckung des grössten Teils

des Grundbedarfs I, der medizinischen Grundversorgung und der Wohnungskosten

(in angemessenem Mass) verleiht, während weiter gehende Leistungen zum (bloss)

kantonalrechtlich gesicherten sozialen Existenzminimum gehören. Das

Verwaltungsgericht (Einzelrichter) hat mit Urteil VB.2002.00252 vom 28. Oktober

2002.

(E. 2a) – im Zusammenhang mit der Kürzung der wirtschaftlichen Hilfe

wegen Missachtung einer Weisung, sich um eine Arbeit zu bemühen –

entschieden, der Grundbedarf II übersteige das verfassungsrechtlich garantierte

Existenzminimum. In einem Teil der Lehre wird demgegenüber die Auffassung geäussert,

dass das Recht auf Existenzsicherung als auf die Wahrung der Menschenwürde

gerichteter Anspruch kontextbezogen und dynamisch zu verstehen sei, was

insbesondere zur Folge haben könne, dass bei voraussichtlich längerer

Fürsorgeabhängigkeit auch ein verfassungsrechtlicher Anspruch auf eine

Unterstützung bestehe, die eine minimale Teilhabe am sozialen Leben

sicherstellt (Kathrin Amstutz, Das Grundrecht auf Existenzsicherung, Bern 2002,

S. 142 ff.; vgl. auch VGr, 22. Oktober 2004, VB.2004.00250,

teilweise zur Publikation in RB 2004 vorgesehen, wo sich das Gericht mit

dieser Lehrmeinung nicht auseinandersetzen musste, weil lediglich eine

vorübergehende Unterstützung zu beurteilen war).

Die zitierte Lehrmeinung bietet keinen Anlass, vom

Entscheid VB.2002.00252 abzuweichen. Jener Entscheid steht auch im Einklang mit

BGE 130 I 71, in welchem Urteil (E. 4.1) das Bundesgericht unter

Hinweis auf die Entstehungsgeschichte der Verfassungsbestimmung betont hat,

diese gewährleiste einzig ein Minimum, d.h. nur die in einer Notlage im Sinn

einer Überbrückungshilfe unerlässlichen Mittel (in Form von Nahrung, Kleidung,

Obdach und medizinischer Grundversorgung), um überleben zu können, was anderseits

auch bedeute, dass Schutzbereich und Kerngehalt des Anspruchs zusammenfielen

(vgl. auch Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, Ergänzungsband zur

dritten Auflage des gleichnamigen Werks von Jörg Paul Müller, Bern 2005, S. 112 ff.).

Der Beschwerdeführer macht denn auch zu Recht nicht geltend, mit der von ihm

angefochtenen Kürzung des Grundbedarfs II werde der verfassungsmässige Anspruch

auf Hilfe in Notlagen gemäss Art. 12 BV verletzt.

4.

Der Beschwerdeführer macht in erster Linie geltend, die

Reduktion des Grundbedarfs II auf den minimalen Ansatz von Fr. 46.- ab 1. Juli

2004.

sei nicht mit § 15 Abs. 1 SHG und § 17 SHV vereinbar.

4.1

Gemäss § 15

Abs. 1 SHG soll die wirtschaftliche Hilfe wie erwähnt "das soziale

Existenzminimum" gewährleisten, welches – so die gesetzliche

Konkretisierung dieses Begriffs – "neben den üblichen Aufwendungen

für den Lebensunterhalt auch individuelle Bedürfnisse angemessen

berücksichtigt". In gleicher Weise (Gewährleistung des "sozialen

Existenzminimums") umschreibt § 17 SHV den gesetzlichen Anspruch;

diese Verordnungsbestimmung hält zudem konkretisierend fest, dass die

wirtschaftliche Hilfe den persönlichen und örtlichen Verhältnissen Rechnung zu

tragen habe und dass sie sich – unter Vorbehalt begründeter Abweichungen im

Einzelfall – nach den SKOS-Richtlinien bemesse (so auch § 17 SHV in der

hier noch nicht anwendbaren Fassung vom 2. März 2005).

4.2

Die

Fürsorgebehörde X stützt die Kürzung des Grundbedarfs II auf den minimalen

Ansatz (welche Massnahme sie ab 1. Juli 2004 nicht nur gegenüber dem

Beschwerdeführer, sondern generell gegenüber allen Sozialhilfeleistungen

beziehenden Personen verfügt hat) in erster Linie auf die neuen Vorgaben der

kantonalen Behörden: Mit Beschluss Nr. 1917 vom 17. Dezember 2003 hat

der Regierungsrat vom Konzept zur Revision des Sozialhilferechts Kenntnis

genommen und die Direktion für Soziales und Sicherheit mit dessen Umsetzung

beauftragt. Zu diesem Konzept gehören laut den regierungsrätlichen Erwägungen

auch Massnahmen zur Eindämmung der Sozialhilfekosten im Rahmen des Sanierungsprogramms

04, so namentlich die Herabsetzung des Grundbedarfs II auf den Minimalansatz.

(Seit 1. Januar 1998, d.h. seit der verbindlichen Verknüpfung der Sozialhilfebemessung

mit den SKOS-Richtlinien in § 17 SHV, hatte im Kanton Zürich aufgrund

einer Vereinbarung zwischen der damaligen Fürsorgedirektion, der damaligen

kantonalen Fürsorgekonferenz und dem Gemeindepräsidentenverband der Mittelwert

dieser Richtlinien als massgebender Ansatz gegolten.) Unter Hinweis auf den

Regierungsratsbeschluss vom 17. Dezember 2003 hat die Direktion für

Soziales und Sicherheit den kommunalen Fürsorge- und Sozialbehörden mit

Schreiben vom 29. April 2004 mitgeteilt, dass für die Bemessung des

Grundbedarfs II ab 1. Juli 2004 die in den SKOS-Richtlinien festgehaltenen

Mindestwerte "gelten".

4.3

Es stellt

sich vorab die Frage, ob und inwiefern die vorstehend genannten neuen Vorgaben

der kantonalen Behörden für die Gemeinden verbindlich sind. Das Schreiben der

Direktion vom 29. April 2004 kann zunächst dahin verstanden werden, dass

der Staat damit lediglich seine gesetzlich vorgesehene Mitwirkung bei der

Finanzierung der Sozialhilfekosten im Rahmen der Ersatzleistungen gemäss § 44

SHG und §§ 34 ff. SHV sowie der Staatsbeiträge gemäss § 45 SHG

und §§ 37 ff. SHV begrenzen will (vgl. auch

Sozialhilfe-Behördenhandbuch, herausgegeben von der Abteilung Öffentliche

Sozialhilfe des Sozialamtes des Kantons Zürich, Ziff. 2.6 und 2.7). Auf

diese Konsequenz wird denn auch im Schreiben mit dem Bemerken hingewiesen, dass

der Kanton ab dem 2. Halbjahr 2004 bei der Bemessung der Rückerstattungen und der

Staatsbeiträge nur noch die Mindestwerte des Grundbedarfs II

"akzeptieren" werde. Der Bezirksrat Y hat hingegen dem Schreiben der

Direktion eine darüber hinausgehende Tragweite beigemessen; damit habe die

Direktion von ihrem Weisungsrecht gemäss § 8 SHV Gebrauch gemacht

(Rekursentscheid E. 3c). Allerdings bezieht sich das Weisungsrecht nach § 8

SHV lediglich auf den Verkehr mit ausserkantonalen Amtsstellen, und auch aus

der in § 36 SHV festgehaltenen Zuständigkeit der Direktion, über die

Anerkennung der staatlichen Kostenersatzpflicht zu entscheiden, lässt sich ein

Weisungsrecht gegenüber den kommunalen Behörden nur im Rahmen der in § 44

SHG geregelten Kostenersatzpflichten des Staates ableiten.

Im Rahmen der dreistufigen Verbandsaufsicht über die Gemeinden

(dazu Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 34; Hans Rudolf

Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, Vorbem.

zu §§ 141-150 N. 3, § 148 N. 2) kommt indessen der für das

Fürsorgewesen zuständigen Direktion in diesem Bereich eine fachliche Aufsicht

zu, welche die primäre Aufsicht durch die Bezirksräte (§ 8 SHG) vor allem

dort ergänzt, wo es um gesamtkantonal koordinationsbedürftige Belange geht

(vgl. § 9 SHG). Sodann übt der Regierungsrat die Oberaufsicht über die

öffentliche Sozialhilfe aus (§ 10 SHG). Der Regierungsrat und die

Direktion können kraft ihrer Aufsichtsfunktion verbindliche Weisungen an die

kommunalen Sozialhilfebehörden erteilen. Solche Weisungen sollen eine

einheitliche, gleichmässige und sachrichtige Praxis beim Gesetzesvollzug

sicherstellen; sie dienen der Vereinfachung und Rationalisierung der Verwaltungspraxis,

tragen zur Kohärenz, Kontinuität und Voraussehbarkeit des Verwaltungshandelns

bei und erleichtern dessen Kontrolle (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 58).

Ob das Schreiben der Direktion vom 29. April 2004

bzw. die darin enthaltene "Festlegung" des Minimalansatzes des

Grundbedarfs II für die Adressaten – in erster Linie die kommunalen Fürsorge-

und Sozialhilfebehörden – verbindlich sei, hängt demnach davon ab, ob darin

eine generelle Weisung im obgenannten Sinn zu erblicken sei, was nach dem Gesagten

eher zu verneinen ist. Die Frage muss indessen nicht abschliessend beantwortet

werden. Selbst wenn das Schreiben der Direktion als eine derartige

verwaltungsintern verbindliche Weisung zu verstehen wäre, wäre sie, da ihr nach

herrschender Lehre kein Rechtssatzcharakter zukommt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50

N. 59 mit weiteren Hinweisen), für das Verwaltungsgericht als Rechtsmittelinstanz

nicht verbindlich.

Entscheidungswesentlich für das Gericht ist vielmehr die

Frage, ob es mit § 15 SHG und § 17 SHV vereinbar sei, wenn im Rahmen

der gemäss B.2.4 SKOS-Richtlinien empfohlenen Ansätze für den Grundbedarf II

(Minimum, Mittel und Maximum) im ganzen Kanton ein einheitlicher Wert

angewendet wird. Das gilt unabhängig davon, ob die Fürsorgebehörde X die

genannten Vorgaben des Regierungsrats und der Direktion im Sinn einer verbindlichen

Weisung oder "freiwillig" (diesfalls allerdings unter

Berücksichtigung der bei einer Nichtbefolgung für die Gemeinde resultierenden

finanziellen Konsequenzen) befolgt hat.

Wie dargelegt, bezweckt der Grundbedarf II für den

Lebensunterhalt die regional differenzierte Erhöhung des Grundbedarfs I auf ein

Niveau, das eine Teilhabe am sozialen und gesellschaftlichen Leben erleichtert.

Die so begründete Differenzierung hat jedoch die SKOS im Hinblick auf die

Anwendung der Richtlinien in der ganzen Schweiz empfohlen. Die Empfehlung

schliesst es nicht aus, dass aus Gründen einer rechtsgleichen und möglichst praktikabeln

Anwendung innerhalb des Kantons ein einheitlicher Ansatz gewählt wird, was der

Regierungsrat als oberste bzw. die Direktion als obere Aufsichtsbehörde im

Fürsorgewesen den Gemeinden wenn nicht verbindlich vorschreiben, so doch

zumindest nahe legen kann. Wie ebenfalls bereits erwähnt, wurde ein solcher

einheitlicher Ansatz bereits zuvor, seit der verbindlichen Verknüpfung der

Sozialhilfebemessung mit den SKOS-Richtlinien in § 17 SHV am 1. Januar

1998, aufgrund einer Vereinbarung zwischen der damaligen Fürsorgedirektion, der

damaligen kantonalen Fürsorgekonferenz und dem Gemeindepräsidentenverband

festgelegt (vgl. Sozialhilfe-Behördenhandbuch, Ziff. 2.5.1/ § 15

SHG/S.2 [Fassung vom Januar 1999]). Die Verwendung eines für den ganzen Kanton

einheitlichen Ansatzes beruht demnach auf einer langjährigen, bisher nicht in

Frage gestellten Praxis, und sie steht angesichts der bei der Bemessung von

Sozialhilfeleistungen zulässigen Pauschalierungen nicht im Widerspruch zu § 15

Abs. 1 SHG und § 17 SHV. Das in diesen Bestimmungen enthaltene Gebot,

bei der Bemessung auch "individuellen Bedürfnissen" (§ 15 Abs. 1

SHG) sowie "den persönlichen und örtlichen Verhältnissen" (§ 17

SHV) Rechnung zu tragen, lässt sich im Rahmen der SKOS-Richtlinien (der alten

wie der neuen) hinreichend auch auf andere Weise umsetzen, insbesondere bei der

Abgeltung der Wohnungskosten sowie durch Zusprechen situationsbedingter

Leistungen.

4.4

Damit ist

allerdings über die streitbetroffene Kürzung des Grundbedarfs II gegenüber dem

Beschwerdeführer noch nicht definitiv entschieden. Zu prüfen bleibt, ob die

Herabsetzung des Grundbedarfes II vom bisher massgebenden Mittelwert auf den

Mindestansatz gemäss B.2.4 SKOS-Richtlinien mit der gesetzlichen Gewährleistung

des sozialen Existenzminimums vereinbar sei (zur bereits bejahten Vereinbarkeit

mit Art. 12 BV vgl. E. 3). Die Kürzung erfolgte erklärtermassen aus

finanzpolitischen Motiven sowohl des Kantons wie auch der Beschwerdegegnerin;

ebenso erklärtermassen soll sie aus Gründen der rechtsgleichen Behandlung nicht

nur beim Beschwerdeführer, sondern auch bei allen übrigen Sozialhilfe

beziehenden Personen in der Stadt X und wohl auch in allen anderen Gemeinden

des Kantons vollzogen werden. Die Berücksichtigung finanzpolitischer Motive bei

der Festsetzung von Pauschalen, welche alsdann aus Gründen der Rechtsgleichheit

für die Bemessung aller Sozialhilfeempfänger einer Gemeinde oder des ganzen

Kantons massgebend sind, ist nicht von vornherein unzulässig, sofern dadurch

nicht in das verfassungsrechtlich gewährleistete Existenzminimum eingegriffen

wird. Letzteres trifft nach dem Gesagten (E. 3) nicht zu. Bei dem in § 15

Abs. 1 SHG verwendeten Begriff des sozialen Existenzminimums handelt es

sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, bei dessen Auslegung und Anwendung

den rechtsanwendenden Behörden ein weiter Beurteilungsspielraum zukommt.

Konkretisiert wird dieser Begriff durch das in den SKOS-Richtlinien enthaltene

Bemessungssystem mit verschiedenen Leistungskomponenten, von denen der

Grundbedarf II (bzw. dessen Bemessung) nur eine einzelne Komponente darstellt.

Dabei ergibt sich die Verbindlichkeit der SKOS-Richtlinien nicht aus dem

Sozialhilfegesetz, insbesondere nicht aus § 15 SHG. Sie wird in § 17

SHV statuiert, welche Verordnung vom Regierungsrat, mithin von der nämlichen

Behörde erlassen wurde, welche die Umstellung vom Mittel- auf den Mindestwert

bei der Bemessung des Grundbedarfs II durch ihren Beschluss vom 17. Dezember

2003.

ausgelöst hat. Insofern ist zumindest der Spielraum, der dem Regierungsrat

als oberster Vollzugs- und Aufsichtsbehörde bei der Formulierung von

finanzpolitisch motivierten Vorgaben zusteht, mit dem weiten

"Gestaltungsspielraum" vergleichbar, welcher dem Verordnungsgeber bei

der gesetzeskonformen Ausgestaltung einer Verordnung bzw. dem Gesetzgeber bei

der verfassungskonformen Ausgestaltung eines Gesetzes zukommt (zur

diesbezüglichen Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers vgl. Ulrich Häfelin/Georg

Müller Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich, 2002, Rz. 497 ff.).

In den SKOS-Richtlinien (B.2.4) wird zur dreistufigen Skala

des Grundbedarfs II erläuternd ausgeführt: "Zwar unterscheiden sich die

effektiven Lebenshaltungskosten in unserem Land nur unwesentlich. Der

Lebensstil und damit der Lebensstandard sind jedoch regional unterschiedlich.

Die zuständigen Sozialhilfeorgane können dieser Tatsache Rechnung tragen, indem

sie die Beträge in der vorgegebenen Bandbreite ansetzen. Dagegen ist es

willkürlich, Beträge ohne weitere Begründung im Einzelfall unterschiedlich

festzulegen." – Wie diese in den Richtlinien selbst gegebene Begründung

zeigt, bleibt es dem Ermessen der zuständigen Sozialhilfebehörden überlassen,

ob und wie sie den von der SKOS begründeten Spielraum bei der Wahl des

Pauschalansatzes (der nach dem Gesagten aus Gründen der rechtsgleichen

Behandlung mindestens für eine Gemeinde einheitlich festzulegen ist) umsetzen.

Wenn die Fürsorgebehörde X gestützt auf die genannten Vorgaben des

Regierungsrats und der Direktion den Grundbedarf II vom Mittel- auf den

Minimalansatz herabgesetzt hat, verletzt dies weder § 15 Abs. 1 SHG

noch § 17 SHV. Nicht mit dem Gesetz und der Verordnung vereinbar wäre es

hingegen, wenn eine Gemeinde den Grundbedarf II unterhalb des Minimalansatzes

festlegen oder überhaupt nicht berücksichtigen würde.

5.

Was der Beschwerdeführer im Weiteren vorbringt, ist ebenso

wenig geeignet, die streitbetroffene Kürzung des Grundbedarfs II als

rechtsverletzend darzutun.

5.1

Der vom

Beschwerdeführer angerufene Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2

BV) ist primär auf die Eingriffsverwaltung ausgerichtet (Häfelin/Müller, Rz. 585).

Bei der Bemessung von Sozialhilfeleistungen (einer Tätigkeit der Leistungsverwaltung)

kommt ihm dann Bedeutung zu, wenn diesbezügliche Leistungen mittels Sanktionen

nach § 24 SHG – wegen Missachtung von Auflagen und Weisungen – gekürzt

werden. Ein solcher Fall liegt hier nicht vor. Zudem stellt das Prinzip kein

selbständiges verfassungsmässiges Recht des Privaten dar (Häfelin/Müller, Rz. 584),

was bedeutet, dass es vorab einen Massstab dafür bildet, ob staatliche

Massnahmen mit verfassungsmässig garantierten Rechten vereinbar seien oder

nicht. Wie dargelegt (E. 3), verletzt die streitbetroffene Kürzung das in Art. 12

BV gewährleistete Recht auf Hilfe in Notlagen nicht, und angesichts des den Sozialhilfebehörden

bei der Wahl der Pauschalansätze zustehenden weiten Gestaltungsraumes (E. 4.4),

verstösst diese Massnahme auch nicht gegen das Willkürverbot von Art. 9

BV.

Im Übrigen ergibt sich aus einer Gegenüberstellung der

monatlichen Grundbedarf-Leistungen mit einem Grundbedarf II von Fr. 103.-

(bis 30. Juni 2004) und jenen mit einem Grundbedarf II von Fr. 46.-

(ab 1. Juli 2004) folgende betragsmässige Relation (ohne Einbezug

der Wohnkostenabgeltung von Fr. 1'359.- bis 30. September 2004 bzw. Fr. 900.-

ab 1. Oktober 2004 sowie ohne Berücksichtigung der monatlich schwankenden

Einkünfte einerseits und der als situationsbedingte Leistungen zugesprochenen

Abgeltungen der Berufslagen anderseits): Die monatlichen Leistungen von Fr. 1'133.-

(Fr. 1'030.- Grundbedarf I, Fr. 103.- Grundbedarf II) vermindern sich

durch die Kürzung des Grundbedarfs II auf Fr. 46.- um Fr. 57.-, d.h.

um 5 %. Es ist einzuräumen, dass solche prozentuale Relationen nur bedingt

aussagekräftig sind, weil sich der als Bezugsgrösse dienende Gesamtbetrag im

Bereich des Existenzminimums bewegt, in welchem jede Kürzung einschneidend ist.

Es ist denn auch nicht zu verkennen, dass die streitbetroffene Kürzung den

Beschwerdeführer (wie auch alle anderen Betroffenen in der Stadt X und im ganzen

Kanton) hart trifft. Aus den oben dargelegten Gründen kann der Beschwerdeführer

indessen trotz dieser für ihn einschneidenden Auswirkung aus dem

verfassungsmässigen Grundsatz der Verhältnismässigkeit nichts zu seinen Gunsten

ableiten.

5.2

Der

Beschwerdeführer beruft sich sodann auf Vertrauensschutz. Ein solcher Schutz

kann sich aus dem in Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV statuierten

Grundsatz von Treu und Glauben ergeben, sofern die in Lehre und Rechtsprechung

entwickelten Voraussetzungen für die Annahme schützenswerten Vertrauens erfüllt

sind. Zu diesen Voraussetzungen gehören in erster Linie das Vorliegen einer

Vertrauensgrundlage sowie die Betätigung des Vertrauens in der Weise, dass der

Betroffene gestützt darauf Dispositionen getätigt hat, die ohne Nachteile nicht

mehr rückgängig gemacht werden können (Häfelin/Müller, Rz. 631 ff.).

Als in die Zukunft wirkende Dauerverwaltungsakte (zum Begriff

vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 86a-86d N. 13 f.) stehen

Sozialhilfeanordnungen stets unter dem Vorbehalt sich ändernder tatsächlicher

und/oder rechtlicher Verhältnisse. Im Sozialhilferecht gilt dies in besonderer

Weise für so genannte Rahmenleistungsentscheide (zum Begriff und zur Bedeutung

vgl. SKOS-Richtlinien, A.7), die von vornherein nur bedingt eine Vertrauensgrundlage

schaffen können. Der hier in Frage stehende, den Beschwerdeführer betreffende

Beschluss der Fürsorgebehörde X vom 27. Mai 2004 stellt einen solchen Rahmenleistungsentscheid

dar; er wurde grundsätzlich für die Dauer von 12 Monaten (vom 1. März 2004

bis 28. Februar 2005) getroffen, bezüglich des Grundbedarfs allerdings nur

für die Dauer von 6 Monaten (bis 31. August 2004). Das bedeutet, dass der

Beschwerdeführer ab 1. September 2004 bezüglich der streitbetroffenen

Kürzung des Grundbedarfs II von vornherein keinen Vertrauensschutz beanspruchen

kann. Näher in Betracht fällt ein solcher Schutz höchstens für die Monate Juli

und August 2004.

Es fragt sich, ob sich seit dem Rahmenleistungsentscheid

vom 27. Mai 2004 die tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse in einer

Weise geändert haben, die eine Änderung jenes Entscheids bezüglich des Grundbedarfs

II für die Monate Juli und August 2004 rechtfertigen. Die erwähnten Vorgaben

der kantonalen Behörden (Beschluss des Regierungsrats vom 17. Dezember

2003.

und Schreiben der Direktion vom 29. April 2004) stellen keine

eigentliche Rechtsänderung dar, und zudem erfolgten sie vor Erlass des Rahmenleistungsentscheids

vom 27. Mai 2004. Indessen sind diese Vorgaben durchaus mit einer Praxisänderung

vergleichbar, welche unter Umständen auch das Zurückkommen auf eine bereits

erlassene Verfügung erlaubt (vgl. Häfelin/Müller, Rz. 999). In diesem

Zusammenhang ist hier zu berücksichtigen, dass die Stadt X für die Beschlussfassung

betreffend die generelle Umsetzung dieser Vorgaben einige Zeit benötigte. Unter

diesen Umständen war es ihr nicht von vornherein verwehrt, den den Beschwerdeführer

betreffenden Rahmenleistungsentscheid vom 27. Mai 2004 bezüglich der Bemessung

des Grundbedarfs II mit Wirkung ab 1. Juli 2004 abzuändern, zumal sie dies

mit Verfügung vom 24. Juni 2004 – und damit jedenfalls nicht rückwirkend –

getan hat. Demnach vermochte der Rahmenleistungsentscheid vom 27. Mai 2004

in dieser Hinsicht keinen unbedingten Vertrauensschutz zu begründen, der

unabhängig von der Betätigung des Vertrauens greifen würde (zur Vertrauensbetätigung

als Voraussetzung des Vertrauensschutzes vgl. Häfelin/Müller, Rz. 660 ff.).

Der Beschwerdeführer macht indessen nicht konkret geltend, dass er in den Monaten

Juli und August 2004 gestützt auf den Rahmenleistungsentscheid der Fürsorgebehörde

vom 27. Mai 2004 Dispositionen getroffen habe, die ohne Nachteile nicht

wieder rückgängig gemacht werden könnten.

5.3

Unbehelflich

ist schliesslich der vom Beschwerdeführer erhobene Einwand, die Kürzung erfolge

kurze Zeit vor der ohnehin erforderlichen Umstellung der Leistungen auf die

neuen SKOS-Richtlinien (in der Fassung vom Dezember 2004), womit die

Rechtssicherheit verletzt werde. Die dereinst nach den neuen Richtlinien zu

bemessenden Leistungen (dazu vorn E. 2.3) gewährleisten nämlich für den

Beschwerdeführer nicht von vornherein ein Niveau, das demjenigen der bisherigen

(unter Berücksichtigung eines ungekürzten Grundbedarfs II von monatlich Fr. 103.-)

entsprechen würde. Das hängt damit zusammen, dass die Leistungen, welche den

zukünftigen Grundbedarf von Fr. 960.- (SKOS-Richtlinien, B.2.2) neben den

bisher schon möglichen situationsbedingten Leistungen neu ergänzen können

(Integrationszulage, Minimale Integrationszulage und Einkommens-Freibetrag;

vgl. SKOS-Richtlinien C.2, C.3 und E.1.2), nicht voraussetzungslos gewährt

werden. Es steht damit nicht fest, dass mit der streitbetroffenen Kürzung beim

Beschwerdeführer nur ein vorübergehender Abbau der Leistungen bewirkt wird, der

sich ohne diese Kürzung hätte vermeiden lassen.

6.

Gemäss § 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

VRG sind die Verfahrenskosten in der Regel der unterliegenden Partei

aufzuerlegen. Nach der zu dieser Bestimmung entwickelten Praxis kann jedoch aus

Billigkeitsgründen von einer solchen Kostenfolge abgesehen werden

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 23), was sich hier im Hinblick darauf

rechtfertigt, dass der Streitfall Anlass zur Klärung einer Grundsatzfrage bot.

Die Gerichtskosten sind daher auf die Gerichtskasse zu nehmen.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 500.-; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.- Zustellungskosten,

Fr. 560.- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Mitteilung

an …