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Entscheid

VB.2006.00059

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2006.00059

20. September 2006Deutsch25 min

(URT.2006.9522)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Der Gemeinderat der Stadt Zürich setzte mit Beschluss vom

12. Januar 2005 die Baulinien an der N-Strasse und der im regionalen Richtplan

vorgesehenen neuen Verbindung X fest. Der Beschluss wurde am 21. Januar

2005 im Amtsblatt des Kantons Zürich publiziert.

Erwägungen

II.

Gegen diese Festsetzung rekurrierten mit gemeinsamer

Rekurseingabe die Erbengemeinschaft A, nämlich B, C, D, E und F, sowie die G AG,

H, I und J an die Baurekurskommission I, welche den Rekurs am 16. Dezember

2005.

abwies.

III.

Dagegen erhoben am 7. Februar 2006 mit gemeinsamer

Beschwerdeschrift die Erbengemeinschaft A, nämlich B, C, D, E und F, sowie die G

AG, H, I und J Beschwerde an das Verwaltungsgericht und stellten folgende

Anträge:

"1. Es

sei die Nichtigkeit des Beschlusses des Gemeinderats der Stadt Zürich vom

12.

Januar 2005 festzustellen.

2.

Eventualiter:

Es seien der angefochtene Entscheid sowie der Beschluss des Gemeinderats der

Stadt Zürich vom 12. Januar 2005 aufzuheben.

3.

Subeventualiter:

Es seien die den Beschwerdeführern von der Vorinstanz auferlegten Kosten

angemessen zu reduzieren und es sei Dispositivziffer II des angefochtenen

Entscheids entsprechend zu korrigieren. Sodann sei Dispositivziffer III

des angefochtenen Entscheids aufzuheben.

4.

Alles

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdegegners für das

Rekurs- und das Beschwerdeverfahren."

Die Baurekurskommission beantragte am 7./8. März

2006.

die Abweisung der Beschwerde. In der Beschwerdeantwort vom 10. April

2006.

stellte das Tiefbau- und Entsorgungsdepartement der Stadt Zürich den

Antrag, die Beschwerde sei vollumfänglich abzuweisen, unter Entschädigungsfolge

zulasten der Beschwerdeführenden.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ergibt sich aus

§ 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

(VRG, LS 175.2; vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz, 2. A., Zürich 1999, § 41

N. 13 f., § 19 N. 92 ff.). Alle Beschwerdeführenden sind

Eigentümer von Grundstücken, welche von den festgesetzten Baulinien direkt betroffen

sind. Sie sind damit zur Beschwerde legitimiert. Da auch die übrigen

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Der

Hauptantrag der Beschwerde lautet, es sei die Nichtigkeit des Beschlusses des

Gemeinderates vom 12. Januar 2005 festzustellen, da die Baulinienfestsetzung in

"funktioneller" Unzuständigkeit erfolgt sei. Für die Festsetzung

dieser Baulinien sei die kantonale Baudirektion zuständig.

2.2

Fehlerhafte

Verfügungen sind in der Regel anfechtbar; nur in seltenen Fällen bewirkt die

Fehlerhaftigkeit einer Verfügung deren Nichtigkeit. Ob Nichtigkeit vorliegt,

bestimmt sich nach der Evidenztheorie: Es muss ein schwerwiegender Rechtsfehler

vorhanden sein, der Fehler muss offenkundig oder zumindest leicht erkennbar

sein, und die Annahme der Nichtigkeit darf nicht zu einer ernsthaften

Gefährdung der Rechtssicherheit führen. Diese Voraussetzungen müssen kumulativ

erfüllt sein. Nur qualifizierte Fehler vermögen somit Nichtigkeitsgründe zu

setzen. Ob Nichtigkeit anzunehmen ist, ergibt sich letztlich im Einzelfall aus

einer Abwägung zwischen dem Interesse an der Rechtssicherheit und dem Interesse

an der richtigen Rechtsanwendung (Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 2. A., Bern 2005, § 31 N. 16 f.; Ulrich

Häfelin/Georg Müller, All­gemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich etc. 2002,

Rz. 956 ff.).

Als Nichtigkeitsgründe fallen namentlich schwerwiegende

Zuständigkeitsfehler, schwerwiegende Verfahrens- und Formfehler sowie

schwerwiegende inhaltliche Mängel in Betracht (BGr, 14. März 2005,

2P.104/2004, E. 6.4.1, www.bger.ch). Sachliche und funktionelle

Unzuständigkeit haben in der Regel Nichtigkeit zur Folge, es sei denn, der

verfügenden Behörde komme auf dem betreffenden Gebiet allgemeine

Entscheidungsgewalt zu. Auch bei qualifizierter funktioneller oder sachlicher

Unzuständigkeit ist der Schluss auf Nichtigkeit unzulässig, wenn er mit der

Rechtssicherheit nicht vereinbar wäre (Max Imboden/René Rhinow/Beat Krähenmann,

Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Basel/Frank­furt a.M. 1986/1990,

Nr. 40 B V a 1).

3.

Das Gesetz muss in erster Linie aus sich selbst heraus, das

heisst nach Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wertungen

auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode ausgelegt werden. Die

Auslegung ist auf die Regelungsabsicht des Gesetzgebers auszurichten, welche

mit Hilfe der herkömmlichen Auslegungsmethoden ermittelt werden muss. Den

einzelnen Auslegungselementen kommt nicht ein stets gleich bleibendes Gewicht

im Sinne einer hierarchischen Prioritätenordnung zu. Die Gesetzesmaterialien

können als Auslegungshilfe herangezogen werden; ihre Bedeutung ist unterschiedlich

je nachdem, ob es sich um neue oder ältere Gesetze handelt (VGr,

2.

Dezember 2004, VB.2004.00423, E. 3.2.1 mit Hinweisen, www.vgrzh.ch).

3.1

3.1.1

Gemäss § 108 Abs. 1 des Planungs‑ und Baugeset­zes vom

7.

September 1975 (PBG, LS 700.1) ist für die Festsetzung von Bau- und

Niveaulinien für kommunale Anlagen die Gemeinde zuständig, in den anderen

Fällen die Baudirektion. Die N-Strasse und die vorgesehene neue Verbindung X

sind im regionalen Richtplan der Stadt Zürich verzeichnet und somit nach

§ 5 Abs. 1 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrassG,

LS 722.1) als Staatsstrassen zu qualifizieren. Zuständig zur Festsetzung

von Bau- und Niveaulinien für Staatsstrassen ist nach dem Wortlaut von

§ 108 Abs. 1 PBG die Baudirektion.

3.1.2

Seit dem Ende des vorletzten Jahrhunderts setzt die Stadt Zürich Baulinien

nicht nur für kommunale, sondern auch für Staatsstrassen auf ihrem Gebiet fest.

Diese Kompetenz konnte sich auf die Zuständigkeitsordnung des Baugesetzes für

Ortschaften mit städtischen Verhältnissen vom 23. April 1893 (BauG; ZG 5,

3.

[abgelöst durch das Planungs- und Baugesetz]) sowie des Strassengesetzes vom

20.

August 1893 (aStrassG; ZG 5, 89 [abgelöst durch das aktuelle Strassengesetz])

stützen. Für Strassen und öffentliche Fusswege der Städte Zürich und Winterthur

galten besondere Bestimmungen (§ 57 ff. aStrassG). Diese Städte waren

gemäss § 1 Abs. 2 in Verbindung mit § 17a BauG insbesondere

befugt, an Strassen I. und II. Klasse Bau- und Niveaulinien festzusetzen

(vgl. auch § 31 aStrassG). Als Strassen I. Klasse galten diejenigen

Strassen, welche dem Verkehr grösserer Landesteile dienten oder die Verbindung

einzelner politischer Gemeinden des Kantons unter sich und ihren

Hauptbestandteilen sowie mit den Eisenbahn- und Dampfschiffstationen

vermittelten oder mit entsprechenden Strassen anderer Kantone und Länder

zusammenhingen (§ 2 aStrassG). Strassen II. Klasse waren die nicht in

die I. Klasse fallenden öffentlichen Strassen, welche den Lokalverkehr

zwischen einzelnen Teilen von politischen Gemeinden und Zivilgemeinden

vermittelten, sofern sie den an Strassen II. Klasse gestellten

Anforderungen entsprachen (§ 3 aStrassG).

In der vorberatenden Kommission

des Kantonsrates wurde lange darüber diskutiert, wie mit den unter dem alten

Strassengesetz vorgesehenen Kompetenzen der Städte Zürich und Winterthur im

neuen Strassengesetz zu verfahren sei. Man einigte sich dahin, den Städten die

Kompetenzen zu belassen (vgl. Protokolle der kantonsrätlichen Kommission zur

Beratung des Antrages des Regierungsrates vom 28. Dezember 1978 betreffend

das Gesetz über den Bau und den Unterhalt der öffentlichen Strassen, insbesondere

die Sitzungen vom 6. September 1979, 27. November 1979 und

29.

Januar 1980). Dieser Antrag wurde nach kurzer Diskussion im Kantonsrat

übernommen (Prot. KR 1979-83, S. 5602 ff., 5665). Wie sich aus den

Gesetzesmaterialien ergibt, wollte der Kantonsrat die Kompetenzen dieser Städte

durch das Planungs- und Baugesetz sowie das Strassengesetz nicht schmälern

(vgl. Richard Koch, Das Strassenrecht des Kantons Zürich [Strassenpolizeirecht]

– unter Berücksichtigung des Nationalstrassen- und Umweltschutzrechts, Zürich

1997, S. 76; Prot. KR 1971-75, S. 8993 ff., 9257). Diese

Kompetenzaufteilung wurde bis heute praxisgemäss fortgesetzt. Aktenkundig ist

dazu eine Weisung des Kantonsingenieurs vom 28. Mai 1998, welche den

Geschäftsablauf bei Verkehrsbau- und Niveaulinien an Strassen auf dem Gebiet

der Städte Zürich und Winterthur festlegt.

3.1.3

Im geltenden Strassengesetz haben die Städte Zürich und Winterthur nach wie

vor eine weit reichende Entscheidungsgewalt in Bezug auf Staatsstrassen auf

ihrem Gebiet. Staatsstrassen werden zwar grundsätzlich vom Staat erstellt,

ausgebaut (§ 6 Abs. 1 StrassG) und unterhalten (§ 26 Abs. 1

StrassG). Bei Strassen überkommunaler Bedeutung auf dem Gebiet der Städte

Zürich und Winterthur liegt die Zuständigkeit für die Erstellung, den Ausbau

und den Unterhalt dieser Strassen bei diesen Städten (§ 43 Abs. 1

StrassG). Überkommunale Bedeutung haben die Strassen des kantonalen und

regionalen Verkehrsplanes (Abs. 2). Auch die Projektierung von solchen

Strassen obliegt den Städten Zürich und Winterthur (§ 45 StrassG). Dabei umfasst

die Baupflicht nicht nur alle Teile der Strasse; sie erstreckt sich überdies

auf Anpassungen und Verlegungen bestehender anderer Strassen und Wege jeder

Art, soweit sie notwendige Verbindungen und deren bisherige

Funktionstüchtigkeit erhalten (§ 7 Abs. 1 und Abs. 2 lit. a

StrassG). Ebenso sind Anpassungen an anstossende Grundstücke von der Baupflicht

erfasst (Abs. 2 lit. b).

3.1.4

Auch im Planungs- und Baugesetz finden sich Anhaltspunkte für die

Sonderstellung der Städte Zürich und Winterthur: So können sie bei Strassen für

den grossen Durchgangsverkehr den seitlichen Zutritt allgemein untersagen

(§ 241 Abs. 1 PBG). § 265 Abs. 2 PBG verleiht ihnen bei

fehlenden Baulinien in einem bestimmten Sachgebiet sogar Rechtssetzungskompetenzen.

§ 108 PBG enthält zwar keinen

Hinweis auf die Sonderstellung der Städte Zürich und Winterthur; dennoch ist

davon auszugehen, dass sie befugt sind, für die Sicherung von Strassen überkommunaler

Bedeutung auf ihrem Gebiet Baulinien festzusetzen. Baulinien müssen so

festgesetzt werden, dass sie den Bedürfnissen beim voraussichtlichen Endausbau

der betreffenden Anlagen genügen (§ 98 PBG). Diese Bedürfnisse legen die

Städte Zürich und Winterthur nicht nur für ihre kommunalen Strassen, sondern –

wie im vorliegenden Fall – auch für Strassen überkommunaler Bedeutung auf ihrem

Gebiet fest. Sinn und Zweck dieser Kompetenzaufteilung ist es, den Städten

Zürich und Winterthur einen Handlungsspielraum einzuräumen, damit sie die

besonderen Verhältnisse auf ihrem Gebiet angemessen berücksichtigen können.

Baulinien hängen gestalterisch eng mit der Strassenprojektierung zusammen. Sie

dienen der Sicherung einer solchen Anlage (§ 96 Abs. 1 PBG). Bei der

Planfestsetzung ist umfassend zu berücksichtigen und abzuwägen, ob das mit der

Baulinie zu sichernde Projekt in bestmöglicher Weise allen zu

berücksichtigenden Interessen Rechnung trägt (Christoph Fritzsche/Peter Bösch,

Zürcher Planungs- und Baurecht, 3. A., Zürich 2003, Griff 4 S. 8).

Ein Auseinanderfallen der Kompetenz zur Strassenprojektierung und derjenigen

zur Festsetzung der Baulinien wäre bei diesem engen Sachzusammenhang wenig

praktikabel. Die Städte Zürich und Winterthur sind aufgrund ihrer Grösse zudem

personell in der Lage, solche Festsetzungen vorzunehmen. Korrektiv wirken dabei

der kantonale Verkehrsplan (vgl. § 16 PBG) und das Aufsichtsrecht nach

§ 2 lit. a und b PBG sowie § 40 StrassG. Ausserdem bedürfen Bau-

und Niveaulinienpläne der Gemeinden der Genehmigung (§ 109 PBG). Gemäss

§ 5 Abs. 1 PBG werden genehmigungsbedürftige Erlasse und Verfügungen

auf Rechtsmässigkeit, Zweckmässigkeit und Angemessenheit geprüft. Das Fehlen

einer ausdrücklichen Kompetenzzuweisung an die Städte Zürich und Winterthur in

§ 108 PBG kann deshalb lediglich bedeuten, dass die durch das alte Strassengesetz

und das Baugesetz für Ortschaften mit städtischen Verhältnissen begründete

Ordnung als selbstverständlich zu gelten hat und daher in den neuen Gesetzen

nicht eigens zum Ausdruck zu bringen war (Koch, S. 76).

3.1.5

Die Voraussetzungen der Nichtigkeit einer Anordnung (oben 2.2) sind aus den

genannten Gründen nicht erfüllt. Es liegt insbesondere kein Zuständigkeitsfehler

vor.

3.2

Die

Beschwerdeführenden machen weiter geltend, die Nichtigkeit oder zumindest die

Anfechtbarkeit des Beschlusses vom 12. Januar 2005 ergebe sich aus der Verletzung

von Verfahrensvorschriften: Der Beschlussfassung durch den Gemeinderat sei zu

Unrecht kein öffentliches Mitwirkungsverfahren nach § 7 PBG

vorausgegangen. Die Vorinstanz hat diese Frage offen gelassen und festgehalten,

dass das rechtliche Gehör der Beschwerdeführenden gewahrt sei, weil die

Möglichkeit zur Ergreifung eines Rechtsmittels gegen den Festsetzungsbeschluss

eingeräumt worden sei. Die Beschwerdeführenden hätten sich zudem im

Quartierplanverfahren zu den Planabsichten äussern können.

Mit der Revision des Planungs- und Baugesetzes vom

1.

September 1991 wurde das früher nur für Richtpläne vorgesehene

Verfahren gemäss § 7 PBG grundsätzlich auf die Nutzungspläne ausgedehnt.

Damit wurde die kantonale Regelung den Vorgaben des Bundesrechts angepasst,

insbesondere Art. 4 und 33 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22.

Juni 1979 (RPG, SR 700; vgl. auch ABl 1989, 1745, sowie Prot. KR 1987-91,

S. 13259). Art. 4 Abs. 2 RPG verlangt ein Mitwirkungsverfahren,

Art. 33 RPG stellt Anforderungen an den durch die Kantone zu

gewährleistenden Rechtsschutz auf und begründet die Pflicht, Nutzungspläne

öffentlich aufzulegen. Art. 33 RPG gilt für sämtliche Nutzungspläne, auch

für Baulinienpläne als Sondernutzungspläne. Es stellt sich daher zunächst die

Frage, ob vorliegend den bundesrechtlichen Anforderungen an das Verfahren genügt

wurde.

3.2.1

Ohne weiteres erfüllt ist die Gewährleistung eines bundesrechtskonformen

Rechtsschutzes. Bei Nutzungsplänen besteht ein Gehörsanspruch der

Grundeigentümer. Sie sind beim Erlass oder bei der Änderung solcher Pläne in

geeigneter Form individuell anzuhören, bevor über die Zoneneinteilung ihrer

Grundstücke definitiv entschieden wird. Diese Äusserungsmöglichkeit muss

allerdings nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung und entgegen der in der

Literatur vertretenen Auffassung nicht notwendigerweise vor der Beschlussfassung

über den Plan bestehen. Es genügt, dass Einwendungen im Rahmen des Einsprache-

oder Beschwerdeverfahrens vorgebracht werden können (BGE 119 Ia 141

E. 5c/bb, 114 Ia 233 E. 2c/ce; Heinz Aemisegger/Stephan

Haag in: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999,

Art. 33 N. 11 mit Hinweisen). Die Beschwerdeführenden konnten ihre

Einwendungen vor einer Instanz geltend machen, welche über volle Kognition verfügt.

Das rechtliche Gehör ist demzufolge genügend gewahrt worden.

3.2.2

Fraglich ist im vorliegenden Fall, ob die Anforderungen an ein

Mitwirkungsverfahren im Sinne von Art. 4 Abs. 2 RPG erfüllt sind.

Nach dieser Bestimmung sorgen die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden

dafür, dass die Bevölkerung bei Planungen in geeigneter Weise mitwirken kann.

Mitwirkung im Sinne dieser Bestimmung bedeutet, dass eigene Meinungen und

Vorschläge im Entwurfsstadium eingebracht werden können und die planenden

Behörden sich damit materiell auseinandersetzen, ohne dass jedoch ein Anspruch

auf individuelle Beantwortung jeder Mitwirkungseingabe bestünde. Der Anspruch

auf Mitwirkung ist nicht formeller Natur. Für untergeordnete Planänderungen

kann die Mitwirkung daher zulässigerweise unterbleiben. Über die konkrete

Ausgestaltung der Mitwirkung entscheidet der kantonale Gesetzgeber (vgl. VGr,

15.

September 2005, VB.2005.00030, E. 4.4, www.vgrzh.ch). Fehlende

Mitwirkung macht eine Planung nicht nichtig, sondern nur anfechtbar (Rudolf

Muggli in: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999,

Art. 4 N. 29).

Information und Mitwirkung nach

Art. 4 RPG unterscheiden sich vom Rechtsschutz gegen die Planfestsetzung

(Muggli, Art. 4 N. 5). Der Kreis der nach Art. 4 RPG Berechtigten

(die "Bevölkerung", das heisst Personen, die durch die Planung

berührt sein können; siehe Muggli, Art. 4 N. 13) ist weiter gezogen;

es stehen ihnen andererseits nicht die weit gehenden Verfahrensrechte zu, wie

sie den Beteiligten eines auf Erlass einer Individualverfügung gerichteten

Verfahrens sowie den Beteiligten eines gegen die Planfestsetzung angehobenen

Rechtsmittelverfahrens zukommen.

3.2.3

Gemäss § 108 Abs. 3 PBG sind Bau- und Niveaulinien öffentlich

bekannt zu machen und mit den nötigen Erläuterungen öffentlich aufzulegen; die

Auflage ist den betroffenen Grundeigentümern schriftlich mitzuteilen. Dieses

Verfahren wurde eingehalten. Die Grundeigentümer wurden zudem an der im Rahmen

des Quartierplanverfahrens durchgeführten Orientierung vom 10. April 2003

über die anstehende Baulinienfestsetzung informiert und hatten die Gelegenheit,

sich zu den Planabsichten zu äussern.

Wie sich aus § 108

Abs. 3 PBG ergibt, knüpft im Kanton Zürich die für die Bevölkerung

ermöglichte Mitwirkung an die öffentliche Planauflage an, was mit dem

Bundesrecht vereinbar ist. So hat das Bundesgericht im Zusammenhang mit einem

durch die Baudirektion des Kantons Zürich festgesetzten Nutzungsplan

ausgeführt, dass in der Sache einzig deshalb Bedenken angemeldet werden

könnten, weil der Planfestsetzung durch die Baudirektion im Unterschied zum

Planerlass durch die Gemeindeversammlung oder Gemeindeparlamente kein

umfassender politischer Meinungsbildungsprozess vorausging. Weiter nimmt das

Bundesgericht im selben Urteil Bezug auf einen nicht publizierten Entscheid vom

17.

September 1987, wo es das Verfahren der Bau- und

Niveaulinienfestsetzung gemäss § 108 PBG nicht beanstandet hat. In jenem

Verfahren ging es um die Festsetzung von Bau- und Niveaulinien für

Kantonsstrassen durch die Baudirektion. Es wies einzig darauf hin, dass gemäss

§ 13 StrassG die Projekte der Staatsstrassen der Bevölkerung vor der Kreditbewilligung

in einer Orientierungsversammlung oder durch öffentliche Auflage zur Stellungnahme

zu unterbreiten sind, eine Regelung, die dem Informations- und Mitwirkungsgebot

des Art. 4 RPG entspreche (BGE 114 Ia 233 E. 2c/cf).

Vorliegend wurden die Baulinien durch das Gemeindeparlament, den Gemeinderat

der Stadt Zürich, festgesetzt. Damit konnte eine demokratische

Auseinandersetzung stattfinden (vgl. François Ruckstuhl, Der Rechtsschutz im

zürcherischen Planungs- und Baurecht, ZBl 86/1985, S. 281 ff.,

286.

f.). Die Mitwirkungsrechte entsprechen demzufolge den

bundesrechtlichen Anforderungen.

3.2.4

Das Verfahren nach § 7 PBG wurde mit der Revision des Planungs- und

Baugesetzes von 1991 zwar grundsätzlich auf Nutzungspläne ausgedehnt (oben

3.

). Der Gesetzgeber wollte mit dieser Bestimmung jedoch die Bau- und

Niveaulinien sowie die Quartierpläne nicht erfassen (vgl. Robert Wolf/Erich

Kull, Das revidierte Planungs- und Baugesetz [PBG] des Kantons Zürich,

VLP-Schriftenfolge Nr. 58, Bern 1992, Rz. 18). Für diese gelten die

besonderen Verfahrensbestimmungen nach § 108 Abs. 3 respektive

§§ 148 und 152 ff. PBG. Das Verfahren nach § 108 Abs. 3 PBG

entsprach bereits den bundesrechtlichen Vorgaben, weshalb die Bestimmung keiner

Revision unterzogen werden musste. Die alleinige Anwendung von § 108

Abs. 3 PBG auf das Verfahren bei der Festlegung von Baulinien erscheint

als sachgerecht, gilt es doch zu bedenken, dass bereits der Verkehrsrichtplan,

auf welchem Baulinien fussen, dem Verfahren nach § 7 PBG unterliegt. Zudem

wird im Rahmen der Strassenprojektierung, als deren Vorstufe eine

Baulinienvorlage erscheint, nach Massgabe von § 45 Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 StrassG ein mit § 7 PBG identisches

Mitwirkungsverfahren durchgeführt (vgl. Koch, S. 74 mit Hinweisen; anders

Fritzsche/Bösch, Griff 4 S. 8).

3.2.5

Aus dem Gesagten ergibt sich, dass die Verfahrensrechte genügend gewahrt

worden sind. Das Hauptbegehren der Beschwerdeführenden ist demnach abzuweisen.

4.

4.1

Verkehrsbaulinien

im Sinne von § 96 Abs. 2 lit. a PBG dienen der Sicherung bestehender

und geplanter Strassen, Wege etc. Sie bewirken laut § 99 Abs. 1 PBG

ein grundsätzliches Verbot von Bauten und Anlagen, die dem Zweck der Baulinien

widerspre­chen. Mit der Rechtskraft der Baulinie steht entsprechend § 110

PBG dem Werkträger im Rahmen der Zweckbestimmung das Enteignungsrecht zu. Als

eigentumsbeschränkende Massnahmen sind Baulinien nur zulässig und mit

Art. 36 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 vereinbar, wenn sie

auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen, das

im konkreten Fall die entgegenstehen­den privaten Belange der betroffenen

Grundeigentümer überwiegt, mithin sich als verhält­nismässig erweisen.

4.2

Hinsichtlich

der Überprüfung des planerischen Ermessens einer Gemeinde hat das

Verwaltungsgericht in seiner Rechtsprechung stets festgehalten, dass die

Rechtsmittel­instanzen in planerischen Fragen, bei welchen den Gemeindebehörden

ein erhebliches pro­spektiv-technisches Ermessen eingeräumt werden muss,

Zurückhaltung zu üben hätten. Sie setzen in solchen Fällen ihr Ermessen nicht

an die Stelle desjenigen der Planungsbehörde und sie sollen nicht eine

vertretbare Lösung durch eine andere bloss gleichermassen ver­tretbare ersetzen

(VGr, 21. März 2001, VB.2000.00342, E. 2b mit Hinweis auf VGr,

14.

April 1999, VB.98.00307; RB 1971 Nr. 53 = ZBl 73/1972,

S. 148 = ZR 70 Nr. 41; RB 1973 Nr. 9 = ZBl 74/1973,

S. 414 = ZR 72 Nr. 99). Entsprechend prüft auch das Bundesgericht

zwar ohne Beschränkung seiner Kognition umfassend, ob ausreichende öf­fentliche

Interessen, welche die entgegenstehenden privaten Interessen überwiegen, die

Baulinienfestsetzung rechtfertigen. Doch auferlegt es sich Zurückhaltung,

soweit die Be­urteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt,

welche die kantonalen Behörden besser kennen und überblicken als das

Bundesgericht, und soweit sich ausge­sprochene Ermessensfragen stellen. Das

Bundesgericht hielt fest, diese Zurückhaltung sei nicht nur bei der Festsetzung

und Abgrenzung von Nutzungszonen zu beachten, sondern ebenso sehr bei der

Ziehung von Baulinien für die Anlegung öffentlicher Strassen und Wege. Das

Bundesgericht sei nicht oberste Planungsbehörde. Es habe nicht sein Ermessen an

die Stelle desjenigen der zuständigen kantonalen Planungsinstanzen zu setzen.

Wohl aber habe es umfassend zu prüfen, ob die für die Rechtfertigung der

Eigentumsbeschrän­kung geforderten öffentlichen Interessen vollständig ermittelt

und mit den entgegenstehen­den privaten Interessen richtig abgewogen worden

seien und ob die Verhältnismässigkeit des Eingriffs in Beachtung der

allfälligen Enteignungsfolge in dem im Ausführungsprojekt festzulegenden

Ausmass gewahrt sei (BGE 118 Ia 394 E. 2b mit Hinweisen).

4.3

In der

Beschwerde wird gerügt, dass die Beschwerdeführenden in nicht gerechtfertigter

Weise ungleich behandelt würden, da die festgesetzten Baulinien entlang der N-Strasse

asymmetrisch zulasten der Beschwerdeführenden gezogen worden seien.

Nach Auffassung der Vorinstanz ergibt sich aus dem

Rechtsgleichheitsgebot, dass bei der Festsetzung von Baulinien beide

Strassenseiten grundsätzlich gleichmässig zu belasten sind. Von diesem

Grundsatz soll nur dann abgewichen werden, wenn dies aus technischen oder

schwerwiegenden finanziellen Gründen unumgänglich erscheint, wenn durch die

gleichmässige Verlegung die einen Anstösser dadurch bedeutend härter getroffen

werden oder wenn eine Interessenabwägung zwischen den betroffenen und den

gegenüberliegenden Anstössern oder öffentliche Interessen dies rechtfertigen.

Diese Ausführungen sind plausibel.

4.3.1

Nördlich der N-Strasse soll die Baulinie in einer Tiefe von rund 7 m

gezogen werden, auf der gegenüberliegenden Seite in einer solchen von rund

9.5

m. Die Grundstücke nördlich der N-Strasse sind der Freihaltezone, das

südlich angrenzende Quartierplangebiet ist der Wohnzone W2 sowie den

Erholungszonen E1 und E2 zugewiesen. Die Vorinstanz erachtete die Mehrbelastung

der südlich der N-Strasse gelegenen Grundstücke der Beschwerdeführenden als

recht- und zweckmässig. Eine Strasse, welche Land in der Bauzone erschliessen

soll, sei grundsätzlich durch Siedlungsgebiet zu führen. Die Vorinstanz beruft

sich dabei auf BGE 118 Ib 497. Die asymmetrische Verteilung der Baulinienziehung

lasse sich auch aufgrund einer Interessenabwägung der beidseitigen Anstösser

rechtfertigen: Den Eigentümern von der Freihaltezone zugewiesenen Grundstücken

würden durch einen allfälligen Ausbau des Strassenkörpers keine markanten

Vorteile erwachsen, da darauf nur der Bewirtschaftung oder unmittelbaren

Bewerbung der Freiflächen dienende Bauten und Anlagen erstellt werden dürften.

Hingegen stehe dem gegenüberliegenden Gebiet eine bauliche Entwicklung bevor.

Die Eigentümer dieser Grundstücke würden von einer verbesserten

Groberschliessungsanlage profitieren.

4.3.2

Letzterem gilt es vorab beizupflichten (§ 70 in Verbindung mit

§ 28 Abs. 1 Satz 2 VRG). Die Baulinien an der N-Strasse sind im

konkreten Fall um 1.25 m zulasten der Grundstücke der Beschwerdeführenden

verschoben. Daraus ergibt sich einerseits eine leicht stärkere Belastung des

Eigentums der Beschwerdeführenden, andererseits jedoch auch ein erhöhter Schutz

der Freihaltezone, was im öffentlichen Interesse liegt. Zur Wahrung dieses

öffentlichen Interesses war der Beschwerdegegner im Rahmen seines weiten

Ermessens berechtigt, geringfügig vom Grundsatz der gleichmässigen Belastung

abzuweichen. Der Eingriff in das Eigentum der Beschwerdeführenden ist ausserdem

verhältnismässig.

Dem Begehren der Beschwerdeführenden,

die Baulinien sogar asymmetrisch zulasten der nördlich der N-Strasse gelegenen

und vorwiegend im Eigentum der Stadt Zürich stehenden Grundstücke zu ziehen, könnte

übrigens schon deshalb nicht entsprochen werden, weil dies den Streitgegenstand

in unzulässiger Weise erweitern würde (Kölz/Bosshart/Röhl, § 52

N. 3). Das Rekursbegehren verlangte lediglich die gleichmässige Belastung

der beidseitigen Anlieger.

4.4

Die

Beschwerdeführenden machen weiter geltend, dass die Baulinien überdimensioniert,

mithin unverhältnismässig seien.

Auch wenn das Verwaltungsgericht keinen Anlass hat, in das

Ermessen der Planungsbehörde einzugreifen (oben 4.2), schliesst dies nicht aus,

dass die konkrete Linienführung im Bereich der Grundstücke der

Beschwerdeführenden daraufhin zu prüfen ist, ob die geplante Strassenführung in

Berücksichtigung der gegebenen Verhältnisse sinnvoll, möglich und zumutbar ist

und ob das Mass der belasteten Fläche nicht weiter geht, als es der Zweck der

Baulinie zu rechtfertigen vermag. Für die Belastung einer zu grossen Fläche

könnte sich die Baulinienziehung nicht mehr auf ein ausreichendes öffentliches

Interesse stützen; auch würde sie insoweit den Grundsatz der

Verhältnismässigkeit verletzen (vgl. BGE 118 Ia 394 E. 3c).

Verkehrsbaulinien dienen neben den in § 96 Abs. 2 lit. a PBG genannten

Zwecken auch der Sicherung des Strassenabstands im Sinne von § 265

Abs. 1 PBG. Diese Bestimmung besagt, dass bei fehlenden Baulinien

oberirdische Gebäude einen Abstand von 6 m gegenüber Strassen einzuhalten

haben, sofern die Bau- und Zonenordnung keine anderen Abstände vorschreibt.

Grundsätzlich ist es also zulässig, mit Baulinien den Strassenabstand grösser

oder kleiner als 6 m anzusetzen (VGr, 15. September 2005,

VB.2005.00029, E. 3.1, www.vgrzh.ch).

4.4.1

Die Baulinien entlang der N-Strasse weisen einen Querschnitt von

21.5

m auf, basierend auf der Annahme von 6 m Fahrbahn, 3.5 m

Fuss- und Veloweg und zwei Mal einer Vorgartentiefe von 6 m. Dieser

Baulinienabstand einer im regionalen Richtplan eingetragenen Staatsstrasse kann

nicht als überdimensioniert betrachtet werden. Dass den Verkehrsanlagen (Radweg

und Buslinie) übergeordnetes Interesse zukommt, haben die Beschwerdeführenden

ebenfalls anerkannt. Die N-Strasse soll mit der Realisierung der neuen

Verbindung X als Strassenverbindung zwar aufgehoben werden, die Vorinstanz geht

jedoch – nicht zuletzt wegen der baulichen Entwicklung im Quartierplangebiet

südlich der N-Strasse – von einer Zunahme des Verkehrs aus. Die Stadt Zürich

rechne zudem damit, dass in nächster Zukunft die heute eingesetzten Midibusse

durch grössere Fahrzeuge ersetzt werden müssten. Es sei nicht auszuschliessen,

dass sich ein Ausbau der N-Strasse aus verkehrstechnischen Gründen oder Gründen

der Verkehrssicherheit aufdrängen werde. Der Baulinienfestsetzung an der N-Strasse

liegen vertretbare Vorstellungen über eine künftige Strassennutzung zugrunde.

Im Übrigen ist auf die zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz zu verweisen.

4.4.2

Hinsichtlich der Dimensionierung der Baulinie für die neue Verbindung X führen

die Beschwerdeführenden aus, dass die im östlichen Bereich der Bauzone

gelegenen Grundstücke bis zu 6 m tief von der Baulinie angeschnitten

würden. Bei zweck- und verhältnismässiger Ziehung der Baulinien könne dies

verhindert werden. Aus dem Baulinienplan ergebe sich nämlich, dass die neue

Verbindung von Osten her einen unterirdischen Anschluss aufweisen werde, indem

darauf verzichtet worden sei, die Baulinie bis zur O-Strasse durchzuziehen. Vor

diesem Hintergrund sei nicht nachvollziehbar, weshalb genau im Bereich eines

Schulhauses und eines Wohnquartiers die

Ein-/Ausfahrt zu einem neuen Strassentunnel verlaufen solle. Durch eine

beschränkte Verlängerung des unterirdischen Verlaufs der neuen

Verbindungsstrasse könne die Baulinie so angepasst werden, dass sie die Bauzone

nicht mehr tangiere.

4.4.3

Für die neue Verbindung X liegen noch keine konkreten Pläne vor. Es ist

deshalb insbesondere noch nicht bestimmt, wie lange die Strasse unter Niveau

geführt werden wird. Dies festzulegen ist Sache des Ausführungsprojekts, was

nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist. Baulinien sind so

festzusetzen, dass sie den Bedürfnissen des voraussichtlichen Endausbaus der

betreffenden Anlagen genügen (§ 98 PBG). Gemäss dem Eintrag im regionalen

Richtplan soll die neue Verbindung gewährleisten, dass auch grossräumigerer

Verkehr sich weitgehend auf die umweltverträglichere Tangentialverbindung

abstützen kann. Das neue Strassenstück sei jedoch aus heutiger Sicht nur in

Verbindung mit der unterirdischen Verlängerung der O-Strasse sinnvoll. Dem

Protokoll des Zürcher Stadtrates kann entnommen werden, dass die Baulinie vor

allem die für die Verkehrsanlage voraussichtlich benötigte Fläche

grundeigentümerverbindlich festsetzen soll. Daneben beschränke sich der

Eingriff der Baulinien auf die Freihaltewirkung. Der Baulinienplan sieht für

die Verkehrsanlage einen Baulinienquerschnitt von 30 m vor, womit dereinst

auch eine tiefgelegte Strassenführung realisiert werden könnte. Eine solche

Strassenführung dränge sich aus technischen Gründen (Anschluss an die

vorgesehene unterirdische O-Strasse) wie auch zum Schutz der Umwelt auf.

Die Festlegung der Baulinien

für die neue Verbindung X entspricht dem gesetzlichen Zweck. Es darf angenommen

werden, dass eine tiefgelegte Strassenführung realisiert werden könnte. Die

Baulinienbreite von 30 m kann damit nicht als unverhältnismässig qualifiziert

werden. Dies gilt auch für den östlichen Bereich. Mit der Vorinstanz ist zu

schliessen, dass sich die Baulinien als recht- und verhältnismässig erweisen, nicht

zuletzt um ein konkretes Strassenprojekt nicht zu präjudizieren.

4.4.4

Nach Ansicht der Beschwerdeführenden wurden die Baulinien auch deshalb so

grosszügig gezogen, weil die durch sie gesicherten Strassenausbauten alles

andere als konkretisiert seien. Dieser Einwand verfängt nicht, denn Baulinien

sind nicht erst zu ziehen, wenn das Vorhaben erstellt werden muss. Vielmehr ist

das aktuelle Bedürfnis für die Landsicherung schon dann gegeben, wenn

ersichtlich ist, dass die Erstellung über kurz oder lang notwendig sein wird

(BGE 118 Ia 372 E. 4b). Im Bereich südlich der N-Strasse

zeichnen sich bauliche Entwicklungen ab, was die Festlegung von Baulinien sowohl

für die N-Strasse als auch die neue Verbindung X bereits zum jetzigen Zeitpunkt

aufdrängt. Daran ändert nichts, dass die Realisierung der Verkehrsanlagen auf

einen weiten Planungshorizont ausgerichtet ist. Das von der bundesgerichtlichen

Rechtsprechung verlangte aktuelle Bedürfnis ist entgegen der Auffassung der

Beschwerdeführenden gegeben.

4.5

Die

festgelegten Baulinien erweisen sich nicht als überdimensioniert und unverhältnismässig.

5.

Mit ihrem Subeventualantrag verlangen die

Beschwerdeführenden, die von der Vorinstanz auferlegten Kosten angemessen zu

reduzieren und Dispositiv-Ziffer II des angefochtenen Entscheids entsprechend

zu korrigieren, sodann Dispositiv-Ziffer III aufzuheben. Sie erachten sowohl die

Höhe der Kosten als auch die Pflicht zur Leistung einer Parteientschädigung deshalb

als unverhältnismässig, weil zu Unrecht kein Mitwirkungsverfahren durchgeführt

worden sei. Wenn auf die Durchführung dieses Verfahrens verzichtet werde, müssten

die entsprechenden Anliegen im Rekursverfahren vorgebracht werden, was nicht

zum Nachteil der Betroffenen geschehen dürfe. Dieser Auffassung kann nicht gefolgt

werden. Das gebotene Verfahren wurde eingehalten, weshalb kein Grund besteht,

die Gebühren nicht verordnungskonform und die Parteientschädigung nicht praxisgemäss

festzusetzen.

6.

Demnach ist die Beschwerde abzuweisen.

7.

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Verfahrens den

Beschwerdeführenden (unter solidarischer Haftung füreinander) wie folgt

aufzuerlegen: Den Beschwerdeführenden 1.1, 1.2, 1.3, 1.4 und 1.5 zu je 1/25,

den Beschwerdeführenden 2, 3, 4 und 5 zu je 1/5 (§ 70 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 Satz 1 und § 14 VRG; vgl. Kölz/Bosshart/Röhl,

§ 14 N. 3). Den unterliegenden Beschwerdeführenden steht nach § 70

in Verbindung mit § 17 Abs. 2 VRG keine Parteientschädigung zu. Eine

solche Entschädigung ist aber auch dem Beschwerdegegner nicht zuzusprechen. Die

Beantwortung von Rechtsmitteln gehört zum Aufgabenbereich des Gemeinwesens,

weshalb dieses nur bei ausserordentlichen Bemühungen eine Prozessentschädigung

beanspruchen kann (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19 ff.). Diese Voraussetzungen

sind hier nicht erfüllt.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 6'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 6'060.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden (unter solidarischer Haftung

füreinander) wie folgt auferlegt: Den Beschwerdeführenden 1.1, 1.2, 1.3, 1.4

und 1.5 zu je 1/25, den Beschwerdeführenden 2, 3, 4 und 5 zu je 1/5.

4.

Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5.

Mitteilung an …