VB.2005.00337

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2005.00337

5. Oktober 2005Deutsch10 min

(URT.2005.8910)

Nach sich auf die Gesetzesmaterialien stützender Doktrin und verwaltungsgerichtlicher Praxis fehlt dem Kanton (Staat Zürich) und den unselbständigen öffentlichrechtlichen Anstalten des Kantons unter Vorbehalt spezialgesetzlicher Regelungen die Rechtsmittelbefugnis gemäss § 21 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes. Der Kanton, vertreten durch das Amt für Justizvollzug, ist daher nicht legitimiert, gegen eine Verfügung der Gebäudeversicherung des Kantons Zürich den Rechtsmittelweg zu beschreiten (E. 2).

Sachverhalt

Das Amt für Justizvollzug des

Kantons Zürich bat die Gebäudeversicherung des Kantons Zürich, einen Schaden

von ungefähr Fr. 36'000.- zu ersetzen, entstanden am 12. Mai 2004

durch Blitzschlag im Leitsystem des Gefängnisses Dielsdorf, dessen Eigentümer

der Kanton Zürich ist; mit Verfügung vom 14. Juli 2004 lehnte die

Gebäudeversicherung mangels Deckung eines solchen Schadens jede Vergütung ab.

Die Versicherung entschied am 24. August jenes Jahres eine Einsprache des

Amts abschlägig.

Erwägungen

II.

Das Justizvollzugsamt rekurrierte

hiergegen unter dem 13. September 2004. Mit Beschluss vom 8. Juni

2005.

wies die Rekurskommission der Gebäudeversicherung des Kantons Zürich das

Rechtsmittel ab und auferlegte ihre Kosten dem Kanton Zürich.

III.

Der Kanton Zürich, vertreten

durch das Justizvollzugsamt, führte am 29. August 2005 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht mit dem Antrag, in Aufhebung des Rekursentscheids und der

diesem zu Grund liegenden Verfügung die Sache zur Festsetzung sowie Vergütung

des zu deckenden Schadens an die Gebäudeversicherung zurückzuweisen, zumindest

aber die Belastung des Kantons mit den Kosten des angefochtenen Beschlusses zu

kassieren, unter Entschädigungsfolge zu Lasten der Gebäudeversicherung.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Der Streitwert der Beschwerde übersteigt Fr. 20'000.-.

Sie ist deshalb – und weil auch keine die einzelrichterliche Zuständigkeit

begründende Sondermaterie vorliegt – kraft § 38 Abs. 1 f. des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) in

Dreierbesetzung zu erledigen. Das kann im Sinn von § 56 Abs. 2 f.

VRG ohne Weiterungen geschehen.

2.

Unter den Eintretensvoraussetzungen erscheint vorab die

Legitimation des Beschwerdeführers als fraglich. Er ist sich dessen auch

bewusst. Denn er äusserte sich hierzu im Rekursverfahren auf Präsidialverfügung

hin. Freilich haben weder der angefochtene Beschluss noch die

Beschwerdegegnerin das Problem alsdann noch aufgegriffen.

Nach – sich auf die Gesetzesmaterialien stützender – Doktrin

und verwaltungsgerichtlicher Praxis fehlt einer unselbständigen

öffentlichrechtlichen Anstalt des Kantons wie ihm selbst unter Vorbehalt

spezialgesetzlicher Regelungen die Rechtsmittelbefugnis gemäss § 21 VRG;

so trat die Kammer auf personalrechtliche Beschwerden einer Kantonsschule oder

etwa des Kantonsspitals Winterthur und des Universitätsspitals Zürich je als

Vertreter des Staats Zürich gegen Entscheide der damaligen

Schulrekurskommission bzw. der Gesundheitsdirektion nicht ein (Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 74, mit Hinweisen; RB 2002

Nr. 18 [Regest; VGr, 17. April 2002, PB.2002.00011 vollständiger unter

www.vgrzh.ch]; VGr, 5. August 2004, PB.2004.00023, und 27. Oktober

2004, PB.2004.00080).

Nun machte der Beschwerdeführer bei der Vorinstanz zu Gunsten

seiner Legitimation unter Hinweis auf Kölz/Bosshart/Röhl (§ 21 N. 53)

allerdings geltend, hier in gleicher oder ähnlicher Art betroffen zu sein wie

eine Privatperson; so verhalte es sich nämlich insbesondere dann, wenn eigene

vermögensrechtliche Interessen berührt würden.

2.1

Der

Beschwerdeführer übersieht mit seinem Zitat in erster Linie, dass es dort um

die bundesrechtliche Legitimationsumschreibung geht, welche die Kantone nach Art. 98a

Abs. 1+3 des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 (OG, SR 173.110)

nur bindet, wenn auf dem Rechtsmittelweg die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an

das Bundesgericht offen steht (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 5+18+72,

auch zum folgenden Absatz). Daran fehlt es hier, wo kein

Bundes(verwaltungs)recht zur Anwendung kommt, sondern bloss das

(Kantonalzürcher) Gesetz über die Gebäudeversicherung vom 2. März 1975

(GebäudeversG, LS 862.1).

Allerdings passte die Revision des

Verwaltungsrechtpflegegesetzes vom 8. Juni 1997 den kantonalen

Legitimationsbegriff dem eidgenössischen an. Dabei dreht es sich indes um die

Rechtsmittelbefugnis Privater gemäss § 21 lit. a VRG. Demgegenüber

ist jene der Gemeinwesen – auch was die Betroffenheit analog Privaten anlangt –

in lit. b der genannten Vorschrift geregelt (vgl. zum Ganzen die

regierungsrätliche Weisung, ABl 1995, 1520 ff., 1532; Bea Rotach

Tomschin, Die Revision des Zürcher Verwaltungsrechtspflegegesetzes, ZBl 98/1997,

S. 433 ff., 436 f.; Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 1+6+17 ff.+61 ff.;

Christoph Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht, 3. A.,

Zürich 2003, Griff 23 S. 21 f.). Deren Unabhängigkeit vom Bundesrecht

zeigt sich etwa wie folgt: Der Geldstreit mit Angestellten nach dem

Bundesgesetz vom 24. März 1996 über die Gleichstellung von Frau und Mann (SR 151)

kann die öffentliche Hand als Arbeitgeber wie einen Privaten berühren (BGE 124

II 409 E. 1e). Das hätte sich teilweise auch in jenen Fällen des kantonalen

Personalrechts sagen lassen, wo die Kammer auf Beschwerden einer

unselbständigen öffentlichrechtlichen Anstalt des Kantons bzw. seiner selbst

trotzdem nicht eintrat (siehe oben 2 Abs. 2).

Immerhin aber heisst es in der Weisung zur erwähnten

VRG-Revision, bei Streitigkeiten über Bauvorhaben des Kantons (oder von

Gemeinden) bestimme sich die Rekursberechtigung nach § 21 lit. a,

nicht nach lit. (b bzw.) c (ABl 1995, 1520 ff., 1533+1556).

Letztere hätte eine Legitimation des – den Kanton vertretenden – Regierungsrats

begründet, wurde jedoch nicht Gesetz (ABl 1995, 1501 ff., 1504;

Rotach Tomschin, S. 437). Das Vorhaben leuchtet freilich nicht ein; denn

es verschliesst sich der Einsicht, wieso es neben § 21 lit. b VRG

über die allgemeine Rechtsmittelbefugnis der Gemeinwesen noch eine besondere

über jene des Kantons gebraucht hätte, wenn ihm eine solche eben nicht

prinzipiell abginge. Im Übrigen versuchte der Regierungsrat vergebens, die

Legitimation gemäss § 338a Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September

1975.

(LS 700.1), welche schon der erweiterten bundesrechtlichen entsprach,

durch einen Verweis auf § 21 VRG in der restriktiven alten Fassung wieder

einzuschränken (ABl 1995, 1501 ff., 1504+1516+ 1554 f.;

Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 5). Die öffentliche Hand bedürfte also

jedenfalls auf diesem Gebiet ohnehin nicht des Heranziehens von § 21 lit. a

VRG.

2.2

Ob der

Beschwerdeführer hier überhaupt gleich oder ähnlich wie eine Privatperson

betroffen sei, steht zudem nicht ohne weiteres fest. Der geltend gemachte

Schaden ist ja im Verwaltungsvermögen eingetreten (vgl. immerhin BGE 123

II 425 E. 3a S. 428 mit Zitaten). Jedenfalls aber verleiht die

Berührtheit in eigenen vermögensrechtlichen Interessen einem Gemeinwesen

keinesfalls stets die bundesrechtliche Legitimation (Kölz/Bosshart/ Röhl, § 21

N. 53+55+58 ff.). Ansonsten könnte der Kanton laut seiner bei der Vorinstanz

geäusserten Meinung beispielsweise allein schon jede Belastung durch Verfahrenskosten

mit kantonalen Rechtsmitteln anfechten, sobald solche in auch bloss

kantonalrechtlich erfassten Hauptsachen gegeben wären (siehe ferner

Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 27). So aber verhält es sich nicht (VGr,

30.

Juli 2003, VB.2003.00239, E. 2c, www.vgrzh.ch).

2.3

Es bleibt

dabei, dass der Beschwerdeführer nach ausdrücklichem Willen des kantonalen

Gesetzgebers prinzipiell keine Rechtsmittelbefugnis besitzt (Kölz/Bosshart/Röhl,

§ 21 N. 74).

Es mag hierbei der Gedanke

mitgespielt haben, entweder liefe die Rechtsmittelbefugnis einer unteren

Behörde gegen Entscheide einer oberen dem Organisationsprinzip der öffentlichen

Verwaltung zuwider oder sie bestehe für den Kanton bereits dort, wo wie im Bau-

und Steuerrecht verwaltungsunabhängige Gerichte schon als Rekursinstanzen wirken

(vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 86, § 21 N. 62+85; BGE 124

II 409 E. 1e/dd; oben 2.1 Abs. 3).

Jedenfalls wollte der

Regierungsrat mit § 21 lit. c VRG dem Kanton ermöglichen, jene

Interessen zu wahren, die sich nicht durch Weisungen der Aufsichtsorgane

durchsetzen liessen (ABl 1995, 1533). Demgegenüber wurde die erfolgreiche

Streichung dieser Vorschrift in der die Revisionsvorlage vorberatenden kantonsrätlichen

Kommission unter anderem wie folgt begründet (vgl. S. 52 des in

Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 74 zitierten Protokolls vom 2. November

1995): "Wenn der Regierungsrat bei gewissen Institutionen mehr zu sagen

haben will, dann soll man das im entsprechenden Erlass vorsehen. Bei der EKZ

sitzt er im Verwaltungsrat. … Auch bezüglich Anstalten ist lit. c nicht

einleuchtend. Wie haben selbständige öffentliche Anstalten. Es ist kein Zufall,

dass für die ZKB der Kantonsrat zuständig ist. Sie ist nicht eine Regierungs-,

sondern eine Parlamentskantonalbank. Die unselbständigen Anstalten (GVZ, BVK,

ZVV) sind in die staatliche Verwaltung integriert. Da besteht für Anfechtungen

durch den Regierungsrat kein Bedürfnis."

2.4

Ebenso

wenig verschafft dem Beschwerdeführer das hier anwendbare Spezialgesetz in der

erst nach der VRG-Revision geänderten aktuellen Fassung eine Legitimation:

§ 76 GebäudeversG mit dem Randtitel

"Rekursrecht" umschreibt nur das Anfechtungsobjekt, nämlich

Anordnungen der – heute kraft § 1 des Gesetzes selbständigen – (Gebäudeversicherungs-)Anstalt

im Versicherungsbereich, sowie in Verbindung mit § 75 GebäudeversG das

Rechtsmittel an die Rekurskommission der Gebäudeversicherung, aber nicht etwa

die Befugnis zu dessen Ergreifen (vgl. die entsprechende Weisung in ABl 1997,

317.

ff., 335+339). Für Letztere verweist § 77 Abs. 1

GebäudeversG vielmehr auf das Verfahren gemäss Verwaltungsrechtspflegegesetz,

also § 21 VRG (VGr, 29. August 2001, VB.2001.00050, E. 3 f.,

www.vgrzh.ch [Regest in RB 2001 Nr. 58], ebenso zum folgenden Absatz).

Dass die Vorinstanz nach alledem zu Unrecht auf den Rekurs des Beschwerdeführers

eingetreten ist, gestattet diesem die laut § 78 GebäudeversG prinzipiell

zulässige Anrufung des Verwaltungsgerichts nicht, und sei es auch bloss wegen

der Kostenfolge im angefochtenen Entscheid (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 27;

oben 2.2).

Alldem tut keinen Abbruch, dass das

Gebäudeversicherungsgesetz in der ursprünglichen Fassung den Rechtsschutz

namentlich institutionell sowie hinsichtlich Legitimation anders aufzog (vgl.

Kölz/Bosshart/Röhl, § 82 N. 16).

2.5

Mithin ist

auf die Beschwerde nicht einzutreten.

3.

Der angefochtene Beschluss hat irrtümlich die Beschwerde beim

Verwaltungsgericht als Rechtsmittel angegeben. Deshalb lassen sich die

Gerichtskosten nicht dem Beschwerdeführer belasten, geschweige denn der

Beschwerdegegnerin (Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 23). Auch kein

Vorwurf trifft aber wegen der bisher bloss im Personalrecht entschiedenen

Legitimationsfrage die Vorinstanz, sodass diese zu Lasten der Staatskasse

ebenso wenig kostenpflichtig erklärt werden darf (vgl. VGr, 12. Mai 2004,

VB.2004.00200, E. 3, sowie 11. Juli 2005, VB.2005.00001, E. 4.2,

je mit Hinweisen und unter www.vgrzh.ch). Mithin gilt es die Gerichtskosten auf

die eigene Kasse zu nehmen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 27).

Die als obsiegend zu betrachtende Beschwerdegegnerin schuldet

wie schon im Rekursverfahren keine Parteientschädigung (§ 17 Abs. 2

VRG). Und eine solche von der Vorinstanz hat der Beschwerdeführer nicht einmal

verlangt (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 6; VGr, 21. Januar

2002, VB.2002.000015, E. 2 Abs. 2, www.vgrzh.ch).

Im Übrigen könnte der Beschwerdeführer seinen Aufwand vor

Verwaltungsgericht weiter nutzen, wenn er sich zur Erhebung einer

staatsrechtlichen Beschwerde wider den Entscheid der Beschwerdegegnerin vom 24. August

2004.

oder jenen der Vorinstanz vom 8. Juni 2005 entschliessen sollte;

alsdann müsste er beim Bundesgericht um Fristwiederherstellung ersuchen (vgl. Art. 89

Abs. 1 in Verbindung mit Art. 34 Abs. 1 lit. b und Art. 35

Abs. 1 OG; Jean-François Poudret, Commentaire de la loi fédérale

d'organisation judiciaire, Bd. I, Bern 1990, Art. 35 N. 2.7 S. 247

Ziff. 4; VGr, 12. Mai 2004, VB.2004.00200, E. 4, www.vgrzh.ch; Kölz/Bosshart/Röhl,

§ 21 N. 72; Walter Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde,

2.

A., Bern 1994, S. 212-214; BGE 129 I 313 E. 4.1).

Demgemäss beschliesst die Kammer:

1.

Auf

die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 1'060.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden

auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Eine Parteientschädigung

wird nicht zugesprochen.

5.

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