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Entscheid

VB.2005.00327

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2005.00327

26. Oktober 2005Deutsch13 min

(URT.2005.8935)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

A. A

stellte anfangs Mai 2003 das Gesuch für ein Patent zur Führung einer Gastwirtschaft

für die Disco D in X. Der Gemeinderat X erteilte ihm mit Beschluss vom

20. Mai 2003 das Patent und ordnete zugleich versuchsweise die dauernde

Ausnahme von der Schliessungsstunde für ein Jahr an. Am 6. Juli 2004

bewilligte der Gemeinderat A die definitive Aufschiebung der Schliessungsstunde

donnerstags, freitags und samstags je bis 04.00 Uhr. An den hohen Feiertagen

sowie an deren Vorabenden müsse die Disco D hingegen zur ordentlichen

Schliessungsstunde, das heisst um 24.00 Uhr, geschlossen werden.

Mit Schreiben vom 8. Oktober 2004 ersuchten die

Verantwortlichen der Disco D den Gemeinderat, den Beschluss vom 6. Juli

2004 in Wiedererwägung zu ziehen und insoweit neu zu fassen, als die

Schliessungsstunde auch an Vorabenden vor hohen Feiertagen und an diesen selbst

bis 04.00 Uhr hinausgeschoben werden solle. Der Gemeinderat lehnte das

Wiedererwägungsgesuch mit Beschluss vom 16. November 2004 förmlich ab.

B. Einen

dagegen erhobenen Rekurs As hiess die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons

Zürich mit Verfügung vom 23. Dezember 2004 gut und hob den angefochtenen

Beschluss des Gemeinderates X insoweit auf, "als damit die Schliessungsstunde

an hohen Feiertagen und den Vorabenden hierzu bis 24.00 Uhr beschränkt worden

ist".

C. Auf

Beschwerde der Gemeinde X hin hob das Verwaltungsgericht die Verfügung der

Volkswirtschaftsdirektion – wegen Verletzung des Anspruchs auf Unbefangenheit –

mit Entscheid vom 20. April 2005 auf und wies die Sache zur neuen

Entscheidung an die Rekursinstanz zurück (zum Ganzen VB.2005.00014,

www.vgrzh.ch).

Erwägungen

II.

Mit Verfügung vom 15. Juli 2005 hiess die

Volkswirtschaftsdirektion den Rekurs As erneut gut.

III.

Dagegen erhob die Gemeinde X am 11. August 2005 Beschwerde

an das Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung der Verfügung der

Volkswirtschaftsdirektion, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen

zulasten As.

Die Volkswirtschaftsdirektion beantragte die Abweisung der

Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei; A liess ebenfalls beantragen, die

Beschwerde abzuweisen, zusätzlich unter Kosten- und Entschädigungsfolgen

zulasten der Gemeinde X.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen

letztinstanzliche Anord­nungen von Verwaltungsbehörden, soweit die Gesetzgebung

keine abweichende Zustän­digkeit vorsieht oder eine Anordnung als endgültig

bezeichnet (§ 41 des Verwaltungs­rechts­pflegegeset­zes vom 24. Mai

1959.

[VRG]). Da im Bereich der zu beurteilenden Streitsache kein Ausnahmetatbestand

nach den §§ 42 f. VRG vorliegt, fällt sie in die Entscheidungs­kompetenz

des Ver­wal­tungsgerichts.

Gemäss § 70 in Verbindung mit § 21 lit. b

VRG sind Gemeinden, andere Körperschaften oder Anstalten des öffentlichen

Rechts zur Wahrung der von ihnen vertretenen schutzwürdigen Interessen zur

Beschwerde an das Verwaltungsgericht legitimiert. Die Beschwerdeführerin stützt

die Weigerung, dem Beschwerdegegner die Aufschiebung der Schliessungsstunde

auch an Vorabenden hoher Feiertage und an diesen Tagen selbst zu genehmigen,

auf Art. 75 der Polizeiverordnung der Gemeinde X. Die Vorinstanz und der

Beschwerdegegner sind demgegenüber der Auffassung, dass weder das

Gastgewerbegesetz vom 1. Dezember 1996 (GastgewerbeG, LS 935.11) noch

das Ruhetags- und Ladenöffnungsgesetz vom 26. Juni 2000 (RLG,

LS 822.4) bezüglich der Hinausschiebung der Schliessungsstunde an oder vor

hohen Feiertagen Raum für gemeindeeigenes Ermessen liessen, das kantonale Recht

diese Frage mithin abschliessend regle.

Die Kammer hat im ersten Rechtsgang in Präzisierung der bisherigen

verwaltungsgerichtlichen Praxis zur Beschwerdelegitimation von Gemeinden

festgehalten, dass sich diese zwar nicht für die richtige Auslegung und

Anwendung des kantonalen Rechts wehren könnten; indessen sei eine Gemeinde zur

Beschwerde legitimiert, wenn sie die unrichtige Anwendung und Durchsetzung des

kommunalen Rechts rüge. Die Gemeinde müsse daher mit der Rüge zugelassen

werden, das kommunale Recht werde wegen falscher Auslegung kantonalen Rechts

überhaupt nicht angewendet (VGr, 20. April 2005, VB.2005.00014, E. 4 f.,

mit Hinweisen, www.vgrzh.ch; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin

Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,

Zürich 1999, § 21 N. 65+72). – Auf die frist- und formgerecht

eingereichte Beschwerde ist demnach einzutreten.

2.

Die Beschwerdeführerin hat dem Beschwerdegegner mit

Verfügung vom 6. Juli 2004 die dauernde Aufschiebung der

Schliessungsstunde genehmigt, da bis zu diesem Zeitpunkt keine Meldungen über

schwerwiegende Nachtruhestörungen vorgelegen hätten. Mit neuerlicher Verfügung

vom 16. November 2004 hat die Beschwerdeführerin dies bestätigt und

festgehalten, dass gestützt auf Art. 75 der kommunalen Polizeiverordnung

keine Bewilligungen für die Aufschiebung der Schliessungsstunde für die

Vorabende hoher Feiertage und für diese Tage selbst erteilt würden.

2.1

Nach § 16

GastgewerbeG werden dauernde Ausnah­men von der Schliessungszeit bewilligt,

wenn die Nachtruhe und die öffentliche Ordnung nicht beeinträchtigt werden; vorbehalten

bleiben Einschränkungen nach dem Planungs-, Bau- und Umweltschutzrecht. Bei be­rech­tigten

Zweifeln, ob die Nachtruhe der Anwohner gewährleistet werden kann, kann die

Bewilligung für einen befri­steten Versuch erteilt werden (§ 9 Abs. 2

der Verordnung zum Gastgewerbegesetz vom 16. Juli 1997 [GastgewerbeV,

LS 935.12]). Die Bewilligung zur Aufschiebung der Schliessungsstunde kann gemäss

§ 10 Abs. 1 GastgewerbeV jederzeit, namentlich

bei wiederholten Nachtruhestörungen, wieder entzogen

werden.

Bei der Lokalität des

Beschwerdegegners handelt es sich um eine ortsfeste An­lage im Sinn von Art. 7

Abs. 7 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG) und von Art. 2 Abs. 1 der

Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV), in der ein gewerbli­ches

Unternehmen betrieben wird, das den bundes­rechtlichen Bestimmun­gen über den

Lärmschutz unterliegt. Ein Gastgewerbelokal muss den Anforderungen von Art. 25

USG und Art. 7 Abs. 1 lit. b LSV genügen, das heisst der Be­trieb

muss ein Im­missions­niveau einhalten, bei wel­chem nach richterlicher Beurteilung

höchstens geringfügige Stö­rungen auftreten. Der Beurteilung sind alle Lärm­emissionen

zu Grunde zu legen, die dem Restaura­tionsbe­trieb zuzurechnen sind. Das sind

neben den Geräuschen, die im Lokal erzeugt wer­den, auch die Sekundär­emissionen,

das heisst Geräusche, die durch die bestimmungsge­mässe Nut­zung der Anlage

ausserhalb des Gebäudes entstehen, namentlich der von den Be­su­chern beim

Betreten oder Verlassen des Lokals verursachte Lärm. Auch der Strassenverkehrslärm

kann bei der Frage nach den Betriebszeiten eines Restaurationslokals ins

Gewicht fallen (zum Ganzen BGE 123 II 325 E. 4; BGr, 19. August

2004,1A.43/2004, E. 3.1 f., www.bger.ch; VGr, 12. Juni 2002,

VB.2002.00107, E. 2b, www.vgrzh.ch – je mit Hinweisen).

2.2

Die

Beschwerdeführerin genehmigte dem Beschwerdegegner grundsätzlich die dauernde

Hinausschie­bung der Schlies­sungsstunde. Wie die Kammer bereits im Entscheid

vom 20. April 2005 ausführte, bildet die Frage, ob Lärmemissionen gegen

eine solche Hinausschiebung sprechen würden, nicht Gegenstand dieses Verfahrens

(VB.2005.00014, E. 3.3 Abs. 2, www.vgrzh.ch). Der im vorliegenden

Verfahren erstmals von der Beschwerdeführerin ins Recht gelegte

Lärmschutznachweis vom 7. April 2003 ist daher unbeachtlich. Im

Beschwerdeverfahren ohne eigentliche gerichtliche Vorinstanz sind neue Tatsachenbehauptungen

zwar selbst dann zulässig, wenn sie bereits vor der Vorinstanz hätten

vorgebracht werden können. Das gilt aber nur, soweit sie Begehren stützen, die sich

im Rahmen des Streitgegenstands halten (§ 52 Abs. 2 VRG e contrario;

Kölz/Bosshart/ Röhl, § 52 N. 7+12+17; VGr, 7. April 2004,

VB.2003.00465, E. 2.2.1, mit Hinweis, www.vgrzh.ch).

Hinzu kommt, dass die Beschwerdeführerin aus der

bundesrechtlichen Umweltschutzgesetzgebung nichts zugunsten ihres Standpunktes

ableiten kann, wonach an hohen Feiertagen des kantonalen Rechts ein anderer

Massstab betreffend den Lärmschutz gelten solle als gewöhnlich (vgl. zum

Lärmbekämpfungsrecht und zum System der Belastungsgrenzwerte Heribert Rausch/Arnold Marti/Alain Griffel, Hrsg. Walter

Haller, Umweltrecht, Zürich etc. 2004, Rz. 266 ff.). Indessen

schliesst das Bundesrecht nicht aus, dass die Kantone zum Schutz vor

schädlichen Emissionen, insbesondere zum Schutz der öffentlichen Ruhe, eigene

Regelungen aufstellen. In diesem Zusammenhang ist es auch

zulässig, nach Massgabe des kantonalen Rechts die örtliche Polizeiverordnung

zur Würdigung von Emissions­beschränkungen beizuziehen (VGr, 12. September

2001, VB.2001.00111, E. 4b mit Hinweisen, www.vgrzh.ch).

3.

Zu prüfen bleibt mithin, ob das kantonale Recht Raum lässt

für die von der Beschwerdeführerin in Art. 75 ihrer Polizeiverordnung

getroffene Regelung, wonach keine Bewilligungen für die Aufschiebung der

Schliessungsstunde an Vorabenden hoher Feiertage und diesen Tagen selbst

erteilt würden.

3.1

Wie

bereits ausgeführt, werden nach § 16 GastgewerbeG dauernde Ausnahmen von

der Schliessungszeit bewilligt, wenn die Nachtruhe und die öffentliche Ordnung

nicht beeinträchtigt werden; vorbehalten bleiben Einschränkungen nach dem

Planungs-, Bau- und Umweltschutzrecht. Durch diese Bestimmung werden dauernde

Ausnahmen von der Schliessungszeit nicht mehr von besonderen Verhältnissen und

einem entsprechenden Bedürfnis abhängig gemacht. Entscheidend soll demnach

allein sein, dass der Betrieb einer Gastwirtschaft mit verlängerter

Öffnungszeit zu keiner Beeinträchtigung geschützter Polizeigüter führe; und im

Übrigen sei das Ausgehverhalten der Bevölkerung nicht staatlich zu ordnen

(Weisung des Regierungsrates zum Gastgewerbegesetz, ABl 1994,

1232.

ff., 1246+1251). Sodann wird in lit. C Ziff. 13 der Weisun­gen

und Richtlinien der Direktion der Finanzen zum Gastgewerbegesetz vom

17.

Juli 1997 (ABl 1997, 974) hervorgehoben, dass die Bewilligung zur

dauernden Hinausschie­bung der Schlies­sungsstunde gemäss § 16

GastgewerbeG erteilt werden muss, sofern die gesetzlichen Voraussetzungen zur

Erteilung erfüllt sind (Zonenkonformität/Lärmschutz).

Wie gesehen stehen die in § 16 GastgewerbeG

vorgesehenen Einschränkungen einer dauernden Hinausschiebung der

Schliessungsstunde für den Betrieb des Beschwerdegegners hier nicht in Frage

(vorn 2). Indessen behält § 9 Abs. 4 GastgewerbeV für die hohen Feiertage

die Bestimmungen des Gesetzes über die öffentlichen Ruhetage und über die Verkaufszeit

im Detailhandel vom 14. März 1971 (RuhetagsG; GS 8, 299) ausdrücklich

vor. Das besagte Gesetz ist zwischenzeitlich durch das am 1. Dezember 2000 (OS 56,

354) in Kraft getretene Ruhetags- und Ladenöffnungsgesetz ersetzt worden. Freilich

findet dieses, wie auch sein Vorgänger, unabhängig vom Vorbehalt in § 9 Abs. 4

GastgewerbeV Anwendung, wenn die Zulässigkeit von Betätigungen an öffentlichen

Ruhetagen bzw. hohen Feiertagen zu beurteilen ist, auch wenn wie hier die

Betätigung in Zusammenhang mit dem Betrieb eines Gastgewerbes erfolgt.

3.2

Bis zum

Inkrafttreten des neuen Ruhetags- und Ladenöffnungsgesetzes waren an hohen

Feiertagen unter anderem Tanzveranstaltungen verboten (§ 3 Abs. 1 lit. d

in Verbindung mit § 1 Abs. 2 RuhetagsG). Nunmehr sieht § 3 Abs. 1

lit. f in Verbindung mit § 1 Abs. 2 RLG vor, dass

Tanzveranstaltungen auch an hohen Feiertagen stattfinden können, sofern sie in

geschlossenen Räumen stattfinden. Gemäss der regierungsrätlichen Weisung entspricht

diese Liberalisierung den heutigen Anschauungen und Lebensgewohnheiten (ABl 1999,

418.

f.).

§ 3 Abs. 1 lit. f RLG erlaubt

Tanzveranstaltungen, die in geschlossenen Räumen stattfinden. Demgegenüber

hiess es im Entwurf des Regierungsrates zuhanden des Kantonsrates, dass nur

jene Veranstaltungen vom Verbot ausgenommen seien, die in geschlossenen Räumen

stattfinden und nach aussen keine Störungen verursachen. Eine Störung nach aussen

im Sinne dieser Bestimmung könne auch durch Publikumsverkehr möglich sein (ABl 1999,

416+420+422). Der Gesetzgeber hat den Passus "nach aussen keine Störungen

verursachen" aus Klarheitsgründen bewusst gestrichen, um nicht Tür und Tor

für unsichere Interpretationen zu öffnen (Prot. KR 1999-2003, S. 4202 f.;

vgl. auch den Antrag der parlamentarischen Kommission vom 27. März 2000, ABl 2000,

360.

ff., 361).

Die Entstehungsgeschichte und die parlamentarische Debatte

zu § 3 Abs. 1 lit. f RLG zeigen somit klar auf, dass der

Gesetzgeber betreffend die Zulässigkeit von Tanzver­anstaltungen und weiteren

im Gesetz genannten Veranstaltungen eine abschliessende kantonale Regelung

treffen wollte. Vor diesem Hintergrund ist auch der Vorbehalt weiterer Vorschriften

in § 6 RLG zu verstehen.

3.3

Nach § 6

RLG bleiben die Vorschriften des Arbeitsgesetzes sowie weitere gesetzliche

Bestimmungen über Ruhe und Ordnung an öffentlichen Ruhetagen vorbehalten. Aus

dem Sinn und Zweck des Ruhetags- und Ladenöffnungsgesetzes im Allgemeinen und

von § 3 RLG im Besonderen sowie aus dem Wortlaut von § 6 RLG folgt

dabei, dass sich der angeführte Vorbehalt nur auf – dem kantonalen Recht übergeordnete

– Vorschriften des Bundes oder aber auf andere kantonalgesetzliche Bestimmungen

über die Ruhe und Ordnung an öffentlichen Ruhetagen bezieht. So verweist die

regierungsrätliche Weisung (ABl 1999, 423) auf das Gesetz über Jagd und

Vogelschutz vom 12. Mai 1929 (LS 922.1) und das Markt- und Wandergewerbegesetz

vom 18. Februar 1979 (LS 935.31), wobei Ersteres in § 29 Abs. 1

die Jagd an Sonn- und öffentlichen Ruhetagen sowie

zur Nachtzeit verbietet und Letzteres in § 23 Abs. 1 Märkte und die

Ausübung von Wandergewerben an hohen Feiertagen untersagt.

Daraus erhellt, dass die beschwerdeführende Gemeinde nicht

befugt ist, die Öffnungszeiten eines Gastgewerbebetriebs, dem die dauernde

Hinausschiebung der Schliessungsstunde bewilligt wurde, an einem hohen Feiertag

einzuschränken. Das kantonale Recht regelt sowohl die Schliessungszeiten von

Gastwirtschaften als auch die an hohen Feiertagen untersagten Veranstaltungen

abschliessend. Dabei erlaubt es ausdrücklich Tanzveranstaltungen in

geschlossenen Räumen. Es besteht mit anderen Worten kein Raum für eine sich auf

§ 74 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (LS 131.1) abstützende

(wirtschafts-)polizeilich motivierte Regelung der Gemeinde. Der kantonale

Gesetzgeber hat eine solche durch das Gastgewerbe- und das Ruhetags- und

Ladenöffnungsgesetz abschliessend getroffen.

3.4

Die

Beschwerde ist nach dem Gesagten unbegründet und folglich abzuweisen.

4.

Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten

der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

Satz 1 VRG). Ausserdem hat sie dem Beschwerdegegner eine angemessene

Parteientschädigung für das vorliegende Verfahren zu bezahlen (§ 17 Abs. 2

lit. a VRG).

Der Beschwerdegegner verlangt zudem, die Kosten- und

Entschädigungsfolgen des ersten Rechtsgangs vor Verwaltungsgericht

(VB.2005.00014) entsprechend dem Ausgang des jetzigen Entscheides zu verlegen.

Dabei übersieht er – unabhängig von der formellen Rechtskraft des Dispositivs

des Entscheides vom 20. April 2005 –, dass nur bei solchen Zwischenentscheiden

über die Kosten erst im Endentscheid zu befinden ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 13

Dispositiv

N. 29), bei welchen die nämliche Behörde im gleichen Rechtsgang entscheidet,

was bei einem Rückweisungsentscheid (vgl. zu dessen Rechtsnatur

Kölz/Bosshart/Röhl, § 28 N. 40, § 48 N. 16-18) gerade nicht

der Fall ist.

5.

Sollte entgegen Erwägung 2 dieses Entscheides die Meinung

verfochten werden wollen, die Verweigerung der Aufschiebung der

Schliessungsstunde an hohen Feiertagen nach kantonalem Recht lasse sich auf die

bundesrechtliche Umweltschutzgesetzgebung abstützen, so wäre dies mit

Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht geltend zu machen (vgl.

Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege

des Bundes, 2. A., Zürich 1998, Rz. 906 f.). Im Übrigen ist es Sache der

Parteien abzuschätzen, ob sie zur Erhebung der verwaltungsgerichtlichen

Beschwerde legitimiert sind und wie jene von der staatsrechtlichen Beschwerde

abzugrenzen ist.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'060.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Die

Beschwerdeführerin wird verpflichtet, dem Beschwerdegegner für das Verfahren

vor Verwaltungsgericht eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.-

(Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen.

5. Im Sinn der

Erwägungen kann gegen diesen Entscheid innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben werden.

6. Mitteilung

an …