VB.2005.00257

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2005.00257

25. August 2005Deutsch10 min

(URT.2005.8825)

Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (E.1). Die Beschwerdeführerin anerkennt, dass sie keine unselbstständige Tätigkeit im Sinn von § 22 Abs. 1 lit.c GesundheitsG erfüllt hat. Sie stellt jedoch das Begehren, dass ihre langjährige Berufserfahrung sowie die ständige Weiterbildung weit über das Mindestmass hinaus als äquivalent zur geforderten unselbstständigen Tätigkeit zu betrachten sei (E.2.2). Dem Begehren kann nicht stattgegeben werden. Eine noch so gute Spezialausbildung vermag die unselbstständige Tätigkeit nicht zu ersetzen (E.2.3.1). Ebenfalls lässt sich die Überwachung durch eine Supervisorin oder durch einen Supervisor nicht mit der Kontrolle der unselbstständigen Tätigkeit gleichsetzen (E.2.3.2). Auch gestützt auf das Binnenmarktgesetz ist eine ist eine Zulassung nicht möglich (E.2.3.3). Abweisung der Beschwerde und Kostenfolge (E.3).

Sachverhalt

A, Jahrgang 1950, erwarb 1982 das Lizentiat der

Universität Zürich mit Allgemeiner und Spezieller Psychologie im Hauptfach

sowie Psychopathologie im ersten Nebenfach. 1989 eröffnete sie in X (Kanton Z)

eine eigene psychotherapeutische Praxis. Von 1995 bis 1998 und von 2001 bis

2004 absolvierte sie am Institut für körperorientierte Psychotherapie einer

psychotherapeutische Ausbildung.

Am 17. Februar 2005 ersuchte A die

Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich um Bewilligung der selbstständigen

psychotherapeutischen Tätigkeit und reichte unter anderem diverse Belege zu

ihrer psychotherapeutischen Ausbildung sowie für 525 Stunden Selbsterfahrung

und 609 Stunden Supervision ein. Die Gesundheitsdirektion teilte der Gesuchstellerin

am 24. März 2005 mit, dass die von ihr absolvierte Erstausbildung sowie

psychotherapeutische Spezialausbildung anerkannt werden könne; mangels

Vorliegen der unselbstständigen Tätigkeit müsse ihr Gesuch jedoch abgewiesen

werden.

A ersuchte die Gesundheitsdirektion am 4. April 2005

um Zustellung einer beschwerdefähigen Verfügung. Die Gesundheitsdirektion wies

das Gesuch um Bewilligung zur selbstständigen Berufsausübung der Psychotherapie

mit Verfügung vom 13. Mai 2005 ab.

Erwägungen

II.

Gegen diese Verfügung gelangte A am 13. Juni 2005

rechtzeitig mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte sinngemäss,

die Verfügung sei aufzuheben und ihr die Bewilligung zur selbstständigen

Berufsausübung als Psychotherapeutin zu erteilen. Am 4. Juli 2005 reichte sie

zwei Belege nach.

Die Gesundheitsdirektion beantragte am 14. Juli 2005

die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

für die vorliegende Streitsache gemäss § 19a Abs. 2 Ziff. 2 und § 41

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Da

auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten. Im Verfahren der Direktbeschwerde hat das Verwaltungsgericht den

angefochtenen Entscheid nicht nur auf Rechtsverletzungen, sondern auch auf

seine Angemessenheit hin zu überprüfen (§ 50 Abs. 3 VRG).

2.

2.1

Gemäss § 22

Abs. 1 des Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962 (in der Fassung

vom 21. August 2000, GesundheitsG) wird die Bewilligung zur selbstständigen

nichtärztlichen psychotherapeutischen Berufstätigkeit an Gesuchstellende

erteilt, die sich ausweisen über

a) ein abgeschlossenes

Psychologiestudium einschliesslich Psychopathologie an einer schweizerischen

Hochschule,

b) eine integrale Spezialausbildung

in mindestens einer anerkannten, bei der Behandlung von psychischen und

psychosomatischen Krankheiten und Störungen bewährten Psychotherapiemethode,

die Theorie, Selbsterfahrung und Supervision in der entsprechenden Richtung umfasst,

sowie

c) eine mindestens zweijährige

klinische psychotherapeutische Tätigkeit in unselbstständiger Stellung an einer

anerkannten Institution unter psychiatrischer oder psychotherapeutischer

Leistung oder in einer anerkannten psychotherapeutischen Fachpraxis.

2.2

Die

Gesundheitsdirektion anerkannte, dass die Beschwerdeführerin die Voraussetzungen

gemäss § 22 Abs. 1 lit. a und b GesundheitsG (absolvierte

Erstausbildung sowie psychotherapeutische Spezialausbildung) erfüllt. Die

Gesundheitsdirektion stellte weiter fest, dass sich die Beschwerdeführerin über

keine unselbstständige Tätigkeit im Sinne von § 22 Abs. 1 lit. c

GesundheitsG ausweisen könne, weshalb die Bewilligung zur selbstständigen

Tätigkeit nicht erteilt werden könne.

2.3

Die

Beschwerdeführerin anerkennt, dass sie keine unselbstständige Tätigkeit im Sinn

von § 22 Abs. 1 lit. c GesundheitsG absolviert hat. Sie stellt

jedoch das Begehren, dass ihre langjährige Berufserfahrung sowie die ständige

Weiterbildung weit über das Mindestmass hinaus als äquivalent zur geforderten

unselbstständigen Tätigkeit zu betrachten sei.

2.3.1

Dem Begehren kann nicht stattgegeben werden: Aus dem klaren Wortlaut des § 22

Abs. 1 GesundheitsG ergibt sich, dass die Bewilligung zur selbstständigen

nichtärztlichen psychotherapeutischen Tätigkeit nur erteilt werden kann, wenn

alle drei Voraussetzungen gemäss lit. a bis lit. c der genannten

Bestimmung erfüllt sind. Eine Kompensationsmöglichkeit in dem Sinne, dass eine

psychotherapeutische Spezialausbildung, die weit über die

Minimalvoraussetzungen gemäss § 22 Abs. 1 lit. b GesundheitsG

hinausgeht, die Voraussetzung der unselbstständigen Tätigkeit gemäss § 22 Abs. 1

lit. c GesundheitsG zu ersetzen vermag, sieht das Gesetz nicht vor. Der

Regierungsrat führte im Antrag vom 20. Januar 1999 zur Änderung des

Gesundheitsgesetzes aus, bei der Spezialausbildung gemäss § 22 Abs. 1

lit.b GesundheitsG handle es sich um die eigentliche Ausbildung. Sie habe den

Stellenwert einer eigenständigen Fachausbildung und solle dem Psychotherapeuten

und der Psychotherapeutin unmittelbar diejenigen therapeutischen Fähigkeiten

vermitteln, die für eine bestmögliche Versorgung der Patientinnen und Patienten

erforderlich seien; die klinische Tätigkeit als unselbstständige

Psychotherapeutin oder unselbstständiger Psychotherapeut unter der

Verantwortung einer weisungsberechtigten Person sei unerlässlich zur Vervollständigung

der Ausbildung. Sie solle dazu dienen, dass Psychotherapeutinnen und Psychotherapeuten

den Umgang mit seelisch kranken Menschen lernen, Therapien unter Aufsicht durchführen

und Erfahrungen in einem möglichst breiten Spektrum an Krankheitsbildern

sammeln (ABl 1999, 216). Daraus ergibt sich klar, dass noch so eine gute

Spezialausbildung die unselbstständige Tätigkeit nicht zu ersetzen vermag.

2.3.2

Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, dass sie sich seit 1996

respektive 2001 von zwei verschiedenen Psychiatern und Psychotherapeuten FMH

supervidieren lasse. Die Arbeit über mehrere hundert Therapiestunden sei unter

Aufsicht, wenn auch ohne Weisungsbefugnis durchgeführt worden. Sie macht damit

sinngemäss geltend, dass die über die für die Spezialausbildung notwendige

Supervision die fehlende unselbstständige Tätigkeit zu kompensieren vermag. Die

Gesundheitsdirektion führt hierzu in ihrer Beschwerdeantwort aus, die Aufgabe

einer Supervisorin bzw. eines Supervisors könne nicht mit derjenigen einer

Arbeitgeberin bzw. eines Arbeitgebers gleichgesetzt werden, da jene bzw. jener

gegenüber der unselbstständig Tätigen nicht weisungsberechtigt sei und auch

nicht die fachliche Verantwortung trägt.

Dem Antrag des Regierungsrats lässt sich entnehmen, dass

sich die unselbstständige Tätigkeit dadurch auszeichnet, dass sie unter der

Verantwortung einer weisungsberechtigten Person ausgeführt werde (vgl. E. 2.3.1).

Im Gegensatz zu einem Supervisor oder einer Supervisorin, die gerade nicht

weisungsberechtigt sind, wie die Beschwerdeführerin selber ausführt, trägt

diejenige Person, die unselbstständig tätige Psychotherapeutinnen und Psychotherapeuten

anstellen will, ausserdem eine erhöhte Verantwortung, ist sie doch für die

gesamte Tätigkeit der unselbstständig tätigen Psychotherapeutinnen und

Psychotherapeuten verantwortlich (vgl. § 18 der am 1. Juni 2005 in

Kraft getretenen Verordnung über die nichtärztlichen Psychotherapeutinnen und

Psychotherapeuten vom 1. Dezember 2004). Damit lässt sich die Überwachung

durch eine Supervisorin oder durch einen Supervisor, entgegen der Ansicht der

Beschwerdeführerin, nicht mit der Kontrolle der unselbstständigen Tätigkeit

gleichsetzen.

2.3.3

Die Beschwerdeführerin macht schliesslich geltend, dass sie in ihren Praxen

in Y und X (beide Kanton Z) seit vielen Jahren Patientinnen und Patienten in

selbstständiger Tätigkeit betreue. Es stellt sich somit die Frage, ob ihr die

Bewilligung gestützt auf das Binnenmarktgesetz vom 6. Oktober 1995 (BGBM)

erteilt werden muss (vgl. auch der Hinweis der Beschwerdeführerin in der

Eingabe vom 4. Juli 2005). Diese Frage beantwortet sich natürlich nach dem

zurzeit in Kraft stehenden Gesetz; der Hinweis der Beschwerdeführerin auf ein

laufendes Gesetzgebungsverfahren ist somit unbehelflich.

Mit ihren Ausbildungsnachweisen und deren Anerkennung

durch den Kanton Z für die Zulassung als selbstständige Psychotherapeutin

verfügt die Beschwerdeführerin über einen kantonal anerkannten Fähigkeitsausweis

zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit im Sinn von Art. 4 Abs. 1 BGBM.

Damit sind Marktbeschränkungen nur unter den Voraussetzungen von Art. 3 Abs. 1

BGBM zulässig. Nach dieser Bestimmung müssen die Beschränkungen gleichermassen

auch für ortsansässige Personen gelten, und sie müssen zur Wahrung überwiegender

öffentlicher Interessen unerlässlich und verhältnismässig sein. Als überwiegende

öffentliche Interessen fallen nach Art. 3 Abs. 2 BGBM unter anderem

insbesondere der Gesundheitsschutz sowie die Gewährleistung eines hinreichenden

Ausbildungsstandes für bewilligungspflichtige Berufstätigkeiten in Betracht.

Beschränkungen des freien Zugangs zum Markt sind unter anderem insbesondere

dann verhältnismässig, wenn die angestrebte Schutzwirkung nicht bereits durch

die Vorschriften des Herkunftsortes erzielt wird (Art. 3 Abs. 3

BGBM).

Der schweizerische Gesetzgeber wollte mit dem

Binnnenmarktgesetz analog zum EG-Recht eine Diskriminierung Kantonsfremder und

einen offenen oder verdeckten Protektionismus zu Gunsten einheimischer

Wirtschaftsinteressen vermeiden. Aus dieser Zielsetzung folgt kein über Art. 31

aBV (= Art. 27 der heutigen Bundesverfassung) hinausgehender

bundesrechtlicher Schutz gegen jegliche kantonalrechtliche Einschränkung des

Wirtschaftsgeschehens. Das BGBM findet daher keine Anwendung auf innerkantonale

Regelungen, die weder rechtlich noch faktisch ausserkantonale Anbieter

diskriminieren (BGE 125 I 276 E. 4f). Das BGBM verwehrt es den

Kantonen auch nicht, mit ihren Zulassungsvorschriften höhere Schutzwirkungen

anzustreben als andere Kantone (BGE 128 I 92 E. 3, 125 I 322 E. 4c).

Allerdings wird mit der binnenmarktlichen Freizügigkeitskonzeption vorerst die

Gleichwertigkeit der kantonalen Fähigkeitsausweise vermutet (BGE 125 I 322

E. 4b, 125 I 276 E. 5b, 125 II 56 E. 4b; VGr, 10. Juli 2003,

VB.2003.00153, E. 3b; 13. November 2003, VB.2003.00152, E. 4b,

www.vgrzh.ch).

Gemäss § 22 Abs. 1 lit. c GesundheitsG

verlangt der Kanton Zürich für die Bewilligung zur selbstständigen

nichtärztlichen psychotherapeutischen Berufstätigkeit eine mindestens

zweijährige klinische psychotherapeutische Tätigkeit in unselbstständiger

Stellung an einer anerkannten Institution unter psychiatrischer oder

psychotherapeutischer Leitung oder in einer anerkannten psychotherapeutischen

Fachpraxis. Der Zürcher Gesetzgeber hat mit dem Erfordernis eines

Hochschulstudiums in Psychologie einschliesslich Psychopathologie, der

nachfolgenden Psychotherapieausbildung und der praktischen Tätigkeit eine konsistente

Regelung getroffen, die einen wirksamen Gesundheitsschutz gewährleistet, ohne

dass sich sagen lässt, die Anforderungen seien unnötig streng oder unzumutbar

hoch. Im Interesse des Patientenschutzes verlangt der zürcherische Gesetzgeber

einen verhältnismässig hohen Ausbildungsstand. Das Binnenmarktgesetz kann nicht

dazu führen, dass die Kantone ihre jeweiligen Anforderungen demjenigen Kanton

anpassen müssten, der die geringsten Anforderungen stellt (BGE 128 I 92 E. 2c

und 3).

Die Gesundheitsdirektion erwog hierzu, dass es sich bei

der unselbstständigen Tätigkeit im Hinblick auf die selbstständige

Berufsausübung um ein unverzichtbares Erfordernis handle. In

gesundheitspolizeilicher Hinsicht und damit im Sinne des Patientenschutzes sei

es wesentlich, dass die zukünftig praxisberechtigte Person Erfahrung in der

Betreuung von Patientinnen und Patienten unter Aufsicht sammle. Dabei

könnten sich diese Personen unter der fachlichen Verantwortung einer genügend

ausgebildeten Fachperson, welche insbesondere auch die Weisungsbefugnis

innehabe, auf die selbstständige Berufsausübung vorbereiten und das in der

Erstausbildung und in der Spezialausbildung erworbene Wissen unter Aufsicht

anwenden. Gemäss dem Recht vom Kanton Z setzt die Zulassung zur selbstständigen

psychotherapeutischen Tätigkeit keine zweijährige unselbstständige Tätigkeit

voraus. Die Zulassung vom Kanton Z verpflichtet den Kanton Zürich daher nicht

dazu, an die Beschwerdeführerin geringere Anforderungen als an andere

Psychotherapeuten ohne ausserkantonale Zulassung zu stellen. Die strittige

Verweigerung der Berufsausübungsbewilligung erweist sich damit als recht- und

verhältnismässig.

3.

Die Beschwerde ist abzuweisen. Da sich die in Art. 4 Abs. 2

BGBM vorgesehene Kostenlosigkeit nach ihrem Sinn und Zweck nur auf das

erstinstanzliche, nicht jedoch auf ein allfälliges Rechtsmittelverfahren

bezieht (vgl. unveröffentlichte Erwägung 5 aus RB 1998 Nr. 77 und Nr. 78),

wird die Beschwerdeführerin für das Beschwerdeverfahren kostenpflichtig (§ 70

in Verbindung mit § 13 Abs. 1 VRG). Der Gesundheitsdirektion steht

keine Parteientschädigung zu, da die Erhebung und Beantwortung von

Rechtsmitteln zu ihren angestammten amtlichen Aufgaben gehört (Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 17 N. 19).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'560.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten

werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Es werden

keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5.

Mitteilung an …