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Entscheid

VB.2005.00579

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2005.00579

5. April 2006Deutsch14 min

(URT.2006.9221)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Am 4. August 2004 nahmen zwei Polizeifunktionäre A,

geboren 1932, dessen Verhalten sie für auffällig hielten, den Führerausweis zu

Handen des Amtes für Administrativmassnahmen im Strassenverkehr (AMA) vorläufig

ab. Gestützt auf den Polizeirapport sowie ein Aktengutachten des Instituts für

Rechtsmedizin (IRM) verfügte das AMA am 30. September 2004 den

vorsorglichen Entzug des Führerausweises und ordnete eine verkehrsmedizinische

Abklärung hinsichtlich der Fahreignung As durch das IRM an. Nachdem dieser am 15. November

2004 am IRM untersucht worden war, wurde im Gutachten vom 24. Januar 2005

empfohlen, A zu einer ärztlich begleiteten Kontrollfahrt aufzubieten, welche

mit Verfügung vom 14. Februar 2005 angeordnet wurde. Nachdem er sich um einen

Lernfahrausweis beworben und in der Folge in Begleitung seines Fahrlehrers 70

Fahrstunden absolviert hatte, bestand A die Kontrollfahrt am 8. Juni 2005.

Aufgrund des Berichts des begleitenden Arztes vom 14. Juli 2005 verfügte

das AMA im Namen der Direktion für Soziales und Sicherheit am 29. Juli

2005 die Aufhebung des vorsorglichen Entzugs des Führerausweises unter

verschiedenen Auflagen.

Erwägungen

II.

Gegen diese Verfügung erhob A am 26. August 2005

Rekurs an den Regierungsrat mit den Anträgen, es sei erstens der Beschluss zu

ergänzen mit der Angabe und Begründung der überlangen Dauer des vollkommen

unbegründeten Verfahrens und es sei zweitens dem Rekurrenten Schadenersatz und

Genugtuung in der Höhe von mindestens Fr. 250'000.- zuzusprechen.

Der Regierungsrat wies am 9. November 2005 den Rekurs

gegen die Verfügung vom 29. Juli 2005 ab, soweit er darauf eintrat, und

trat auf das Schadenersatzbegehren nicht ein. Zur Begründung führte er aus,

dass keine Änderung des Dispositivs der angefochtenen Verfügung verlangt und

insbesondere die mit der Wiedererteilung des Ausweises verbundenen Auflagen

nicht angefochten worden seien. Ob das Verfahren "vollkommen unbegründet"

gewesen sei, könne nicht mehr überprüft werden, nachdem der Rekurrent weder

gegen den vorsorglichen Ausweisentzug vom 30. September 2004 noch gegen

die Anordnung der verkehrsmedizinischen Kontrollfahrt vom 14. Februar 2005

ein Rechtsmittel ergriffen habe. Die Rüge der überlangen Verfahrensdauer sei

unbegründet; zur langen Dauer zwischen der Anordnung der Kontrollfahrt am 17. Februar

und deren Durchführung am 8. Juni 2005 habe massgeblich der Rekurrent

beigetragen, der sich mit 70 Fahrstunden auf diese Fahrt vorbereitet habe. Eine

Rechtsverzögerung könne, nachdem der zu fällende Entscheid ergangen sei, nicht

mehr geltend gemacht werden. Auf das Schadenersatzbegehren sei mangels

Substanziierung und mangels Zuständigkeit des Regierungsrats nicht einzutreten.

III.

Mit Beschwerde vom 7. Dezember 2005 beantragte A dem

Verwaltungsgericht, seinen Rekurs unter Ausschluss der Schadenersatzforderung

erneut zu behandeln, "jedoch unter Durchführung einer

Vernehmlassung/Anhörung in einer Diskussion – im Besonderen (s)einer Person –

und mit detailliertem vorgängigen Aktenstudium der bearbeitenden Stellen".

Es sei zu berücksichtigen, dass sich der Rekurs nicht nur auf den letzten Teil

des Verfahrens, sondern auf den gesamten Ablauf beziehe. Er verlange eine

Begründung der langen Dauer des seines Erachtens vollkommen unnötigen

Verfahrens gegen seine Person und behalte sich die Geltendmachung seiner Schadenersatzforderung

im zivilrechtlichen Verfahren vor. Weiter beanstandete er, dass die

Staatskanzlei auf die Einholung einer Vernehmlassung verzichtet habe und der

Regierungsrat auf seine Argumente nicht eingegangen sei, und rügte das

Verfahren erneut als überlang und unbegründet.

Mit Verfügung vom 8. Dezember 2005 zog das

Verwaltungsgericht die vorinstanzlichen Akten bei. Die Vorinstanz beantragte am

15.

Dezember 2005 ohne nähere Begründung Abweisung der Beschwerde. Die

Beschwerdegegnerin machte von der ihr am 14. Februar 2006 angesetzten

Frist zur Beschwerdebeantwortung keinen Gebrauch.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Die grundsätzliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts

zur Beurteilung von Beschwerden gegen administrative Massnahmen im

Strassenverkehr findet ihre Grundlage in § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 25. Mai 1959 (VRG). Die Behandlung entsprechender Beschwerden erfolgt

gemäss § 38 Abs. 2 lit. a VRG durch den Einzelrichter. Gemäss § 38

Abs. 3 Satz 2 VRG ist jedoch die einzelrichterliche Zuständigkeit

ausgeschlossen, wenn Entscheide des Regierungsrats angefochten sind. Vorliegend

ist Letzteres der Fall, weshalb die Geschäftserledigung in Dreierbesetzung zu erfolgen

hat (vgl. § 38 Abs. 1 VRG).

2.

Der Beschwerdeführer beantragt, sein Rekurs sei erneut zu

behandeln, jedoch unter Durchführung einer Vernehmlassung, Anhörung seiner

Person und nach vorgängigem Aktenstudium der bearbeitenden Stellen.

2.1

Soweit der

Beschwerdeführer mit diesem Antrag auf die Durchführung einer mündlichen

Verhandlung vor Verwaltungsgericht abzielt oder die Sache zur Durchführung

einer solchen an den Regierungsrat zurückgewiesen haben will, ist er als

unbegründet abzuweisen.

Das kantonale Verfahrensrecht schreibt weder für das

Rekurs- noch für das Beschwerdeverfahren eine mündliche Verhandlung zwingend

vor. Anders als der Entzug des Führerausweises zu Warnzwecken stellt der

Sicherungsentzug sodann keinen Entscheid über die Stichhaltigkeit einer strafrechtlichen

Anklage dar, der dem Betroffenen gemäss Art. 6 Abs. 1 der

Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) einen Anspruch auf eine

öffentliche mündliche Verhandlung gibt. Ein Sicherungsentzug verleiht einen

solchen Anspruch nur, wenn der Führerausweis wie bei Berufschauffeuren

unbedingt zur Berufsausübung notwendig ist und das Gericht damit über

zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen im Sinn von Art. 6 Abs. 1

EMRK entscheidet. Wer sein Fahrzeug jedoch lediglich benutzt, um sich an seinen

Arbeitsort zu begeben, kann sich nicht auf Art. 6 Abs. 1 EMRK berufen

und hat deshalb keinen Anspruch auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung

(BGE 122 II 464 E. 3b).

Der Beschwerdeführer fährt gemäss seinen eigenen

Ausführungen an sieben Tagen pro Woche mit dem Auto von seinem Wohnort X zu

seinem Arbeitsplatz in Y; dass der Führerausweis direkt zu seiner

Berufsausübung notwendig ist, macht er nicht geltend. Der vorsorgliche Entzug

betrifft somit keinen zivilrechtlichen Anspruch im Sinn von Art. 6 Abs. 1

EMRK, so dass ein Anspruch auf eine mündliche Verhandlung von vornherein nicht

besteht. Im Übrigen betreffen weder das Rekurs- noch das Beschwerdeverfahren direkt

den Sicherungsentzug, sondern geht es lediglich noch um die Frage einer

unzulässigen Verzögerung des Verfahrens.

2.2

Gemäss § 26

Abs. 2 VRG erhalten im Rekursverfahren die Vorinstanz und die am vor­instanzlichen

Verfahren Beteiligten Gelegenheit zur schriftlichen Vernehmlassung. Der

Verzicht auf Einholung einer Vernehmlassung durch den Regierungsrat kann

deshalb von vornherein nur Verfahrensrechte der Vorinstanzen oder allfälliger

Gegenparteien, nicht aber solche des Rekurrenten betreffen.

Allenfalls kann die Einholung einer Vernehmlassung zur

Klärung des Sachverhalts geboten sein und der Verzicht darauf gegen die Untersuchungspflicht

im Sinn von § 7 Abs. 1 VRG verstossen. Hier ergibt sich der

massgebliche Sachverhalt jedoch bereits aus den vom Regierungsrat beigezogenen

Akten. Auch aus dieser Sicht war die Einholung einer Vernehmlassung nicht

geboten.

2.3

Der

Beschwerdeführer beanstandet, dass die Vorinstanz auf ein "detailliertes

Aktenstudium" verzichtet habe. Soweit er damit eine Verletzung des

rechtlichen Gehörs rügen will, ist der Einwand unbegründet. Die Vorinstanz hat

alle massgeblichen Akten beigezogen. Dass sie sich in ihren Erwägungen nicht

mit allen tatsächlichen Vorbringen des Beschwerdeführers im Einzelnen

auseinandergesetzt hat, hat sie zutreffend damit begründet, dass die

Verfügungen betreffend vorsorglicher Entzug vom 30. September 2004 und

betreffend Anordnung einer verkehrsmedizinischen Kontrollfahrt vom 14. Februar

2005.

unangefochten geblieben und damit einer Überprüfung entzogen seien. Aus

dem selben Grund und weil der Beschwerdeführer auch die ihm bei der Aufhebung

des vorsorglichen Entzugs am 29. Juli 2005 verfügten Auflagen nicht

angefochten hat, braucht den Gründen für den vorsorglichen Entzug auch im

Beschwerdeverfahren nicht weiter nachgegangen zu werden. Insbesondere ist nicht

zu prüfen, ob das Verfahren, wie der Beschwerdeführer meint, "völlig

unnötig" gewesen sei. Dass der Beschwerdeführer auf die Anfechtung der

Verfügungen vom 30. September 2004 und 14. Februar 2005 verzichtet

hat, weil er wegen des Entzugs der aufschiebenden Wirkung "in zeitlicher

Hinsicht nichts hätte gewinnen können", vermag daran nichts zu ändern.

Abgesehen davon wäre es ihm frei gestanden, im Rahmen eines Rekurses gegen den

vorsorglichen Führerausweisentzug vom 30. September 2004 die

Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung zu beantragen (vgl. § 25 Abs. 2

VRG).

3.

Die Parteien haben im Verfahren vor Gerichts- und

Verwaltungsinstanzen Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist (Art. 29

Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV]; § 4a VRG).

3.1

Gemäss Art. 97

Abs. 2 des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 (OG) gilt

das unrechtmässige Verzögern und Verweigern einer Verfügung als anfechtbare Anordnung

und kann deshalb mit Rekurs und Beschwerde im Anfechtungsverfahren überprüft

werden. Geht es wie hier um die Anwendung von Bundesverwaltungsrecht, so ist

von dieser Umschreibung des Anfechtungsobjektes auch im kantonalen Verfahren

auszugehen (vgl. auch VGr, 11. Mai 2005, PB.2005.00002, sowie VGr, 22. Juli

2005, VB.2005.00123, wonach Rechtsverweigerung und -verzögerung nun auch in

rein kantonalrechtlichen Verfahren im Anfechtungsverfahren gerügt werden

können; beide Entscheide publiziert auf www.vgrzh.ch).

Weil die Anfechtung einer Verfügung in der Regel ein

aktuelles Rechtsschutzinteresse voraussetzt, konnten nach der bisherigen

zürcherischen Verwaltungspraxis Rechtsverweigerungs- und

Rechtsverzögerungsbeschwerden nur erhoben werden, solange der Entscheid der

untätigen oder säumigen Behörde noch ausstand (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin

Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2.A.,

Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19-28, N. 51). Auch die bundesgerichtliche

Praxis ist – ausser in Strafverfahren – bis vor kurzem davon ausgegangen, dass

nach Abschluss des vorinstanzlichen Verfahrens kein Anspruch auf die

Feststellung besteht, dass ein mittlerweile abgeschlossenes Verfahren

unrechtmässig verzögert wurde; selbst den Umstand, dass der Betroffene zur

Geltendmachung einer Schadenersatzforderung an der Feststellung der Verletzung

des Beschleunigungsgebots interessiert sein kann, hat das Bundesgericht nicht

genügen lassen, da dieser Anspruch in einem anderen Verfahren zu verfolgen sei

(Eidgenössisches Versicherungsgericht, 24. Januar 2003, I.614/2002). In

einem neueren Entscheid hat das selbe Gericht nun jedoch festgehalten, dass die

Feststellung einer unzulässigen Rechtsverzögerung für den Betroffenen eine Art

Genugtuung darstellt, weshalb im Hinblick auf die konkrete und tatsächliche

Tragweite der durch die Europäische Menschenrechtskonvention garantierten

Rechte eine erkannte Verletzung im Dispositiv des Eidgenössischen Versicherungsgerichts

festgehalten werden kann (BGE 129 V 411 E. 1.1). Auch in einer

Streitigkeit betreffend die Nichtigerklärung einer erleichterten Einbürgerung

hat das Bundesgericht festgehalten, als Folge überlanger Verfahrensdauer falle

neben einer Geldleistung als Schadenersatz die Feststellung der Verletzung des

Beschleunigungsgebots in Betracht (BGr, 15. September 2005,5A.8/2005,

www.bger.ch).

Da das kantonale Recht hier, wo der Sache nach die

Anwendung von Bundesverwaltungsrecht in Frage steht, die Anfechtungsbefugnis

nicht enger fassen darf als das Bundesrecht, ist diese Rechtsprechung zu

übernehmen. Aus praktischer Sicht lässt sich zu ihrer Begründung zusätzlich

anfügen, dass der mit dem betreffenden Rechtsgebiet regelmässig befasste (Verwaltungs-)richter

zur Beurteilung der Angemessenheit der Verfahrensdauer besser in der Lage sein

dürfte als der (im Kanton Zürich) für ein allfälliges Schadenersatzbegehren zuständige

Zivilrichter.

Auf das vom Beschwerdeführer mit dem Antrag auf Begründung

der überlangen Verfahrensdauer sinngemäss gestellte Begehren, eine Verletzung

des Beschleunigungsgebotes festzustellen, ist deshalb einzutreten.

3.2

Die

Beurteilung der Verfahrensdauer entzieht sich starren Regeln. Es ist im Einzelfall

zu prüfen, ob sie sich unter den konkreten Umständen, vorab des Umfangs und der

Schwierigkeit des Falles sowie des Verhaltens des Betroffenen und der Behörden

sowie der für die Sache spezifischen Entscheidungsabläufe, als angemessen

erweist; dabei kann auch eine Häufung von einzelnen Verfahrensabschnitten,

deren jeweilige Dauer noch als angemessen angesehen werden kann, insgesamt als

unangemessen erscheinen und ist das Verfahren in seiner Gesamtheit zu beurteilen

(BGE 124 I 139 E. 2c; BGr, 20. September 2001,1P.53/2001, E. 2d/aa,

www.bger.ch, ZBl 103/2002, S. 411 ff.).

3.2.1

Wie der Beschwerdeführer im Lichte dieser Rechtsprechung zu Recht

beanstandet, hätte sich der Regierungsrat nicht damit begnügen dürfen,

lediglich die Angemessenheit der Verfahrensdauer zwischen der Verfügung vom 14. Februar

2005.

betreffend Anordnung einer Kontrollfahrt und der Aufhebung der Massnahme

mit Verfügung vom 29. Juli 2005 zu prüfen, sondern ist die Angemessenheit

der Dauer des Verfahrens in seiner Gesamtheit zu beurteilen. Dass der

Beschwerdeführer die Verfügungen, welche die einzelnen Verfahrensabschnitte

einleiteten, nicht angefochten hat, rechtfertigt keine andere Betrachtung.

3.2.2

Der Führerausweis wurde dem Beschwerdeführer am 4. August 2004

abgenommen und am 30. Juli 2005 wieder ausgehändigt. Das Verfahren zur

Abklärung der Fahreignung des Beschwerdeführers hatte demnach einen vorläufigen

bzw. vorsorglichen Ausweisentzug von nahezu einem Jahr zur Folge. In diesen

Zeitraum fallen folgende Vorkommnisse:

4.

August 2004 Vorläufige Ausweisabnahme

10.

August 2004 Anzeige der Einleitung eines

Administrativverfahrens und Gewährung des rechtlichen Gehörs

16.

August 2004 Akteneinsichtsgesuch Beschwerdeführer

(Bf)

25.

August 2004 Stellungnahme Bf unter Beilage u.a. eines

ärztlichen Zeugnisses

30.

August 2004 Auftrag an Institut für Rechtsmedizin

(IRM) zur Begutachtung des ärztlichen Zeugnisses

15.

September 2004 Aktengutachten IRM

16.

September 2004 Gutachten IRM an Bf zur Stellungnahme

23.

September 2004 Stellungnahme Bf

30.

September 2004 Verfügung vorsorglicher Entzug

13.

Oktober 2004 Auftrag an IRM zur verkehrsmedizinischen

Fahreignungsabklärung

15.

November 2004 Ärztliche Untersuchung beim IRM

24.

Januar 2005 Gutachten IRM

25.

Januar 2005 Zustellung Gutachten an Bf und Gewährung

rechtliches Gehör

31.

Januar/7. Februar Verzicht auf Stellungnahme

14.

Februar 2005 Anordnung einer verkehrsmedizinischen

Kontrollfahrt

24.

Februar 2005 Ausstellung eines bis 24. August

2005.

befristeten Lernfahrausweises

8.

Juni 2005 Durchführung der Kontrollfahrt

10.

Juni 2005 Auftrag an IRM zur Formulierung der

erforderlichen medizinischen Auflagen

14.

Juli 2005 Bericht IRM betreffend Kontrollfahrt

und Auflagen

15.

Juli 2005 Brief an Bf betreffend Stellungnahme

zu Bericht IRM und Ausstellung des neuen Führerausweises im Kreditkartenformat

18.

Juli 2005 Fristerstreckungsgesuch Bf

21.

Juli 2005 Terminvereinbarung zwecks

Akteneinsicht

26.

Juli 2005 Akteneinsicht durch Bf

29.

Juli 2005 Verfügung betr. Aufhebung der

Massnahme und Anordnung von Auflagen

30.

Juli

2005.

Zustellung des Ausweises

Wie sich aus dieser Aufstellung ergibt, lässt sich den

Behörden keine Verschleppung des Verfahrens vorwerfen. Das Amt für

Administrativmassnahmen hat die für den Fortgang des Verfahrens erforderlichen

Anordnungen jeweils ohne Verzug getroffen. Ebenfalls nicht zu beanstanden ist

die vom IRM für die Begutachtungen beanspruchte Zeit. Das Aktengutachten vom 15. September

2004.

wurde innerhalb von zwei Wochen nach Auftragserteilung ausgefertigt,

während das verkehrsmedizinische Gutachten vom 24. Januar 2005 gut 70 Tage

nach Auftragserteilung abgeliefert wurde. Angesichts des Umstands, dass dafür

eine ärztliche Untersuchung des Beschwerdeführers erforderlich war und Weihnachten/Neujahr

in diesen Zeitraum fielen, ist diese Dauer nicht unangemessen. Als maximaler

Zeitrahmen für die Erstellung eines verkehrsmedizinischen Gutachtens werden in

der Fachliteratur drei Monate angegeben (Isa Thiele, Das verkehrsmedizinische

Gutachten, in Handbuch der verkehrsmedizinischen Begutachtung, Bern 2005, S. 97 f.).

Eher an der oberen Grenze des Vertretbaren liegt dagegen die Zeit, die zwischen

der Kontrollfahrt vom 8. Juni 2005 bis zur Berichterstattung des IRM am 14. Juli

2005.

verstrich.

Insgesamt erweist sich damit der Vorwurf einer Verletzung

des Beschleunigungsgebots als nicht gerechtfertigt und ist die Beschwerde auch

insofern abzuweisen. Zwar scheint der Zeitbedarf von einem Jahr zur Abklärung

der Fahreignung, in welchem Zeitraum dem Betroffenen der Führerausweis

vorsorglich entzogen ist, an der oberen Grenze des Vertretbaren zu liegen. Zu

berücksichtigen ist allerdings, dass den Möglichkeiten zur Verfahrensvereinfachung

und -beschleunigung wegen des Gehörsanspruchs des Betroffenen enge Grenzen

gesetzt sind. Zudem sind hier zwischen der Erteilung des Lehrfahrausweises und

der Anmeldung zur Kontrollfahrt rund 2 Monate verstrichen und hat der

Beschwerdeführer bis zu deren Durchführung immerhin 70 Fahrstunden absolviert.

4.

Die Beschwerde erweist sich damit als unbegründet und ist

abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten dem Beschwerdeführer

aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 VRG).

Demgemäss

entscheidet die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'060.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Gegen diesen

Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben werden.

5.

Mitteilung an …