VB.2005.00597

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2005.00597

7. Dezember 2006Deutsch22 min

(URT.2006.9660)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Die Gemeindeversammlung Kappel am Albis revidierte am 3. Dezember

2004 ihre Bau- und Zonenordnung (BZO) und beliess dabei unter anderem eine

unüberbaute Fläche von ca. 12'500 m² in der Chappelermatten (Grundstück

Kat.-Nr. 01 und einen Teil des Grundstücks Kat.-Nr. 02) in der

zweigeschossigen Wohnzone (gemäss Zonenplanlegende Landhauszone genannt). Diese

Festlegung wurde von keiner Seite angefochten.

Erwägungen

II.

Der Regierungsrat genehmigte die Zonenplanrevision am 26. Oktober

2005, nahm dabei aber unter anderem den genannten Teil der W2-Zone in der

Chappelermatten von der Genehmigung aus (Disp.-Ziff. IIa, Landhauszone

genannt). Gleichzeitig widerrief er auch die im Jahr 1984 erteilte Genehmigung

der fraglichen Landhauszone und verpflichtete die Gemeinde, die Vorgaben gemäss

Inventar der schutzwürdigen Ortsbilder von überkommunaler Bedeutung (BDV Nr. 674/2001)

mit geeigneten planerischen oder privatrechtlichen Massnahmen verbindlich zu regeln

(Disp.-Ziff. III).

III.

Gegen diesen Entscheid erhoben A und B als Eigentümer des

Grundstückes Kat.-Nr. 01 am 19. Dezember 2005 Beschwerde an das

Verwaltungsgericht und beantragten, die Genehmigungsverweigerung bzw. der

Genehmigungswiderruf der Landhauszone Chappelermatten sei unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten der Vorinstanz aufzuheben. In verfahrensmässiger

Hinsicht ersuchten sie um Sistierung des Verfahrens und, falls eine materielle

Beurteilung nötig sei, die Durchführung eines Augenscheins.

Die Mitbeteiligte, Gemeinde Kappel am Albis, äusserte sich

am 7. Februar 2006 zur Beschwerde im unterstützenden Sinn, jedoch ohne

ausdrücklichen Antrag. Der Regierungsrat liess sich innert Frist nicht

vernehmen. Im Hinblick auf Verhandlungen der Beteiligten wurde das

Beschwerdeverfahren vorerst bis zum 31. Mai 2006 und danach bis zum 31. Juli

2006.

sistiert. Auf entsprechende Aufforderung hin reichte die Baudirektion am 4. August

2006.

die Akten ein, wozu eine erst nach dem Genehmigungsentscheid erstellte

umfangreiche Dokumentation vom 5. April 2006 gehörte. Die Gemeinde Kappel

am Albis verzichtete auf eine Stellungnahme, wies aber darauf hin, dass das

eingereichte Arbeitspapier prozessual nicht beachtlich sei. Die

Beschwerdeführer nahmen dazu am 8. November 2006 Stellung und beantragten,

die Dokumentation sei aus dem Recht zu weisen, und legten ihrerseits zwei Pläne

ins Recht.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist nach § 41 in Verbindung mit § 43 Abs. 1 lit. d

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) in Verbindung

mit § 329 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG)

zur Behandlung der vorliegenden, die Nichtgenehmigung eines kommunalen

Nutzungsplans betreffenden Beschwerde zuständig.

1.2

Die durch

den angefochtenen Entscheid in ihren Eigentümerinteressen betroffenen Beschwerdeführer

sind ohne weiteres zur Beschwerdeerhebung legitimiert (§ 338a Abs. 1

PBG). Sie können daher im Beschwerdeverfahren alle Mängel geltend machen, die

im Ergebnis zur Aufhebung des angefochtenen Entscheides führen können. Dazu

gehören insbesondere auch ihre Beanstandungen betreffend Verletzung der

Gemeindeautonomie, selbst wenn die Gemeinde selber auf eine eigene

Beschwerdeführung verzichtet hat.

1.3

Nach der

Regel von § 50 Abs. 1 und 2 VRG überprüft das Verwaltungsgericht den

angefochtenen Entscheid im Beschwerdeverfahren nur auf Rechtsverletzungen hin,

einschliesslich Ermessensmissbrauch und Ermessensüberschreitung. Es hat jedoch

gestützt auf § 50 Abs. 3 VRG und Art. 33 Abs. 2 und 3 des

Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG) unter

Umständen auch eine Ermessensüberprüfung vorzunehmen, wenn anders die volle

Überprüfung der Nutzungspläne durch wenigstens eine Beschwerdebehörde nicht gewährleistet

wäre (vgl. RB 1994 Nr. 17 = BEZ 1994 Nr. 22). Dies ist der

Fall, wenn wie hier eine grundeigentümerfreundliche Planung von dritter Seite

nicht angefochten wurde und demgemäss eine erstmalige Überprüfung des

Nutzungsplanes erst im Rahmen einer Beschwerde gegen die Nichtgenehmigung

erfolgt.

Allerdings auferlegen die verfassungsrechtlichen

Einschränkungen der Gemeindeautonomie sowohl der Regierung wie auch dem

Verwaltungsgericht eine gewisse Zurückhaltung bei der Überprüfung einer

kommunalen Planung. Ein aufsichtsrechtliches Einschreiten von Seiten der

Regierung erweist sich ebenso wie eine Korrektur im Rekursverfahren nur dann

als notwendig und zulässig, wenn sich die planerische Lösung aufgrund überkommunaler

Interessen als unzweckmässig erweist oder wenn sie wegleitenden Grundsätzen und

Zielen der Raumplanung widerspricht (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,

Zürich 1999, § 20 N. 20, § 50 N. 9). Im Beschwerdeverfahren

gegen die Nichtgenehmigung einer kommunalen Nutzungsplanung ist daher in erster

Linie zu prüfen, ob für die Gemeinde ein Planungsspielraum bestand und ob die

Regierung mit ihrem Entscheid an diese Grenzen der kommunalen Planungsautonomie

gehalten hat.

2.

2.1

Die vom

Regierungsrat mit den Akten eingereichte Dokumentation zur Abgrenzung der

Bauzone in der Chappelermatten wurde erst nach dem Genehmigungsentscheid und

offenbar im Hinblick auf die zwischen den Parteien geführten

Vergleichsgespräche verfasst. Sie wurde zudem erst nach Ablauf der Frist zur

Beschwerdeantwort eingereicht. Diese Umstände schliessen einen Einbezug im

verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren nicht aus. Das vom Planungsbüro E

erstellte Arbeitspapier dokumentiert verschiedene Erhebungen zu den

tatsächlichen Verhältnissen, die ohnehin Gegenstand der von Amtes wegen

vorzunehmenden Sachverhaltsermittlung wären (§ 7 in Verbindung mit § 70

VRG). Die Eingabe ist daher zu berücksichtigen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 26

N. 30). Dies gilt unabhängig davon, ob die Sachverhaltsermittlung bereits

im Genehmigungsverfahren oder erst im Beschwerdeverfahren notwendig gewesen

wäre (siehe E. 7.2 nachfolgend).

2.2

Die

Beschwerdeführer weisen darauf hin, dass der Regierungsrat eine unvollständige

Version der Dokumentation ins Recht gelegt habe, und verlangen, dass diese in

der definitiven Fassung und mit einer Ergänzung vom 5. April 2006

vorzulegen sei. Ihnen sei eine Version abgegeben worden, die im Anhang auch

eine Flächenübersicht und eine Flächenstatistik enthalten habe. Diese würden

zeigen, dass die vorgeschlagenen Bebauungsmuster mit intensiven

Eigentumsbeschränkungen verbunden seien. Ein Beizug dieser definitiven Fassung

durch das Verwaltungsgericht ist nicht angezeigt, da die Ergänzungen offensichtlich

Fragen der materiellen Enteignung betreffen, welche nicht Gegenstand des

vorliegenden Verfahrens ist.

2.3

Die von

den Beschwerdeführern mit ihrer Stellungnahme neu ins Recht gelegten zwei Pläne

zu einer im Rahmen der Vergleichsverhandlung am 4. Mai 2006 festgelegten

Sichtlinie zwischen dem Kloster Kappel und dem Zwinglidenkmal wurden durch die

nachträgliche Eingabe der Dokumentation von Seiten der Vorinstanz provoziert.

Die Pläne können daher zu den Akten genommen werden. Eine weitere Stellungnahme

dazu ist jedoch nicht einzuholen, da die beiden Pläne offenkundig Teil der

Vergleichsverhandlungen bildeten, welche zu keinem Ergebnis führten.

2.4

Die für

den verwaltungsgerichtlichen Entscheid wesentlichen Verhältnisse ergeben sich

aus den Akten, insbesondere auch aus den Erhebungen, Plänen und Fotografien der

Dokumentation. Die Durchführung eines Augenscheins durch das Verwaltungsgericht

ist daher nicht nötig.

3.

Das streitbetroffene Areal bildet den nördlichen Ausläufer

einer grossflächigen Wohnzone, welche sich – östlich vom Ortskern von Kappel

beginnend – in Richtung Nordwest bis östlich des Weilers Näfenhüser erstreckt

und im Norden und Nordosten an das ehemalige Schlachtfeld der Schlacht bei

Kappel mit dem Zwinglidenkmal und dem Gebiet Schürenmoos angrenzt. Das

planerische Schicksal des Areals während der vergangenen Jahrzehnte präsentiert

sich wie folgt:

3.1

Der

fragliche Teil der Chappelermatten befand sich bereits nach der Bau- und Zonenordnung

vom 14. Juli 1967 in der Landhauszone, welche damals die gleichen Abmessungen

wie die W2-Zone heute aufwies, aber erst im mittleren Bereich überbaut war. Bei

Genehmigung dieser Festsetzung hielt der Regierungsrat am 30. November

1967.

fest, Anordnung und Art der Bauzonen nehme auf die geplante kantonale

Schutzverordnung für die schützenswerten Bauten und das Schlachtfeld Rücksicht.

Am 20. August 1970 erliess der Regierungsrat die

Verordnung zum Schutze des Orts- und Landschaftsbildes Kappel am Albis und

stellte damit den historischen Dorfteil beim Kloster Kappel, den Weiler

Näfenhüser, das Schlachtfeld und die umgebende Landwirtschafts-, Wald- und

Riedgebiete zur Erhaltung der Landschaft in ihrer Gesamtwirkung und zur Wahrung

der bau- und allgemein geschichtlichen Eigenart der beiden Häusergruppen unter

Schutz. Dabei wurde nun zusammen mit dem Schürenmoos und Zwinglidenkmal auch

ein dreieckiger Spickel der Chappelermatten der II. Zone zugewiesen, wo ein

absolutes Bauverbot herrschte.

3.2

Gestützt

auf das inzwischen erlassene kantonale Planungs- und Baugesetz vom 7. September

1975.

(PBG) überlagerte der kantonale Gesamtplan vom 10. Juli 1978 das an

die beiden schutzwürdigen Ortskerne Kappel und Näfenhüser angrenzende Landwirtschaftsgebiet

und insbesondere das Gebiet Schürenmoos mit Zwinglidenkmal mit einem

Umgebungsschutz. Das fragliche Areal lag dabei im nördlichen Teil innerhalb des

weiss gekennzeichneten Unschärfebereichs zwischen diesem Umgebungsschutzgebiet

im Norden/Nordosten und den Siedlungsgebieten im Süden und Nordwesten, im

südlichen Teil jedoch ganz innerhalb des Siedlungsgebietes.

Am 4. Januar 1980 erliess der Regierungsrat die

Inventare der Natur- und Landschaftsschutzobjekte sowie der schützenswerten

Ortsbilder von überkommunaler Bedeutung, ohne das Areal Chappelermatten in den

Ortsbildperimeter von Näfenhüser miteinzubeziehen. Daraufhin änderte die

Baudirektion die Schutzverordnung am 22. April 1980 und hob die II. Zone

(Bauverbotszone) ganz auf, setzte dafür aber im Bereich Schürenmoos eine kantonale

Freihaltezone fest, welche jedoch das Areal Chappelermatten nicht mehr umfasste.

Sie verwies dabei zwar auf die Bedenken der Planungsgruppe, wonach sich eine

Überbauung des kleinen Spickels im Norden der Chappelermatten nachteilig auf

das Ortsbild Näfenhüser auswirke. Jedoch sollten nach ihrer Auffassung die

Belange der Einordnung im Rahmen der kommunalen Nutzungsplanung und im

Bewilligungsverfahren wahrgenommen werden.

Am 9. September 1981 erliess der Bundesrat die

Verordnung über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz

(VISOS) und nahm darin auch das Objekt "Kappel/Näfenhüser als Spezialfall"

auf.

3.3

Am 30. September

1983.

erliess die Gemeinde die erstmals an das Bundesgesetz über die Raumplanung

vom 22. Juni 1979 (RPG) und das PBG angepasste Bau- und Zonenordnung und

beliess dabei das fragliche Areal Chappelermatten zusammen mit der ganzen

bisherigen Landhauszone in der Landhauszone. Die Genehmigung dieser Festlegung

erfolgte am 1. Februar 1984 ohne eine spezielle Erwägung zur

Bauzonenabgrenzung im Norden der Landhauszone.

Auch die am 27. Mai 1994 revidierte Bau- und

Zonenordnung wies das Areal unverändert der Bauzone zu, nunmehr – offenbar ohne

neue Legende im Zonenplan – der in Art. 11 BZO neu geschaffenen zweigeschossigen

Wohnzone W2. Die Revision wurde vom Regierungsrat am 5. Oktober 1994

genehmigt mit der Erwägung, eine Revision des Zonenplans werde durchzuführen

sein, wenn sich dies aufgrund der neu festgesetzten übergeordneten Richtpläne

von Kanton und Region als erforderlich erweise.

3.4

kantonalen Siedlungs- und Landschaftsplan vom 31. Januar 1995 wurde das um

die schutzwürdigen Ortsbilder des Ortskerns Kappel und des Weilers Näfenhüser

bestehende Freihaltegebiet (Trenn- und Umgebungsschutzgebiet) als solches

fortgeführt, wobei nun die planerische Darstellung des Unschärfenbereichs

zwischen dem Freihalte- bzw. Landwirtschaftsgebiet einerseits und den

schützwürdigen Ortsbildern bzw. dem Siedlungsgebiet andererseits weggefallen

war. Unter dieser Kartografie nun wurde das fragliche Areal im Nordteil als

Landwirtschafts- und im Südteil als Siedlungsgebiet gekennzeichnet.

Im Dezember 1997 erliess die Baudirektion die Verordnung

zum Schutz von Natur- und Landschaftsschutzgebieten mit überkommunaler

Bedeutung in der Gemeinde Kappel am Albis, was bei der Teilrevision des

Gesamtplans im Bereich Landschaft vom 2. April 2001 zur Ausscheidung eines

Landschafts-Schutzgebietes führte, das die Freihalte- und Landwirtschaftsgebiete

sowie die Waldflächen überlagert. Der Zweck des im fraglichen Bereich gleich

wie bisher bemessenen Freihaltegebiets wurde nunmehr im Richtplan-Text ausdrücklich

mit „Umgebungsschutz Ortsbilder und Zwinglidenkmal“ umschrieben.

3.5

Eine am 26. Mai

2000.

beschlossene Teilrevision des Zonenplans betraf nicht den Ortsteil Kappel

oder den Weiler Näfenhüser. Die Änderung wurde am 2. November 2000 ohne

Vorbehalt genehmigt.

3.6

Nach einer

gesamthaften Überprüfung des kantonalen Inventars der schutzwürdigen Ortsbilder

von überkommunaler Bedeutung setzte die Baudirektion dieses am 15. Juni

2001.

unter anderem für die Planungsregion Knonaueramt neu fest (BDV 674/2001).

Dabei erweiterte sie den Ortsbildperimeter für den Weiler Näfenhüser in

südlicher und östlicher Richtung, so dass nunmehr der überwiegende Teil des

streitbetroffenen Areals davon erfasst und dabei insbesondere auch als

wichtiger Freiraum innerhalb und angrenzend an die Siedlung ausgeschieden war.

Eine dagegen erhobene Einwendung des Gemeinderates Kappel, der auf die seit

Jahrzehnten bestehende Bauzonenzuweisung der Chappelermatten hingewiesen hatte,

blieb dabei unberücksichtigt.

Da der Entwurf für die vorliegend strittige Revision der

Bau- und Zonenordnung keine Änderung im Bereich Chappelermatten vorsah, regte

die Baudirektion an, die Bauzone an dieser Stelle zu reduzieren, um ein

Zusammenwachsen des Ortsteils Kappel mit dem Weiler Näfenhüser zu verhindern.

Nach Prüfung verschiedener Varianten zur Kompensation einer solchen

Bauzonenreduktion lehnte die Gemeinde trotz negativem Vorprüfungsbescheid vom

15.

September 2004 (nicht bei den Akten) eine Zonenplanänderung im

Ortsteil Kappel jedoch ab und verwies den Kanton darauf, die entsprechende

Fläche in der Chappelermatten zu erwerben und damit die angrenzende kantonale

Freihaltezone zu erweitern.

3.7

Hinblick auf eine Überbauung des Areals begannen die Beschwerdeführer im Sommer

2004.

mit Planungsarbeiten und stellten am 12. Februar 2005 ein Baugesuch

betreffend Erschliessung der Chappelermatten. Am 16. März und 11. Mai

2005.

erteilte die Baudirektion hierfür eine wasser- und eine

strassenpolizeiliche Bewilligung, bevor die Bauverwaltung der Gemeinde auf

Intervention des Amtes für Raumordnung und Vermessung (ARV) hin das

Bewilligungsverfahren am 14. Juli 2005 sistierte. Die beiden Verfügungen

und der Beschluss wurden von einem privaten Verein, der um Zustellung der baurechtlichen

Entscheide ersucht hatte, bei der Baurekurskommission II angefochten; dieses

Rekursverfahren wurde am 7. Dezember 2005 sistiert.

4.

Der Regierungsrat stützte sich in seinem Beschluss auf das

Inventar der schutzwürdigen Ortsbilder von überkommunaler Bedeutung und erwog,

eine vollständige Überbauung der unüberbauten Flächen der Chappelermatten würde

das an dieser Stelle sehr empfindliche Orts- und Landschaftsbild nachhaltig

stören. Damit das Inventarvorhaben umgesetzt werden könne, sei das ortsbaulich

und landschaftlich wichtige Anliegen der Freihaltung eines optisch

ausreichenden Freiraumes als deutliche Zäsur zwischen dem Weiler Näfenhüser und

einer Neubebauung der Chappelermatten mit geeigneten planerischen oder

privatrechtlichen Massnahmen verbindlich zu regeln. Die im Rahmen der Anhörung

von der Gemeinde dargelegten Argumente vermöchten die planerische Notwendigkeit

der Freihaltung eines ausreichenden Umgebungsbereichs zum Schutz des schutzwürdigen

Ortsbildes Näfenhüser von nationaler Bedeutung nicht zu widerlegen.

Demgegenüber machen die Beschwerdeführer im Wesentlichen

geltend, der angefochtene Akt stelle eine aufsichtsrechtliche Auszonung dar.

Die Anweisung im revidierten Ortsbildinventar vom 15. Juni 2001 stehe im

offensichtlichen Widerspruch zu der am 2. April 2001 getroffenen Revision

des kantonalen Siedlungs- und Landschaftsplans und sei daher richtplanwidrig.

Der Schutz des Weilers Näfenhüser habe bei Erlass der Schutzverordnung am 20. August

1978.

keinen Anlass geboten, das östlich der Albisstrasse gelegene Gebiet mit

Ausnahme eines kleinen Spickels mit einem Bauverbot zu belegen. Dieses

Bauverbot sei sodann aufgehoben worden mit der ausdrücklichen Begründung, dass

darauf ohne Verletzung der Zielsetzungen der Schutzverordnung und der

kantonalen Gesamtplanung verzichtet werden könne. Seither habe sich in

tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht nichts geändert. Nach der damaligen

Wiedereinzonung des Spickels und dem bis vor Bundesgericht geführten Prozess

über die Rechtsfolgen des Bauverbots hätten sie darauf vertrauen dürfen, dass

die öffentlichen und privaten Interessen im fraglichen Gebiet optimiert seien.

Der Eigentumseingriff sei daher rechtswidrig und unangemessen. – Selbst wenn

der angefochtene Beschluss richtplankonform und zweckmässig wäre, so sei damit

dennoch die Planungsautonomie verletzt worden. Für ein aufsichtsrechtliches

Einschreiten habe kein Grund bestanden, da es angesichts der erlaubten

Ausnützung und Gebäudevolumetrie in der W2-Zone ohne weiteres möglich sei, im

Baubewilligungsverfahren für eine § 238 PBG entsprechende Einordnung zu

sorgen.

5.

Nach Art. 26 Abs. 1 RPG genehmigt die kantonale

Behörde die Nutzungspläne und ihre Anpassungen. Solche sind gemäss Art. 21

Abs. 2 RPG allenfalls nötig, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert

haben. Als genehmigungsbedürftige Anpassung hat aber jede Nutzungsplanänderung

zu gelten, unabhängig davon, ob Art. 21 Abs. 2 RPG Grundlage und

Anstoss zur Änderung war (Alexander Ruch, Kommentar zum Bundesgesetz über die

Raumplanung, Zürich 1999, Art. 26 Rz. 6). Verzichtet eine Gemeinde

auf die Anpassung ihres Nutzungsplanes, sei es, dass sie ganz auf eine Revision

verzichtet, oder sei es, dass sie es trotz anderweitiger Änderungen bei einer bisherigen

Festlegung belässt, so bedarf dies keiner kantonalen Genehmigung. Im

vorliegenden Fall kann es daher mit Bezug auf die Zonierung der Chappelermatten

nicht um die Genehmigungsverweigerung für eine von der Gemeinde vorgenommene

Anpassung gehen, sondern um den Widerruf einer ursprünglichen Genehmigung und

die verbindliche Anweisung zur Anpassung. Insofern kommt Disp.-Ziff. IIa

des angefochtenen Beschlusses von vornherein keine eigenständige Bedeutung zu.

Die Beschwerdeführer gehen zutreffend davon aus, dass ein

Genehmigungswiderruf, der im Endeffekt auf die Auszonung einer ursprünglich

bundesrechtskonform ausgeschiedenen Bauzone hinausläuft, eines besonderen

sachlichen Grundes bedarf. In diesen Fällen kommt jedenfalls dem Grundsatz der

Planbeständigkeit grösseres Gewicht zu als in Fällen, in denen Land nicht

eingezont wird bzw. wegen Nichtgenehmigung der Einzonung nicht eingezont werden

darf (vgl. BGE 118 Ia 151 E. 5c mit Hinweisen; vgl. RB 1996 Nrn. 62

und 65, vgl. auch nachfolgend E. 7.1). Liegt jedoch ein besonderer Grund

für eine Auszonung vor, so kann ein entsprechendes Begehren von kantonaler

Seite jederzeit vorgebracht werden, auch ohne dass gerade eine Revision der Bau-

und Zonenordnung im Gange wäre. Bei gegebenem Anlass ist es sogar gerade sinnvoll,

das Anpassungsbegehren möglichst bald und unabhängig von einer künftigen

Revision einzubringen, da einem Bauvorhaben in einer rechtskräftig

ausgeschiedenen Bauzone ohne vorgängigen behördlichen Antrag auf Auszonung

nicht die fehlende planungsrechtliche Baureife (§ 234 PBG)

entgegengehalten werden darf. Dementsprechend besteht für die

Genehmigungsbehörde auch kein Grund, mit dem Widerruf einer ursprünglichen

Genehmigung zuzuwarten, bis eine anderweitige Revision der Bau- und

Zonenordnung zur Genehmigung vorgelegt wird. Dass der Regierungsrat im

vorliegenden Fall Genehmigungswiderruf und Nichtgenehmigung der vorgenommenen

Revision miteinander verbunden hat, war indessen für die Beschwerdeführer ohne

Nachteil.

6.

Die Planungen unterer Stufen haben denjenigen der obern

Stufe, die Nutzungsplanungen jeder Art und Stufe der Richtplanung zu

entsprechen. Abweichungen sind nur zulässig, wenn sie sachlich gerechtfertigt

und untergeordneter Natur sind (§ 16 Abs. 1 und 2 PBG). Die

Beschwerdeführer machen geltend, der Widerruf widerspreche dem massgebenden

kantonalen Landschaftsplan, der zwingend eine Zuweisung der Chappelermatten zu

einer Bauzone verlange.

Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Nach der

kartografischen Darstellung des Richtplans 1995/2001 grenzen die

Chappelermatten im Westen und Norden an Umgebungsschutzgebiet und liegen im

Süden innerhalb des Baugebietes, im Nordteil dagegen innerhalb des

Landwirtschaftsgebiets. Der kantonale Richtplan enthält indessen keine parzellenscharfen

Vorgaben für die nachfolgende Nutzungsplanung, sondern gewährt den Gemeinden

denjenigen Ermessensspielraum, den es für eine parzellenscharfe, die örtlichen

Besonderheiten und Interessen berücksichtigende Zonenplanung braucht. Das Verwaltungsgericht

hat bereits in früheren Entscheiden unter Hinweis auf den Bericht des Kantonsrats

zum kantonalen Richtplan 1995 festgehalten, dass trotz der mit der Richtplanrevision

aufgegebenen kartographischen Darstellung des Anordnungsspielraumes ein solcher

nach wie vor bestehe und sich aus den Karteneinträgen sowie den im Text

beschriebenen Zielsetzungen und konkret formulierten Aufträgen an die einzelnen

Planungsträger ergebe. Dabei wurde jedoch ausdrücklich abgelehnt, den

Anordnungsspielraum erst aufgrund einer Würdigung aller für die Nutzungsplanung

massgebenden Gesichtspunkte zu definieren, da damit das Resultat der für die

Nutzungsplanung massgebenden Interessenabwägung bereits vorweggenommen würde (BEZ 1998

Nr. 1 = RB 1997 Nr. 67; VGr, 3. März 1997, ZBl 98/1997,

S. 473 E. 3a). Der Umfang des Anordnungsspielraums ist im Einzelfall

anhand seiner quantitativ-räumlichen und seiner qualitativ-raumplanerischen

Komponente zu ermitteln.

Hinsichtlich der quantitativ-räumlichen Komponente ist

vorliegend beachtlich, dass das fragliche Areal nicht mehr als zwei Bautiefen

östlich der Albisstrasse umfasst und damit sowohl zur westlich angrenzenden

Schutzzone bzw. Ortsbildzone als auch zur östlich angrenzenden

Landwirtschaftszone geschlagen werden könnte. Bei einer Differenzierung nach

Norden und Süden weisen die Teilbereiche allerdings Längenausdehnungen auf, welche

auch eine unterschiedliche Zugehörigkeit rechtfertigen können und insbesondere

beim Südteil eine Zugehörigkeit zur Bauzone von Kappel ermöglichen. Räumlich

betrachtet besteht jedoch vorerst kein Anlass, dem Richtplan 1995/2001 einen

anderen Anordnungsspielraum unterstellen zu wollen als denjenigen, den bereits

der Richtplan 1978 definiert hatte.

In einer qualitativ-raumplanerischen Betrachtung ist

weiter zu prüfen, ob allenfalls neuere Erkenntnisse zum Ortsbildschutz

Näfenhüser und insbesondere auch der Wunsch, den Schutzperimeter zu erweitern

bzw. zusätzlich wichtigen Freiraum auszuscheiden, eine Anpassung des

Gesamtplans im fraglichen Bereich bewirkte. Dies war im Vergleich zwischen dem

Richtplan 1995 und demjenigen von 2001 nur gerade insoweit der Fall, als der

Landschaftsplan 2001 eine Landschaftsschutzfestlegung traf, ohne dabei jedoch

die bisherigen Siedlungs-, Freihalte- und Landwirtschaftsgebiete in ihrer

Ausdehnung zu verändern. Ein Vergleich zwischen dem Gesamtplan 1978 und

demjenigen von 1995 ergibt indessen, dass im Letzteren das Ortsbildgebiet von

Näfenhüser und damit das Baugebiet eher etwas enger um die bestehende

Überbauung gezogen und stattdessen das Freihaltegebiet im Süden des Weilers wie

auch zwischen Weiler und Albisstrasse im Osten leicht ausgedehnt wurde. Dies

entspricht auch einer der Zielsetzung der damaligen Richtplanrevision, wonach

die Gemeinden bei Kleinsiedlungen die Zonengrenzen eng ziehen sollten und keine

über den bestehenden Siedlungsumfang hinausgreifende Entwicklung ermöglichen

durften (Richtplantext 1995 Ziff. 2.22); eine Vorgabe, die allerdings

bereits der Richtplan 1978 kannte (Richtplantext 1978 Ziff. 3.1.2.1 S. 12 f.).

Die Veränderung weist immerhin darauf, dass dem Richtplangeber ein vermehrter

Umgebungsschutz auch beim Weiler Näfenhüser damals durchaus notwendig erschien,

wobei er aber gerade keine Verbindung zwischen dem Freihaltegebiet westlich der

Albisstrasse und demjenigen im Schürenmoos über die Chappelermatten hinweg zog.

Mit Bezug auf dieses Areal kann daher dem Richtplan 1995 kein anderer

kommunaler Anordnungsspielraum entnommen werden als dem Richtplan 1978.

Der Landschaftsplan 1978 verlangte nun keineswegs zwingend

die Schaffung einer Bauzone in der Chappelermatten. Deren Nordteil lag ohnehin

im Unschärfebereich zwischen den verschiedenen Gebieten. Aber auch das

Siedlungsgebiet im Süden musste nicht zwingend zu einer Bauzone führen, da die

Gemeinde dort auch ein kommunales Schutz- oder Trenngebiet hätte festlegen

dürfen (Richtplan-Text S. 6). Demgemäss lässt sich auch dem heute massgebenden

kantonalen Richtplan 1995/2001 keine klare Vorgabe zur Einzonung der

Chappelermatten entnehmen. Auf der anderen Seite besteht aber ebenso wenig

Grund zur Annahme, der kantonale Gesamtplan verlange zwingend eine Reduktion

der Bauzone zugunsten der Freihaltezone.

7.

7.1

Gemäss Art. 21

Abs. 2 RPG werden Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst,

sofern sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. Im Einklang mit dieser

bundesrechtlichen Vorschrift bestimmt § 9 Abs. 2 PBG, dass Planungen

neuen Erkenntnissen anzupassen sind, soweit Rechtssicherheit und Billigkeit

dies zulassen. Die für die betreffende Planung massgebenden Verhältnisse

müssen sich erheblich geändert haben, und eine Anpassung muss sich im Rahmen

der gebotenen Interessenabwägung als nötig erweisen. In der Praxis lassen sich

die Kriterien der Erheblichkeit der Veränderung und der Notwendigkeit der

Plananpassung kaum getrennt prüfen. Vielmehr geht es darum, im Rahmen der

gebotenen Interessenabwägung das Gewicht des Änderungsgrunds zu bestimmen und

den gegenläufigen (privaten und öffentlichen) Interessen an der Beibehaltung

der bisherigen Zonierung gegenüberzustellen. Bei dieser Interessenabwägung ist

dem Gebot der Rechtssicherheit Rechnung zu tragen; ein Zonenplan kann seinen

Zweck nur erfüllen, wenn er eine gewisse Beständigkeit aufweist. Als Grundregel

gilt daher, dass (RPG-konforme) Nutzungspläne nur aus gewichtigen Gründen

abzuändern sind. Je neuer ein Plan ist, um so eher darf mit seiner

Beständigkeit gerechnet werden, und je einschneidender sich die beabsichtigte

Änderung auswirkt, um so wichtiger müssen die Gründe sein, die für die

Planänderung sprechen (Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht,

4.

A., Bern 2002, S. 108 f.; Thierry Tanquerel in: Kommentar

RPG, Art. 21 Rz. 28 ff.; Walter Haller/Peter Karlen,

Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A., Band I, Zürich 1999,

N. 437; Peter Karlen, Stabilität und Wandel in der Zonenplanung, PBG aktuell,

4/1994, S. 8 ff.; je mit Hinweisen auf die bundesgerichtliche

Praxis).

7.2

Der

Regierungsrat hat seinen Entscheid gestützt auf rein planerische Überlegungen

zum Ortsbildschutz getroffen, wie wenn es um die erstmalige Abgrenzung einer

Bauzone ginge. Er hat sich dabei in keiner Weise mit dem bisherigen

planerischen Schicksal der Chappelermatten auseinandergesetzt; insbesondere

blieb unerwähnt, dass der Ortsbildschutz Näfenhüser bereits seit 1970

formuliert ist, in die frühere Planung einfloss und letztmals 1980 umfassend

überprüft und punktuell gelockert wurde. Ebenso wenig wurde aufgezeigt,

inwiefern sich die rechtlichen oder tatsächlichen Verhältnisse in den vergangenen

rund 25 Jahren massgebend geändert hätten. Nicht erwähnt sind aber auch die

offenbar ausstehenden Abgrenzungen der Grundwasserschutzzonen um die

Quellfassung Rütihoger/Kappelerhof, welche nach Darlegung des Planungsbüros E

in wesentlichen Abschnitten des Schutzbereiches zu einem generellen Bauverbot

führen sollen. Unter diesen Umständen war eine umfassende Interessenabwägung

zwischen der Planbeständigkeit und dem Vertrauensschutz einerseits und den

Interessen am Ortsbild- sowie am Grundwasserschutz andererseits gar nicht

möglich. Die im Beschwerdeverfahren eingereichten vorinstanzlichen Akten

enthalten neben der nachträglich erstellten Dokumentation nur gerade den

angefochtenen Beschluss und einen Zonenplanausschnitt. Da der Regierungsrat im

Beschwerdeverfahren nicht einmal eine Beschwerdeantwort verfasste, muss angenommen

werden, dass die einzelnen Regierungsmitglieder die für die notwendige

Interessenabwägung massgebenden Umstände nicht einmal kannten. Der angefochtene

Entscheid ist daher aufzuheben und die Sache an den Regierungsrat

zurückzuweisen.

8.

Demgemäss ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen und

die Sache an den Regierungsrat zurückzuweisen. Bei diesem Ausgang des

Verfahrens sind die Kosten dem Regierungsrat zulasten der Staatskasse

aufzuerlegen (§ 13 in Verbindung mit § 70 VRG). Für ihren besonderen

Aufwand im Beschwerdeverfahren sind die Beschwerdeführer sodann angemessen zu

entschädigen (§ 17 Abs. 1 lit. a VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Die Dispositiv-Ziffern IIa und III des

Regierungsratsentscheides werden aufgehoben. Die Sache wird im Sinne der Erwägungen

an den Regierungsrat zurückgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr

wird festgesetzt auf

Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 150.-- Zustellungskosten,

Fr. 5'150.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.

Der Beschwerdegegner

wird verpflichtet, den Beschwerdeführern zulasten der Staatskasse eine

Parteientschädigung von insgesamt Fr. 3'000.- (Mehrwertsteuer inbegriffen)

zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Zustellung dieses Entscheids.

5.

Mitteilung an ...