VB.2005.00200

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2005.00200

25. Januar 2006Deutsch36 min

(URT.2006.9102)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Mit einer Ausschreibung vom

20. August 2004 eröffnete die Stadt Adliswil eine Submission im selektiven

Verfahren für die Kehrichtabfuhr und weitere Dienstleistungen des Abfallwesens

während der Jahre 2006–2012. Der Auftrag ist in vier Lose aufgeteilt, die unterschiedliche

Dienstleistungen betreffen; die Stadt beabsichtigt jedoch, die Lose möglichst

als Gesamtpaket zu vergeben.

Innert Frist reichten acht Unternehmungen ihre Bewerbung

ein. Mit Beschluss der Gesundheitskommission vom 7. Oktober 2004 wurden fünf

Bewerber zum Einreichen eines Angebots zugelassen. Alle fünf reichten ein

Angebot ein. Die unbereinigten Offertbeträge belaufen sich auf Fr. 647'684.80

bis Fr. 946'397.- (voraussichtliche Kosten pro Jahr).

Mit Beschluss des Stadtrats vom 19. April 2005 wurde

das preisgünstigste Angebot der A AG vom Verfahren ausgeschlossen und der

Zuschlag der D AG zum Preis von Fr. 824'662.65 erteilt. Diese Entscheide

wurden den Anbieterinnen von der Gesundheitskommission am 25. April 2005

schriftlich mitgeteilt.

Erwägungen

II.

Mit Eingabe vom 4. Mai 2005 erhob die A AG beim

Verwaltungsgericht Beschwerde gegen die Entscheide des Stadtrats Adliswil. Sie

beantragte, der Ausschluss vom Verfahren sowie der Zuschlag an die D AG seien

aufzuheben und der Zuschlag sei ihr zu erteilen, unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin. Eventualiter beantragte

sie die Rückweisung der Sache zur Wiederholung des Vergabeverfahrens an die

Beschwerdegegnerin und subeventualiter die Feststellung der Rechtswidrigkeit

des Vergabeentscheids. Gleichzeitig ersuchte sie darum, der Beschwerde die

aufschiebende Wirkung zu erteilen.

Die Stadt Adliswil stellte mit der Beschwerdeantwort vom

15.

Juni 2005 Antrag auf Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin. Dem Gesuch betreffend

Gewährung der aufschiebenden Wirkung widersetzte sie sich. Mit Replik und

Duplik vom 29. Juli und 30. August 2005 hielten die Parteien an ihren

Anträgen fest. Die D AG nahm als Mitbeteiligte nicht zur Beschwerde Stellung.

Mit Präsidialverfügungen vom 28. Juni und 9. September

2005.

wurde der Beschwerde zunächst vorläufig und alsdann für die Dauer des

Beschwerdeverfahrens aufschiebende Wirkung erteilt. Ein Wiedererwägungsgesuch

der Beschwerdegegnerin vom 20. September 2005, mit welchem diese um den

Entzug der aufschiebenden Wirkung ersuchte, wurde mit Präsidialverfügung vom 21. September

2005.

abgewiesen.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Vergabeentscheide kantonaler und kommunaler Auftraggeber

können unmittelbar mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen

werden (RB 1999 Nr. 27 = BEZ 1999 Nr. 13

= ZBl 100/1999, S. 372; vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,

Zürich 1999, § 41 N. 22). Auf das Beschwerdeverfahren gelangen die Art. 15 ff.

der revidierten Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche

Beschaffungswesen vom 15. März 2001 (IVöB) sowie § 2 des Gesetzes vom

15.

September 2003 über den Beitritt zur revidierten Interkantonalen

Vereinbarung zur Anwendung.

Der Ausschluss vom Verfahren ist ein selbständig

anfechtbarer Entscheid (Art. 15 Abs. 1bis lit. d IVöB). Die Beschwerdeführerin besitzt ein

schutzwürdiges Interesse, diesen anzufechten, da sie bei der Aufhebung des

Ausschlusses die Möglichkeit erhält, auch den Zuschlag an die Mitbeteiligte

anzufechten. Diesbezüglich macht die Beschwerdegegnerin zwar geltend, dass die

Beschwerdeführerin bei der Bewertung der Angebote weit hinter der

Mitbeteiligten zurückliege und damit keine Chance auf den Zuschlag besitze. Die

Beschwerdeführerin beanstandet jedoch gerade diese Bewertung; dazu ist sie,

sofern sich der Ausschluss als ungerechtfertigt erweist, befugt.

2.

2.1

Die

Beschwerdegegnerin nahm in den Ausschreibungsunterlagen im Voraus ausführlich

zum Thema "Ungewöhnlich niedrige Angebote" Stellung. Sie wies darauf

hin, dass die Auftragsvergabe eine längere Zeitspanne und höhere Beträge

betreffe, weshalb sich die Gefahr von grossen Verlusten durch ruinöse Preise

beim Unternehmer als markant erweise. Berechtigte Zweifel an einer seriösen

Auftragserfüllung müssten daher unbedingt ausgeräumt werden. Es müsse

gewährleistet sein, dass der beauftragte Unternehmer den Auftrag zum

vereinbarten Preis während der ganzen Vertragsdauer auszuführen vermöge. Auch

zum Schutz des vom Anbieter bzw. seinen Subunternehmern angestellten Personals

solle eine Plausibilitätskontrolle verhindern, dass ein auf ruinösen Preisen

beruhendes Angebot den Zuschlag erhalte.

Für den Fall, dass ein

Angebot als ungewöhnlich niedrig, das heisst unter den Selbstkosten liegend

erscheine, stellte die Beschwerdegegnerin in Aussicht, dass der Unternehmer

schriftlich aufgefordert werde, detaillierte Angaben zur Preisbildung zu liefern

und Nachweise zur vertragskonformen Erfüllung sowie zur Einhaltung der Arbeits-

und Teilnahmebedingungen zu erbringen. "Kann er durch Einreichen von

Unterlagen (Darlegung der Kalkulationsgrundlagen) klar und ohne Zweifel

nachweisen, dass sein Angebot auf richtigen und plausiblen Annahmen beruht und

auch die vertragskonforme Ausführung sowie die Erfüllung der Arbeits- und

Teilnahmebedingungen gewährleistet ist, wird sein Angebot zugelassen. Kann

dieser Nachweis nicht oder nicht überzeugend geleistet werden, wird der

Anbieter für das betreffende Los bzw. die betreffenden Lose ausgeschlossen".

2.2

Nach dem

Eingang der Angebote wandte sich die Beschwerdegegnerin mit Schreiben vom 19. Januar

2005.

an die Beschwerdeführerin und forderte sie auf, ihre Kalkulationsgrundlagen

auf den mitgelieferten Tabellen einzutragen. Mit Begleitbrief vom 3. Februar

2005.

reichte die Beschwerdeführerin die ausgefüllten Tabellen ein. Diese wurden

in der Folge einer Überprüfung unterzogen, von der allerdings nicht bekannt

ist, wann und durch wen sie durchgeführt wurde. Im betreffenden Dokument wird

ausgeführt, dass die Beschwerdeführerin ihrer Kalkulation in verschiedenen

Punkten unrealistische bzw. falsche Annahmen zu Grunde gelegt habe. So habe sie

beim Kehricht eine durchschnittliche Ladeleistung von mehr als 2,8 Tonnen pro

Stunde angenommen, welche in Adliswil nicht erreichbar sei. Vermutlich sei sie

dabei von Erfahrungszahlen aus Gemeinden mit einmaliger Abfuhr pro Woche (mit

grösserer Menge pro Ladeort) oder mit hohem Anteil an Gewerbecontainern

ausgegangen. Aufgrund dieses und weiterer Mängel sei davon auszugehen, dass das

Angebot für die Kehrichtabfuhr deutlich mehr als 15 % unter der kostendeckenden

Höhe liege. Bei der Kalkulation der Grüngutabfuhr wird ebenfalls in erster

Linie die zu Grunde gelegte Ladeleistung bemängelt, die deutlich über dem in

Adliswil im Durchschnitt erreichbaren Wert liege. Das Angebot für die

Grüngutabfuhr liege daher beinahe 60 %, auf jeden Fall aber mehr als 21 %

unter der kostendeckenden Höhe.

Diese Nachkalkulation wurde

von der Beschwerdegegnerin als Grundlage ihres Entscheids übernommen. Die

Gesundheitskommission begründet den Ausschluss vom Verfahren in der Mitteilung

des Entscheids damit, dass die Beschwerdeführerin in ihrer Kalkulation einerseits

von unplausiblen Basiszahlen, anderseits von Überlegungen ausgegangen sei, die

nicht nachvollziehbar seien und verlangte Leistungsangaben ausser Acht liessen.

Das Angebot entspreche in verschiedenen Punkten nicht den gestellten

Anforderungen und Vorgaben. Eine vollständige und vertragskonforme Erbringung

der ausgeschriebenen Leistungen sei daher nicht gewährleistet.

2.3

Nach § 32

der Submissionsverordnung vom 23. Juli 2003 (SubmV) kann die Vergabestelle,

wenn sie ein Angebot erhält, das ungewöhnlich niedriger ist als andere

eingereichte Angebote, beim Anbieter Erkundigungen einziehen, um sich zu

vergewissern, dass dieser die Teilnahmebedingungen einhalten und die

Auftragsbedingungen erfüllen kann. Aufgrund dieser Umschreibung, die im Wesentlichen

mit jener von Art. XIII Abs. 4 lit. a des

GATT/WTO-Übereinkommens vom 15. April 1994 über das öffentliche

Beschaffungswesen übereinstimmt, beziehen sich die zusätzlichen Abklärungen in

erster Linie auf die Qualität des Angebots und die Leistungsfähigkeit des

Anbieters. Allenfalls können auch weitere Fragen im Raum stehen wie die

Einhaltung von Arbeitsschutzbestimmungen und Arbeitsbedingungen; stets aber

geht es um die Einhaltung von Vergabekriterien, nicht um den tiefen Preis als

solchen.

Der Umstand allein, dass der offerierte Preis die

Selbstkosten des Anbieters nicht deckt, führt nach der Rechtsprechung des

Verwaltungsgerichts – im Einklang mit der in der Schweiz herrschenden Lehre und

Rechtsprechung – nicht zum Ausschluss des Angebots. Angebote, welche unter

Kalkulation eines Verlusts zu Stande kommen, stehen nicht notwendig im

Widerspruch zur Zielsetzung einer wettbewerbsorientierten Auftragsvergabe. Ein

derartiges Angebot kann aus der Sicht des Anbieters gerechtfertigt sein, um

z.B. die Beschäftigung seiner Arbeitnehmer in einer kritischen Phase zu

gewährleisten oder in einem neuen Geschäftsbereich Fuss zu fassen. Diese Art

von Preisbildung ist im Geschäftsverkehr unter Privaten weder ungewöhnlich noch

gilt sie grundsätzlich als unzulässig; ein Verbot dieses Vorgehens würde den

Anbietern das Eindringen in neue Märkte erschweren und bestehende

Marktstrukturen zementieren, was nicht der Zielsetzung des Vergaberechts

entspricht (vgl. zum Ganzen RB 2003 Nr. 50 = BEZ 2003 Nr. 48

E. 3b–d, mit Hinweisen; Robert Wolf, Preis und Wirtschaftlichkeit,

Baurecht, Sonderheft Vergaberecht 2004, S. 12 f., mit Hinweisen).

2.4

Der

Vergabestelle steht bei der Beurteilung der Angebote auch hinsichtlich der

Frage, ob ein Anbieter trotz ungewöhnlich niedrigem Angebot in der Lage ist,

die Teilnahmebedingungen einzuhalten und die Auftragsbedingungen zu erfüllen (§ 32

SubmV), ein erhebliches Ermessen zur Verfügung. Bei der Ausübung dieses

Ermessens muss sie sich jedoch auf ausreichend gesicherte tatsächliche Annahmen

stützen können.

Vorliegend sind die quantitativen Annahmen, von denen die

Beschwerdeführerin einerseits und die Beschwerdegegnerin anderseits ausgehen,

in verschiedener Hinsicht umstritten. Festzuhalten ist dabei, dass die Gemeinde

nicht befugt ist, die bei der Erfüllung des Auftrags möglichen Ladeleistungen

verbindlich festzulegen, denn die Kalkulation ist Sache des anbietenden

Unternehmers. Der Einwand, dass die Beschwerdeführerin die in den Ausschreibungsunterlagen

genannten Eckwerte schon während der Angebotsphase hätte beanstanden müssen,

ist daher nicht stichhaltig.

Aufgrund der vorliegenden Akten können die geltend

gemachten Mängel in den Kalkulationsgrundlagen der Beschwerdeführerin nicht

ausreichend geklärt werden. In der Duplik hat die Beschwerdegegnerin allerdings

detaillierte Berechnungen angestellt, welche die Kalkulation der

Beschwerdeführerin in manchen Punkten als problematisch erscheinen lassen.

Abgesehen davon, dass diese Ausführungen in der Duplik zu spät erfolgten (vgl. RB 2003

Nr. 56 = BEZ 2003 Nr. 50, mit Hinweisen), wären aber dennoch

zusätzliche Erhebungen über die erreichbaren Ladeleistungen sowie allenfalls

auch eine Expertise über die angewandten Berechnungsmethoden erforderlich. Von

derartigen Beweiserhebungen kann abgesehen werden, da sie für den Ausgang des

Verfahrens, wie die nachstehenden Erwägungen zeigen, nicht entscheidend sind.

2.5

Kalkulationsmängel eines Anbieters können für die Beurteilung seiner

Fähigkeit, trotz eines niedrigen Angebots die Teilnahmebedingungen einzuhalten

und die Auftragsbedingungen zu erfüllen (§ 32 SubmV), unter verschiedenen

Gesichtspunkten von Bedeutung sein:

– Die Kalkulationsmängel können

einen Hinweis auf ungenügende Fachkenntnisse des Anbieters geben. Erweisen sich

die Zweifel an der fachlichen Eignung als ausreichend begründet, ist der

Anbieter aus diesem Grund vom Verfahren auszuschliessen.

– Die

Kalkulationsmängel können ferner dazu führen, dass der Anbieter bei der Ausführung

des Auftrags einen Verlust erleidet. Dieser Umstand allein ist nach dem

Gesagten noch kein Grund für den Ausschluss des Angebots (vorn, E. 2.3).

Hingegen stellt sich die Frage, ob der Anbieter über eine ausreichende

wirtschaftliche Leistungsfähigkeit verfügt, um den Auftrag trotz der Verluste

vertragskonform durchzuführen. Überdies kann die Befürchtung bestehen, dass der

Anbieter versuchen wird, Verluste durch eine schlechte Erfüllung seiner Aufgaben

zu vermindern.

Aus den Ausführungen der Beschwerdegegnerin wird nicht

deutlich, welche dieser Überlegungen für den Ausschluss massgeblich waren.

Bereits in ihrem Schreiben an die Beschwerdeführerin vom 19. Januar 2005

forderte sie diese lediglich dazu auf, die Kalkulation zu erläutern; weiter

gehende Abklärungen zum Einhalten der Teilnahme- und Auftragsbedingungen waren

entgegen der Vorschrift von § 32 SubmV nicht Gegenstand der Erkundigung.

Aus den geltend gemachten Mängeln der Kalkulation zog die Beschwerdegegnerin

dann ohne weiteres den Schluss, dass eine vollständige

und vertragskonforme Erbringung der ausgeschriebenen Leistungen nicht

gewährleistet sei. Diese Schlussfolgerung ist nach dem Gesagten nicht zulässig.

2.5.1

Die Beschwerdegegnerin spricht verschiedentlich ihre Befürchtung aus, dass

ein Anbieter nicht "während der ganzen vertraglich vereinbarten Zeit"

in der Lage sein werde, den Auftrag vertragskonform auszuführen. In der

Beschwerdeantwort erwähnt sie auch die Gefahr eines Konkurses. Dies lässt

darauf schliessen, dass sie vor allem die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit

der Anbieter gewährleistet sehen will. Inwiefern sie die wirtschaftliche

Leistungsfähigkeit der Beschwerdeführerin bezweifelt, hat sie jedoch nicht

näher begründet, und sie hat auch nichts unternommen, um diesen Punkt zu

überprüfen. Anhaltspunkte, die zu offensichtlichen Zweifeln an der

Leistungsfähigkeit der Beschwerdeführerin Anlass gäben, sind nicht ersichtlich.

Diese ist unbestrittenermassen seit mehreren Jahrzehnten auf dem Gebiet der

Entsorgung und des Transportwesens tätig und besorgt schon bisher die

Kehrichtabfuhr in fünf Gemeinden, von denen eine, nämlich die Stadt X, deutlich

mehr Einwohner aufweist als die Beschwerdegegnerin. Bis Ende 2003 war sie

überdies für die Stadt Y in gleicher Weise tätig. Ohne konkrete Anhaltspunkte

für die von der Beschwerdegegnerin gehegten Zweifel darf das Angebot der

Beschwerdeführerin daher nicht wegen mangelnder wirtschaftlicher

Leistungsfähigkeit ausgeschlossen werden.

2.5.2

Sofern die Beschwerdegegnerin die fachliche Eignung der

Beschwerdeführerin bezweifelt, kann auch dieser Einwand nicht lediglich mit den

behaupteten Kalkulationsmängeln begründet werden. Angesichts der offensichtlich

breiten Erfahrung der Beschwerdeführerin auf ihrem Tätigkeitsgebiet wären

konkretere Anhaltspunkte erforderlich, um eine fehlende fachliche Eignung zu

belegen. Die Beschwerdeführerin hat mit ihrer Offerte schriftliche Referenzen

mehrerer Gemeinden eingereicht, die ihr eine zuverlässige Erledigung der Aufträge

bestätigen. Diese Referenzen wurden von der Beschwerdegegnerin nicht substanziiert

in Zweifel gezogen, sie macht lediglich geltend, dass die Verhältnisse in den

besagten Gemeinden nicht mit jenen in Adliswil vergleichbar seien. Selbst wenn

dies bis zu einem gewissen Grad zutreffen mag, ist dies kein Grund, die

fachliche Leistungsfähigkeit der Beschwerdeführerin grundsätzlich in Frage zu

stellen (vgl. hinten, E. 5.2). Was die Beschwerdegegnerin des Weiteren mit

Bezug auf die Qualifikation von Mitarbeitern, die Zertifizierung nach ISO 14001

usw. vorbringt, betrifft nicht die grundsätzliche fachliche Eignung, sondern

ist im Zusammenhang mit den Zuschlagskriterien zu prüfen. Es besteht daher

keine ausreichende Grundlage, um die Beschwerdeführerin mangels fachlicher

Eignung vom Verfahren auszuschliessen.

2.6

Im Übrigen

ist beim Ausschluss eines Anbieters vom Verfahren, wie die Beschwerdegegnerin

zutreffend festhält, auch die Verhältnismässigkeit der Massnahme zu prüfen. Von

Bedeutung ist dabei insbesondere das Risiko, welches dem auftraggebenden

Gemeinwesen aus einer allenfalls ungenügenden Auftragserfüllung erwächst.

Die Beschwerdegegnerin bringt im Wesentlichen vor, dass

ihr nicht zuzumuten sei, den Auftrag an eine Unternehmerin zu vergeben, bei

welcher befürchtet werden müsse, sie werde wegen einer ungenügenden Kalkulation

der Kosten nicht zur vertragskonformen Ausführung des Auftrags in der Lage

sein.

Das Sicherheitsbedürfnis des Gemeinwesens ist bei einem

Auftrag dieser Art deutlich geringer als etwa bei der Vergabe eines

anspruchsvollen Bauauftrags, bei dem es befürchten muss, der Auftragnehmer

werde aus Kostengründen unsorgfältig arbeiten oder während der Bauausführung

leistungsunfähig werden. Falls die Auftragnehmerin im vorliegenden Fall

tatsächlich eine ungenügende Leistung erbringt, hat die Beschwerdegegnerin die

Möglichkeit, den Vertrag vorzeitig aufzulösen und den Auftrag neu

auszuschreiben. Bei der Beschwerdeführerin erscheint es aufgrund der von ihr

vorgelegten Referenzen als wahrscheinlich, dass sie immerhin den Anforderungen,

welche andere Gemeinden an ihre Abfuhrdienste stellen, zu genügen vermag. Für

die Beschwerdegegnerin besteht das Risiko somit im Wesentlichen darin, dass die

Abfuhr allenfalls nicht den – nach ihrer Darstellung höheren – Anforderungen

der eigenen Gemeinde genügt und sie diesen Zustand vorübergehend zu erdulden

hätte, wenn sie den Auftrag vorzeitig neu vergeben müsste. Dies erscheint als

zumutbares Wagnis.

2.7

Nach dem

Gesagten erweist sich der Ausschluss der Beschwerdeführerin vom Verfahren nicht

als gerechtfertigt und ist aufzuheben.

3.

In der Folge sind die Einwände zu prüfen, welche die

Beschwerdeführerin gegen den Zuschlag an die Mitbeteiligte erhebt. Die Beschwerdegegnerin

macht geltend, dass die Beschwerdeführerin selbst dann, wenn auf ihren Ausschluss

verzichtet worden wäre, keine Chance auf den Zuschlag gehabt hätte, da sie in

der Gesamtbewertung der Zuschlagskriterien weit hinter der Mitbeteiligten

zurückliege. Um dies zu belegen, hat sie die Auswertung der Angebote im Sinn

einer hypothetischen Betrachtung auch auf die Beschwerdeführerin ausgedehnt.

3.1

Die Beschwerdegegnerin legte die

Zuschlagskriterien in den Ausschreibungsunterlagen wie folgt fest:

1.

Angebotspreis

40.

2.

Leistungsfähigkeit/Qualität

40.

3.

Nachhaltigkeit

15.

4.

Lehrlingsausbildung

5.

Bei der Auswertung der

Angebote anhand der Zuschlagskriterien erhielt die Mitbeteiligte die folgenden

Noten (Gesamtbewertung über alle vier Lose; die Beschwerdeführerin wurde in

dieser Auswertung nicht berücksichtigt, da sie als ausgeschlossen galt):

1.

Angebotspreis

38.20

Punkte

2.

Leistungsfähigkeit/Qualität

39.98

Punkte

3.

Nachhaltigkeit

15.

Punkte

4.

Lehrlingsausbildung

5.

Punkte

Total

98.18

Punkte

Damit lag die Mitbeteiligte knapp vor der E AG (97.45

Punkte), auf dem ersten Platz.

Bei der hypothetischen Bewertung der Angebote, in welche

auch das Angebot der Beschwerdeführerin einbezogen wurde, resultierten für diese

und die Mitbeteiligte folgende Werte:

Mitbeteiligte

Beschwerdeführerin

1.

Angebotspreis

34.76

40.

Punkte

2.

Leistungsfähigkeit/Qualität

39.98

27.67

Punkte

3.

Nachhaltigkeit

15.

2.53

Punkte

4.

Lehrlingsausbildung

5.

0.

Punkte

Total

94.74

70.19

Punkte

Aufgrund dieser Auswertung lag die Mitbeteiligte im

Gesamtergebnis deutlich vor der Beschwerdeführerin. Die Beschwerdeführerin

beanstandet jedoch die Notengebung bei allen Kriterien. Diese ist im Folgenden

zu überprüfen.

3.2

Die

Bewertung der Angebotspreise wurde in den Ausschreibungsunterlagen detailliert

festgelegt. Danach erhält das tiefste Angebot die Maximalbewertung von 40

Punkten. Die für die Bewertung massgebliche Bandbreite der Angebotspreise wurde

im Voraus auf 50 % festgelegt, sodass ein Preis von 150 % des

günstigsten Angebots mit 0 Punkten bewertet wird. Innerhalb der Bandbreite

erfolgt die Bewertung linear gemäss der prozentualen Abweichung vom tiefsten

Angebot. Insoweit hat die Beschwerdegegnerin die Anforderungen der

verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung – auch mit Bezug auf die Transparenz

der Bekanntgabe – zutreffend umgesetzt (vgl. VGr, 21. April 2004, ZBl 105/2004,

S. 382 = BEZ 2004 Nr. 34 E. 2.5 und 2.6; RB 2002 Nr. 52

= BEZ 2003 Nr. 13 E. 3g und 4b).

Gleichzeitig legte die Beschwerdegegnerin jedoch die

Untergrenze der Bandbreite auf "10 % unter ASTAG-Tarif" fest.

Sie bezog sich damit auf ihre eigene Kalkulation, die auf der Grundlage der

Dokumentation "Selbstkosten für Nutzfahrzeuge im Strassentransport"

des ASTAG (Schweizerischer Nutzfahrzeugverband) erstellt worden war (vgl. das

Schreiben des ASTAG vom 27. Januar 2005). Diese Bestimmung, deren

Tragweite aus den Ausschreibungsunterlagen nicht ohne weiteres erkennbar war,

wird von der Beschwerdegegnerin dahin gehend verstanden, dass als tiefster

Angebotspreis von vornherein ein Preis angenommen wird, der um 10 % unter

dem genannten Tarif liegt; ein tieferer Angebotspreis wird für die Bewertung

nicht berücksichtigt.

Dieses Vorgehen ist offensichtlich nicht sachgerecht.

Zulässige Angebote sind stets mit ihrem effektiven – allenfalls um notwendige

Korrekturen bereinigten – Preis in die Bewertung einzusetzen, denn andernfalls

würde die Bedeutung des Preiskriteriums ohne sachlichen Grund gemindert. Da ein

tiefer Preis nicht von vornherein zum Ausschluss des betreffenden Angebots

führt, selbst wenn er die Gestehungskosten des Anbieters nicht deckt (vorn, E. 2.3),

kann es ebenso wenig zulässig sein, den tiefen Preis bei der Bewertung künstlich

zu verteuern, um die Wettbewerbsfähigkeit des Angebots zu mindern.

Der Angebotspreis der Beschwerdeführerin ist demnach mit

seinem effektiven Betrag von Fr. 647'684.80 in die Bewertung einzusetzen.

Das hat zur Folge, dass die Mitbeteiligte beim Kriterium "Angebotspreis"

nicht 34.76, sondern nur 18.14 Punkte erhält, während die Benotung der Beschwerdeführerin

bei 40 Punkten verbleibt. Dieses Ergebnis stimmt mit den Berechnungen der

Beschwerdegegnerin in ihrer ergänzenden Stellungnahme vom 20. September

2005.

überein.

3.3

3.3.1

Das

Zuschlagskriterium "Leistungsfähigkeit/Qualität" wurde in den

Ausschreibungsunterlagen wie folgt umschrieben:

"Gute

Qualität der angebotenen Leistungen und ausreichende Infrastruktur

(Fahrzeugpark und Personal)

– Sicherstellung des

Einsatzes von qualifiziertem Personal und Fahrzeugen, die eine effiziente

Auftragserledigung gewährleisten.

– Vorhandensein der

geforderten Zertifikate und Lizenzen.

– Nachweis, dass

Anforderungen gemäss Ausschreibungsunterlagen (Phase I und II) pro Los

vollumfänglich erbracht werden können."

Der Stadtrat hatte die Zuschlagskriterien und deren

Gewichtung in einem Beschluss vom 2. November 2004 festgelegt und

gleichzeitig in einer Beilage die Unterkriterien sowie deren Gewichtung

genehmigt. Die in den Ausschreibungsunterlagen enthaltene Umschreibung des

Zuschlagskriteriums "Leistungsfähigkeit/Qualität" entspricht dem

ersten Teil der Unterkriterien gemäss Beilage zum Stadtratsbeschluss. Die in

der besagten Beilage überdies aufgeführten detaillierten Unterkriterien mit

entsprechender Gewichtung sind für die Beschwerdegegnerin nicht verbindlich, da

sie den Anbieterinnen nicht bekannt gegeben wurden. Davon gehen auch die

Erwägungen des Stadtratsbeschlusses aus.

3.3.2

Die Auswertung

der Angebote nimmt beim Kriterium "Leistungsfähigkeit/Qualität" nicht

auf die in den Ausschreibungsunterlagen gegebene Umschreibung Bezug. Für die

Auswertung wurden vielmehr drei andere Unterkriterien verwendet, nämlich:

Wirtschaftliche

Leistungsfähigkeit 400 Punkte

Fachliche

Leistungsfähigkeit 400 Punkte

Organisatorisch/technische

Leistungsfähigkeit 200 Punkte

Ferner wurde für den Einsatz

von Lehrlingen ein Abzug von 20 Punkten gemacht. Anhand dieser Unterkriterien

wurde der Mitbeteiligten bei den Losen 1, 2 und 4 das Punktemaximum (nach Abzug

von 20 Punkten für den Einsatz von Lehrlingen) von 980 Punkten gegeben. Beim

Los 3 erhielt sie aufgrund der Bewertung ihrer Unterakkordantin E AG 978

Punkte. Demgegenüber erhielt die Beschwerdeführerin bedeutend schlechtere Noten:

Mitbeteiligte

Beschwerdeführerin

Los 1

980.

711.88

Punkte

Los 2

980.

658.55

Punkte

Los 3

978.

813.04

Punkte

Los 4

980.

527.81

Punkte

Die Werte der vier Lose wurden sodann zusammengezählt und

auf die Gewichtung des Kriteriums von 40 % umgerechnet, woraus sich für

die Mitbeteiligte eine Benotung des Zuschlagskriteriums mit 39.98 Punkten, für

die Beschwerdeführerin eine solche mit 27.67 Punkten ergab.

3.3.3

Das angewandte Vorgehen erweist sich unter mehreren Gesichtspunkten als unzulänglich.

Zunächst ist nicht ersichtlich, inwiefern sich die verwendeten Unterkriterien

auf die bei der Bekanntgabe der Zuschlagskriterien gegebene Umschreibung

beziehen. Jene Umschreibung ist zwar nicht in dem Sinn verbindlich, dass die

einzelnen Stichworte notwendigerweise als eigentliche Unterkriterien verwendet

werden müssten (vgl. RB 2002 Nr. 47 = BEZ 2003 Nr. 13 E. 3g

a.E.). Die Anbieter müssen sich jedoch darauf verlassen können, dass die

Zuschlagskriterien so angewandt werden, wie sie anhand der Umschreibung

verstanden werden durften.

Sodann erwähnte der Stadtrat in seinem Beschluss über die

Vergabe des Auftrags, dass die Beurteilungsergebnisse für "Leistungsfähigkeit/Qualität",

"Nachhaltigkeit" und "Lehrlingsausbildung" unverändert aus

der Präqualifikation übernommen worden seien (Beschluss vom 19. April

2005). Tatsächlich nannten die Unterlagen zur Präqualifikation die

wirtschaftliche, fachliche und organisatorisch/technische Leistungsfähigkeit

als Eignungskriterien. Diese können jedoch nicht ohne weiteres zur Verwendung

als Zuschlagskriterien übernommen werden. Eignungs- und Zuschlagskriterien sind

entsprechend ihrer unterschiedlichen Funktion stets klar auseinander zu halten.

Die Rechtsprechung lässt zwar zu, dass Merkmale, die zur Prüfung der Eignung

herangezogen werden, in sachlich begründeten Fällen auch als Zuschlagskriterien

verwendet werden. Zu diesem Zweck müssen sie jedoch als Zuschlagskriterien festgelegt und auch ausgewertet werden;

ein blosses Abstellen auf die bereits bei der Eignungsprüfung vorgenommene Bewertung

genügt nicht (RB 2002 Nr. 48 = BEZ 2003 Nr. 13 E. 2).

In der Beschwerdeantwort erklärte die Beschwerdegegnerin dann allerdings, im

Rahmen der Zuschlagskriterien seien höhere Anforderungen an die

Leistungsfähigkeit und die Qualität der zu erbringenden Leistungen gestellt

worden als bei der Eignungsprüfung. Ob und wie dies geschehen ist, geht aus den

Unterlagen jedoch nicht hervor.

Ferner werden die als Benotung vergebenen Punktzahlen in

den Unterlagen in keiner Weise begründet. Der Hinweis, dass sie unverändert aus

der Präqualifikation übernommen wurden, lässt darauf schliessen, dass

tatsächlich keine Bewertung der Angebote anhand der Zuschlagskriterien mehr

vorgenommen wurde. Auch die seinerzeit im Rahmen der Präqualifikation

vorgenommene Bewertung wird nicht näher erläutert oder durch Unterlagen belegt.

In der Beschwerdeantwort wird lediglich ergänzt, dass die Beschwerdeführerin in

einzelnen Teilbereichen nicht die notwendige Qualifikation aufgewiesen habe und

dass ihre Organisation sowie der Ausbildungsstand des Personals auf einem

tieferen Stand seien als jene der übrigen Anbieterinnen. Diese Behauptungen

werden jedoch nicht näher erläutert und stellen in dieser pauschalen Form keine

ausreichende Begründung der tieferen Benotung dar.

Der Begründung dient auch nicht, dass die

Beschwerdegegnerin im Zusammenhang mit dem Ausschluss Beschwerdeführerin vom

Verfahren geltend gemacht hat, deren Kalkulation sei unzutreffend. Falls

tatsächlich erhebliche Kalkulationsmängel nachgewiesen werden, können diese

zwar eine schlechtere Benotung der fachlichen Fähigkeiten rechtfertigen. Die

behaupteten Mängel wurden jedoch grossenteils erst mit der Duplik und damit

verspätet substanziiert (vgl. vorn, E. 2.4), und es wird auch nicht

deutlich, ob und in welcher Weise sie in die Bewertung des Zuschlagskriteriums "Leistungsfähigkeit/Qualität"

eingeflossen sind.

Schliesslich ist problematisch, dass die Noten der vier

Lose zur Ermittlung der Gesamtnote gleichwertig zusammengezählt wurden, ohne

den stark unterschiedlichen Gewichten der einzelnen Lose Rechnung zu tragen. Ob

dieser Umstand die Beschwerdeführerin im Ergebnis benachteiligt hat, lässt sich

aufgrund der vorliegenden Zahlen nicht ermitteln.

Angesichts dieser Mängel ist die vorgenommene Benotung des

Zuschlagskriteriums "Leistungsfähigkeit/Qualität" nicht haltbar und

kann nicht als Grundlage eines rechtsgültigen Vergabeentscheids dienen. Die

Beschwerdeführerin weist bei diesem Kriterium gemäss der beanstandeten

Auswertung der Beschwerdegegnerin einen Rückstand von gut 12 Punkten auf die

Mitbeteiligte auf (27.67 gegenüber 39.98 Punkten). Bei einer korrekten Auswertung

ist daher nicht ausgeschlossen, dass sie ihren Rückstand in der

Gesamtbewertung, welcher nach der Korrektur beim Zuschlagskriterium "Angebotspreis"

(vorn, E. 3.2) noch rund 8 Punkte beträgt, aufholen kann. Bereits aus

diesem Grund ist der Vergabeentscheid aufzuheben.

3.4

3.4.1

Das

Zuschlagskriterium "Nachhaltigkeit" wurde in den

Ausschreibungsunterlagen wie folgt umschrieben:

"– Fahrzeuge:

Erfüllung Euronorm 4 oder besser

– Umweltmanagement

(ISO 14001)

– Nachweis

der Einhaltung der massgebenden umweltrechtlichen Anforderungen (vgl. auch Ziff. 8

nachfolgend).

– Nachweis

einer möglichst geringen Umweltbelastung.

Der Anbieter hat darzulegen, wie er durch den effizienten Einsatz seiner

Fahrzeuge und deren Ausrüstung eine möglichst geringe Belastung der Umwelt

erreicht. Erwartet werden – nebst der verlangten Ausrüstung gemäss Euronorm 4 –

Angaben zu den für die Auftragserledigung erforderlichen Fahrten in Kilometern

und deren mögliche Reduktion. Sind Angebote mit Bezug auf die durch die

einzusetzenden Fahrzeuge verursachte ökologische Belastung als gleichwertig zu

erachten, wird beim Kriterium Nachhaltigkeit auf die Länge der zurückgelegten

Fahrten abgestellt."

In dem vom Stadtrat am 2. November 2004 genehmigten

Dokument war für die drei Unterkriterien Fahrzeuge (Erfüllung Euronorm 4 oder

besser), Umweltmanagement und "Nachweis einer möglichst geringen

Umweltbelastung" eine Gewichtung von je 5 %, das heisst von je einem

Drittel des Gesamtgewichts des Zuschlagskriteriums "Nachhaltigkeit",

vorgesehen. Diese Festlegung ist für die Beschwerdegegnerin indessen nicht

verbindlich, da sie den Anbietenden nicht bekannt gegeben wurde.

Bei der Auswertung der

Angebote hat die Beschwerdegegnerin die folgenden Unterkriterien und

Gewichtungen angewandt:

Los 1

Los 2

Los 3

Los 4

Mehr als Euronorm 4 erfüllt

1.

Umweltmanagement (ISO 14001)

5.

10.

Nachweis/Darlegung geringe Umweltbelastung

6.

5.

Anfahrtsweg Presswagen

3.

Total Punkte-Maximum

15.

Der Mitbeteiligten wurde bei allen Teilkriterien das

Punktemaximum zuerkannt, in der Gesamtbewertung des Zuschlagskriteriums "Nachhaltigkeit"

erhielt sie somit 15 Punkte. Die Beschwerdeführerin erhielt die folgenden Benotungen:

Los 1

Los 2

Los 3

Los 4

Mehr als Euronorm 4 erfüllt

1.

Umweltmanagement (ISO 14001)

0.

Nachweis/Darlegung geringe Umweltbelastung

1.8

0.

Anfahrtsweg Presswagen

2.25

Total Punkte

5.05

0.

Insgesamt erhielt die Beschwerdeführerin bei diesem

Zuschlagskriterium 2.53 Punkte (Durchschnitt der vier Lose).

3.4.2

Gesichtspunkte des Umweltschutzes dürfen als Zuschlagskriterien

herangezogen werden, soweit dies sachgerecht erfolgt und die Gewichtung ein für

die fragliche Beschaffung vertretbares Mass nicht überschreitet. Dabei ist

darauf zu achten, dass Umweltschutzkriterien zu keiner ungerechtfertigten

Benachteiligung auswärtiger Anbieter führen. Problematisch ist insbesondere das

Abstellen auf die Länge der Anfahrtswege, weil dadurch der mit dem Bundesgesetz

vom 6. Oktober 1995 über den Binnenmarkt (BGBM) angestrebte freie und

gleichberechtigte Zugang zum Markt auf dem gesamten Gebiet der Schweiz (Art. 1–3

BGBM) in Frage gestellt wird. Die Länge der Anfahrtswege darf daher nur im

Rahmen einer Gesamtbeurteilung berücksichtigt werden, die auch andere

Umweltaspekte angemessen einbezieht (vgl. zum Ganzen BGr, 31. Mai 2000, ZBl 102/2001,

S. 312 = URP 2000, S. 613 = Pra 89/2000 Nr. 150 E. 4;

VGr, 20. August 1999, BEZ 1999 Nr. 27 = URP 1999, S. 814,

E. 4; 11. September 2003, VB.2003.00188, E. 5c, www.vgrzh.ch;

Marc Steiner, Nachhaltige Beschaffung – vergaberechtliche Möglichkeiten und

Grenzen, Baurecht, Sonderheft Vergaberecht 2004, S. 54 ff., 57 f.).

Vorliegend hält sich die Gewichtung der Nachhaltigkeit mit

15.

% in einem zulässigen Rahmen. Auch sind die beim Zuschlagskriterium "Nachhaltigkeit"

genannten Merkmale im Wesentlichen sachgerecht. Das gilt zunächst für die

Anforderungen an die Fahrzeuge. Allerdings wird die Erfüllung der Euronorm 4

für Sammelfahrzeuge (Presswagen) in den Ausschreibungsunterlagen ausdrücklich

vorgeschrieben. Das Einhalten dieser Vorschrift, die als Mindestvoraussetzung

ausgestaltet ist, kann nicht zusätzlich als Zuschlagskriterium verwendet

werden; lediglich die Verwendung von Sammelfahrzeugen einer noch strengeren

Norm (Euro 5) kann in die Bewertung einfliessen. Ähnliches gilt für die

Einhaltung der massgebenden umweltrechtlichen Anforderungen, für welche die

Zuschlagskriterien ergänzend auf die in Ziff. 8 der

Ausschreibungsunterlagen erwähnten Erlasse und Weisungen verweisen. Diese

Regeln müssen auf jeden Fall eingehalten werden, und ihre Beachtung eignet sich

daher nicht als Zuschlagskriterium.

Das Vorliegen eines zertifizierten Umweltmanagements kann

bei der Vergabe eines Auftrags mit wesentlichen Umweltauswirkungen

berücksichtigt werden (VGr, 7. April 2004, VB.2003.00319, E. 4.2,

www.vgrzh.ch), eignet sich aber – ebenso wie andere Qualitätsmanagement-Zertifikate

(vgl. VGr, 30. Juni 2004, VB.2004.00095, E. 3.1, www.vgrzh.ch) – in

der Regel nicht als alleiniges Beurteilungselement und darf kein übermässiges Gewicht

erhalten.

Wichtigster Umweltaspekt ist im vorliegenden Fall (neben

der Qualität der Fahrzeuge) zweifellos die zur Ausführung des Auftrags

insgesamt gefahrene Strecke. Nach dem Gesagten ist dabei nicht nur auf die

Länge der Anfahrtswege abzustellen. Unterschiede können sich z.B. auch ergeben

aus der Ladekapazität der Fahrzeuge und aus der Organisation der Touren. So

weist die Beschwerdegegnerin selber darauf hin, dass bei den vier wöchentlichen

Touren zur Kehrichtabfuhr in der Regel nur eines der zwei eingesetzten

Fahrzeuge voll ausgelastet sei. Das hat zwangsläufig zur Folge, dass auch

Transporte zur Kehrichtverbrennungsanlage mit halb vollen Fahrzeugen

vorgenommen werden müssen. Offenbar ist diese Regelung darauf zurückzuführen,

dass die Touren nach den Bedürfnissen der Mitbeteiligten als bisheriger

Auftragnehmerin ausgelegt wurden, welche nur über zwei Fahrzeuge verfügt (vgl.

hinten, E. 5.2). Würden je zwei Touren an einem Tag zusammengefasst, was

mit dem grösseren Fahrzeugpark der Beschwerdeführerin möglich wäre, müssten an

Tagen mit wenig Abfall nur drei statt vier Fahrzeuge eingesetzt werden.

3.4.3

Die Beschwerdegegnerin hat diese Grundsätze bei der Beurteilung der

Angebote in wesentlichen Punkten ausser Acht gelassen. So nahm sie keine

Kalkulation der zu erwartenden Fahrstrecken vor, sondern bewertete nur die

Anfahrtswege, die sie mit 0 bis 5 Punkten benotete (pro 4 km Distanz ein Punkt

Abzug).

Sodann stellte sie in wesentlichem Umfang auf die

Darlegungen der Anbieterinnen zur Umweltbelastung ab. Jene der Mitbeteiligten

wurden mit dem Maximum von 6 (Lose 1 und 2) bzw. 5 Punkten (Lose 3 und 4)

benotet, jene der Beschwerdeführerin mit 1.8 (Lose 1 und 2) bzw. 0 Punkten

(Lose 3 und 4). Dabei stützte sie sich auf die mit den Zuschlagskriterien bekannt

gegebene Anforderung, nach welcher die Anbieter darzulegen hatten, wie sie

durch den effizienten Einsatz ihrer Fahrzeuge eine möglichst geringe

Umweltbelastung erreichen. Erwartet wurden insbesondere "Angaben zu den

für die Auftragserledigung erforderlichen Fahrten in Kilometern und deren

mögliche Reduktion".

Diese Anforderung konnte vernünftigerweise nur so

verstanden werden, dass die gelieferten Angaben als Grundlage für die

Beurteilung der mutmasslichen Kilometerleistungen verwendet würden. Nun

enthalten aber weder die von der Mitbeteiligten eingereichten Unterlagen noch

das Angebot der Beschwerdeführerin konkrete Angaben zu den erforderlichen

Fahrten in Kilometern, und die Beschwerdegegnerin hat auch keine entsprechende

Auswertung vorgenommen. Die mit der Maximalnote bewerteten Darlegungen der Mitbeteiligten

enthalten keine zahlenmässigen Angaben und entsprechen im Konkretisierungsgehalt

eher Absichtserklärungen als überprüfbaren Verpflichtungen. Dass Anbieter Überlegungen

dieser Art anstellen und diese auch dokumentieren, ist durchaus sinnvoll. Die

Darlegungen als solche dürfen indessen, wenn überhaupt, nur mit sehr geringem

Gewicht berücksichtigt werden. Hinzu kommt vorliegend, dass derselbe Aspekt

bereits beim Unterkriterium "Umweltmanagement" bewertet wird. Denn

auch dieses hat zum Ziel, die betrieblichen Abläufe mit Blick auf die Schonung

der Umwelt zu optimieren und die nötigen organisatorischen, personellen und

instrumentellen Voraussetzungen zur Erreichung des Ziels zu schaffen (vgl. Jürg

Hofer, Umweltmanagement- und Audit-Systeme; wo stehen wir heute?, URP 1996,

S. 291). Indem die Beschwerdegegnerin neben dem Umweltmanagement auch die

"Darlegungen" der Anbieterinnen in die Bewertung einbezog,

verschaffte sie demselben Merkmal ein noch höheres Gewicht.

Insgesamt hat die Beschwerdegegnerin für die Beurteilung

des Kriteriums "Nachhaltigkeit" fast ausschliesslich auf das

Zertifikat betreffend Umweltmanagement und die genannten

"Darlegungen" zur Umweltbelastung abgestellt, wie die Gewichtung der

Unterkriterien zeigt. Bei den Losen 1 und 2 wurden die Qualität der Fahrzeuge

mit 1 Punkt und der Anfahrtsweg mit 3 von 15 Punkten gewichtet; die restlichen

11.

Punkte entfielen auf das Umweltmanagement und die "Darlegungen".

Bei den Losen 3 und 4 beruht sogar die ganze Benotung ausschliesslich auf den

beiden Unterkriterien "Umweltmanagement" (10 Punkte) und "'Darlegungen'"

(5 Punkte). Dieses Ungleichgewicht wird noch verstärkt durch den Umstand, dass

die Noten der vier Lose zur Ermittlung der Gesamtnote gleichwertig zusammengezählt

wurden, ohne der unterschiedlichen Bedeutung der Lose Rechnung zu tragen. So

enthält Los 1 die gesamte Kehrichtabfuhr sowie Kartonsammlung und Reinigung der

Nebensammelstellen; dagegen umfasst z.B. Los 4 nur die Betreuung der Hauptsammelstelle

"Tüfi" und das Abfalltaxi. Über alle vier Lose gerechnet, machen die

beiden Elemente Umweltmanagement und "Darlegungen" 52 von 60 Punkten und

damit 13 % des mit 15 % gewichteten Zuschlagskriteriums "Nachhaltigkeit"

aus. Mit dem Gewicht von 13 % vermöchten diese beiden Elemente eine

Differenz des Angebotspreises von rund Fr. 105'000.- aufzuwiegen.

Demgegenüber tragen die 2 Punkte für die Qualität der Fahrzeuge nur 0,5 %

und die 6 Punkte für den Anfahrtsweg lediglich 1,5 % zum Gesamtgewicht

bei. Diese Gewichtungen liegen deutlich ausserhalb des der Behörde bei der

Beurteilung der Angebote zustehenden Ermessens.

Die von der Beschwerdegegnerin vorgenommene Bewertung des

Zuschlagskriteriums "Nachhaltigkeit" ist aus diesen Gründen ebenfalls

nicht haltbar. Bei einer korrekten Bewertung erscheint es nicht als ausgeschlossen,

dass die Beschwerdeführerin eine ebenso hohe Bewertung erfährt wie die

Mitbeteiligte. Nachdem sie bei diesem Kriterium aufgrund der Bewertung der

Beschwerdegegnerin einen Rückstand auf die Mitbeteiligte von 12.47 Punkten

aufweist, kann somit auch diese Korrektur dazu führen, dass sie in der Gesamtwertung

auf den ersten Rang zu stehen kommt. Auch aus diesem Grund ist der Vergabeentscheid

aufzuheben.

3.5

In den

Ausschreibungsunterlagen wurde die "Lehrlingsausbildung" als

Zuschlagskriterium mit einem Gewicht von 5 % bezeichnet, was zulässig ist

und auch nicht beanstandet wird. Die Beschwerdeführerin äusserte jedoch in der

Replik Zweifel, ob die Mitbeteiligte tatsächlich Lehrlinge ausbilde, wie dies

in der Bewertung der Angebote angenommen werde.

Die Mitbeteiligte hatte in ihrer Bewerbung zur

Präqualifikation eine Bewilligung des kantonalen Mittelschul- und

Berufsbildungsamts vom 29. Juli 2004 eingereicht, wonach sie zur

Lehrlingsausbildung im Beruf Lastwagenführer berechtigt ist. Gemäss den

Ausführungen der Beschwerdegegnerin in der Duplik wurde dieser die Genehmigung

des Lehrvertrags zur Kenntnis gebracht und der Lehrling persönlich vorgestellt.

Die Beschwerdeführerin erhielt allerdings keine Gelegenheit, sich zum neuen

Vorbringen zu äussern, weshalb nicht darauf abgestellt werden darf. Da die

Frage für den Ausgang des Verfahrens nicht von Bedeutung ist, braucht nicht

weiter darauf eingegangen zu werden.

4.

Der Zuschlag an die

Mitbeteiligte ist somit aufzuheben. Da die vorliegenden Unterlagen und Angaben

keine abschliessende Bewertung der Angebote erlauben und sich in den Verfahrensakten

auch keine ausreichenden Angaben über die weiteren Anbieterinnen befinden, die

ebenfalls in die Neubewertung einzubeziehen sind, ist die Sache zur erneuten Beurteilung

der Angebote im Sinn der Erwägungen an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen.

5.

Im Hinblick auf die Neubeurteilung ist noch die Rüge der

Beschwerdeführerin zu prüfen, die Vorgaben der Ausschreibungsunterlagen seien

so detailliert, dass sie ihr keinen Spielraum für die Ausarbeitung des Angebots

liessen. Sinngemäss beanstandet sie gleichzeitig bei verschiedenen Punkten,

dass die Festlegungen zu sehr auf die Bedürfnisse der Mitbeteiligten

ausgerichtet seien.

5.1

In der

Umschreibung des Gegenstands einer Beschaffung und der an diese gestellten

Anforderungen ist das vergebende Gemeinwesen grundsätzlich frei. Wenn die

Anforderungen an eine Beschaffung jedoch dazu führen, dass einzelnen Anbietern

besondere Nachteile oder Vorteile erwachsen, ist zu prüfen, ob der Zweck der

Beschaffung derartige Festlegungen rechtfertigt.

Mit Bezug auf die technischen Spezifikationen einer Beschaffung

gelangt dieser Grundsatz in § 16 Abs. 1 und 2 SubmV zum Ausdruck, wo

bestimmt wird, dass solche Spezifikationen eher in Bezug auf die Leistung als in

Bezug auf die Konstruktion umschrieben werden sollen und dass ihre Definition

wenn möglich auf der Grundlage von internationalen oder, wenn solche fehlen,

von in der Schweiz verwendeten technischen Normen zu erfolgen hat.

Anforderungen oder Hinweise, die auf besondere Handelsmarken oder Handelsnamen,

Patente, Muster oder Typen sowie auf einen bestimmten Ursprung oder Produzenten

Bezug nehmen, dürfen nur verwendet werden, wenn eine hinreichend genaue und

verständliche Beschreibung des Beschaffungsbedarfs ohne sie nicht möglich ist

und in den Vergabeunterlagen überdies mit dem Hinweis "oder

gleichwertig" zum Ausdruck gebracht wird, dass auch andere Produkte

zugelassen sind (vgl. zum Ganzen RB 2001 Nr. 47; VGr, 21. April

2004, BEZ 2004 Nr. 36).

5.2

Vorliegend

enthalten die Ausschreibungsunterlagen sehr ausführliche Festlegungen; die

Bedingungen für die Ausführung des Auftrags wurden bis in kleinste Details

umschrieben. Hinzu kommt, dass Offerten mit Varianten, soweit solche seitens

der Gemeinde nicht ausdrücklich vorgesehen waren, ausgeschlossen wurden.

Die Beschwerdegegnerin begründet die Notwendigkeit derart

detaillierter Festlegungen mit den besonderen Anforderungen der Gemeinde auf

dem Gebiet der Abfallentsorgung. Aus demselben Grund will sie die Referenzen,

welche die Beschwerdeführerin zu ihrer Tätigkeit für andere Gemeinden vorgelegt

hat, nicht anerkennen, da die Bedürfnisse jener Gemeinden nicht mit denen von

Adliswil vergleichbar seien. Derart grundlegende Unterschiede lassen sich aber

aufgrund ihrer Darlegungen nicht erkennen. Dass in Adliswil zwei Kehrichttouren

pro Woche verlangt werden und dass die lokale Verkehrssituation, die Topografie

und die Gebäudeverteilung nach Angaben der Beschwerdegegnerin anders sein

sollen als an anderen Orten, rechtfertigt jedenfalls nicht, Referenzen aus

anderen Gemeinden völlig ausser Acht zu lassen. Auch der Umstand, dass hier

noch zusätzliche Dienstleistungen wie Häckselservice, Betreuung einer

Sammelstelle und Abfallpolizei zu vergeben sind, vermag detaillierte Festlegungen

höchstens für diese Teilleistungen zu begründen.

Die Nachteile der detaillierten Festlegung zeigen sich

etwa bei den Vorgaben für die Touren der wöchentlichen Kehrichtabfuhr und

Kartonsammlung. Die Forderung, dass das ganze Gemeindegebiet zweimal wöchentlich

bedient werden soll, ist zwar ohne weiteres zulässig, da diese die Qualität der

Dienstleistung bestimmt. Die zusätzliche Festlegung, dass die Abfuhr auf vier

Tage zu verteilen sei (2 mal 2 Halbtouren, die jeweils an einem Tag nur das

halbe Gemeindegebiet bedienen), ist dagegen für die Qualität der Leistung nicht

erforderlich, und sie kann eine wirtschaftlich rationelle und ökologisch

erwünschte volle Auslastung der eingesetzten Fahrzeuge erschweren. Die

Beschwerdegegnerin weist selber darauf hin, dass bei vier wöchentlichen Touren

an jedem der vier Tage zwei Fahrzeuge eingesetzt werden müssen, in der Regel

aber nur eines davon voll ausgelastet wird. Mit der Festlegung von vier Touren

wird daher einerseits der wirtschaftliche Einsatz der Fahrzeuge und der

zugehörigen Mannschaften erschwert; die Beschwerdegegnerin rechnet der Beschwerdeführerin

vor, dass es ihr schwer fallen werde, die nicht voll ausgelasteten Fahrzeuge in

der verbleibenden Zeit sinnvoll zu nutzen. Anderseits zeitigt sie die

ökologisch unerwünschte Folge, dass unnötig viele Transporte zur Kehrichtverbrennungsanlage

mit nur teilweise gefüllten Fahrzeugen vorgenommen werden (vgl. vorn, E. 3.4.2).

Diese Festlegung ist möglicherweise darauf zurückzuführen,

dass die Touren nach den Bedürfnissen der Mitbeteiligten ausgelegt wurden,

welche als bisherige Auftragnehmerin nur über zwei Fahrzeuge verfügt. Der

Gemeinde ist aber ohne weiteres zuzumuten, dass sie bei der Verpflichtung eines

neuen Auftragnehmers auch gewisse Anpassungen an ihrer hergebrachten

Touren-Ordnung vornimmt. Andere Gemeinden organisieren ihre Kehrichtabfuhr

ebenfalls in einer Weise, die ein möglichst effizientes und günstiges Vorgehen

ermöglicht. Das gilt z.B. auch mit Bezug auf den Wochentag, an welchem die

Kartonsammlung vorzunehmen ist: Nach den Aussagen der Beschwerdegegnerin im

Rahmen der Fragenbeantwortung soll eine Umstellung dieses Abfuhrtags "nur

mit Problemen zu vollziehen" sein; korrekterweise dürfte einem Anbieter

jedoch die Verlegung des Wochentags nur aus triftigen Gründen versagt werden.

5.3

Die

Beschwerdegegnerin liess die Submission durch die F AG daraufhin beurteilen, ob

die Ausschreibungsunterlagen die Mitbeteiligte gegenüber den andern

Anbieterinnen bevorteilten. In ihrem Bericht vom 7. April 2005 gelangte

die F AG zum Schluss, die Mitbeteiligte sei durch die Ausschreibungsunterlagen

in keiner Weise bevorteilt worden; die für die Bewertung der Kriterien "Preis"

und "Nachhaltigkeit" verwendeten Raster hätten sie sogar geringfügig

benachteiligt.

Der Bericht der F AG ist kein unabhängiges Gutachten,

welchem eine erhöhte Beweiskraft zukäme. Im Einzelnen ist dazu zu bemerken,

dass die F AG lediglich die bekannt gegebenen Zuschlagskriterien, nicht deren

zum Teil abweichende Anwendung bei der Bewertung der Angebote geprüft hat. Beim

Zuschlagskriterium "Leistungsfähigkeit/Qualität" hat sie überdies auf

die intern festgelegten Unterkriterien abgestellt, die nicht zur Anwendung

gelangten. Ferner geht sie beim Zuschlagskriterium "Preis" von einer

Bewertungsmethode aus, die nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts

klarerweise nicht zulässig ist. Beim Kriterium "Nachhaltigkeit"

schliesslich übersieht sie, dass die Abgasnorm EURO 4 bei den wichtigsten

Fahrzeugarten zu den Mindestanforderungen zählt und daher nicht als Zuschlagskriterium

verwendet werden kann. Insgesamt kann die Beschwerdegegnerin aus dieser

Stellungnahme daher nichts zu ihren Gunsten ableiten.

5.4

Die

Beschwerdeführerin hat die Vorgaben der Ausschreibungsunterlagen anerkannt und

betont, dass ihr Angebot diesen Forderungen entspreche. Insoweit kann sie keine

Modifikationen zu ihren Gunsten beanspruchen. Die Beschwerdegegnerin beruft

sich jedoch bei der Bewertung der Angebote wiederholt auf besondere

Verhältnisse ihres Abfuhrwesens, um eine schlechtere Benotung der Beschwerdeführerin

zu rechtfertigen. Soweit derartige Besonderheiten auswärtige Anbieter

unzulässig benachteiligen, dürfen sie bei der Bewertung keine Rolle spielen. So

kann der Beschwerdeführerin nicht entgegengehalten werden, sie verursache durch

ihre längeren Anfahrtswege eine höhere Umweltbelastung, wenn ihr mit der

Festlegung der Kehrichttouren gleichzeitig verwehrt wird, die Abfuhr insgesamt

effizienter und mit geringerer Umweltbelastung durchzuführen. Bei der neuen

Bewertung der Angebote sind Fehler dieser Art zu vermeiden.

6.

Gemäss der im Amtsblatt publizierten Ausschreibung sowie Ziff. 9.2.2.1.2

der Ausschreibungsunterlagen soll der Vertrag mit dem Auftragnehmer für sieben

Jahre fest abgeschlossen werden und danach jeweils auf ein Jahresende kündbar

sein. Ohne Kündigung verlängert sich die Vertragsdauer stillschweigend um ein

weiteres Jahr. Ein definitives Ende der Vertragsdauer ist nicht vorgesehen.

Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts ist die

Dauer eines Auftrags im Voraus zu beschränken, da es nicht im Belieben der

Vergabebehörde stehen kann, das Vertragsverhältnis mit einem Auftragnehmer auf

unbestimmte Zeit fortzusetzen und damit jede weitere Vergabe auszuschliessen

(VGr, 2. November 2000, ZBl 102/2001, S. 101, E. 3c; vgl.

Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang, Praxis des öffentlichen

Beschaffungsrechts, Zürich 2003, N. 535). Die Beschwerdegegnerin ist daher

gehalten, für den Vertrag mit dem künftigen Auftragnehmer auch eine Höchstdauer

festzulegen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Schutz der Investitionen,

die ein Anbieter für den vorliegenden Auftrag tätigt, vor allem durch die

Mindestdauer des Vertrags gewährleistet wird. Eine weit darüber hinaus

reichende Verlängerungsmöglichkeit ist im Hinblick darauf nicht erforderlich.

7.

Die Beschwerde ist somit gutzuheissen und der Beschluss

des Stadtrats Adliswil vom 19. April 2005 betreffend den Ausschluss der

Beschwerdeführerin vom Verfahren und den Zuschlag an die Mitbeteiligte

aufzuheben. Die Sache ist zu neuem Entscheid über den Zuschlag im Sinn der

Erwägungen an den Stadtrat zurückzuweisen.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die

Beschwerdegegnerin kostenpflichtig (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

Satz 1 VRG), und sie hat der Beschwerdeführerin überdies eine angemessene

Entschädigung für ihre Umtriebe auszurichten (§ 17 Abs. 2 lit. a

VRG; § 12 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 26. Juni

1997, LS 175.252). Als angemessen erweist sich eine Entschädigung von Fr. 4'000.-

(Mehrwertsteuer inbegriffen).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen und der Beschluss des Stadtrats Adliswil vom 19. April

2005.

betreffend den Ausschluss der Beschwerdeführerin vom Verfahren und den

Zuschlag an die Mitbeteiligte aufgehoben. Die Sache wird zu neuem Entscheid

über den Zuschlag im Sinn der Erwägungen an den Stadtrat zurückgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 12'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 210.-- Zustellungskosten,

Fr. 12'210.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden

der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4.

Die

Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung

von Fr. 4'000.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen,

zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft des vorliegenden Entscheids.

5.

Mitteilung an …