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Entscheid

VB.2005.00596

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2005.00596

23. März 2006Deutsch14 min

(URT.2006.9201)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Die Stadt X hatte die Taxi-Betriebsbewilligung A neu zu

vergeben, nachdem über die Inhaberin N GmbH am 30. März 2004 der Konkurs

eröffnet worden war. Nach Eingang von sechs Gesuchen erteilte der Stadtrat X am

30. Mai 2005 O die Be­triebsbe­willigung A für den Taxibetrieb P, gültig

ab 1. Januar 2005 bis 31. Dezember 2006, und wies ihr einen

Standplatz auf öffentlichem Grund beim Bahn­hof zu.

Erwägungen

II.

Der vom nicht berücksichtigten Mitbewerber L am 4. Juli

2005.

erhobene Rekurs wurde vom Bezirksrat Y am 16. November 2005

abgewiesen, soweit darauf einzutre­ten war. Die Begründung dieses Entscheids

lässt sich im Wesentlichen wie folgt zusam­menfassen:

Die Taxiverordnung der Stadt

X vom 7. April 1994 (TaxiV), die autonomes kommunales Recht sei,

enthalte keine von der eidgenössischen Verordnung vom 6. Mai 1981 über

die Arbeits- und Ruhe­zeit der berufsmässigen Führer von leichten

Personentransportfahrzeugen und schweren Personenwagen (ARV 2) abweichenden

Bestimmungen und bedürfe daher keiner Bewilli­gung durch den Bund. Auch unter

verfassungsmässigen Gesichtspunkten sei die Taxiver­ordnung nicht zu

beanstanden.

Bei der mit der Erteilung der A-Bewilligung verbundenen

Zuweisung der Standplätze auf öffentlichem Grund habe der Stadtrat insbesondere

die Anzahl der vorhandenen Stand­plätze, die Verkehrsverhältnisse und das

öffentliche Interesse zu berücksichtigen (Art. 11 Abs. 1 TaxiV). Da

zudem nach Art. 4 Abs. 2 TaxiV die Taxiunternehmen mit A-Be­willigung

in der Stadt ihren Geschäftssitz haben müssen und allein oder zusammen mit

anderen Taxiunternehmen Gewähr für einen 24-stündigen Fahrdienst bieten müssen,

werde die Zuweisung von Standplätzen gemäss Betriebsbewilligung

A schwergewichtig ver­kehrspolitisch abgestützt. Die allgemeinen

Voraussetzungen für die Betriebsbewilligung B nach Art. 4 Abs. 1

TaxiV dagegen, welche Handlungsfähigkeit und guten Leu­mund, den Nachweis über

den erforderlichen privaten Raum zur Unterbringung der Fahr­zeuge und die

Fähigkeit zur Führung eines ordnungsgemässen Betriebs voraussetze, sei mehr

polizeilich motiviert.

Aus Art. 11 Abs. 2 TaxiV, wonach der Stadtrat

aus wichtigen Gründen die Standplätze vorübergehend oder dauernd aufheben kann,

ergebe sich, dass die Nutzung des öffentlichen Grundes für Taxistandplätze

weder dem einfachen noch dem gesteigerten Ge­meingebrauch überlassen werde,

sondern exklusiv denjenigen Bewerbern, welche einen 24-Stundenbetrieb

sicherstellen können und auch im Übrigen hinreichend gut beleumdet und befähigt

erscheinen. Die Betriebsbewilligung A

stelle daher eine Sondernutzung (Kon­zession) dar und räume deren Inhabern

einen Wettbewerbsvorteil ein. Dieser geringfügige Eingriff in die

Wirtschaftsfreiheit werde durch klar geordnete Verhältnisse im Bereich des

Bahnhofs und durch eine optimale Abstimmung auf den übrigen öffentlichen

Verkehr auf­gewogen. Die Regelung der Taxiverordnung sei durch sachliche

Interessenabwägung be­gründet, weshalb weder die Wirtschaftsfreiheit noch das

Gleichbehandlungsgebot noch die persönliche Freiheit verletzt worden seien.

Bei der Vergabe der Konzession an O habe der Stadtrat das

ihm zustehende Ermessen fehlerfrei bzw. nicht willkürlich gehandhabt. Gemäss

der zusammengefassten Darstellung der verschiedenen Gesuche sei einzig der

Betrieb von O im Stande, allein einen 24-Stundenbetrieb sicherzustellen,

während der Rekurrent zugestande­nermassen einen solchen nur in Zusammenarbeit

mit dem Taxi Q sicherstellen könnte. Dass O und deren Ehemann mit ihren

Taxiaktivitäten in unterschiedlichen Rechts­formen schon zweimal Konkurs gegangen

seien, sei kein stichhaltiger Grund gegen die Er­teilung der Konzession an O,

gegen die persönlich keine Betreibungen ein­geleitet wurden. Unbesehen der

Frage, wie weit O die früheren Konkurse mit­verursacht habe, dürfe davon

ausgegangen werden, dass in einem sanierten Unterneh­men der Neubeginn nicht

zum vornherein mit einer ungünstigen Prognose belastet sein müsse. Immerhin

falle in Betracht, dass das Regionaltaxi von O in der Region elf Per­sonen auf

Umsatzbeteiligung angestellt habe und das Fahrpersonal nicht auf eigene Rech­nung

arbeite, wobei Arbeitszeit, Besoldung und Betriebsvorschriften vertraglich

geregelt seien. Trotz der Konkurse habe O das Vertrauen des Personals er­halten

kön­nen. Der Stadtrat habe aber die Fähigkeit, den Betrieb ordnungsgemäss zu

füh­ren, nicht strenger beurteilen müssen als die allfällig davon betroffenen

Angestellten. Dass das Ge­such von O demjenigen des Rekurrenten vorgezogen

worden sei, beruhe of­fenbar auch darauf, dass dieser in seinem Gesuch viele

Fragen nicht beantwortet habe, wo­bei insbesondere weder die mögliche

Zusammenarbeit mit dem Taxi Q noch die Verträge mit dem Fahrpersonal dargelegt

seien und daher auch nicht bewertet werden könnten. Ausserdem wirkten sich zu

dessen Lasten auch verschiedene am 19. März 2005 von der Stadtpolizei X

zur Anzeige gebrachte Widerhandlungen gegen die ARV 2 und die

Taxiverordnung aus.

III.

Mit Beschwerde vom 19. Dezember 2005 liess L dem

Verwaltungsgericht folgende Anträge stellen:

1.

Der

Beschluss des Bezirksrats Y vom 16. November 2005 (GE.2005.32 2.02.01)

sowie die Verfügung des Stadt­rates der Stadt X vom 30. Mai 2005 seien

aufzu­heben.

2.

Die

Taxiverordnung der Stadt

X vom 7. April

1994.

sei als Ganzes für nicht anwendbar zu erklären.

3.

Eventualiter

sei festzustellen, dass die Regelung der Bewilli­gungsvergabe der

Betriebsbewilligung A gemäss der Taxiverordnung der Stadt X vom 7. April 1994

ge­gen die Art. 8 der Bundesverfassung (BV) (Rechtsgleichheit), Art. 9

BV (Schutz vor Willkür und Wahrung von Treu und Glauben), Art. 10 BV

(persönliche Freiheit) sowie Art. 27 BV (Wirtschaftsfrei­heit) verstösst,

und die Regelung der Bewilligungsvergabe der Betriebsbewilligung A sei für nicht anwendbar

zu erklä­ren.

4.

Für den Fall, dass die

Taxiverordnung der Stadt

X als Ganzes

für nicht anwendbar erklärt wird oder dass die Bewilligungsvergabe der

Betriebsbewilligung für nicht an­wendbar erklärt wird, sei festzustellen, dass

der Beschwer­deführer ohne weitere Bewilligung seinen Taxibetrieb füh­ren und

die Standplätze auf öffentlichem Grund nutzen darf. Eventualiter sei dem

Beschwerdeführer eine der Taxi­bewilligung A der Taxiverordnung der Stadt X vom 7. April 1994

entsprechende Bewilligung zur Führung eines Taxibetriebs zu erteilen,

eventualiter sei ihm eine Betriebs­bewilligung A gemäss der Taxiverordnung der Stadt X zu erteilen.

Mit Präsidialverfügung vom 23. Dezember

2005.

wurde das Begehren um Erlass einer vor­sorglichen Massnahme, mit welcher

um die Gewährung einer provisorischen Bewilligung A zur Führung des

Taxibetriebs ersucht wurde, abgewiesen.

Der Bezirksrat Y verzichtete am 5. Januar 2006 auf

Vernehmlassung. Mit Be­schwerdeantwort vom 16. Januar 2006 beantragte der Stadt X die Abweisung der Beschwerde.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Soweit mit

der Beschwerde die Aufhebung der vorinstanzlichen Entscheide verlangt wird, ist

darauf einzutreten.

1.2

Alle

weiteren Rechtsbegehren sind jedoch unzulässig, sodass darauf nicht einzutreten

ist.

1.2.1

Der Antrag, die Taxiverordnung der Stadt X vom 7. April 1994 als

Ganzes für nicht anwendbar zu erklären, ist unzulässig. Das Verwaltungsgericht

könnte im Rahmen der ak­zessorischen Überprüfung höchstens diejenigen einzelnen

Normen der Taxiverordnung für nicht anwendbar erklären, welche der

angefochtenen Verfügung zu Grunde liegen. Deren Nichtanwendung wegen Verstosses

gegen übergeordnetes Recht ist jedoch im Rahmen der Begründung des Antrags auf

Aufhebung der angefochtenen Verfügung geltend zu machen und kann nicht

Gegenstand eines selbstständigen Antrags auf "Erklärung" der Nichtanwend­barkeit

der Verordnung sein. Der Sache nach zielt dieser Antrag auf eine ab­strakte Nor­menkontrolle,

das heisst auf die Überprüfung des kommunalen Erlasses der Taxiverordnung,

wofür das Verwaltungsgericht nicht zuständig ist (§ 41 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959, VRG).

1.2.2

Das Gleiche gilt für das weitere Rechtsbegehren, die Regelung der

Bewilligungsvergabe der Betriebsbewilligung A gemäss Taxiverordnung der Stadt X

für verfassungswidrig und für nichtanwendbar zu erklären. Für ein Feststellungsbegehren

fehlt es zudem am erforderlichen schutzwürdigen Interesse, da der

Beschwerdeführer die Möglichkeit hat, ein Gestaltungsurteil zu erwirken, was er

auch mit seinem Antrag auf Aufhebung der Verfü­gung des Stadtrats X vom 30. Mai

2005.

verlangt (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19

N. 62). Aus den gleichen Gründen unzulässig ist der Antrag auf

Feststellung, dass der Be­schwerdeführer ohne weitere Bewilligung seinen

Taxibetrieb führen und die Standplätze auf öffentlichem Grund benützen darf.

1.2.3

Auf das weitere Begehren, dem Beschwerdeführer eine der Taxibewilligung A

entspre­chende Bewilligung oder eine Betriebsbewilligung A gemäss

Taxiverordnung zu erteilen, ist schon deshalb nicht einzutreten, weil selbst im

Falle der Gutheissung der Beschwerde die Sache zur Neubeurteilung des

Bewerbungsverfahrens an den Beschwerdegegner als Bewilligungsbehörde

zurückzuweisen wäre.

1.3

Dem Antrag

auf einen zweiten Schriftenwechsel wird nicht stattgegeben. Der entscheid­relevante

Sachverhalt ist den Akten klar zu entnehmen, und neue Tatsachen sind in der

Beschwerdeantwort nicht vorgebracht worden (Kölz/Bosshart/Röhl, § 58 N. 9 ff.).

2.

Der Beschwerdeführer geht

zu Unrecht davon aus, dass ein Anspruch auf Erteilung einer Taxibewilligung A

besteht, wenn ein Bewerber die von der Taxiverordnung hierfür ver­langten

Kriterien erfüllt. Wie im Entscheid des Bezirksrats mit zutreffenden

Erwägungen, auf die verwiesen werden kann (§ 70 in Verbindung mit § 28

Abs. 1 VRG), dargetan ist, handelt es sich bei der A-Bewilligung gemäss

Taxiverordnung der Stadt X um eine Konzession, mit welcher dem Inhaber ein

Sondernutzungsrecht an dem ihm zugewiesenen öffentlichen Standplatz eingeräumt

wird. Abgesehen davon, dass kein Rechtsanspruch auf eine Taxibewilligung A

besteht, kommt es bei deren Erteilung nicht nur auf die Voraus­setzungen aufseiten

der Person des Bewerbers an, sondern auch auf die örtlichen Verhält­nisse,

insbesondere die Kapazität an geeigneten, dem örtlichen Verkehrskonzept ent­spre­chenden

Standplätzen an. Den für die Gewährung der Betriebsbewilligung A zuständi­gen

Behörden steht daher ein entsprechender Ermessensspielraum zu (BGE 121 I

129.

E. 3d, 108 Ia 135 E. 3).

Dass andere Gemeinden das

Taxiwesen anders regeln und zum Teil auf eine Zweiteilung des Marktes in

A-Konzessionen und B-Bewilligungen verzichten, heisst nicht, dass die in der

Stadt X getroffene Lösung, wo am Bahnhof nur einige wenige Standplätze zur Verfügung

gestellt werden können, willkürlich sei und gegen das Gleichheitsgebot ver­stosse.

Entgegen der Behauptung des Beschwerdeführers ist mit der in der Stadt X getroffenen

Lösung keine rein zahlenmässige Beschränkung des Angebots an Taxis ver­bunden,

da die Bewilligung B jedem Bewerber, der die hierfür erforderlichen Bedin­gungen

erfüllt, ohne weitere Einschränkungen erteilt wird; dies eben im Sinn einer

Polizei­bewilli­gung, auf die bei Erfüllung der Voraussetzungen Anspruch besteht.

Dass die Taxi­verordnung

der Stadt X nicht dem Bundesrat zur Genehmigung vor­gelegt werden muss, hat die

Vorinstanz mit zutreffenden Erwägungen, auf die verwiesen werden kann, dargetan

(§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 VRG). Zur Beurteilung dieser

Rechtsfrage bedarf es keiner Einholung eines Amtsberichts der zuständigen

Bundesämter.

3.

3.1

Dass der

Inhaber einer Taxibewilligung A, der über einen zugewiesenen öffentlichen

Standplatz verfügt, gegenüber den Inhabern einer B-Bewilligung einen Vorteil

hat, räumen auch die Vorinstanzen ein. Dieser wegen des beschränkten Angebots

an geeigneten öffent­lichen Standplätzen unvermeidliche Nachteil der andern

Taxifahrer stellt jedoch keinen gewichtigen, nicht mehr zu rechtfertigenden

Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit dar. Den Inhabern einer B-Bewilligung

bleibt die Ausübung ihres Gewerbes gewahrt, indem ihnen die Aufnahme und das

Aussteigenlassen von Gästen an allen andern Orten ausserhalb der wenigen

öffentlichen Standplätze möglich ist. Das öffentliche Interesse an einem den

ört­lichen Verhältnissen entsprechenden geordneten Taxiwesen auf Gemeindegebiet

überwiegt auf jeden Fall das private Interesse der Taxifahrer auf einen

öffentlichen Standplatz. Die­sem privaten Interesse kann angesichts der

beschränkten Zahl solcher Standplätze und da­mit aus sachlichen Gründen gar

nicht gegenüber allen Taxi­fahrern, welche die Vorausset­zungen für die

Ausübung dieses Gewerbes erfüllen, Genüge getan werden.

Wie schon von der

Vorinstanz festgehalten, steht es dem Beschwerdeführer frei, um eine

Taxibewilligung B nachzusuchen. Wenn er ohne eine solche Bewilligung dennoch

das Taxigewerbe ausübt und damit gegen gesetzliche Vorschriften verstösst, so

durfte das übri­gens bei seiner Bewerbung für die A-Bewilligung negativ

veranschlagt werden.

3.2

Unter dem

Gesichtspunkt von Rechtsgleichheit und Willkürverbot könnte dagegen eine Rotation

unter den Inhabern einer A-Bewilligung grundsätzlich infrage kommen. Im vorliegenden

Fall sind jedoch die tatsächlichen Verhältnisse nicht so, dass der Verzicht auf

eine Rotation nicht mehr vertretbar gewesen wäre. Abgesehen davon, dass die

betrieblichen Voraussetzungen bei O mit Abstand die besten sind und ein

öffentliches Interesse an der Berücksichtigung des besten Bewerbers besteht,

wäre selbst dann, wenn dem Beschwerdegegner eine Rotation nahe gelegt werden

müsste, die Sache noch nicht zu Gunsten des Beschwerdeführers entschieden. Ob

der Betrieb von O überhaupt mit den früheren von ihrem Ehemann geführten

Betrieben identisch ist, kann daher offen bleiben.

4.

4.1

Die

Gründe, welche für den Beschwerdegegner ausschlaggebend waren, die A-Konzes­sion

O zu erteilen, sind insbesondere folgende: O kann allein einen

24-Stundenbetrieb sicherstellen, während der Beschwerdeführer einen solchen nur

in Zusammenarbeit mit einem Taxi aus X sicherzustellen angab. Zudem beschäftigt

O 11 Personen im Anstellungsverhältnis und mit Umsatzbeteiligung, wobei es sich

um das frühere Personal der konkursiten Firma ihres Ehemannes handelt. Der Be­schwerdeführer

dagegen hat in seiner Bewerbung weder die mögliche Zusammenarbeit mit dem Taxi

Q noch Verträge mit Fahrpersonal dargetan bzw. vorgelegt. Das sind sachliche,

an den Bedürfnissen eines 24-stündigen und geordneten Taxibetriebs vom

Standplatz am Bahnhof aus orientierte Gründe. Diese genügen bereits, um den

Ermessens­entscheid des Beschwerdegegners für vertretbar zu halten.

4.2

Das vom

Beschwerdeführer auch mit der vorliegenden Beschwerde wieder vorgebrachte

Argument, dass die Firma des Ehemannes von O Konkurs gegangen sei, ist daher

nicht relevant. Dabei konnte der Beschwerdegegner ohne Willkür auch den Standpunkt

vertreten, dass einem sanierten Unternehmen nicht von vornherein eine negative

Prognose gemacht werden dürfe und dass die Erhaltung der Arbeitsplätze des

Personals auch zu berücksichtigen sei. Für die Vorinstanz bestand deshalb auch

kein Anlass, dem Beschwerdeführer Einsicht in die Betreibungsregisterauszüge

von O und deren Ehemann sowie deren GmbH zu geben, weshalb der Vorwurf einer

Gehörsverweigerung (Art. 29 Abs. 2 BV) unberechtigt ist. Soweit es um

entscheidrelevante Unterlagen ging, erhielt der Beschwerdeführer Akteneinsicht,

indem der Bezirksrat ihm bzw. dessen Rechtsvertreter gemäss Schreiben vom 5. September

2005.

die vom Stadtrat eingereichten Akten von O zur Einsichtnahme zustellte. In

dem betreffenden Schreiben wurde der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers

darauf hingewiesen, dass eine weitere Akteneinsicht dann gewährt würde, wenn

aufgrund der Replikschrift anzunehmen sei, dass dem angefochtenen Entscheid

nicht die Tatsachen zu Grunde gelegen hätten, welche in der Tabelle (das heisst

der zusammengefassten Darstellung der verschiedenen Gesuche) aufgelistet und in

den Bewerbungsunterlagen von O ersichtlich seien. Ausserdem sei in der Replikschrift

glaubhaft zu machen, dass die Bewerbung des Beschwerdeführers nicht an den Mängeln

leide, welche in der Rekursantwort vorgebracht worden seien. Derartige

Vorbringen enthält die Replikschrift vom 20. September 2005 nicht, sodass

mit der Nichtgewährung weiterer Akteneinsicht keine Gehörsverweigerung begangen

wurde. Eine solche wird denn auch nicht einmal ansatzweise dargetan. Mit der in

der vorliegenden Beschwerde geäusserten Vermutung, es scheine fraglich, ob die

Vorinstanz überhaupt einem einzigen Beweisantrag des Beschwerdeführers

nachgekommen sei, ist es nicht getan. Dass und weshalb die in der Rekursschrift

angeforderten Unterlagen – abgesehen von den dem Rechtsvertreter des Beschwerdeführers

am 5. September 2005 zugestellten Bewerbungsunterlagen von O – nicht

zugestellt wurden, ergibt sich aus dem Schreiben des Bezirksrats vom 5. September

2005.

und dem Inhalt der Replikschrift vom 20. September 2005. Der Beschwerdegegner

durfte die Konkurse der vom Ehemann von O geführten Taxifirmen ohne Willkür für

nicht entscheidend halten, weshalb auch entsprechenden Beweisanträgen nicht

stattzugeben war und ist.

5.

Die Beschwerde ist demnach

abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

Ausgangsgemäss sind die

Kosten dem unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 70 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihm

von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Eine solche

Entschädigung ist indessen auch dem obsiegenden Beschwerdegegner nicht

zuzusprechen. Die Beantwortung von Rechtsmitteln gehört zum angestammten

Aufgabenbereich eines Gemeinwesens, was eine Parteientschädigung zu dessen

Gunsten zwar nicht von vornherein ausschliesst, jedoch nur dann als gerechtfertigt

erscheinen lässt, wenn die Beantwortung des Rechtsmittels mit einem ausserordentlichen

Aufwand verbunden war (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19 mit Hinweisen).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird

abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 1'060.-- Total der Kosten.

3.

Die Kosten

werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5.

Mitteilung an …