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Entscheid

VB.2005.00338

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2005.00338

30. November 2005Deutsch12 min

(URT.2005.9009)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Am 16. Oktober 2003 bewilligte der Bauausschuss der

Stadt Winterthur der C AG die Erstellung einer Mobilfunk-Basisstation auf dem

Gebäude L-Strasse in Winterthur.

Erwägungen

II.

Einen hiergegen von der A AG erhobenen Rekurs wies die

Baurekurskommission nach einer zeitweiligen Sistierung des Verfahrens am 16. Juni

2005.

ab.

III.

Mit Beschwerde vom 31. August 2005 liess die A AG dem

Verwaltungsgericht beantragen, die Baubewilligung und den Rekursentscheid unter

Kosten- und Entschädigungsfolgen aufzuheben.

Die Vorinstanz schloss am 8. September 2005 auf

Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdegegner liessen am 20. September

bzw. 7. November 2005 Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen beantragen.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig zur

Behandlung der Beschwerde gegen den angefochtenen Entscheid der

Baurekurskommission. Die Beschwerdeführerin

ist Eigentümerin von Grundstücken, bei denen der Anlagegrenzwert gemäss der

Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor

nichtionisierender Strahlung (NISV) nur knapp eingehalten ist. Nachteilige

Auswirkungen auf die von der Beschwerdeführerin betriebenen hoch empfindlichen

Mess- und Produktionsapparaturen sind deshalb nicht auszuschliessen (vgl. RB 2002

Nr. 89 = BEZ 2002 Nr. 51), weshalb sie gemäss § 338a Abs. 1

des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zu Rekurs und

Beschwerde legitimiert ist. Auf die rechtzeitig und formrichtig erhobene

Beschwerde ist einzutreten.

2.

Die Beschwerdeführerin befürchtet, die von der geplanten

Mobilfunkanlage ausgehende elektromagnetische Strahlung werde ihre hoch

empfindlichen Mess- und Produktionsanlagen stören, und sieht deshalb § 226

PBG verletzt.

2.1

Die

Vorinstanz hat den Rekurs der Beschwerdeführerin im Wesentlichen mit der Begründung

abgewiesen, dass das Bundesgesetz über den Umweltschutz vom 7. Oktober

1983.

(USG) und die NISV den Schutz vor nichtionisierender Strahlung umfassend

regelten und für die Anwendung von § 226 PBG kein Raum bleibe. Zwar

zielten die bundesrechtlichen Erlasse auf den Schutz der natürlichen Umwelt ab

und gehörte die vom Menschen geschaffene künstliche Umwelt nicht explizit zum

Sachbereich von USG und NISV, doch könnten diese mit gewissen Einschränkungen

ebenfalls den Schutz dieser Erlasse in Anspruch nehmen, wobei der Schutzumfang

aufgrund der allgemeinen Bestimmungen der Umweltschutzgesetzgebung im konkreten

Einzelfall zu bestimmen sei. Jedenfalls könnten technische Apparaturen,

hochsensible Produkte oder Forschungslabors keinen im Vergleich zum Menschen

erhöhten Schutz vor hoch- oder niederfrequenter elektromagnetischer Strahlung

beanspruchen; weitergehende Ansprüche müssten auf zivilrechtlichem Weg verfolgt

werden.

Die Beschwerdeführerin ist dagegen der Auffassung, dass

Umweltschutzgesetz und Verordnung nur den Schutz der natürlichen Umwelt

bezweckten; so schliesse Art. 2 Abs. 3 NISV die Anwendung dieser

Verordnung zur Begrenzung der Einwirkungen von Strahlungen auf elektrische oder

elektronische medizinische Lebenshilfen wie Herzschrittmacher sogar

ausdrücklich aus. Wenn der Schutz technischer Apparaturen vor elektromagnetischer

Strahlung gemäss ausdrücklicher Festlegung nicht Gegenstand von USG und NISV

bilde, bestehe keine Veranlassung und keine Grundlage, die Bestimmungen dieser

Erlasse analog anzuwenden, sondern es müsse die Beurteilung auf der Grundlage

von § 226 PBG erfolgen.

2.2

Art. 74

Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV), wonach der Bund

Vorschriften erlässt "über den Schutz des Menschen und seiner natürlichen

Umwelt" vor schädlichen und lästigen Einwirkungen, geht von einem

restriktiven Umweltbegriff aus, der die soziale und baulich-technische Umwelt

des Menschen weitgehend ausgrenzt (Helen Keller, Umwelt und Verfassung, Zürich

1993, S. 107). Bereits diese begriffliche Beschränkung der Bundeskompetenz

führt dazu, dass mit dem In-Kraft-Treten des Umweltschutzgesetzes kantonale

Immissionsschutzbestimmungen, die nicht nur den Menschen und seine natürliche

Umwelt schützen, sondern Einwirkungen unabhängig vom Schutzgegenstand

begrenzen, ihre selbständige Bedeutung nicht von vornherein vollständig

Dispositiv

eingebüsst haben. Zudem verfügt der Bund innerhalb des begrifflich beschränkten

Rahmens von Art. 74 Abs. 1 BV zwar über eine umfassende, jedoch keine

ausschliessliche Gesetzgebungskompetenz, weshalb das kantonale

Umweltschutzrecht (im engeren Sinn) nach dem Grundsatz des Vorrangs des

Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV) seine selbständige Bedeutung

behält, wo es die bundesrechtlichen Normen ergänzt oder – soweit

erlaubt – verschärft.

Art. 65 USG, dem in erster Linie die Bedeutung einer

Übergangsbestimmung zukommt (Abs. 1), schliesst in Teilbereichen die

konkurrierende Zuständigkeit der Kantone ausdrücklich aus (Abs. 2).

Entsprechend dem restriktiven Umweltbegriff der Verfassung

soll das Umweltschutzgesetz gemäss Art. 1 Abs. 1 Menschen, Tiere und

Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume gegen schädliche oder lästige

Einwirkungen schützen sowie die natürlichen Lebensgrundlagen dauerhaft

erhalten. Schutzgegenstand bildet die Biosphäre als einheitlicher Lebensraum;

unbelebte Gegenstände sind nur insoweit Schutzgegenstand, als sie durch die

Beeinträchtigung der natürlichen Umwelt betroffen werden, wie beispielsweise

Bauwerke durch Luftverunreinigungen (Pierre Tschannen in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz,

2000, Art. 1 Rz. 11). Auch die Verordnung über den Schutz vor

nichtionisierender Strahlung soll ausdrücklich nur Menschen vor schädlicher

oder lästiger nichtionisierender Strahlung schützen (Art. 1 NISV).

2.3 Ob § 226

Abs. 1 PBG, wonach bei der Eigentums- und Besitzesausübung alle zumutbaren

baulichen und betrieblichen Massnahmen zu treffen sind, um Auswirkungen auf die

Umgebung möglichst gering zu halten, mit dem In-Kraft-Treten von USG und NISV

seine selbständige Bedeutung behalten hat, hängt in erster Linie davon ab, ob

diese Bestimmung einen weitergehenden Immissionsschutz bezweckt als das

Umweltschutzgesetz, welches nur den Menschen und seine natürliche Umwelt

schützt.

Nach dem Wortlaut von § 226 Abs. 1 PBG ist "die

Umgebung" Schutzgegenstand; dies deutet darauf hin, dass auch die

baulich-technische Umwelt davon erfasst ist. In Abs. 2 der Bestimmung, welcher

"übermässige" Einwirkungen überhaupt untersagt, ist dagegen von der

"Umwelt" die Rede. Zu einer Klärung der verwendeten Begriffe

"Umgebung" und "Umwelt" tragen die Gesetzesmaterialien

nichts bei; die Bestimmung gab weder in der Vorberatenden Kommission noch im

Kantonsrat zu eingehenden Erläuterungen oder zu Diskussionen Anlass. In der

Kommission wurde lediglich darauf hingewiesen, dass die neue Bestimmung

gegenüber dem geltenden Recht insofern eine gewisse Verschärfung bringe, als

auch vermeidbare Immissionen verboten würden (Protokoll der Kommission des

Kantonsrates für das Planungs- und Baugesetz 1975, Bd. II, S. 400).

Nach dem damals geltenden § 96 des Baugesetzes für Ortschaften mit

städtischen Verhältnissen vom 23. April 1893 (BauG) war der

Eigentümer zur Beschränkung von Immissionen verpflichtet, die, ohne die

Gesundheit von Menschen und Tieren zu schädigen, den "Nachbarn" in

erheblichem Mass lästig fallen. Dieser Immissionsschutz wurde als weniger weit

gehend als der privatrechtliche von Art. 684 des Zivilgesetzbuchs verstanden,

da nicht der Schutz von Nachbarinteressen bezweckt werde, sondern es um die

öffentlichen Interessen an der Wahrung von Ruhe, Sicherheit, Gesundheit und

Ordnung gehe (Hans Egger, Einführung in das zürcherische Baurecht, 3. A.,

Wädenswil 1970, S. 120).

Die bisherige Rechtsprechung zu § 226 PBG hatte sich,

soweit ersichtlich, nur mit Streitigkeiten zu befassen, die den Schutz des

Menschen und seiner natürlichen Umwelt betrafen. In der Literatur zum

zürcherischen Recht wird darauf hingewiesen, dass § 226 die polizeilich

gebotene Wohn- und Bewerbungsruhe sicherstellen wolle und massive Störungen und

Gefährdungen polizeilicher Güter, insbesondere der öffentlichen Ruhe, Ordnung

und Gesundheit abwehren wolle (Christoph Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher

Planungs- und Baurecht, 3. A., Zürich 2003, 8-5-1).

Aufgrund des Wortlauts und im Licht der

Entstehungsgeschichte von § 226 PBG spricht einiges dafür, dass mit dieser

Bestimmung anstelle des früheren gemischtrechtlichen Immissionsrechts ein

umfassender öffentlich-rechtlicher Schutz gegen ungerechtfertigte Auswirkungen

aus der Erstellung und dem Betrieb von Bauten und Anlagen geschaffen werden

sollte (vgl. Walter Vollenweider, Neues Zürcherisches Planungs- und Baurecht,

ZBGR 61(1980), S. 199). Auch das (inzwischen revidierte) Baugesetz

des Kantons Aargau vom 6. Juni 1971, das nur wenige Jahre vor dem

Planungs- und Baugesetz entstanden ist, ging von einem solchen weiten

Verständnis des Schutzgegenstandes aus; schädliche Einwirkungen waren nach

diesem Gesetz unstatthaft, gleichgültig, ob sie Menschen, Tiere oder Sachen betrafen

(vgl. Erich Zimmerlin, Baugesetz des Kantons Aargau, Kommentar, 2. A.,

Aarau 1985, S. 418). Allerdings waren gemäss § a160 Abs. 1 dieses

Gesetzes ausdrücklich das "Eigentum" des Nachbarn sowie die weitere

Umgebung geschützt, während im zürcherischen Recht nur von der Umgebung die

Rede ist. Die Frage nach der selbständigen Bedeutung von § 226 Abs. 1

und 2 PBG kann letztlich jedoch offen bleiben, da sich die streitigen

Immissionen aufgrund der nachfolgenden Erwägungen auch nach diesen Bestimmungen

als zulässig erweisen.

3.

Nach § 226 Abs. 1 PBG sind die Massnahmen, die

im Hinblick auf das Erreichen von "möglichst gering(en)" Einwirkungen

auf die Umgebung zu treffen sind, am Massstab der "Zumutbarkeit" zu

messen. Es sind mit anderen Worten in erster Linie alle Immissionen zu

unterlassen, die mit verhältnismässigem Aufwand vermieden werden können; erst

die nicht durch "zumutbare bauliche und betriebliche Massnahmen" zu

beseitigenden Störungen sind daraufhin zu überprüfen, ob sie gemäss § 226 Abs. 2

PBG "nicht in einer nach den Umständen übermässigen Weise auf die Umwelt

einwirken" (RB 1987 Nr. 71 = BEZ 1987 Nr. 36).

3.1 Gemäss Art. 11

Abs. 2 USG sind Emissionen unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung

im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich

möglich und wirtschaftlich tragbar ist. Diese Bestimmung wurde vom Bundesrat

für den Bereich der nichtionisierenden Strahlung durch den Erlass der

Anlagegrenzwerte der NISV konkretisiert. Nach der Rechtsprechung des

Bundesgerichts regelt Art. 4 NISV in Verbindung mit Anhang 1 NISV

die vorsorgliche Emissionsbegrenzung abschliessend, mit der Folge, dass die

rechtsanwendenden Behörden nicht im Einzelfall gestützt auf Art. 12

Abs. 2 USG eine noch weiter gehende Begrenzung verlangen können (BGE 126 II 399

E. 3c = URP 2000, S. 602).

Die streitbetroffene Anlage hält die Anlagegrenzwerte der

NISV unbestrittenermassen ein. Damit hat die private Beschwerdegegnerin alle

auch im Sinn von § 226 Abs. 1 PBG zumutbaren baulichen und

betrieblichen Massnahmen getroffen, um Einwirkungen auf die Umgebung möglichst

gering zu halten. Die Grenzwerte der NISV sind so angesetzt, dass sie gemäss Art. 13

Abs. 2 USG auch die Wirkungen der Immissionen auf Personengruppen mit

erhöhter Empfindlichkeit, wie Kinder, Kranke, Betagte und Schwangere

berücksichtigen. Dass das kantonale Recht, das (wenn überhaupt) nur noch

hinsichtlich des Schutzes der baulich-technischen Umwelt selbständige Bedeutung

hat, für die Zumutbarkeit emissionsbegrenzender Massnahmen einen noch

strengeren Massstab anlegen will, kann ausgeschlossen werden.

3.2 Die nicht

im Sinn von § 226 Abs. 1 vermeidbaren Störungen dürfen "nicht in

einer nach den Umständen übermässigen Weise auf die Umwelt einwirken" (RB 1987

Nr. 71 = BEZ 1987 Nr. 36). Dabei ist anders als nach Art. 13

Abs. 2 USG nicht von Personengruppen mit erhöhter Empfindlichkeit, sondern

von durchschnittlich empfindlichen Personen auszugehen; das persönliche

subjektive Empfinden eines einzelnen Betroffenen ist nicht massgebend (RB 1984

Nr. 78 = BEZ 1985 Nr. 4; Fritzsche/Bösch, 8-5-1).

Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass "schon

geringfügigste elektromagnetische Strahlen" ihre "hochsensiblen Mess-

und Produktionsanlagen" stören könnten. Will man davon ausgehen, dass

solche Anlagen überhaupt in den Schutzbereich von § 226 Abs. 1 und 2

PBG fallen, so wäre die geltend gemachte Störung jedenfalls nicht übermässig.

Auch insofern muss gelten, dass von einer durchschnittlichen Empfindlichkeit

auszugehen ist, und können deshalb die hochsensiblen Mess- und Produktionsanlagen

der Beschwerdeführerin nicht massgebend sein. Auch § 226 Abs. 2 PBG

ist nicht verletzt.

4.

Sofern § 226 Abs. 1 und 2 PBG auf den

vorliegenden Sachverhalt überhaupt anwendbar sind, stellt ihre von der

Vorinstanz begründete Nichtanwendung durch die Vorinstanz jedenfalls keine

Gehörsverweigerung und auch keinen Grund für eine Rückweisung oder die

Durchführung eines zweiten Schriftenwechsels dar. Vielmehr erweist sich die

Beschwerde im Ergebnis als unbegründet und ist abzuweisen.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin

aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 VRG). Sie ist überdies zu einer Parteientschädigung

von Fr. 1'500.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) an die private Beschwerdegegnerin

zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Der örtlichen

Baubehörde, welcher kein wesentlicher Aufwand entstanden ist, steht eine solche

nicht zu.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 90.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'590.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Die

Beschwerdeführerin wird zu einer Parteientschädigung von Fr. 1'500.- (Mehrwertsteuer

inbegriffen) an die private Beschwerdegegnerin verpflichtet, zahlbar innert 30 Tagen

nach Rechtskraft des Entscheids.

5. Mitteilung an …