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Entscheid

VB.2005.00561

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2005.00561

19. Januar 2006Deutsch15 min

(URT.2006.9091)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

A erhält von der Stadt X, wo er sich als Obdachloser

aufhält, seit 1. November 2004 wirtschaftliche Unterstützung. Gemäss

diesbezüglichem Beschluss der Sozialbehörde vom 17. November 2004 wurde

ihm bis 30. April 2005 eine monatliche Pauschale von Fr. 775.-

(Tagesansatz von Fr. 25.-) zugesprochen; er wurde unter anderem dazu

angehalten, eine Unterkunft zu einem monatlichen Zins von höchstens

Fr. 1'000.- zu suchen, zwecks besserer Vermittelbarkeit auf dem

Arbeitsmarkt die Betreuung seines Hundes zu regeln sowie sich nach Bezug einer

Unterkunft beim regionalen Arbeitsvermittlungszentrum anzumelden und um eine

Erwerbsaufnahme zu bemühen. Diese Anordnungen wurden gemäss Beschluss vom

13. April 2005 für den Zeitraum vom 1. Mai 2005 bis 30. April

2006 im Wesentlichen erneuert sowie durch die Übernahme der Kosten einer

Zahnbehandlung (abzüglich Selbstbehalt) ergänzt.

Dagegen erhob A am 22. April 2005 Einsprache, worin

er den Abzug des Selbstbehaltes beanstandete sowie zusätzliche finanzielle

Unterstützung für die Betreuung seines Hundes verlangte. Mit ergänzender

Eingabe vom 20. Mai 2005 ersuchte er zudem um Erhöhung der monatlichen

Unterstützungspauschale von Fr. 775.- auf Fr. 960.-. Die

Sozialbehörde X beschloss am 8. Juni 2005 in teilweiser Gutheissung der

Einsprache, der Selbstbehalt von Fr. 477.- an die Zahnsanierung von

Fr. 4'468.95 werde nicht erlassen, jedoch erst dann in monatlichen Raten

in Abzug gebracht, wenn A über eine feste Unterkunft mit entsprechendem

sozialhilferechtlichen Unterstützungsbedarf verfüge; sodann werde als Beitrag

für den Unterhalt des Hundes ab 1. Mai 2005 ein monatlicher Betrag von

Fr. 50.- gewährt.

Erwägungen

II.

Dagegen erhob A am 12. Juli 2005 Rekurs mit den

Anträgen, es sei die monatliche Unterstützung von Fr. 775.- auf

Fr. 960.- zu erhöhen, bezüglich der Finanzierung der Zahnbehandlung sei

auf den Abzug eines Selbstbehaltes zu verzichten und die jährliche Hundesteuer

sei in den Unterstützungsbedarf aufzunehmen. Der Bezirksrat Y beschloss am

28.

September 2005, den Rekurs abzuweisen, soweit darauf einzutreten und

er nicht gegenstandslos geworden sei. Abgewiesen wurde das Begehren um Erhöhung

der monatlichen Unterstützungspauschale. Als gegenstandslos erklärt wurde das

Begehren betreffend Finanzierung der Zahnsanierung, weil die Sozialbehörde in ihrer

Rekursantwort auf den Abzug eines Selbstbehalts verzichtet hatte. Das Begehren

um Übernahme der Hundesteuer würdigte der Bezirksrat als neuen und damit

prozessual unzulässigen Antrag, über welchen die Sozialbehörde bisher nicht

habe befinden können.

III.

Mit Beschwerde vom 25. November 2005 beantragte A dem

Verwaltungsgericht erneut, die monatliche Unterstützung sei von Fr. 775.-

auf Fr. 960.- zu erhöhen sowie bezüglich der Betreuung seines Hundes sei

zusätzlich zum bereits gewährten monatlichen Beitrag von Fr. 50.- die

Hundesteuer zu übernehmen.

Der Bezirksrat Y ersuchte das Gericht am 5. Januar

2006.

um Abweisung der Beschwerde. Die Sozialbehörde X verzichtete

stillschweigend auf Vernehmlassung.

Die

Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach

§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Weil

auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

1.2

Aufgrund

des den Schwellenwert von Fr. 20'000.- nicht übersteigenden Streitwerts obläge

die Behandlung der Beschwerde an sich dem Einzelrichter (§ 38 Abs. 2

VRG). Da sie jedoch bezüglich der Bemessung des sozialhilferechtlichen

Grundbedarfs grundsätzliche Fragen aufwirft, ist der Fall von der Kammer zu

behandeln (§ 38 Abs. 3 Satz 1 VRG).

2.

2.1

Wer für

seinen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen nicht hinreichend

oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann, hat nach § 14

des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG) Anspruch auf

wirtschaftliche Hilfe. Diese soll das soziale Existenzminimum gewährleisten,

das neben den üblichen Aufwendungen für den Lebensunterhalt auch individuelle

Bedürfnisse angemessen berücksichtigt (§ 15 Abs. 1 SHG). Grundlage

der Bemessung bilden gemäss § 17 Abs. 1 der Verordnung zum

Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV, in der hier anwendbaren

Fassung vom 2. März 2005) die Richtlinien der schweizerischen Konferenz

für Sozialhilfe in der Fassung vom Dezember 2004 (SKOS-Richtlinien), wobei

begründete Abweichungen im Einzelfall vorbehalten bleiben.

Nach den genannten Richtlinien enthält das individuelle

Unterstützungsbudget jedenfalls die so genannte materielle Grundsicherung und

allenfalls – unter näher bezeichneten Voraussetzungen – situationsbedingte

Leistungen, Integrationszulagen sowie Einkommensfreibeträge. Zur materiellen

Grundsicherung zählen der Grundbedarf für den Lebensunterhalt, die Kosten für

das Wohnen sowie jene der medizinischen Grundversorgung (SKOS-Richtlinien A.6

und B.1). Der Grundbedarf steht "allen Bedürftigen zu, die in einem Privathaushalt

leben und fähig sind, einen solchen zu führen". Er umfasst die Ausgaben

für Nahrung, Bekleidung, Energieverbrauch, laufende Haushaltsführung, kleine Haushaltsgegenstände,

Gesundheitspflege (ohne medizinische Grundversorgung), öffentlichen Nahverkehr,

Nachrichtenübermittlung, Unterhaltung und Bildung sowie Körperpflege (B.2.1).

Der Grundbedarf wird durch monatliche Pauschalen abgedeckt, welche nach der Grösse

des Haushalts (der Anzahl einer in gemeinsamem Haushalt lebenden

unterstützungsbedürftigen Personen) abgestuft sind (B.2.2). Bedürftigen

Personen in stationären Einrichtungen (Heimen, Kliniken etc.), in

therapeutischen Wohngemeinden oder in Pensionen ist an Stelle des Grundbedarfs

für den Lebensunterhalt eine Pauschale zur Deckung der nicht im Pensionsarrangement

enthaltenen Ausgabepositionen zu gewähren, welche Fr. 225.- bis

Fr. 510.- pro Monat beträgt (B.2.3). Bezüglich des Grundbedarfs enthielten

die früheren Richtlinien in der Fassung vom Dezember 2002 (die für den Zeitraum

vom 1. November 2004 bis 30. April 2005, als der Beschwerdeführer

bereits aufgrund des Beschlusses vom 17. November 2004 unterstützt wurde,

noch anwendbar waren) eine ähnliche Regelung (allerdings mit Unterteilung in

einen primären Grundbedarf I und einen ergänzenden Grundbedarf II).

2.2

In ihren

bisherigen den Beschwerdeführer betreffenden Beschlüssen vom 17. November

2004.

(betreffend den Zeitraum vom 1. November 2004 bis 30. April 2005)

und 13. April 2005 (betreffend den Zeitraum vom 1. Mai 2005 bis

30.

April 2006) begründete die Beschwerdegegnerin nicht, weshalb sie bei

der Bemessung der Unterstützung nicht den Ansatz von Fr. 960.- gemäss

B.2.2 SKOS-Richtlinien wählte. Selbst der Einspracheentscheid vom 8. Juni

2005.

enthält dazu keine Begründung, was als Gehörsverweigerung zu würdigen ist,

hatte doch der Beschwerdeführer mit Eingabe vom 20. Mai 2005 ausdrücklich

eine Erhöhung des monatlichen Ansatzes von Fr. 775.- auf Fr. 960.-

verlangt.

2.3

In der

Rekursantwort erklärte die Beschwerdegegnerin, sie sei bereit (und der Beschwerdeführer

habe von dieser Bereitschaft Kenntnis), den vollen Grundbedarf von

Fr. 960.- auszurichten, sobald der Beschwerdeführer eine feste Unterkunft

beziehe und eine ernsthafte Arbeitssuche glaubhaft belege. Dazu ist vorab

festzuhalten, dass eine Kürzung des Grundbedarfs als Sanktion für die

Missachtung von Auflagen und Weisungen nur unter den Voraussetzungen von

§ 24 SHG und § 24 SHV zulässig ist, welche hier nicht erfüllt sind

(zum zulässigen Kürzungsumfang vgl. SKOS-Richtlinien A.8.3). Eine Leistungskürzung

setzt insbesondere voraus, dass zunächst die volle Leistung erbracht und

(allenfalls bereits in der ursprünglichen Anordnung) auf die Möglichkeit einer

Leistungskürzung schriftlich hingewiesen wird. Richtig besehen geht es hier

aber nicht um die Zulässigkeit einer Leistungskürzung.

2.4

In der

Rekursantwort hat sich die Beschwerdegegnerin indessen unter Hinweis auf das

Sozialhilfe-Behördenhandbuch (herausgegeben von der Abteilung Öffentliche Sozialhilfe

des kantonalen Sozialamtes) auch und vorab darauf berufen, dass nach der Praxis

der Sozialbehörden für Hilfesuchende, die keine ordentliche Unterkunft haben

und (unter Benützung von Notschlafstellen) auf der Gasse leben, der Grundbedarf

nicht nach den Ansätzen bemessen werde, welche gemäss B.2.2 der

SKOS-Richtlinien für in einem Privathaushalt lebende Bedürftige vorgesehen

seien (vgl. Sozialhilfe-Behördenhandbuch, Ziffer 2.5.1/ § 17 SHV,

S. 2 Absatz D). Der Bezirksrat ist dieser Argumentation gefolgt und hat

gestützt darauf die von der Beschwerdegegnerin zugesprochene Pauschale von monatlich

Fr. 775.- geschützt. Der Beschwerdeführer hält an seinem Standpunkt fest,

dass ihm als Grundpauschale zumindest ein monatlicher Betrag von Fr. 960.-

zuzusprechen sei, welcher dem Ansatz für den so genannten Grundbedarf für einen

1-Personen-Haushalt gemäss SKOS-Richtlinien B.2.2, Fassung vom Dezember 2004,

entspricht.

2.5

Vorweg

fragt es sich in diesem Zusammenhang, ob die in B.2.2 der SKOS-Richtlinien

festgelegten Ansätze auf Personen, die über keine feste Unterkunft verfügen,

überhaupt anwendbar seien. Der nach diesen Ansätzen bemessene Grundbedarf steht

nämlich laut B.2.1 "allen Bedürftigen zu, die in einem Privathaushalt

leben und fähig sind, einen solchen zu führen". Der so bemessene

Grundbedarf enthält denn auch einige Positionen, welche mit der Führung eines

Haushalts eng verknüpft sind. Die Frage kann jedoch offen bleiben (zur

Tragweite der in § 17 Abs. 1 SHV statuierten Verbindlichkeit der

SKOS-Richtlinien vgl. RB 2003 Nr. 68 betreffend Asylsuchende und vorläufig

Aufgenommene).

Wie erwähnt (E. 2.1) lässt § 17 Abs. 1 SHV

begründete Abweichungen von den SKOS-Richtlinien im Einzelfall zu. Bei der

Unterstützung von Personen, die über keine feste Unterkunft verfügen, liegen in

verschiedener Hinsicht besondere Verhältnisse vor. Wie in

Ziffer 2.5.1/§ 17 SHV des Sozialhilfe-Behördenhandbuchs zutreffend

ausgeführt wird, hängt es bei Obdachlosen stark von den Umständen des

Einzelfalles ab, in welchem Umfang und in welcher Form sie regelmässig

unterstützt werden sollen. Zwar gehört die Gewährleistung der sozialen

Integration zu den primären Zielen der Sozialhilfe und muss diese bei

obdachlosen Personen vorab darin bestehen, sie zur Suche einer festen

Unterkunft anzuhalten und ihnen dabei behilflich zu sein (vgl. § 11 SHG).

Die in den SKOS-Richtlinien B.2.2 festgelegten Ansätze sind jedoch auf Personen

ausgerichtet, die in einem Haushalt leben und in diesem Sinn eine durch eine

geregelte Wohnsituation bestimmte Struktur der Lebensführung (als minimale

Stufe der sozialen Integration) bewahrt haben. Es ist daher nicht rechtsverletzend,

wenn die wirtschaftliche Unterstützung obdachloser Personen nicht nach den

Ansätzen gemäss B.2.2 der SKOS-Richtlinien bemessen wird. Die diesbezügliche

Praxis der Sozialhilfebehörden, auf welche sich die Vorinstanzen im vorliegenden

Fall stützten, beruht auf einer zutreffenden Auslegung von § 17

Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit Satz 2 SHV und hält einer Rechtskontrolle

(vgl. § 50 Abs. 2 VRG) stand.

2.6

Das

bedeutet nicht, dass die Sozialhilfebehörden bei der Bemessung der wirtschaftlichen

Hilfe an obdachlose Personen beliebig verfahren dürfen. Dabei steht ihnen allerdings

ein weites Ermessen zu. Das nach § 50 Abs. 2 VRG auf Rechtskontrolle

beschränkte Verwaltungsgericht hat lediglich zu prüfen, ob sie ihr Ermessen

weder missbraucht noch überschritten haben. Bezugspunkt bindet dabei in erster

Linie § 15 SHG sowie Art. 12 der Bundesverfassung vom 8. April

1999.

(BV).

2.6.1

Gemäss § 15 Abs. 1 SHG soll die wirtschaftliche Hilfe wie erwähnt

"das soziale Existenzminimum" gewährleisten, welches – so die

gesetzliche Konkretisierung dieses Begriffs – "neben den üblichen

Aufwendungen für den Lebensunterhalt auch individuelle Bedürfnisse berücksichtigt".

In gleicher Weise (Gewährleistung des "sozialen Existenzminimums")

umschreibt § 17 SHV den gesetzlichen Anspruch; die Verordnungsbestimmung

hält zudem konkretisierend fest, dass die wirtschaftliche Hilfe den

persönlichen und örtlichen Verhältnissen Rechnung zu tragen habe. In der

Sozialhilfepraxis wird davon ausgegangen, dass das soziale Existenzminimum über

dem absoluten Existenzminimum liegt und dass Letzteres in der Regel 85 %

des Grundbedarfs sowie die Kosten des Wohnens und der medizinischen Grundversorgung

umfasst (vgl. die Darstellung in A.6 der SKOS-Richtlinien; zur Unterscheidung

von sozialem und absolutem Existenzminimum bei in einem Haushalt lebenden

Personen vgl. VGr, 2. Juni 2005, VB.2005.00148).

So betrachtet erscheint die beim Beschwerdeführer

festgesetzte Pauschale von monatlich Fr. 775.-, welche betragsmässig rund

80.

% des Grundbedarfsansatzes von monatlich Fr. 960.- entspricht,

nicht unbedenklich. Auch in diesem Zusammenhang ist indessen zu

berücksichtigen, dass der Grundbedarfsansatz von monatlich Fr. 960.- auf

Personen ausgerichtet ist, die in einem Haushalt leben. Wegen der fehlenden

Wohnstruktur lässt sich bei Obdachlosen der Grundbedarf für den Lebensunterhalt

nicht so umfassend pauschalieren wie bei Personen, die in einem Haushalt leben;

das gilt unabhängig davon, dass der so genannte Grundbedarf die Wohnkosten im

engeren Sinn gar nicht enthält. Die dem Beschwerdeführer gewährte Pauschale von

monatlich Fr. 775.- bleibt solange mit § 15 SHG vereinbar, als ihm

die Möglichkeit verbleibt, in Form so genannter weiterer situationsgebundener

Leistungen (vgl. SKOS-Richtlinien C.1.8) zusätzlich bezüglich einzelner konkreter

Auslagen unterstützt zu werden. Auf diese Möglichkeit wird auch in Ziffer 2.5.1/

§ 17 SHV des Sozialhilfe-Behördenhandbuchs (wo als Pauschale ein Ansatz

von Fr. 250.- bis Fr. 500.- empfohlen wird) hingewiesen. Unter diesem

Titel ist dem Beschwerdeführer denn auch gemäss Disp.-Ziffer 2 des

Beschlusses der Beschwerdegegnerin vom 8. Juni 2005 bereits ein Beitrag

von monatlich Fr. 50.- für den Unterhalt des Hundes zugesprochen worden.

Das Verwaltungsgericht geht davon aus, dass die dem Beschwerdeführer gewährte

Pauschale von monatlich Fr. 775.- nicht von vornherein sämtliche

Positionen erfasst, welche nicht mit der Führung eines Haushalts eng verknüpft

sind. Mit der Gewährung situationsgebundener Leistungen an den Beschwerdeführer

(in einem weiteren Rahmen als bei Sozialhilfebezügern, denen die

Grundbedarfpauschale gemäss SKOS-Richtlinien ausgerichtet wird, etwa für

Kleider und – ohnehin – für Übernachtungen) kann dem Umstand Rechnung getragen

werden, dass die monatliche Pauschale von Fr. 775.- knapp bemessen ist.

Die Gewährung solcher ergänzender Leistungen muss daher vorbehalten bleiben.

Das setzt jedoch entsprechende Gesuche des Beschwerdeführers bezüglich

konkreter Auslagen voraus, worauf die Behörde zu entscheiden hat, ob diese über

die Pauschale hinaus zu vergüten seien. Auf diese Weise wird der Behörde auch

eine eingehendere Kontrolle der Mittelverwendung als bei Gewährung höherer

Pauschalen ermöglicht, was sich bei Obdachlosen eher als bei Personen in einer

festen Wohnstruktur rechtfertigt.

2.6.2

Gemäss Art. 12 BV (mit dem Randtitel Recht auf Hilfe in Notlagen) hat,

wer in Not gerät und nicht in der Lage ist, für sich zu sorgen, Anspruch auf

Hilfe und Betreuung und auf die Mittel, die für ein menschenwürdiges Dasein

unerlässlich sind. Dieses Grundrecht garantiert nicht ein Mindesteinkommen;

verfassungsrechtlich unabdingbar ist nur, was für ein menschenwürdiges Dasein

unabdingbar ist und vor einer unwürdigen Bettelexistenz zu bewahren vermag. Der

Anspruch umfasst einzig die in einer Notlage im Sinn einer Überbrückungshilfe

unerlässlichen Mittel in Form von Nahrung, Kleidung, Obdach und medizinischer

Grundversorgung (BGE 131 I 166 E. 3.1 S. 172 mit Hinweisen).

Ist nach dem Gesagten die dem Beschwerdeführer als

Obdachlosem zugesprochene Pauschale von monatlich Fr. 775.- (entsprechend

einem Tagesansatz von Fr. 25.-) mit § 15 Abs. 1 SHG vereinbar,

so wird mit diesem Ansatz Art. 12 BV von vornherein nicht verletzt, was

der Beschwerdeführer denn auch nicht geltend macht. Im erwähnten Urteil hat das

Bundesgericht mit Bezug auf Asylbewerber mit asylrechtlichem Nichteintretensentscheid

die im Rahmen der Nothilfe entrichteten Taggelder von Fr. 21.- (wovon

Fr. 13.- für Unterkunft und Fr. 8.- für Nahrung und Hygiene) als mit

Art. 12 BV vereinbar gewürdigt (BGE 131 I 166 E. 8 S. 181).

Auch wenn die Situation von weggewiesenen Ausländern im Übrigen nicht mit jener

von aufenthaltsberechtigten Obdachlosen vergleichbar ist (auch in sozialhilferechtlicher

Hinsicht nicht), zeigt diese bundesgerichtliche Beurteilung doch auf, dass die

dem Beschwerdeführer gewährte Pauschale von Fr. 25.- pro Tag mit

Art. 12 BV vereinbar ist.

3.

Auf das Begehren des Beschwerdeführers um Übernahme der

Hundesteuer durch die Sozialhilfe ist der Bezirksrat nicht eingetreten, dies

mit der Begründung, es handle sich um einen neuen Antrag, über den die

Sozialbehörde bisher nicht habe befinden können. Der Beschwerdeführer wendet

ein, er habe dieses Begehren bereits in der Einsprache vom 22. April 2005

gestellt. In der genannten Eingabe hat der Beschwerdeführer unter anderem

"finanzielle Unterstützung für den Unterhalt (Nahrung/Steuern 05) für

meinen Hund" beantragt. Der Bezirksrat hält dem in seiner

Beschwerdevernehmlassung entgegen, mit dieser in der Einsprache enthaltenen

Formulierung habe der Beschwerdeführer lediglich um einen "Beitrag"

an die finanziellen Aufwendungen für den Hund ersucht; so sei denn auch der

Antrag von der Sozialbehörde als Einspracheinstanz verstanden worden, die im

angefochtenen Beschluss vom 8. Juni 2005 einen Beitrag für den Unterhalt

des Hundes von monatlich Fr. 50.- zugesprochen habe. Wie es sich damit

verhält, kann offen bleiben.

Selbst wenn entgegen der Auffassung des Bezirksrats nicht

von einem neuen, unzulässigen Begehren ausgegangen wird, ist es im Ergebnis

nicht rechtsverletzend, wenn er ihm nicht entsprochen hat. In der Rekursantwort

hatte nämlich die Beschwerdegegnerin den Beschwerdeführer auf die Möglichkeit

hingewiesen, bei der Stadtpolizei X um Erlass der Hundesteuer zu ersuchen (vgl.

zu dieser Möglichkeit § 17 Abs. 3 des Gesetzes über das Halten von

Hunden vom 14. März 1971). Wie in der Beschwerdeschrift nunmehr ausgeführt

wird, hat der Beschwerdeführer bei der Stadtpolizei X ein solches Gesuch

gestellt, deren Bescheid indessen noch ausstehe. Falls sein

Steuererlassbegehren abgewiesen würde, bliebe es ihm unbenommen, bei der

Sozialbehörde erneut die Übernahme der diesbezüglichen Auslagen zu beantragen.

Die Beschwerde ist daher auch in diesem Punkt unbegründet.

4.

Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde im Sinn

der Erwägungen (vgl. dazu insbesondere den in E. 2.6.1 dargelegten

Vorbehalt ergänzender Leistungen) abzuweisen ist. Obgleich der Beschwerdeführer

unterliegt, sind die Gerichtskosten abweichend von der in § 13 Abs. 2

VRG enthaltenen Regel nicht ihm aufzuerlegen, sondern angesichts der besonderen

Umstände des vorliegenden Falles auf die Gerichtskasse zu nehmen.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 560.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Mitteilung an …