VB.2005.00580

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2005.00580

23. März 2006Deutsch22 min

(URT.2006.9224)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A. Der

Güterbahnhof in Zürich-Aussersihl, bestehend aus dem Güterexpeditionsgebäude,

der Güterempfangshalle und der Güterversandhalle, ist als potenzielles

Schutzobjekt im Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte von

kommunaler Bedeutung der Stadt Zürich (Mitbeteiligte 2) aufgenommen. Am 30. November

2003 nahmen die Stimmberechtigten des Kantons Zürich das Gesetz vom 7. Juli

2003 für ein Polizei- und Justizzentrum (PJZG) an. Damit wurde die Grundlage

für den Bau eines Polizei- und Justizzentrums Zürich (PJZ) in Zürich-Aussersihl

geschaffen, in dem zentrale Abteilungen der Kantonspolizei und der

Strafverfolgungsbehörden, Ausbildungseinrichtungen der Polizei sowie das

Polizeigefängnis und ein weiteres Bezirksgefängnis des Bezirks Zürich zusammengeführt

werden sollen (§ 1 PJZG). Zur Verwirklichung des PJZ erwirbt der Kanton

das Areal Güterbahnhof in Zürich-Aussersihl von den Schweizerischen

Bundesbahnen (SBB) (Mitbeteiligte 1) und erstellt auf diesem Areal eine

Neuüberbauung (§ 2 PJZG). Für den Entscheid über die Entlassung der sich

auf dem Areal befindenden schützenswerten Bauten aus dem kommunalen

Denkmalschutzinventar ist die Baudirektion zuständig (§ 3 PJZG).

B. Am 4. Mai

2005 entschied die Baudirektion (Beschwerdegegnerin), dass der Güterbahnhof in

Zürich-Aussersihl, bestehend aus dem Güterexpeditionsgebäude und den zwei Güterhallen,

nicht unter Denkmalschutz gestellt werde und aus dem Inventar der kunst- und

kulturhistorischen Schutzobjekte von kommunaler Bedeutung der Stadt Zürich

entlassen werde, sobald gestützt auf eine rechtskräftige Baubewilligung die

Baufreigabe für das PJZ auf dem Areal Güterbahnhof erteilt worden sei.

Erwägungen

II.

Gegen diese Verfügung erhob der Schweizer Heimatschutz (Beschwerdeführer

1) für sich und namens des Zürcher Heimatschutzes (Beschwerdeführer 2) am 11. Juni

2005.

Rekurs an den Regierungsrat mit dem Antrag, die angefochtene Verfügung sei

aufzuheben und die drei Gebäude seien unter Denkmalschutz zu stellen. In

verfahrensrechtlicher Hinsicht verlangten die Rekurrenten, zur Abklärung der

Bedeutung des Güterbahnhofs sei ein Gutachten der Eidgenössischen Kommission

für Denkmalpflege (EDK) einzuholen. Im Sinne eines Eventualantrages beantragten

sie weiter, die Baudirektion sei anzuweisen, auf Grund des Gutachtens der EKD

sowie einer ernsthaften Prüfung von Teilerhaltungslösungen eine neue

Interessenabwägung vorzunehmen.

Der Regierungsrat eröffnete das Rekursverfahren gegenüber

den SBB als Grundeigentümerinnen und der Baudirektion als Beschwerdegegnerin;

ferner bezog er die Stadt Zürich, die Direktion der Justiz und des Innern, die

Direktion für Soziales und Sicherheit, die Finanzdirektion sowie das Bundesamt

für Kultur als Mitbeteiligte in das Verfahren mit ein. Am 2. November 2005

trat der Regierungsrat auf den Rekurs nicht ein, da die angefochtene Verfügung

das formell erlassene PJZG vollziehe und daher nur deklaratorische Bedeutung

habe. Selbst wenn das PJZG Raum für eine Interessenabwägung liesse, wäre die Verfügung

materiell zu bestätigen. Auf die Ausfällung von Rekurskosten verzichtete der Regierungsrat,

da die angefochtene Verfügung zu Unrecht eine Rechtsmittelbelehrung enthalten

habe. Der Rekursentscheid selber enthielt keine Rechtsmittelbelehrung.

III.

Der Schweizer und der Zürcher Heimatschutz erhoben gegen

diesen Rekursentscheid am 8. Dezember 2005 Beschwerde an das

Verwaltungsgericht und erneuerten ihre bereits im Rekursverfahren erhobenen

Anträge. Subeventuell verlangten sie zusätzlich, die Inventarentlassung sei an

das Vorliegen eines rechtskräftigen Gestaltungsplans bzw. einer rechtskräftigen

Baubewilligung zu knüpfen, alles unter Kostenfolge.

Gleichzeitig erhoben die beiden Beschwerdeführenden auch

staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht. Am 16. Dezember 2005

setzte der Präsident der I. öffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts

das Beschwerdeverfahren 1A.317/2005 aus und ersuchte das Verwaltungsgericht,

ihm zu gegebener Zeit ein Exemplar seines Entscheids zukommen zu lassen.

Im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren beantragte

die Staatskanzlei des Kantons Zürich für den Regierungsrat am 17. Januar

2006, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventuell sei sie abzuweisen.

Die Baudirektion reichte ihre Beschwerdeantwort am 20. Januar 2006 ein mit

dem Begehren, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventuell sei sie

abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdeführenden.

Die Beschwerdeantwort von Seiten der SBB erfolgte am 20. Januar 2006 und

schloss auf Beschwerdeabweisung, soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten-

und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdeführenden. Am 9. Februar

2006.

liess sich auch der Stadtrat von Zürich vernehmen und beantragte die

vollumfängliche Abweisung der Beschwerde.

Auf entsprechende Verfügung hin reichte der Schweizer

Heimatschutz dem Verwaltungsgericht am 10. März 2006 eine Vollmacht des

Zürcher Heimatschutzes nach.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Strittig

ist eine staatliche Anordnung aus dem Bereich des Natur- und Heimatschutzes.

Solche Anordnungen können beim Regierungsrat mit Rekurs angefochten und anschliessend

mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden (vgl. § 329 Abs. 2

lit. a Planungs- und Baugesetz vom 7. September 1975, PBG; § 41 Abs. 1

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959, VRG).

1.2

Die

Berechtigung beider Beschwerdeführenden zur Rekurs- und Beschwerdeerhebung

ergibt sich aus § 338a Abs. 2 PBG. Nach dieser Bestimmung sind

kantonal tätige Vereinigungen, die sich seit wenigstens zehn Jahren im Kanton

statutengemäss dem Natur- und Heimatschutz widmen, zur Anfechtung von Anordnungen

und Erlassen unter anderem berechtigt, soweit sich diese auf den III. Titel des

PBG (Natur und Heimatschutz gemäss den §§ 203 bis 217 PBG) stützen. Im

vorliegenden Fall steht zwar nicht die Anwendung des PBG selber in Frage, da

die Beschwerdeführenden mit den Vorinstanzen offenbar darin übereinstimmen,

dass das PJZG den Bestimmungen des PBG über den Natur- und Heimatschutz

vorgeht. Indessen handelt es sich, soweit die Auslegung des PJZG strittig ist,

jedenfalls auch um Fragen des kantonalen Natur- und Heimatschutzes. Der Sache

nach müssen diese ebenfalls mittels kantonaler Verbandsbeschwerde thematisiert

werden können, zumal das PJZG keine die Legitimation gemäss § 338a Abs. 2

PBG einschränkende Spezialbestimmung kennt.

Zusätzlich kann sich der Beschwerdeführer 1 als

beschwerdeberechtigte Organisation für seine Legitimation auch auf Art. 12

des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG)

stützen (vgl. Art. 1 samt Anhang 1 der Verordnung vom 27. Juni

1990.

über die Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur-

und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen, VBO). Dem steht nicht

entgegen, dass vorliegend gerade strittig ist, ob die angefochtene Verfügung

der Baudirektion in Erfüllung einer Bundesaufgabe ergangen ist und das NHG

demnach überhaupt zur Anwendung kommt. Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde

ans Bundesgericht kann auch geltend gemacht werden, dass eine bundesrechtliche

Bestimmung zu Unrecht nicht zur Anwendung gelangt ist (BGE 100 Ib 445 E. 2b

mit Hinweisen), weshalb gegen die Verfügung letztinstanzlich die

Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht offen steht.

1.3

Die

Baudirektion beantragt Nichteintreten auf die Beschwerde der Beschwerdeführerin 2,

da diese weder die Rekurs- noch die Beschwerdeschrift unterzeichnet und auch

keine Vollmacht zugunsten des Beschwerdeführers 1 eingereicht habe. Wird ein

Rechtsmittel in fremden Namen erhoben, so ist dieses nur gültig, wenn eine vom

Vertretenen unterzeichnete schriftliche Vollmacht vorliegt. Bevor jedoch

mangels Vollmacht auf ein Rechtsmittel nicht eingetreten werden darf, ist eine

Nachfrist zur Verbesserung anzusetzen (vgl. § 23 Abs. 2 in Verbindung

mit § 70, § 56 Abs. 1 VRG, RB 1983 Nr. 12). Die

Beschwerdeführerin 2 hat im Beschwerdeverfahren innert der ihr angesetzten

Nachfrist die Vollmacht eingereicht. Damit ist auch ihre Beschwerde gültig.

1.4

Der

Regierungsrat ist auf den Rekurs nicht eingetreten, da die angefochtene

Verfügung der Baudirektion seiner Auffassung nach gar nicht anfechtbar war.

Unabhängig davon, ob diese Beurteilung zutrifft oder nicht, sind die im

Rekursverfahren formell unterlegenen Beschwerdeführenden durch diesen Entscheid

berührt und haben ein Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (§ 21 lit. a

in Verbindung mit § 70 VRG; vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich

1999, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 98). Auf die Beschwerde ist daher entgegen

der fehlenden Rechtsmittelbelehrung im Rekursentscheid auch unter diesem

Gesichtspunkt einzutreten. Das Vorliegen eines Anfechtungsobjektes ist erst im

Rahmen der materiellen Beurteilung zu thematisieren.

2.

2.1

Anfechtungsobjekt

eines Rekurses oder einer Beschwerde sind Anordnungen im Sinne von § 19

VRG. Darunter sind entsprechend dem bundesrechtlichen Verfügungsbegriff die an

den Einzelnen gerichteten Hoheitsakte zu verstehen, durch die eine konkrete

verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in

verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird. Schutzmassnahmen des Natur-

und Heimatschutzes können zudem unabhängig davon angefochten werden, ob sie in

einer Verfügung oder einer Verordnung ergangen sind (RB 1986 Nr. 14; Kölz/Bosshart/Röhl,

§ 19 N. 98 und 111; § 41 N. 12).

Der Regierungsrat leitet die fehlende Anfechtbarkeit der

Baudirektionsverfügung zu Recht nicht daraus ab, dass sie eine

Inventarentlassung zum Inhalt habe. Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts

bildet nämlich die Entlassung eines Schutzobjekts aus dem Inventar eine durch

die Natur- und Heimatschutzverbände anfechtbare Verfügung (RB 1990 Nr. 13).

Jedoch argumentiert der Regierungsrat, der Verzicht auf die Unterschutzstellung

und die Inventarentlassung sei eine sich zwangsläufig aus dem PJZG ergebende

Vollzugsanordnung und habe nur deklaratorische Bedeutung; da sie keine neuen

Belastungen auferlege, sei sie nicht anfechtbar.

2.2

Der

Verwaltungsprozess unterscheidet zwischen dem Entscheidungsverfahren, welches

mit der vollstreckbaren Sachverfügung endet, und dem Vollstreckungsverfahren,

worin die zwangsweise Durchsetzung der Sachverfügung angeordnet wird. Infolge

dieser Funktionsteilung kann die Sachverfügung im Vollstreckungsverfahren in

der Regel nicht mehr auf ihre Rechtsmässigkeit hin überprüft werden (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl,

§ 19 N. 67). Die Vollzugsanordnung ist daher nur insoweit anfechtbar,

als sie dem Betroffenen neue Pflichten überbindet (RB 1985 Nr. 13).

Im vorliegenden Fall ging der Inventarentlassung durch die

Baudirektion kein Verwaltungsverfahren, sondern ein Gesetzgebungsverfahren

voraus. Entsprechend endete jenes Verfahren auch nicht etwa in einer den

Heimatschutzverbänden gegenüber individuell eröffneten Sachverfügung, welche

Schutz- und Nutzungsinteressen gegeneinander abwog, sondern im PJZG als

formellem Gesetz. Unabhängig davon, ob dieses Gesetz mit einem kantonalen

Rechtsmittel hätte angefochten werden können (vgl. dazu E. 4), geht es

nicht an, den Verbänden die Anfechtung der Inventarentlassung als

Vollzugsanordnung ganz zu verwehren. Es ist als Frage der materiellen Anwendung

des kantonalen Rechts zu prüfen, ob und inwieweit das PJZG die

Inventarentlassung zulässt bzw. verlangt.

2.3

Der

Regierungsrat hätte daher auf den Rekurs materiell eintreten müssen. Da er sich

indessen mit der Auslegung und Anwendung des PJZG – wenn auch im Rahmen des Eintretens

– auseinandergesetzt hat, steht einer diesbezüglichen Überprüfung des Rekursentscheides

durch das Verwaltungsgericht nichts entgegen.

3.

Die Beschwerdeführenden machen in erster Linie geltend,

die Auffassung von Baudirektion und Regierungsrat, wonach der Gesetzgeber im

PJZG die erforderliche Interessenabwägung bezüglich einer denkmalpflegerisch

motivierten Erhaltung der Güterbahnhofgebäude abschliessend vorweggenommen

habe, beruhe auf einer unrichtigen Auslegung dieses Gesetzes. Der Einwand ist

unbegründet.

Der Regierungsrat anerkennt in seinem Entscheid wie

bereits zuvor die Baudirektion durchaus die potenzielle Denkmalqualität des

Güterbahnhofs. Er weist jedoch zu Recht auf die Erläuterungen zur

Gesetzesvorlage in der Abstimmungszeitung hin. Darin wurde ausgeführt, dass

eingehende Abklärungen ergeben hätten, dass eine vollständige oder auch nur

teilweise Erhaltung der Gebäude des Güterbahnhofes die Verwirklichung des PJZ

verunmöglichen würde. Die Denkmalpflege des Kantons und diejenige der Stadt

Zürich seien zum Schluss gekommen, dass die Gebäude des Güterbahnhofs aus dem Inventar

der Schutzobjekte von kommunaler Bedeutung entlassen und somit abgebrochen

werden könnten. Wie sich ausserdem aus der Abstimmungszeitung ergibt, war eine

Minderheit des Kantonsrats schon damals der Meinung, die denkmalgeschützten

Gebäude müssten erhalten und mit Neubauten angereichert werden und die Absicht

der Regierung, alles Bestehende abzureissen und durch einen Neubau zu ersetzen,

widerspreche den Bedürfnissen der Wohnbevölkerung (vgl. zur parlamentarischen

Beratung Prot. KR [1999-2003], S. 16596 ff.). Das zeigt, dass

der historische Gesetzgeber bei Erlass des PJZG bereits eine Abwägung zwischen

den Denkmalschutzinteressen und den gegenläufigen kantonalen Interessen am Bau

eines PJZ vorgenommen und sich klar dafür ausgesprochen hat, dass das Areal des

Güterbahnhofs nicht nur ausserhalb der bestehenden inventarisierten Bauten,

sondern auch an deren Stelle neu überbaut werden soll (§ 2 PJZG).

Dieser Auslegung steht auch § 3 PJZG nicht entgegen.

Zwar legt diese Bestimmung nach dem Wortlaut lediglich die Zuständigkeit der

Baudirektion für den Entscheid über die Entlassung der Bauten aus dem

kommunalen Schutzinventar fest. Dies war nach der Auffassung des Regierungsrats

notwendig, weil die Erfüllung einer kantonalen Aufgabe nicht unter dem

Vorbehalt der Inventar-Entlassung durch die Stadt Zürich stehen könne (Weisung

des Regierungsrats, ABl 2002, 316, 337 f.). Indessen hat sich der

Regierungsrat in der Weisung auch eingehend mit der Problematik des

Denkmalschutzes auseinander gesetzt, dabei Lösungsvarianten gegeneinander

abgewogen und schliesslich den Schluss gezogen, dass die bestehenden Bauten des

Güterbahnhofs die – höher gewichtete – Realisierung des PJZ

verunmöglichten (ABl 2002, 322 ff.). Dieser Auffassung folgte wie erwähnt auch

die Mehrheit des Kantonsrats. Die von den Beschwerdeführenden angeführten

weiteren Umstände, so das Gutachten der kantonalen Denkmalpflegekommission

(KDK) vom 11. Januar 2005 oder die im Planungsprozess offen gebliebene

Option auf Erhalt des Güterbahnhofs, haben sich erst nach der Volksabstimmung

ergeben und bilden damit keine massgebenden Anhaltspunkte für die Auslegung des

Gesetzes.

Demnach beinhaltet das PJZG tatsächlich die

spezialgesetzliche Regelung einer konkreten Frage des Natur- und

Heimatschutzes. Dabei kommt es entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden

für die Rechtmässigkeit der angefochtenen Inventarentlassung nicht darauf an,

ob das PJZG den Abbruch des Güterbahnhofs zwingend gebietet oder ob es ihn nur

für zulässig erklärt. In beiden Fällen ersetzt das PJZG die allgemeine

Interessenabwägung, die nach §§ 203 ff. PBG bei der Prüfung von

Schutzmassnahmen verlangt ist. Lässt das PJZG demnach den Verzicht auf

Schutzmassnahmen trotz der anerkannten Schutzwürdigkeit des Güterbahnhofs auch

nur zu, so erweist sich die strittige Inventarentlassung als mit dem kantonalen

Recht vereinbar.

4.

Es fragt sich, ob die heute gegen die Inventarentlassung

erhobenen Rügen nicht schon damals mit einem kantonalen Rechtsmittel gegen das

PJZG hätten vorgebracht werden müssen. Nach kantonalem Recht war ein solches

Rechtsmittel ausgeschlossen, angesichts des verfügungsähnlichen Inhalts des

Erlasses weniger deshalb, weil dem Verwaltungsgericht keine abstrakte

Normenkontrolle zusteht (Kölz/Bosshart/Röhl, § 41 N. 8, § 50

N. 115), als vielmehr deswegen, weil Beschlüsse des kantonalen Parlamentes

und des Volkes unabhängig davon, ob sie materiell Verfügungscharakter haben,

der Beschwerde an das Verwaltungsgericht nicht unterliegen (Kölz/Bosshart/Röhl,

§ 41 N. 24). Vorbehalten bleibt allerdings die

verwaltungsgerichtliche Zuständigkeit zur direkten Überprüfung auch solcher

Erlasse kraft übergeordneten Rechts. Hier fragt es sich ob, die Regelung des

PJZG nicht insofern als Verfügung im Sinn von Art. 33 Abs. 2 des

Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) zu würdigen

sei, als damit die Inventarentlassung abschliessend vorweggenommen worden ist.

Geht man vom Vorliegen einer solchen bundesrechtlichen Verfügung aus (vgl. aber

BGE 125 II 10 E. 3b), so hätten die Beschwerdeführenden damals gegen das

PJZG mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht gelangen können, was sie nicht

getan haben. Die Frage nach der direkten Anfechtbarkeit des PJZG kann jedoch

offen bleiben.

Selbst unter Annahme einer solchen direkten Anfechtbarkeit

bleibt nicht ausgeschlossen, dass im jetzigen Rechtsmittelverfahren betreffend

die Inventarentlassung (Verfügung der Baudirektion vom 4. Mai 2005) das

PJZG akzessorisch auf seine Vereinbarkeit mit dem Bundesrecht überprüft werden

kann (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 137 ff.). Allerdings ist

dieser Schluss nicht zwingend; denn ausgehend davon, dass das PJZG wegen seines

sich aus Art. 33 Abs. 2 RPG ergebenden Verfügungscharakters direkt

mit kantonaler Beschwerde hätte angefochten werden können, rechtfertigt es

sich, diesbezüglich die Grundsätze anzuwenden, die in der Rechtsprechung zur

akzessorischen Überprüfung von Nutzungsplänen bei der Anfechtung baurechtlicher

Entscheide entwickelt worden sind: Danach ist eine akzessorische Überprüfung

solcher Rechtsakte nur ausnahmsweise unter besonderen Voraussetzungen möglich, im

Wesentlichen nur dann, wenn der Betroffene zuvor keine Möglichkeit hatte, seine

Interessen zu verteidigen (Walter Haller/Peter Karlen, Rechtsschutz im Raumplanungs-

und Baurecht, Zürich 1998, N. 1068; Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 27).

Ob diese Voraussetzungen hier erfüllt sind, ist fraglich (vgl. insbesondere BGE 123

II 337 E. 3, wo eine akzessorische Überprüfung der Nutzungsplanung

aufgrund von Beschwerden ideeller Verbände von vornherein abgelehnt wird). Im

Folgenden wird zugunsten der Beschwerdeführenden davon ausgegangen, das PJZG

sei – selbst unter der Annahme einer direkten Anfechtbarkeit – im

jetzigen Rechtsmittelverfahren betreffend die Inventarentlassung einer

akzessorischen Überprüfung auf seine Vereinbarkeit mit Bundesrecht zugänglich.

5.

5.1

Die

Beschwerdeführenden machen geltend, die Inventarentlassung widerspreche dem Bundesrecht,

nämlich einerseits Art. 78 der Bundesverfassung vom 18. April 1998

(BV) und Art. 3 Abs. 1 NHG sowie anderseits dem Koordinationsgebot

von Art. 25a RPG.

5.2

Gemäss Art. 78

BV sind für den Natur- und Heimatschutz die Kantone zuständig (Abs. 1).

Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes in dieser Materie beschränkt sich daher

nur auf einzelne Aspekte wie Rücksichtnahme auf die Anliegen des Natur- und Heimatschutzes

bei Erfüllung einer Bundesaufgabe (Abs. 2), Unterstützung der Bestrebungen

des Natur- und Heimatschutzes (Abs. 3), Schutz der Tier- und Pflanzenwelt

und ihrer Lebensräume (Abs. 4) sowie Schutz der Moore und Moorlandschaften

(Abs. 5). Dementsprechend hängt die unmittelbare Anwendbarkeit des NHG im

Einzelfall davon ab, ob ein solcher Sachbezug vorliegt. Bei der Erfüllung von

Bundesaufgaben sorgen der Bund, seine Anstalten und Betriebe sowie die Kantone

gemäss Art. 3 Abs. 1 NHG dafür, dass das heimatliche Landschafts- und

Ortsbild, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler geschont

werden, und wo das allgemeine Interesse an ihnen überwiegt, ungeschmälert

erhalten bleiben. Wie die genannten Körperschaften dieser Pflicht im Einzelnen

nachkommen, legt Art. 3 Abs. 2 NHG fest, wobei unter anderem der

Verzicht auf eigene Bauten und Anlagen oder die Bewilligungsverweigerung in

Frage kommt. Die Pflicht zur Rücksichtnahme gilt sodann unabhängig davon, ob

das Objekt von nationaler oder nur von regionaler und lokaler Bedeutung ist (Art. 3

Abs. 3 in Verbindung mit Art. 4 NHG).

Die Beschwerdeführenden berufen sich auf das NHG mit der

Begründung, der Güterbahnhof stehe heute noch im Eigentum der SBB und diene der

Erfüllung einer Bundesaufgabe d.h. dem Bahnbetrieb. – Dieser Argumentation

kann nicht gefolgt werden. Die im Streit liegende Verfügung vom 4. Mai

2005.

steht in keinem Zusammenhang mit dem Bahnbetrieb. Sie ist vielmehr gemäss

Disp.-Ziff. 1 ausdrücklich an die Baufreigabe für das PJZ gestützt auf

eine rechtkräftige Baubewilligung gebunden. Der Bau und Betrieb eines solchen

Zentrums dient der Erfüllung einer kantonalen und nicht einer Bundesaufgabe

(vgl. Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4. A.,

Bern 2002, S. 389 f. mit Hinweisen, insbesondere auf BGE 120 Ib

27.

= Pra 1994 Nr. 223 S. 734). Daran ändert nichts, dass die SBB

derzeit noch Eigentümerinnen des Areals sind, welches sie allerdings bereits am

25.

Oktober 2002 an den Kanton Zürich verkauft haben. Auch dass die Anlage

bisher einer Bundesaufgabe diente, spielt keine Rolle, da der Abbruch des Güterbahnhofs

zugunsten eines Neubaus für das PJZ gerade voraussetzt, dass die Gebäude nicht

mehr für den Bahnbetrieb gebraucht werden. Ein anderer Bezug zu einer in Art. 78

BV genannten Materie ist nicht ersichtlich.

Soweit die Beschwerdeführenden sich sinngemäss gegen den

Verkauf bzw. die Übereignung der Liegenschaft wehren, ist ihr Anliegen

verfehlt. Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet einzig der

verfügte Verzicht auf Schutzmassnahmen und die Inventarentlassung, nicht aber

der Liegenschaftenverkauf. Der Abschluss eines privatrechtlichen Vertrages

zwischen zwei öffentlichrechtlichen Körperschaften bildet ohnehin kein im Verwaltungsverfahren

anfechtbarer Hoheitsakt.

Erging die angefochtene Verfügung demnach nicht in Erfüllung

einer Bundesaufgabe, so spielt es keine Rolle, ob der Güterbahnhof selber in

einem Inventar des Bundes von Objekten nationaler Bedeutung eingetragen ist

oder nach Auffassung der Beschwerdeführenden in ein solches eingetragen werden

sollte. Weitere Abklärungen zur Bedeutung des Güterbahnhofs erübrigen sich

daher.

5.3

Nach Art. 25a

RPG ist eine Behörde zu bezeichnen, die für ausreichende Koordination sorgt, wenn

die Errichtung oder Änderung einer Baute oder Anlage Verfügungen mehrerer Behörden

erfordert (Abs. 1). Diese Behörde hat für eine gemeinsame öffentliche

Auflage aller Gesuchsunterlagen und für eine inhaltliche Abstimmung sowie

möglichst für eine gemeinsame oder gleichzeitige Eröffnung der Verfügungen zu

sorgen (Abs. 2 lit. b und d). Die zu koordinierenden Entscheide

dürfen keine Widersprüche enthalten (Abs. 3). Diese Grundsätze sind auf

das Nutzungsplanverfahren sinngemäss anwendbar (Abs. 4). Im Kanton Zürich

ist im Regelfall die örtliche Baubehörde die für die Koordination verantwortliche

Stelle (§ 9 Abs. 1 lit. a der Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember

1997, BVV). Sie sorgt dafür, dass die kommunalen und kantonalen Entscheide

widerspruchsfrei getroffen und mit einheitlicher Rechtsmittelbelehrung versehen

werden. Sind mehrere kantonale Entscheide zu treffen, werden diese vorab durch

die kantonale Leitstelle koordiniert (§ 9 Abs. 2 und § 12 Abs. 1

BVV).

Die Beschwerdeführenden bringen vor, im

Planungsprozess seien die Abklärungen betreffend Schutzwürdigkeit des

Güterbahnhofs vernachlässigt worden; der Standortentscheid sei verfrüht

getroffen worden, weshalb das Koordinationsgebot des RPG verletzt sei. – Auch

dieser Argumentation kann nicht beigetreten werden. Der im Streit liegende

Verzicht auf die Unterschutzstellung bzw. die Inventarentlassung schafft eine

Grundlage für die Ausarbeitung des beabsichtigten Gestaltungsplanes und die

spätere Erteilung der Baubewilligung; er verhindert damit, dass allenfalls erst

nach Durchlaufen des gesamten Bewilligungsverfahrens festgestellt wird, dass einer Inventarentlassung zwingende Gründe entgegenstehen.

Dieses Vorgehen ist durchaus sinnvoll und widerspricht den bundesrechtlichen

Koordinationsgrundsätzen nicht. Lautet einer von mehreren erforderlichen Entscheiden

negativ, so kann dieser nämlich dem Gesuchsteller vorab mitgeteilt werden, ohne

dass damit das Koordinationsgebot verletzt wäre (vgl. Arnold Marti, Kommentar

RPG, Zürich 1999, Art. 25a Rz. 38 und Rz. 41). Damit ein solcher

"Vorabentscheid" getroffen werden kann, darf der Bewilligungsprozess

daher in mehrere Phasen unterteilt werden. Auf diese Weise können etwa im

Rahmen eines Vor- oder Teilentscheides Grundsatzfragen vor Detailfragen

entschieden werden (Thomas Widmer Dreifuss, Planung und Realisierung von

Sportanlagen, Zürich etc. 2002, S. 281; Arnold Marti in:

Koordinationspflicht bei Gewerbe- und Industriebauten – Der Ruf nach

Flexibilität, URP 2001, S. 551, S. 565 ff.). Die

Beschwerdeführenden anerkennen offenbar, dass eine solche Verfahrensetappierung

sinnvoll ist, wenn sie geltend machen, Grundsatzfragen, welche das Ergebnis

entscheidend beeinflussen können („Killerkriterien“), seien am Anfang zu

entscheiden. Soweit sie in diesem Zusammenhang den im PJZG getroffenen

Standortentscheid als verfrüht rügen, verkennen sie, dass ein

Gesetzgebungsverfahren, in dem eine politische Abwägung stattfindet, einer

Koordination im raumplanungsrechtlichen Sinn nur beschränkt zugänglich ist.

6.

Ob und inwieweit die Beschwerdeführenden die Verletzung

kantonalen Rechts nicht nur bezüglich der Auslegung des PJZG (dazu vorn E. 3)

rügen, ist nicht klar. Auf jeden Fall scheinen sie zu anerkennen, dass das PJZG

als spezielleres und jüngeres Gesetz den allgemeineren Bestimmungen des PBG vorgeht.

Unbehelflich sind in diesem Zusammenhang die Vorbringen der

Beschwerdeführenden zur ungeklärten Verkehrserschliessung. Diese wird erst im

Rahmen des anstehenden Gestaltungsplanes bzw. spätestens bei Erteilung der

Baubewilligung geklärt werden müssen. Da die Inventarentlassung ausdrücklich an

die Baufreigabe für das rechtskräftig bewilligte PJZ knüpft, besteht keine

Gefahr, dass die bau- und planungsrechtlichen Rahmenbedingungen nicht

eingehalten werden. Der Subeventualantrag der Beschwerdeführenden geht daher

ins Leere.

Nicht näher einzugehen ist schliesslich auf die

grundsätzlichen Standorteinwendungen der Beschwerdeführenden samt dem vorgeschlagenen

Standortabtausch mit dem Areal der Toni-Molkerei, damit auf dem Areal des

Güterbahnhofs die Hochschule der Künste realisiert werden könne. Der Standortentscheid

ist mit dem PJZG klar getroffen worden und könnte nur dann überprüft werden,

wenn das PJZG selber übergeordnetem Recht widerspräche, was wie gezeigt nicht

der Fall ist.

7.

Bei diesem Verfahrensausgang werden die Beschwerdeführenden

je zur Hälfte kostenpflichtig (§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 70

VRG). Eine Parteientschädigung haben sie für sich nicht verlangt.

Eine Parteientschädigung zu Lasten der Beschwerdeführenden

setzt nach § 17 Abs. 2 lit. a und b VRG voraus, dass die

Beschwerdebeantwortung entweder einen besonderen Aufwand erforderte bzw. den

Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte oder dass das Rechtsbegehren der Beschwerdeführenden

offensichtlich unbegründet war. Letzteres ist hier nicht der Fall, da sich die

Beschwerdeführenden immerhin zu Recht gegen die Art der Rekurserledigung zur

Wehr setzten. Jedoch rechtfertigt sich auch keine Parteientschädigung nach § 17

Abs. 2 lit. a VRG. Der Beschwerdegegnerin steht als verfügender

kantonaler Behörde praxisgemäss keine Parteientschädigung zu, da die

Verteidigung ihrer Anordnungen zu ihren angestammten amtlichen Aufgaben gehört

und von ihr angesichts der bereits im Entscheidungsverfahren getätigten

Bemühungen keinen wesentlichen Mehraufwand erforderte (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17

N. 29). Die Mitbeteiligten 1 haben sich nicht extern vertreten lassen und sich

in ihrer Beschwerdeantwort weitgehend den Ausführungen der Beschwerdegegnerin angeschlossen.

Mangels eines besonderen Rechtsverfolgungsaufwandes steht daher auch ihr keine

Parteientschädigung zu. Die Mitbeteiligte 2 hat keine Entschädigung für sich beansprucht.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 200.-- Zustellungskosten,

Fr. 3'200.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden je zur Hälfte auferlegt, unter solidarischer

Haftung beider für den ganzen Betrag.

4.

Es werden

keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5.

Gegen diesen

Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde

beim Bundesgericht erhoben werden.

6.

Mitteilung an …