VB.2005.00242

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2005.00242

19. August 2005Deutsch12 min

(URT.2005.8812)

Den Baubehörden steht bei der Frage, ob ein Bauvorhaben das Schutzobjekt zu beeinträchtigen vermag oder nicht, ein gewisses Beurteilungsermessen zu. Vorliegend ist jedoch offenkundig, dass die in der Rekursvernehmlassung nachgebrachten Entscheidungsgründe weit über eine solche Feststellung hinausgehen und inhaltlich die erstmalige Festlegung von Schutzziel und Schutzumfang darstellen. Diese Anordnungen sind indessen dem dafür zuständigen Stadtrat vorbehalten und können nicht von der Baubehörde im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens getroffen werden (E. 4.2).

Sachverhalt

Am 8. September 2004 erteilte die Bausektion der

Stadt Zürich A die baurechtliche Bewilligung für Umbauten im Wohnhaus L-Strasse

01 in Zürich sowie für einen Anbau mit Terrasse an der Nordseite dieser

Liegenschaft. Am 25. Oktober 2004 bewilligte das Amt für Baubewilligungen

der Stadt Zürich eine Projektänderung.

Erwägungen

II.

Gegen beide Bewilligungen erhoben die Nachbarn C und D am

11.

Oktober sowie am 25. November 2004 Rekurs an die

Baurekurskommission I, welche die Verfahren vereinigte und die Rekurse am 29.

April 2005 guthiess. Sie hob die Bewilligung der Bausektion vom 8. September

2004.

teilweise und diejenige des Amtes für Baubewilligungen vom 25. Oktober

2004.

vollumfänglich auf.

III.

Mit Beschwerde vom 1. Juni 2005 liess A dem

Verwaltungsgericht beantragen:

"1. Es sei

die angefochtene Entscheidung der Baurekurskommission I des Kantons Zürich vom

29.

April 2005 aufzuheben und diese insbesondere anzuweisen, die von der

Inventarisierung nicht tangierten und nicht bestrittenen Bauteile des

Baugesuchs im Innern des Gebäudes materiell zu behandeln und in Bestätigung des

kommunalen Bauentscheides die hiegegen gerichteten beiden Rekurse abzuweisen.

Gegebenenfalls sei darüber – um Leerläufe zu verhindern – direkt ein materieller

verwaltungsgerichtlicher Entscheid herbeizuführen.

2.

Es sei die

vorinstanzliche Entscheidung aufzuheben und festzustellen, dass das konkret

vorliegende Bauprojekt des Beschwerdeführers das inventarisierte Objekt nicht

gefährdet und nicht beeinträchtigt und es sei festzustellen, dass daher für die

Stadt Zürich keine Veranlassung besteht, über die Schutzwürdigkeit und den

Schutzumfang des Inventarobjekts zu entscheiden. Das Verfahren sei zur

Beurteilung der von den privaten Beschwerdegegnern eingereichten übrigen

formellen und materiellen Rekursrügen an die Vorinstanz zurückzuweisen. Gegebenenfalls

sei darüber – um Leerläufe zu verhindern – direkt ein materieller

verwaltungsgerichtlicher Entscheid herbeizuführen.

Eventualiter

sei die vorinstanzliche Entscheidung aufzuheben und die Vorinstanz anzuweisen,

nach Durchführung eines Augenscheins und/oder nach Einholung eines

Sachverständigengutachtens über die Tangierung und die konkrete

Gefährdung/Beeinträchtigung des Inventarobjektes und den Bezug des

Inventarobjektes zum vorliegenden konkreten Baugesuch sowie auch die übrigen

formellen und materiellen Rügen der privaten Beschwerdegegner, materiell zu

entscheiden.

3.

Es sei im

Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens ein Amtsbericht des Stadtrates

Zürich zur Frage einzuholen, ob das Bauprojekt das inventarisierte Objekt

gefährdet/beeinträchtigt oder nicht.

4.

Es sei ein

Augenschein durchzuführen.

5.

Es sei

gegebenenfalls über die Frage der Gefährdung und Beeinträchtigung des

inventarisierten Objektes durch das vorliegende Bauprojekt des Beschwerdeführers

an der L-Strasse 01 ein Gutachten der Kantonalen Denkmalpflegekommission (KDK)

einzuholen. Das Gutachten sei diesfalls dem Beschwerdeführer zur Stellungnahme

zuzustellen.

6.

Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegner."

Die Baurekurskommission beantragte am 4. Juli 2005

Abweisung, die Bausektion der Stadt Zürich und das Amt für Baubewilligungen am

6.

Juli 2005 Gutheissung der Beschwerde. Die Beschwerdegegnerschaft liess

am 9. August 2005 beantragen, die Beschwerde unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei, eventuell die

Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen, sowie eventuell

einen Augenschein durchzuführen.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht

ist gemäss § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

(VRG) für die Behandlung von Beschwerden gegen Entscheide der Baurekurskommissionen

zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die

rechtzeitig erhobene Beschwerde einzutreten.

2.

Der Beschwerdeführer und die Mitbeteiligten machen in

erster Linie geltend, die Vorinstanz hätte auf den Rekurs der Nachbarn insoweit

nicht eintreten dürfen, als diese die Unvereinbarkeit der erteilten Bewilligung

mit dem Eintrag der Liegenschaft im Inventar der Schutzobjekte von kommunaler

Bedeutung rügten. Zur Begründung verweisen sie auf ihre Vorbringen in den Rekursantworten

bzw. -vernehmlassungen.

Ein solcher Verweis auf frühere Vorbringen ist, nachdem

die Vorinstanz zu diesem Einwand eingehend Stellung genommen hat, unzulässig

(Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 54

N. 7, mit Hinweisen) und die Beschwerde insofern schon aus diesem Grund

unbegründet. Abgesehen davon sind diese Einwände sachlich verfehlt.

Entscheidend ist, dass die Beschwerdegegnerschaft als Eigentümerin der unmittelbar

gegenüberliegenden Nachbarliegenschaft jedenfalls durch die Bewilligung des

Anbaus offenkundig mehr als ein beliebiger Dritter betroffen und deshalb gemäss

§ 338a Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September

1975.

(PBG) zur Anfechtung befugt ist. Sie ist deshalb zu allen Rügen

berechtigt, die im Ergebnis zur Aufhebung der angefochtenen Bewilligung führen

können. Dazu gehört insbesondere auch der Einwand, dass die Bewilligung nicht

erteilt werden dürfe, bevor geklärt sei, ob und inwieweit die Umbauliegenschaft

aufgrund des Inventareintrags unter Schutz zu stellen ist. Daran ändert nichts,

dass dieser Einwand gemäss § 338a Abs. 2 PBG auch von den gemäss

dieser Bestimmung anfechtungsberechtigten Verbänden erhoben werden kann (VGr,

22.

Oktober 2003, BEZ 2004 Nr. 7, mit Hinweisen auf VGr, 23. Juni

2003, VB.2002.00157/158, www.vgrzh.ch). Aus rechtshistorischer Sicht kann

angefügt werden, dass selbst nach der früheren, engeren Umschreibung der Anfechtungsbefugnis,

welche nur die Geltendmachung rechtlich geschützter Interessen zuliess, der

Nachbar mindestens hätte geltend machen können, das Bauvorhaben entspreche

nicht den mit Rücksicht auf ein Schutzobjekt gebotenen erhöhten

Gestaltungsanforderungen (vgl. RB 1965 Nr. 9; Robert Wolfer, Die

verwaltungsrechtliche Baueinsprache des Dritten nach zürcherischem Recht,

Zürich 1970, S. 84 f.).

3.

Beschwerdeantrag 1 scheint dahingehend zu verstehen zu

sein, dass das Verwaltungsgericht über die Bewilligungsfähigkeit der im Innern

des Gebäudes geplanten Umbauten in einem separaten Entscheid befinden solle.

Eine solche Abspaltung kommt hier schon deshalb nicht in Frage, weil zwischen

den baulichen Veränderungen im Innern des Gebäudes und dem geplanten Anbau

zahlreiche bauliche und funktionelle Beziehungen bestehen, sodass das eine

nicht ohne das andere bewilligt werden kann. Der Antrag ist deshalb abzuweisen.

Im Übrigen hat die Vorinstanz die Baubewilligung vom 8. September 2004 nur

teilweise aufgehoben und damit dem Umstand Rechnung getragen, dass das

Rechtsmittelverfahren nicht alle bewilligten Umbauten betrifft.

4.

4.1

Gemäss § 203

Abs. 2 PBG erstellen die für Schutzmassnahmen zuständigen Behörden

Inventare. Diese sollen eine Bestandesaufnahme der in Betracht fallenden

Schutzobjekte ermöglichen. Die Erstellung der Inventare bzw. die

Inventaraufnahme als solche bewirkt (noch) keinen Schutz (RB 1990 Nr. 72;

vgl. auch Antrag des Regierungsrats vom 11. Oktober 1989 [an den

Kantonsrat] zur Änderung des Planungs- und Baugesetzes, ABl 1989, 1757

[zur Aufhebung von § 209 Abs. 1 PBG]). Das Inventar entfaltet erst

bei der formellen Eröffnung der Inventaraufnahme an den Grundeigentümer (§ 209

Abs. 2 PBG) diesem gegenüber Rechtswirkungen, nämlich ein zeitlich

beschränktes Veränderungsverbot. Dieses fällt dahin, wenn nicht innert

Jahresfrist seit der schriftlichen Mitteilung eine dauernde Anordnung getroffen

wird (§ 209 Abs. 3 PBG).

Soll ein inventarisiertes Objekt dauernd geschützt werden,

bedarf es der Umsetzung in verbindliche Schutzmassnahmen. Das Inventar

begründet die Vermutung der Schutzwürdigkeit der verzeichneten Objekte und die

zuständige Behörde ist verpflichtet, sich mit dieser Vermutung auseinander zu setzen.

Diese Auseinandersetzung erfolgt beim Entscheid darüber, ob eine dauernde

Schutzmassnahme anzuordnen sei. Dabei kann dieser Entscheid entweder in einer

definitiven Unterschutzstellung, womit die durch das Inventar begründete

Vermutung in eine definitive Schutzmassnahme umgesetzt wird, oder in einer

Entlassung aus dem Inventar bestehen. Der dauernde Schutz von Objekten des

Natur- und Heimatschutzes erfolgt kraft § 205 PBG durch Massnahmen des

Planungsrechts (lit. a), durch Verordnung (lit. b), Verfügung (lit. c)

oder Vertrag (lit. d). Laut § 207 Abs. 1 PBG verhindern

Schutzmassnahmen Beeinträchtigungen der Schutzobjekte, stellen deren Pflege und

Unterhalt sicher und ordnen nötigenfalls die Restaurierung an; ihr Umfang ist

jeweils örtlich und sachlich genau zu umschreiben.

Gefährdet ein Bauprojekt ein inventarisiertes Objekt, so

hat das Gemeinwesen vorab einen Schutzentscheid zu treffen, das heisst

Schutzmassnahmen anzuordnen oder ganz oder teilweise darauf zu verzichten (RB 1991

Nr. 60 [Leitsatz] = BEZ 1991 Nr. 23 = ZBl 92/1991, S. 495,

E. 4b/bb). Nur wenn eine Gefährdung eines inventarisierten Objekts durch

ein Bauvorhaben von vornherein ausgeschlossen werden kann, besteht für das Gemeinwesen

keine Veranlassung, über die Schutzwürdigkeit und den Schutzumfang des

Inventarobjekts zu entscheiden (VGr, 17. Februar 2000, BEZ 2000 Nr. 22;

VGr, 2. September 2002, VB.2002.00172, E. 1c/cc, www.vgrzh.ch).

Zuständig für den Erlass von Schutzmassnahmen für Objekte

von kommunaler Bedeutung ist nach § 211 Abs. 2 PBG der Gemeinderat

(Exekutive), in der Stadt Zürich mithin der Stadtrat. Die Bausektion ist somit

nicht befugt, im Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens vorfrageweise einen

materiellen Schutzentscheid zu treffen. Beeinträchtigt ein Bauvorhaben ein

inventarisiertes Objekt, so ist nach dem Gesagten entweder das Baubewilligungsverfahren

zu sistieren, bis der Schutzentscheid des Stadtrats vorliegt, oder aber die

beiden Verfahren sind koordiniert zu entscheiden. Nur wenn eine

Beeinträchtigung des inventarisierten Objekts ausgeschlossen werden kann, kann

die Bausektion als Baubewilligungsbehörde direkt die Baubewilligung erteilen

(VGr, 17. Februar 2000, BEZ 2000 Nr. 22; VGr, 2. September

2002, VB.2002.00172, E. 1c/dd, www.vgrzh.ch).

4.2

Die

streitbetroffene Liegenschaft ist als Teil der genossenschaftlichen

Einfamilienhaus-Siedlung L-Strasse 03-04 und 01-02 unbestrittenermassen im

Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte von kommunaler

Bedeutung verzeichnet. Zudem wurden die zugehörigen Gärten ins Inventar der

schützenswerten Gärten und Anlagen von kommunaler Bedeutung aufgenommen. Eine

formelle Eröffnung dieser Inventareinträge ist – soweit aus den Akten

ersichtlich – bisher nicht erfolgt.

Die Inventareinträge beschränken sich im Wesentlichen auf

eine Beschreibung von Lage und städtebaulicher Situation, der historischen

Aspekte und auf eine "Baubeschreibung und Charakteristik", die jedoch

nicht erkennen lässt, welche Eigenschaften im Sinn von § 203 Abs. 1 lit. c

PBG den besonderen Wert der Siedlung ausmachen sollen. Lediglich im Eintrag im

Inventar der schützenswerten Gärten und Anlagen ist vermerkt, dass die Anlage

das Quartier- und Strassenbild präge und als geschlossenes Ensemble mit

Gebäuden erscheine. Ein Hinweis darauf, welches Schutzziel mit welchen Mitteln

erreicht werden soll, lässt sich dem Eintrag nicht entnehmen, sodass ein

Entscheid darüber, ob das Bauvorhaben das inventarisierte Objekt zu gefährden

vermag, allein aufgrund des Inventareintrags gar nicht möglich ist. Die

Erwägungen zur angefochtenen Baubewilligung beschränken sich denn auch auf die

nicht weiter begründete Feststellung, dass die geplanten baulichen Massnahmen

keine Beeinträchtigung der denkmalpflegerisch bzw. gartendenkmalpflegerisch

wichtigen Teile bewirkten. Erst in der Rekursantwort vom 23. November 2004

wird ausgeführt, dass Schutzziel für das inventarisierte Ensemble in erster

Linie die Erhaltung der repräsentativen, gegen die Strasse gerichteten,

mehrheitlich intakten und einheitlichen Erscheinung einerseits der Gebäude

selber, anderseits der für das Quartier- und Strassenbild prägenden, noch

überwiegend geschlossenen Vorgartenzone entlang der L-Strasse sei. Rückwärtig

sei hingegen ein grösserer Spielraum angezeigt, ohne dass dadurch das erwähnte

primäre Schutzziel geschmälert werde. Mit der Möglichkeit raumtiefer, eingeschossiger

Anbauten im (ersten) Untergeschoss solle den einzelnen Reihenhäusern eine

individuelle Entwicklungschance geboten werden mit dem Ziel einer sinnvollen,

langfristig gesicherten Erhaltung der gesamten Siedlungseinheit.

Selbst wenn den Baubehörden bei der Frage, ob ein

Bauvorhaben das Schutzobjekt zu beeinträchtigen vermag oder nicht, ein gewisses

Beurteilungsermessen zusteht, so ist doch offenkundig, dass die in der

Rekursvernehmlassung nachgebrachten Entscheidungsgründe weit über eine solche

Feststellung hinausgehen und inhaltlich die erstmalige Festlegung von

Schutzziel und Schutzumfang darstellen. Diese Anordnungen sind indessen dem

dafür zuständigen Stadtrat vorbehalten und können nicht von der Baubehörde im

Rahmen des Baubewilligungsverfahrens getroffen werden. Vielmehr wäre der für

Schutzmassnahmen zuständige Stadtrat verpflichtet gewesen, vorgängig oder

koordiniert mit der Erteilung der Baubewilligung durch die Baubehörde über die

Schutzwürdigkeit und den Schutzumfang einen Entscheid zu treffen. Sodann ist zu

berücksichtigen, dass sich allfällige Schutzmassnahmen nicht auf die einzelnen

Reihenhäuser, sondern, weil nur die Siedlung als Ganzes schutzwürdig sein

dürfte, auf alle zugehörigen Liegenschaften beziehen müssten (vgl. RB 1990

Nr. 74 = BEZ 1990 Nr. 20 betreffend die Siedlung "Vrenelisgärtli").

Schon aus diesem Grund fällt es ausser Betracht, dem Mangel dadurch abzuhelfen,

dass, wie vom Beschwerdeführer beantragt, vom Stadtrat Zürich ein Amtsbericht

zu Schutzziel und -umfang und zur Frage einer allfälligen Beeinträchtigung

durch das Bauprojekt eingeholt wird. Anders als im Entscheid des

Verwaltungsgerichts vom 17. Februar 2000 (BEZ 2000 Nr. 22) läuft hier

die Einhaltung der gesetzlich vorgesehenen Zuständigkeiten und Verfahren nicht

auf einen blossen Formalismus hinaus, sondern ist zur Wahrung der Rechte der

übrigen durch eine allfällige Unterschutzstellung betroffenen Grundeigentümer

zwingend geboten. Kann damit der Entscheid über Schutzwürdigkeit und Schutzumfang

im Rechtsmittelverfahren gegen die Baubewilligung nicht nachgeholt werden, so

brauchte die Baurekurskommission keinen Augenschein vorzunehmen. Ein solcher

oder der Beizug eines Gutachtens der KDK ist aus den nämlichen Gründen auch im

Beschwerdeverfahren nicht erforderlich.

5.

Die Beschwerde erweist sich damit als unbegründet und ist

abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten dem Beschwerdeführer und

der Stadt Zürich je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 VRG). Der Beschwerdeführer ist überdies zu einer angemessenen Umtriebsentschädigung

an die Beschwerdegegnerschaft zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 lit. a

VRG; § 12 der Gebührenverordnung des

Verwaltungsgerichts vom 26. Juni 1997, LS 175.252). Als angemessen

erweist sich eine Entschädigung von Fr. 2'000.- (Mehrwertsteuer

inbegriffen).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellungskosten,

Fr. 3'120.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden je zur Hälfte dem Beschwerdeführer und der Stadt Zürich auferlegt.

4.

Der

Beschwerdeführer wird zu einer Parteientschädigung von insgesamt Fr. 2'000.-

(Mehrwertsteuer inbegriffen) an die Beschwerdegegnerschaft verpflichtet,

zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Entscheids.

5.

Mitteilung

an …