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Entscheid

VB.2006.00060

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2006.00060

15. Juni 2006Deutsch40 min

(URT.2006.9347)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

A. Mit

Schreiben vom 8. April 2005 teilte die Stiftung A (im Folgenden: Stiftung)

der Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich mit, in X die Wohngruppe C eröffnet

zu haben. Damit einhergehend stellte die Stiftung das Gesuch um Erteilung einer

Betriebsbewilligung für Heime im Sinn von § 43 Abs. 1 des

Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962 (GesundheitsG, LS 810.1) und

ersuchte um prompte Bearbeitung, damit die Bewohner und Bewohnerinnen der

Wohngruppe Beiträge der Krankenversicherung geltend machen könnten.

B. Am

25. April 2005 teilte die Gesundheitsdirektion der Stiftung mit, bei der

Wohngruppe C handle es sich um ein Behindertenheim. Die Erteilung einer

Betriebsbewilligung für Behindertenheime falle in die Zuständigkeit der

Direktion für Soziales und Sicherheit (ab 1. Mai 2006

Sicherheitsdirektion), weshalb die Gesuchsunterlagen dorthin weitergeleitet

würden. Sobald eine Betriebsbewilligung für die Wohngruppe C vorliege, könne

bei der Gesundheitsdirektion ein Gesuch um Aufnahme auf die Zürcher Pflegeheimliste

gestellt werden.

C. In der Folge

erklärte sich die Stiftung mit dieser Beurteilung nicht einverstanden und

stellte sich mit Schreiben vom 12. Mai 2005 weiterhin auf den Standpunkt,

bei der Wohngruppe C handle es sich um eine Pflegewohngruppe im Sinn von

§ 43 GesundheitsG, würden doch seitens der Stiftung Pflegeleistungen nach

dem Bundesgesetz vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung (KVG,

SR 832.10) bzw. der Krankenpflege-Leistungsverordnung vom

29. September 1995 (KLV, SR 832.112.31) erbracht.

D. Mit Schreiben

vom 14. Juni 2005 teilte die Gesundheitsdirektion der Stiftung mit, die

Kriterien für die Erteilung einer Bewilligung gemäss § 43 GesundheitsG

seien nicht erfüllt, zumal keine Pflege täglich und über 24 Stunden

gewährleistet sei. Vielmehr handle es sich um ein Heim nach § 9 des

Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG, LS 851.1).

E. Am

29. September 2005 ging bei der Gesundheitsdirektion ein Schreiben der

Stiftung ein, mit welchem diese um Erlass einer beschwerdefähigen Verfügung mit

detaillierter Darlegung, weshalb dem Gesuch um Gewährung einer

Betriebsbewilligung gemäss § 43 GesundheitsG nicht stattgegeben werde,

ersuchte. Im Schreiben wurde gleichzeitig festgehalten, die von der

Gesundheitsdirektion angewandte Kriterienliste sei ausschliesslich auf die

Bedürfnisse von Menschen mit physischem Pflegebedarf ausgerichtet. Bei einer

Anwendung der Vorgaben in einer Einrichtung, welche schwergewichtig auf die

stationäre Pflege psychisch beeinträchtigter Menschen ausgerichtet sei, würden

dadurch aber enorme Kosten ohne Nutzen verursacht. Deshalb wolle die Stiftung

überprüfen lassen, ob durch die Anwendung der genannten Kriterienliste für

solche Institutionen die Absichten des Gesetzgebers tatsächlich umgesetzt

würden.

F. Mit Verfügung

vom 23. Dezember 2005 wies die Gesundheitsdirektion das Gesuch der

Stiftung um Erteilung einer Bewilligung gemäss § 43 GesundheitsG für den

Betrieb der Wohngruppe C ab.

Erwägungen

II.

Dagegen erhob die Stiftung mit Eingabe vom 4. Februar

2006.

Beschwerde, eventuell Rekurs, beim Verwaltungsgericht mit den Anträgen um

Aufhebung der Verfügung vom 23. Dezember 2005 und um Erteilung der

Bewilligung zur Führung einer Pflegewohngruppe bezüglich der Pflegewohngruppe C

gemäss § 43 GesundheitsG. Eventuell sei unter Aufhebung der angefochtenen Verfügung

die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit diese bundesrechtskonforme

Kriterien für die gesundheitspolizeiliche Bewilligung anwende. Subeventuell sei

der Prozess zu sistieren, bis die Direktion für Soziales und Sicherheit über

eine Betriebsbewilligung bzw. die Gesundheitsdirektion gestützt auf diese

Betriebsbewilligung entschieden haben, ob die Wohngruppe C auf die Zürcher

Pflegeheimliste aufzunehmen sei, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu

Lasten der Beschwerdegegnerin.

Mit Beschwerdeantwort vom 27. März 2006

beantragte die Gesundheitsdirektion die Abweisung der Beschwerde, unter Kosten-

und Entschädigungsfolge zu Lasten der Beschwerdeführerin.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Nach

§ 19a Abs. 2 Ziff. 4 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 (VRG) können erstinstanzliche Anordnungen der Direktionen und

Ämter betreffend Bewilligungen zum Betrieb von Krankenhäusern unmittelbar beim

Verwaltungsgericht angefochten werden. Entgegen der Meinung der

Beschwerdeführerin handelt es sich dabei um eine Beschwerde und nicht um einen

Rekurs (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,

§ 19a N. 4, § 41 N. 29).

1.2

Die

Beschwerdeführerin wirft die Frage auf, ob unter die Formulierung "Bewilligungen

zum Betrieb von Krankenhäusern" gemäss § 19a Abs. 2 Ziff. 4

VRG auch die Bewilligung von Pflegeheimen bzw. Pflegewohngruppen zu subsumieren

sei. Ihrerseits stellt sie sich auf den Standpunkt, aufgrund der weiten Fassung

des Begriffs "Krankenhaus" im Gesundheitsgesetz sei dies zu bejahen.

Diese Auffassung wird auch von der Beschwerdegegnerin geteilt.

In § 39 Abs. 1 GesundheitsG, welche Bestimmung

unter den Titel "V. Die Krankenhäuser" fällt, werden als Aufgabe des

Staates die Errichtung und Betreibung zentraler Kantonsspitäler, Heil- und

Pflegeanstalten für psychisch Kranke und Spezialkrankenhäuser, deren

Einzugsgebiet sich über den ganzen Kanton erstreckt, aufgelistet. Gemäss

§ 39 Abs. 2 GesundheitsG sind die Errichtung und der Betrieb anderer

Spitäler und Krankenheime Sache der Gemeinden. Als Krankenheime gelten auch

Pflegeabteilungen in Altersheimen. Dies belegt somit, dass der Begriff

"Krankenhaus" nicht allzu eng ausgelegt werden darf. Vielmehr gehören

Pflegeheime bzw. Krankenheime im herkömmlichen Sinn – darauf wird noch

zurückzukommen sein – zu den Krankenhäusern, was denn auch anlässlich der kantonsrätlichen

Beratung im Zusammenhang mit der per 1. Januar 2003 in Kraft getretenen

Änderung des Sozialhilfe- und Gesundheitsgesetzes zum Ausdruck gekommen ist

(Prot. KR [1999-2003], S. 14117; unter anderem hatte die damalige Revision

die Übertragung der Kompetenz zur Erteilung von Bewilligungen für Altersheime

sowie Alters- und Pflegeheime von der Direktion für Soziales und Sicherheit

bzw. dem Sozialamt an die Gesundheitsdirektion zum Inhalt, was eine Änderung

von § 43 Abs. 1 GesundheitsG mit sich brachte). Der Präsident der

Redaktionskommission hatte angemerkt, nebst den Altersheimen sowie Alters- und

Pflegeheimen gemäss § 42 GesundheitsG gebe es noch eine dritte Kategorie –

das sei das Pflegeheim. Das Pflegeheim sei aber nicht aufgezählt, weil Pflegeheime

zu den Krankenhäusern gehörten.

Da es vorliegend um die Frage geht, ob die Wohngruppe C

als Pflegeheim im Sinn des Gesundheitsgesetzes zu gelten habe und herkömmliche

Pflegeheime zu den Krankenhäusern gehören, ist gestützt auf § 19a

Abs. 2 Ziff. 4 VRG das Verwaltungsgericht zur Behandlung der

Beschwerde zuständig. Im Folgenden wird somit darauf einzugehen sein, ob die

Wohngruppe die entsprechenden Voraussetzungen erfüllt, um als Pflegeheim nach

§ 43 Abs. 1 GesundheitsG bewilligt werden zu können.

1.3

Die

Stiftung ist zur Beschwerdeerhebung legitimiert (§ 70 in Verbindung mit

§ 21 lit. a VRG), weil die in diesem Verfahren zu beurteilende Frage

der Betriebsbewilligung nach § 43 GesundheitsG eng verknüpft ist mit der

Frage der Zulassung als Leistungserbringer gemäss KVG (vgl. dazu E. 4.2

a.E.).

1.4

Subeventuell

stellt die Beschwerdeführerin das Gesuch auf Sistierung des Prozesses, bis

gegebenenfalls die Direktion für Soziales und Sicherheit über eine

Betriebsbewilligung gemäss § 9 lit. c SHG bzw. die Beschwerdegegnerin

gestützt auf diese Betriebsbewilligung entschieden habe, ob die Wohngruppe C in

die Zürcher Pflegeheimliste aufzunehmen sei. Die Beschwerdegegnerin beantragt

die Abweisung des Sistierungsantrages, unter anderem mit dem Hinweis, das

Verwaltungsgericht sei bezüglich der Frage der Aufnahme in die Pflegeheimliste

bzw. zur Beurteilung der von einem Pflegeheim zu erfüllenden Voraussetzungen

für die Tätigkeit zu Lasten der obligatorischen Krankenversicherung nicht zuständig,

sondern der Regierungsrat und letztlich der Bundesrat im Sinn von

Art. 53 KVG.

Die Sistierung ist sinnvoll, sobald der Entscheid einer

Verwaltungs- oder Verwaltungsrechtspflegeinstanz von einem anderen Entscheid

oder Urteil abhängt oder wesentlich beeinflusst wird. Das gilt etwa für den

Fall, dass der Ausgang eines anderen Verfahrens für das interessierende

Verfahren von präjudizieller Bedeutung ist, oder wenn in einem anderen

Verfahren über Sachumstände oder rechtliche Voraussetzungen entschieden wird,

die für den Ausgang des in Frage stehenden Verfahrens von massgebender

Bedeutung sind. Erforderlich ist allerdings, dass beide Verfahren einen

genügenden Sachzusammenhang aufweisen (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu

§§ 4-31, N. 29).

Die hier zur Diskussion stehende kantonale Bewilligung

charakterisiert sich als Polizeierlaubnis und ist als eine Betriebsbewilligung

zu qualifizieren (VGr, 30. September 2004, VB.2004.00230, E. 3.2,

4.

, www.vgrzh.ch). Inwieweit die Voraussetzungen für die Erteilung der

Betriebsbewilligung erfüllt sind, beurteilt sich jedoch unabhängig davon, ob

das Wohnheim C als Leistungserbringer zulasten der sozialen Krankenversicherung

tätig sein kann (siehe nachfolgend E. 3.1 und E. 4), weshalb

vorliegend von einer Sistierung abzusehen ist.

2.

2.1

Die Gesundheitsdirektion hat in der

angefochtenen Verfügung vom 23. Dezember 2005 das Konzept der zu

bewilligenden Wohngruppe C wie folgt umschrieben, was grundsätzlich unwidersprochen

geblieben ist:

Den eingereichten Statuten der Beschwerdeführerin sei zu

entnehmen, dass sie die Schaffung von Wohngruppen für psychisch und physisch

Behinderte durch Zurverfügungstellung von Wohnungen mit spezifischer fachlicher

Betreuung und Unterstützung durch ausgebildetes Betreuungspersonal bezwecke.

Die vorgesehene Wohngruppe C werde als teilstationärer, sozialpsychiatrischer

Rehabilitationsbereich für unterstützungsbedürftige erwachsene Menschen in

einer Krisensituation bezeichnet, der sich an Frauen und Männer richte, die

nach einer stationären Behandlung in einer Psychiatrischen Klinik oder einer

Rehabilitationsklinik ein Anschlussprogramm suchten oder sich in einer

Lebenskrise befänden und Unterstützung bei einer Neuorientierung benötigten.

Das Angebot richte sich an Personen mit psychischer Behinderung/Erkrankung oder

einer leichten geistigen Behinderung und Menschen mit psychosozialen Problemen.

Nicht aufgenommen würden Menschen, bei welchen Suchtprobleme im Vordergrund

stünden oder Personen in akut psychotischem Zustand oder einer suizidalen

Gefährdung. Auch Menschen mit einer schweren körperlichen und/oder geistigen

Behinderung würden nicht in die Wohngruppe aufgenommen. Dem Konzept und den

Angaben auf dem Gesuchsformular sei im Weiteren zu entnehmen, dass die

Wohngruppe eine individuelle Betreuung, Begleitung und Unterstützung für die

Bewohnenden anbiete, wobei das Angebot die Vorbereitung und das Training auf

ein Leben ausserhalb der Stiftung umfasse. Mit den Betreuten werde eine

individuelle in- oder externe Tages- oder Halbtagesstruktur erarbeitet, wobei

die Wohngruppe von Montag bis Freitag während ca. sechs bis acht Stunden pro

Tag betreut und dafür insgesamt 0.7 oder 0.8 Stellen zur Verfügung stünden. In

der übrigen Zeit, mithin während der restlichen mindestens 16 Stunden an

Wochentagen sowie während 24 Stunden täglich an Wochenenden, seien die

Bewohnerinnen und Bewohner auf sich allein gestellt, wobei in dieser Zeit ein

rund um die Uhr besetzter telefonischer Hintergrunddienst angeboten werde, der

innert 30 Minuten vor Ort sein könne. Dem Konzept sei weiter zu entnehmen, dass

nicht nur keine Tagesstruktur angeboten werde, sondern die Bereitschaft zu

einer mindestens halbtäglichen Arbeitstagesstruktur und ein Arbeitsvertrag

vorhanden sein müssten, um überhaupt in die Wohngruppe aufgenommen werden zu

können. Ein solcher Arbeitsplatz könne zum Beispiel in der freien

Marktwirtschaft oder einer IV-Werkstätte sein. Da in der unmittelbaren Nähe der

Wohngruppe keine geeigneten Arbeitsstätten vorhanden seien, müsse zudem jede

Bewohnerin und jeder Bewohner den Einkauf und das Essen selbstständig organisieren,

wofür ein Haushaltsgeld ausbezahlt werde. Freizeitaktivitäten würden

grundsätzlich individuell gefördert. Die Gesundheit und deren Vorsorge würden

individuell thematisiert; alle zwei Wochen fände eine ärztliche Visite statt,

wobei auch ein anderer Arzt konsultiert werden könne. Medikamente würden vom

behandelnden Arzt an das Betreuungsteam geleitet und von diesem einmal

wöchentlich abgegeben. Hiezu hätten sich die Bewohnerinnen und Bewohner selbst

einen Medikamentendosierer anzuschaffen.

Die Gesundheitsdirektion qualifizierte dieses Konzept als

nicht dem Bedarf pflegebedürftiger Bewohnerinnen und Bewohner eines

Pflegeheimes bzw. einer Pflegewohngruppe entsprechend. Massnahmen, welche auf

die Hilfe und Unterstützung der Bewohnerinnen und Bewohner in grundlegenden

Aktivitäten des Lebens abzielten und zum üblichen Angebot in Pflegeheimen

gehörten, wie etwa die Hilfe bei Mund- und Körperpflege, beim An- und

Auskleiden sowie beim Essen und Trinken oder bei weiteren grundlegenden Lebensverrichtungen,

würden in der Wohngruppe nicht angeboten. Auch die wöchentliche Verteilung der

von den behandelnden Ärztinnen und Ärzten verschriebenen Medikamente könne nicht

ernsthaft als Pflegemassnahme mit therapeutischer Zielsetzung betrachtet werden.

Die ständige, zur Gewährleistung der Sicherheit der Patientinnen und Patienten

vor Ort erforderliche medizinische Behandlung und Pflege sowie die dauernde

Überwachung durch Fachpersonal sei ebenfalls nicht gewährleistet. Ein

telefonischer Hintergrunddienst entspreche den Anforderungen an eine dauernde

Überwachung und Betreuung nicht. Zudem werde keine geregelte Tagesstruktur,

insbesondere mit gemeinschaftlichem Essen angeboten. Vielmehr hätten die

Bewohnerinnen und Bewohner mindestens einer halbtäglichen Arbeit nachzugehen

und hätten ihren Einkauf und ihr Essen selber zu organisieren. Bei dieser

Sachlage könne nicht die Rede davon sein, dass es sich um pflegebedürftige Personen

handle, welche einer Behandlung, Pflege und Betreuung in einem Pflegeheim im

Sinn einer Langzeitinstitution bedürften, weshalb die Voraussetzungen gemäss

§ 43 GesundheitsG nicht erfüllt seien. Es gehe nicht an, eine Wohngruppe,

welche sich als temporäre Lebensgemeinschaft auf dem Weg zum selbstständigen

Leben verstehe und vorwiegend soziale Hilfe und Betreuung anbiete, als

Pflegeheim im Sinn des Gesundheitsgesetzes zu betrachten, nur weil sie in

Einzelfällen tatsächlich medizinische Behandlung oder Pflege anbieten könnte.

2.2

Die Beschwerdeführerin bringt dagegen vor, die

Zürcher Pflegeheimliste vom 3. Dezember 1997 (RRB 2609/1997) sei

mit Regierungsratsbeschluss vom 17. März 2004 (RRB 399/2004)

geändert worden. Danach könnten neu die im Pflegebereich tätigen Invalidenheime

unter den gleichen Voraussetzungen wie die übrigen Pflegeinstitutionen in die

Pflegeheimliste aufgenommen werden, was der Fall sei, wenn die Dienstleistungs-

und Infrastrukturvoraussetzungen gemäss Art. 39 Abs. 1 lit. a-c

KVG erfüllt seien. Gestützt darauf sei die Beschwerdeführerin davon

ausgegangen, die Pflegewohngruppe C könne Krankenversicherungsleistungen in

Anspruch nehmen. Die Pflegewohngruppe sei auch kein Behindertenheim gemäss dem

Bundesgesetz vom 19. Juni 1959 über die Invalidenversicherung (IVG,

SR 831.20) und beziehe daher keine Subventionen nach Art. 73 f.

IVG. Vielmehr gehöre die Wohngruppe zu den "Anstalten und Werkstätten, die

der stationären Durchführung von medizinischen Massnahmen dienen"

(Art. 73 Abs. 1 zweiter Satz IVG). Die Wohngruppe falle auch

nicht unter § 4 des Gesetzes über die Beitragsleistungen des Staates für

Altersheime sowie Heime, Eingliederungsstätten und Werkstätten für Invalide vom

4.

März 1973 (LS 855.1). Weiter hält die Beschwerdeführerin fest, die

von der Beschwerdegegnerin angewandte Kriterienliste für die Bewilligung zur

Führung von Pflegewohngruppen sei zu einengend, da sie auf somatisch bedingte

Langzeitpflegefälle ausgerichtet sei. Sie widerspreche daher den relativ weit

und flexibel gefassten bundesrechtlichen Vorgaben gemäss Art. 39

Abs. 1 lit. a-c KVG. Ob nämlich im konkreten Fall die Bedingungen

von Art. 39 Abs. 1 lit. a-c KVG erfüllt seien, könne einzig ein

validiertes, von den massgebenden Verbänden (zum Beispiel santésuisse)

anerkanntes und empfohlenes Pflegebedarf- und Überprüfungssystem aussagen. Im

Kanton Zürich seien die Systeme nach "BESA" (BewohnerInnen-Einstufungs-

und Abrechnungssystem) und "RAI-RUG" (Resident Assessment Instrument

bzw. Ressource Utilization Groups) anerkannt. Das Wohnheim C evaluiere nach dem

System RAI-RUG den Pflegeaufwand der Bewohner und Bewohnerinnen und sei

überdies nach den Normen ISO 9001-2000 (International Organization for

Standardization) durch die Schweizerische Vereinigung für Qualitäts- und Management-Systeme

(SQS) und BSV-IV 2000 (gemäss Bundesamt für Sozialversicherung) zertifiziert.

Die Bewohnerinnen und Bewohner des Wohnheims C seien aufgrund der nach dem

RAI-RUG-System erhobenen Pflegeleistungen nicht auf eine "ausgebaute"

Pflegeheimstruktur mit 24-Stunden-Überwachung vor Ort, Treppenlift und Ausguss

angewiesen. Die in Art. 7 Abs. 2 lit. c KLV aufgeführten

Pflegeleistungen könnten entweder zu Hause oder eben stationär erbracht werden,

wobei nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung leicht pflegebedürftige

Menschen nicht in ein teures Pflegeheim eingewiesen werden müssten

(BGE 131 V 178). Dasselbe Motiv könne angerufen werden, wenn es darum

gehe, dass nicht nur hochtechnisierte Einrichtungen als Pflegeheime akzeptiert

würden, sondern auch Pflegewohngruppen mit leichtem bis mittelschwerem

Pflegebedarf. Die Gesundheitsdirektion sei nicht befugt, den bundesrechtlich

abschliessenden Begriff der "Pflege" nach eigenem Gutdünken

einzuengen. Zwar handle es sich bei den Voraussetzungen für die Betriebsbewilligung

gemäss § 43 GesundheitsG und jenen für die Aufnahme in die Zürcher

Pflegeheimliste um zwei rechtlich getrennte Vorgänge. Faktisch seien sie aber

ein und dasselbe. Die Gesundheitsdirektion habe daher nur zu prüfen, ob die

konkrete Institution die Voraussetzungen nach Art. 39 Abs. 1

lit. a-c KVG erfülle und dürfe sich "an keine intransparenten

Eigenkreationen" halten. Bezüglich der Frage, ob gegebenenfalls ein Heim

im Sinn von Art. 9 lit. c SHG vorliege, stellt sich die

Beschwerdeführerin auf den Standpunkt, dies könne nicht der Fall sein, da es in

der Pflegewohngruppe auch Bewohnende geben könne, die einen Pflegebedarf

hätten, der über der Stufe 1 nach BESA liege. Gemäss den Weisungen der

Direktion für Soziales und Sicherheit könnten in Behindertenheimen aber

"nur" Menschen bis BESA-Stufe 1 gepflegt werden. Liege ein höherer

Pflegebedarf vor, so handle es sich um ein gesundheitspolizeilich bewilligungspflichtiges

Pflegeheim. Ausserdem habe die Gesundheitsdirektion im Jahr 1999 drei

Pflegewohngruppen der Beschwerdeführerin die gesundheitspolizeiliche Bewilligung

erteilt und diese auf die Zürcher Pflegeheimliste aufgenommen.

2.3

Die Beschwerdegegnerin bejaht, dass der

Beschwerdeführerin bereits für drei Wohngruppen die Bewilligung erteilt worden

sei. Allerdings sei die Gesundheitsdirektion davon ausgegangen, dass die

Voraussetzung bezüglich Gewährleistung der Pflege den stationären Patienten

gegenüber während 24 Stunden gegeben sei. Anlässlich einer Besichtigung vom

13.

März 2003 sei festgestellt worden, dass dem nicht so sei, weshalb der

Beschwerdeführerin der Entzug der Bewilligungen angedroht worden sei, falls die

Mängel nicht behoben würden. Aufgrund der Ausführungen der Beschwerdeführerin

sei davon auszugehen, dass die Betreuungen der Bewohnerinnen und Bewohner in

den bereits bestehenden Wohngruppen nicht abgeändert worden seien. Im Rahmen

der regelmässigen, bundesrechtlich geforderten Überprüfung der Pflegeheimliste

werde über das Verbleiben dieser Institutionen auf der Pflegeheimliste bzw. den

Fortbestand der Betriebsbewilligungen noch zu entscheiden sein. Interne

Vorbereitungen würden derzeit vorgenommen. In der Beschwerdeantwort ist im

Weiteren festgehalten, aus der Tatsache, dass die Beschwerdeführerin für die

Wohngruppe C keine Betriebsbeiträge der Invalidenversicherung bzw. keine Leistungen

gestützt auf das Gesetz über die Beitragsleistungen des Staates für Altersheime

sowie Heime, Eingliederungsstätten und Werkstätten für Invalide erhalte, könne

nicht hergeleitet werden, es liege deswegen kein Heim zur Unterbringung und

Betreuung Behinderter oder sonst wie betreuungsbedürftiger Personen vor. Die

Frage, ob die Direktion für Soziales und Sicherheit bzw. die

Gesundheitsdirektion für die Erteilung der Betriebsbewilligung zuständig sei,

richte sich nach dem vorgesehenen Zweck und der geplanten hauptsächlichen Tätigkeit

der vorgesehenen Institution. Stehe die ständige, rund um die Uhr garantierte

Pflege, Versorgung und Betreuung pflegebedürftiger und damit auch

hilfsbedürftiger Bewohnerinnen und Bewohner im Vordergrund, sei hiefür eine

Pflegeheimbewilligung nach § 43 GesundheitsG erforderlich. Stehe nicht die

Pflege, sondern die anderweitige Betreuung der Bewohnerinnen und Bewohner im

Vordergrund, sei eine Bewilligung der Direktion für Soziales und Sicherheit

nötig (vorbehältlich der heute noch in sehr geringer Zahl existierenden reinen

Altersheime, welche der Unterbringung und Betreuung betagter Menschen – ohne

Pflegebedarf – dienen und eine Betriebsbewilligung der Gesundheitsdirektion

benötigen). Die Beschwerdeführerin wolle die Abgrenzung jedoch

unzutreffenderweise aufgrund der Pflegebedürftigkeit der Bewohnenden und nicht

nach dem Heimzweck vornehmen. Vorliegend ergebe sich aber eindeutig, dass die

Wohngruppe C kein Pflegeheim sei. Weder das Haus selbst noch die während

einiger Stunden pro Tag garantierte Anwesenheit einer einzelnen

Betreuungsperson seien darauf ausgerichtet, Bewohnerinnen und Bewohner mit

einem regelmässigen Pflege- und Betreuungsbedarf im Rahmen der BESA-Stufen 2-4

aufzunehmen. Es gehe jedenfalls nicht an, allein aufgrund des Pflege- und

Betreuungsbedarfs einzelner Bewohnerinnen und Bewohner eine Institution zu

einem Pflegeheim zu erheben. Die von der Gesundheitsdirektion erlassene

Kriterienliste basiere allein auf kantonalem Recht. Die Gesundheitsdirektion

gehe aber davon aus, dass die in der Kriterienliste umschriebenen Anforderungen

ohnehin den in Art. 39 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 39

Abs. 1 lit. a-c KVG geforderten Dienstleistungs- und Infrastrukturvoraussetzungen

für die Zulassung eines Pflegeheims als Leistungserbringer entspreche oder

diese zumindest als Kerngehalt mit umfasse. Selbst wenn die in Art. 39

Abs. 1 lit. a-c KVG umschriebenen Zulassungsvoraussetzungen aus

bundesrechtlicher Sicht anders ausgelegt werden könnten, was allerdings

vehement bestritten werde, ergäbe sich daraus keine Änderung der in alleiniger

kantonaler Kompetenz festgelegten Voraussetzungen f. die Erteilung einer Betriebsbewilligung

für ein Pflegeheim. Im Kanton Zürich werde unter Pflegeheim seit jeher eine

stationäre, auf Langzeitbehandlungen ausgerichtete Institution verstanden,

welche zum Zweck habe, pflegebedürftige und damit weitgehend auch schutzbedürftige,

kranke Menschen aufzunehmen und sie in einer der Pflegebedürftigkeit

angepassten, geeigneten Unterkunft durch geeignetes, entsprechend organisiertes

Personal im erforderlichen Rahmen zu behandeln, pflegen, betreuen und

verpflegen. Zudem gelte im Kanton Zürich der Grundsatz, dass in einem

Pflegeheim die Möglichkeit gegeben sein müsse, Bewohnerinnen und Bewohner

grundsätzlich auch bei zunehmender Pflege- und Betreuungsbedürftigkeit bis zum

Tod betreuen zu können (RRB 2609/1997, S. 4). Auch das Bundesrecht

verstehe unter einem Pflegeheim eine stationäre Einrichtung, welche nicht nur

die dauernde Präsenz der Bewohner und Bewohnerinnen erfordere, sondern vor

allem die dauernde Präsenz einer Pflegeperson. Die Kriterienliste der

Gesundheitsdirektion lasse durchaus einen gewissen Spielraum für die konkrete

Ausgestaltung eines Pflegeheims offen. Zwingend einzuhalten seien jedoch

Vorschriften, welche gesundheitspolizeilich zum Schutz der Bewohnerinnen und

Bewohner unumgänglich seien. Dies seien insbesondere die Vorschriften bezüglich

der dauernden minimalen Präsenz vor Ort zur Überwachung und Sicherung der Bewohnerinnen

und Bewohner. Die von der Beschwerdeführerin aufgeführten BESA- und

RAI/RUG-Systeme dienten der Feststellung des individuell notwendigen

Pflegebedarfs einer pflegebedürftigen Person für die Berechnung der Leistungen

der Krankenversicherer, nicht aber um auf die erforderlichen Dienstleistungs-

und Infrastrukturvoraussetzungen der Wohngruppe C schliessen zu können. Ebenso

wenig lasse sich in diesem Zusammenhang aus den Zertifizierungen ISO 9001-2000

und BSV-IV 2000 ableiten. Die von der Beschwerdeführerin zitierte neue

Rechtsprechung des Bundesgerichts beziehe sich zudem auf die Krankenpflege von

psychisch erkrankten Menschen zu Hause. Es bleibe offen, inwieweit dasselbe

unbesehen auf die in Pflegeheimen erbrachte Pflegeleistungen übertragen werden

könne.

3.

3.1

Das Gesundheitswesen ist in der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) an verschiedenen Orten geregelt.

In der Lehre wird zum Teil das Fehlen einer konzeptionell überzeugenden

Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen kritisiert (Tomas Poledna in: Tomas

Poledna/Ueli Kieser [Hrsg.], Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Bd. VIII,

Gesundheitsrecht, Basel etc. 2005, S. 21 Rz. 19). Während dem Bund im

Bereich der Kranken- und Unfallversicherung gemäss Art. 117 BV eine

umfassende Gesetzgebungskompetenz zukommt – daraus fliesst auch die

Verpflichtung an die Kantone zum Führen von Spitallisten (Art. 39

Abs. 1 lit. e KVG) – fällt der übrige Bereich des

Gesundheitswesens weitgehend in die Zuständigkeit der Kantone. Der Gesetzgeber

zählt die Gesetzgebungskompetenzen des Bundes im Gebiet des Gesundheitsschutzes

in Art. 118 Abs. 2 BV nämlich abschliessend auf. Es handelt sich

dabei um den Umgang mit bestimmten Waren oder Gegenständen, welche die

Gesundheit gefährden können, die Bekämpfung bestimmter Krankheiten und den

Schutz vor ionisierenden Strahlen (Luzius Mader in: Bernhard Ehrenzeller u.a.

[Hrsg.], Die Schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, Zürich 2002,

Art. 118 Rz. 4; vgl. auch Margrith Bigler-Eggenberger bezüglich

Art. 41, Rz. 39).

Es ergibt sich somit, dass Pflegeheime grundsätzlich unter

die Regelungskompetenz der Kantone fallen, soweit es nicht um Fragen der

Kranken- und Unfallversicherung geht. Für Pflegeheime bestehen besondere

kantonale Pflegeheimlisten; diese stellen ein Instrument für die Zulassung als

Leistungserbringer gemäss KVG dar (vgl. Tomas Poledna/Brigitte Berger,

Öffentliches Gesundheitsrecht, Bern 2002, N. 485, 488; zur Bedeutung der

Spitallisten: BGE 132 V 6 E. 2.4.1). Entsprechend ist die Erteilung

einer Bewilligung zum Betrieb eines Pflegeheims Sache der Kantone. Wegen der

umfassenden Kompetenzen, welche den Kantonen im Bereich des Schutzes der

Gesundheit zukommen, lässt sich auch nicht herleiten, Letztere dürften aufgrund

eines Diktats des Bundesrechts bei der Erteilung solcher Betriebsbewilligungen

lediglich prüfen, ob die betreffenden Institutionen die Voraussetzungen als

Leistungserbringer gemäss Art. 39 Abs. 1 lit. a-c KVG erfüllen.

Zwar greifen die Bereiche des Gesundheitsschutzes (Art. 118 BV) und der

Kranken- und Unfallversicherung (Art. 117 BV) naturgemäss ineinander über,

weshalb sich die Voraussetzungen für die Erteilung einer

gesundheitspolizeilichen Betriebsbewilligung mit den Anforderungen gemäss

Art. 39 Abs. 1 lit. a-c KVG – es sind dies die Gewährleistung

einer ausreichenden ärztlichen Betreuung seitens der Einrichtung (lit. a),

das Verfügen über das erforderliche Fachpersonal (lit. b) sowie über

zweckentsprechende medizinische Einrichtungen und die Gewährleistung einer

zweckentsprechenden pharmazeutischen Versorgung (lit. c) – im Normalfall

(darauf wird noch zurückzukommen sein) decken. Dies kommt denn auch in den Erwägungen

des Regierungsrats zur Zürcher Pflegeheimliste zum Ausdruck, wird doch bezüglich

der in die Pflegeheimliste aufzunehmenden Institutionen auf die

Dienstleistungs- und Infrastrukturvoraussetzungen gemäss Art. 39

Abs. 1 lit. a-c KVG abgestellt und darauf hingewiesen, diese

Voraussetzungen seien die gleichen, wie sie der gesundheitspolizeilichen

Bewilligung der Gesundheitsdirektion für die Führung von Pflegebetten zugrunde

lägen (RRB 2609/1997, E. A; siehe auch RRB 399/2004, E. C).

Das bedeutet aber nicht, dass es sich bei der Betriebsbewilligung einerseits

und der Aufnahme einer Institution in die Pflegeheimliste andererseits faktisch

um ein und dasselbe handelt, wie dies von der Beschwerdeführerin geltend

gemacht wird. Dies ergibt sich allein schon aus den unterschiedlichen

gesetzgeberischen Zielsetzungen (gesundheitspolizeilich motivierte Betriebsbewilligung

gemäss kantonalem Recht/Zulassung als Leistungserbringer gestützt auf Bundesrecht),

was bei der im Folgenden vorzunehmenden Auslegung der massgebenden kantonalen

Gesetzesbestimmungen entsprechend zu berücksichtigen ist.

3.2

Die Erteilung einer Betriebsbewilligung für ein

Pflegeheim bezweckt primär die Gewährleistung der aus gesundheitlichen Gründen

über längere Zeit erforderlichen adäquaten Pflege der Bewohnerinnen und

Bewohner. Dabei werden als "Pflegeheime" Einrichtungen verstanden,

die Langzeitpatienten zur Pflege, medizinischen Betreuung und Rehabilitation aufnehmen.

Nach allgemeinem Sprachgebrauch sind dies die Pflegefälle, die für Patienten

und Angehörige meistens schwere Belastungen verursachen. Während die Pflegemassnahmen,

zum Beispiel die Hilfe beim Essen und Ankleiden sowie die medizinische

Betreuung gemäss Art. 25 Abs. 2 lit. a KVG zu Lasten der

Versicherung gehen, müssen die "Hotelkosten", d.h. die Kosten für

Unterkunft und Verpflegung in Pflegeheimen, vom Patienten getragen werden

(Alfred Maurer, Das neue Krankenversicherungsrecht, Basel/Frankfurt a.M. 1996,

S. 70; vgl. auch Poledna/Berger, N. 481, 485; zur Definition

"Pflegeheim" vgl. Art. 39 Abs. 3 KVG sowie Botschaft

über die Revision der Krankenversicherung vom 6. November 1991, BBl 1992 I

166, 186). Als "Spitäler" werden dagegen Anstalten oder deren

Abteilungen bezeichnet, die der stationären Behandlung akuter Krankheiten oder

der stationären Durchführung von Massnahmen der medizinischen Rehabilitation dienen

(Art. 39 Abs. 1 KVG).

Wie in Erwägung 1.2 ausgeführt, ist ein Pflegeheim im

herkömmlichen Sinn, das heisst eine auf die Pflege von stark pflegebedürftigen

Patienten und Patientinnen ausgerichtete Institution, im Kanton Zürich

bezüglich Aufsicht und Erteilung der Betriebsbewilligung durch die Gesundheitsdirektion

einem Krankenhaus gleichgestellt (vgl. auch § 2 Abs. 1 Ziff. 2

und 5 der Verordnung über die Staatsbeiträge an die Krankenpflege vom

26.

Februar 1968, LS 813.21, wonach Krankenheime als

Krankenhäuser gelten). Der Regierungsrat des Kantons Zürich hat denn auch im

Rahmen der Beantwortung einer Interpellation am 20. Oktober 1999

festgehalten, Krankenheime seien Heime, die ausschliesslich der stationären

Pflege von stark pflegebedürftigen Patientinnen und Patienten dienten; für die

Bewilligung der Krankenheime sei entsprechend ihrer Ausrichtung auf dauernde

pflegerische und medizinische Versorgung allein die Gesundheitsdirektion

zuständig (KR-Nr. 284/1999; RRB 1896/1999). Von dieser Auffassung ist

auch bei den Beratungen über das Gesetz über die Änderung des Sozialhilfegesetzes

und des Gesundheitsgesetzes (in Kraft getreten am 1. Januar 2003)

ausgegangen worden (Prot. KR [1999-2003], S. 14117). Aber auch aus dem

Umstand, dass im Gesundheitsgesetz die Heil- und Pflegeanstalten für psychisch

Kranke und Krankenheime unter dem Titel "Die Krankenhäuser"

aufgeführt sind (§ 39 Abs. 1 und 2 GesundheitsG), ergibt sich, dass

damit Kranken- bzw. Pflegeheime gemeint sind, welche den Charakter eines

Krankenhauses haben. Dies ist klarerweise der Fall bei den auf die stationäre

Pflege von stark pflegebedürftigen Patientinnen und Patienten ausgerichteten

Institutionen (sowie selbstverständlich eigentlichen Spitalbetrieben), während

"ähnliche Anstalten" nicht dazu gehören. So wird im Rahmen der

Abgrenzung der Krankenhäuser von ähnlichen Anstalten festgehalten, Säuglings-

und Kinderheime, Erziehungsheime, Erholungsheime, Heime für Behinderte und

ähnliche Einrichtungen würden nicht als Krankenhäuser gelten und unterstünden,

sofern sie nicht vom Staate geführt seien, in gesundheitspolizeilicher Beziehung

der Aufsicht der Gemeinden. Vorbehalten blieben abweichende Vorschriften

anderer Gesetze (Marginalie sowie § 42 Abs. 3 GesundheitsG).

Daraus ist zu schliessen, dass die Gesundheitsdirektion

grundsätzlich nur dann für die Erteilung einer Bewilligung zum Betrieb eines

Pflegeheims gemäss § 43 Abs. 1 GesundheitsG zuständig ist, wenn der

zu bewilligenden Institution der Charakter eines Krankenhauses zukommt. Dies

ergibt sich e contrario auch aus § 9 lit. c SHG, wonach Erteilung und

Entzug von Bewilligungen für den Betrieb privater, nicht unter die Zuständigkeit

einer anderen Behörde fallenden Heime, die der dauernden Unterbringung, Verpflegung

und persönlichen Betreuung von Behinderten oder sonstwie betreuungsbedürftigen

Personen dienen, der für das Fürsorgewesen zuständigen Direktion obliegen.

Anderweitige, nicht auf die Pflege stark pflegebedürftiger Patientinnen und

Patienten ausgerichtete Konzepte bzw. Konzepte ohne Krankenhaus-Charakter

fallen daher in der Regel nicht unter die Bewilligungspflicht gemäss

§ 43 GesundheitsG. Eine Ausnahme bilden lediglich Altersheime sowie

Alters- und Pflegeheime. Da die Gesundheitsdirektion an diese Einrichtungen

Staatsbeiträge ausrichtet, wurde aus verfahrensökonomischen Gründen mittels

ausdrücklicher Gesetzesänderung die Zuständigkeit für die Erteilung der Betriebsbewilligung

von der Direktion für Soziales und Sicherheit an die Gesundheitsdirektion

übertragen, was hier aber nicht weiter interessiert (Weisung des Regierungsrates

vom 14. November 2001 betreffend das Gesetz über die Änderung des

Sozialhilfe- und Gesundheitsgesetzes, ABl 2001, S. 1792, 1799).

In diesem Licht ist auch die Kriterienliste der

Gesundheitsdirektion für die Bewilligung zur Führung von Altersheimen, Alters-

und Pflegeheimen, Krankenheimen und Pflegewohngruppen zu sehen, welche nicht zu

beanstanden ist. Somit erübrigt sich auch die Rückweisung der Sache an die

Vorinstanz, damit diese "bundesrechtskonforme Kriterien für die

gesundheitspolizeiliche Bewilligung anwende", wie dies von der

Beschwerdeführerin eventuell beantragt wird. Wie dargelegt, werden in der

Kriterienliste unter anderem die Gewährleistung der Pflege vor Ort während 24

Stunden, eine Apotheke mit abschliessbarem Arzneischrank und ein Schwesternruf

verlangt, welche Voraussetzungen zweifelsohne bei einem Krankenhaus bzw. einer

Institution mit dem Charakter respektive der Organisationsstruktur eines

Krankenhauses erfüllt sein müssen. Diesen Typus von Institutionen hatte auch

der Regierungsrat bei der Festsetzung der Pflegeheimliste im Auge. So hat er

festgehalten, im Gegensatz zu Akutspitälern sei in Pflegeheimen nicht die

technische Ausstattung für den Behandlungserfolg massgebend, sondern vielmehr

die Qualifikation des Personals und das pflegerische Konzept. Pflegebedürftige

würden meistens an mehreren Gebrechen (Multimorbidität) leiden, und die

Pflegebedürftigkeit steige in der Regel während der Dauer des Heimaufenthaltes.

Die Pflegebedürftigen würden während ihrer Hospitalisation in der Regel immer

verschiedene Pflegestufen durchlaufen. Verlegungen von Patientinnen und Patienten

seien zumeist menschlich problematisch bzw. belastend und seien daher

grundsätzlich zu vermeiden. Die Heime sollten in der Lage sein, die Pflegebedürftigen

über alle Stufen hinweg bis zum Tode zu betreuen (RRB 2609/1997,

E. B.2).

3.3

Es zeigt sich somit, dass der Wohngruppe C

nicht der Charakter bzw. die Organisationsstruktur eines Krankenhauses im Sinn

der kantonalen Gesetzgebung zukommt. Dies ergibt sich allein schon aus der

Tatsache, dass keine Betreuung vor Ort während 24 Stunden gewährleistet ist. Es

versteht sich von selbst, dass ein telefonischer Hintergrunddienst in der Nacht

und an den Wochenenden den hohen gesundheitspolizeilichen Ansprüchen, welche an

ein Krankenhaus im umschriebenen Sinn gestellt werden, nicht genügen kann.

Ebenso wenig können entsprechende Pflegeanforderungen durch nur 0.7 oder 0.8

Stellen genügend abgedeckt werden. Atypisch für eine Institution mit

Krankenhauscharakter ist auch der Umstand, dass die Bewohnerinnen und Bewohner

zumindest teilweise werktätig sind. Auch die wöchentliche Medikamentenabgabe

entspricht nicht dem üblichen Vorgehen in einem Krankenhaus, ebenfalls nicht

das eigene Kochen durch die Bewohnenden.

Aufgrund dieser Umstände kann die Wohngruppe C somit nicht

als Krankenhaus im Sinn von § 42 Abs. 1 bzw. § 43 Abs. 1

GesundheitsG qualifiziert werden; vielmehr gilt es als eine "ähnliche

Einrichtung" gemäss § 42 Abs. 3 GesundheitsG. Es ist daher nicht

zu beanstanden, wenn die Gesundheitsdirektion die Erteilung einer Betriebsbewilligung

gestützt auf § 43 Abs. 1 GesundheitsG verweigert hat. An dieser

Stelle ist jedoch zu betonen, dass deswegen die Bedeutsamkeit des integrativen

Behandlungskonzepts, welches die Beschwerdeführerin anstrebt, nicht in Frage

gestellt werden soll. Es ist nochmals darauf hinzuweisen, dass sich das Verwaltungsgericht

nur auf die Prüfung der Frage zu beschränken hat, ob die Wohngruppe C unter

§ 43 Abs. 1 GesundheitsG fällt.

4.

4.1

Dieses

Ergebnis hat allerdings nicht zwingend zur Folge, dass die Wohngruppe C nicht

dennoch in die Pflegeheimliste aufgenommen werden könnte. Immerhin hat es das

Bundesgericht offen gelassen, ob eine Klinik nur dann den Heilanstaltsbegriff

nach Art. 12 Abs. 2 Ziff. 2 des aufgehobenen Bundesgesetzes über

die Krankenversicherung vom 13. Juni 1911 (aKUVG) erfülle, wenn sie selber

eine vollständige, alle Mahlzeiten umfassende Verpflegungsmöglichkeit anbiete.

Das Bundesgericht hatte ausgeführt, ein vollständiger Verpflegungsservice

beschlage nicht notwendigerweise den Heilanstaltsbe­griff als solchen. Es

liesse sich durchaus auch erwägen, ob diese Frage im Falle einer Klinik, deren

Patienten weder bettlägrig noch selbst- oder fremdgefährlich seien, nicht

vielmehr Teilelement der spezifischen Spitalbedürftigkeit bilde. Mit dieser

Betrachtungsweise liesse sich modernen, offenen Behandlungskonzepten besser

Rechnung tragen, ohne dass im Falle einer therapeutisch gebotenen (oder nicht

kontraindizierten) Selbstsorge des Patienten für seine Verpflegung bereits der

Heilanstaltsbegriff als solcher fraglich wäre (BGE 120 V 200 E. 5g).

In einem älteren Entscheid hatte das Bundesgericht erwogen, ob das Heilen oder

Pflegen im Vordergrund stehe, sei für den Heilanstaltsbegriff im Sinn von

Art. 12 Abs. 2 Ziff. 2 aKUVG unerheblich. Dass die Heilanstalt

eine allgemeine Abteilung besitze, sei nicht erforderlich. Unerlässlich sei

hingegen, dass sie über genügend und fachgemäss ausgebildetes

Krankenpflegepersonal sowie über medizinische Einrichtungen verfüge, die den

ärztlichen bzw. therapeutischen Anforderungen genügten, welche die besondere

Zwecksetzung der Anstalt stelle. Wenn eine Anstalt neben Patienten, die auf

ärztliche Anordnung hin gepflegt würden, auch – eventuell sogar zur Hauptsache

– Personen aufnehme, die sich dort bloss zur Erholung oder Wiedergenesung

aufhielten, sei dies für sich allein genommen kein Grund zur Annahme, es handle

sich nicht um eine Heilanstalt. Gleichzeitig wurde auf ein Urteil des

Eidgenössischen Versicherungsgericht vom 4. August 1978 verwiesen, welches

bezüglich des Alters- und Pflegeheims Ebnat-Kappel unter anderem ausgeführt

hatte, es verfüge über einen Heimarzt, dem die ärztliche und administrative Leitung

obliege und der auch die ärztliche Betreuung der Insassen leite. Auch habe sich

ergeben, dass das Pflegeheim die erforderlichen medizinischen Einrichtungen zur

akut und chronisch geriatrischen Betreuung besitze; insbesondere sei es für

Notfallsituationen ausgerüstet und verfüge bei 50 Betten über drei

Krankenschwestern und sieben Krankenpflegerinnen. Damit verfüge das Pflegeheim

sowohl über die erforderlichen medizinischen Einrichtungen als auch über

genügend und fachgemäss ausgebildetes Krankenpflegepersonal, weshalb der Heilanstaltscharakter

zu Recht bejaht worden sei (BGE 107 V 54 E. 1, 2a). In einem anderen

Fall hat der Bundesrat hingegen ein Geburtshaus als nicht den Anforderungen

gemäss Art. 39 Abs. 1 lit. a und c KVG genügend qualifiziert,

weil es nicht über Einrichtungen verfügte, die im Hinblick auf Komplikationen

bei der Geburt notwendig sind (z.B. Operationssaal für Kaiserschnitt und ein

Labor zu diagnostischen Zwecken) (VPB 66/2002 Nr. 68; Maurer, S. 69

FN 175).

In Anknüpfung an ein modernes bzw. offenes

Behandlungskonzept macht die Beschwerdeführerin geltend, die Wohngruppe C

erfülle die bundesrechtlichen Anforderungen, um als Leistungserbringer

anerkannt zu werden, zumal der Pflegeaufwand der Bewohnerinnen und Bewohner

nach dem RAI-RUG-System evaluiert werde und eine

ISO 9001-2000-Zertifizierung sowie eine solche gemäss BSV-IV 2000

vorlägen. Dass die Voraussetzungen für die Anerkennung als Leistungserbringer

erfüllt seien, ergebe sich auch aus der neusten bundesgerichtlichen

Rechtsprechung (BGE 131 V 178).

Das Bundesgericht hat im soeben erwähnten Entscheid in

Bezug auf die spitalexterne Krankenpflege bei psychisch erkrankten Personen unter

anderem festgehalten, mit Art. 7 Abs. 2 lit. a, b und c

Ziff. 1 KLV habe auch eine Kostenübernahmepflicht für besondere Massnahmen

bei psychisch Erkrankten statuiert werden wollen. Für diese Auslegung sprächen

auch Sinn und Zweck der Verordnungsbestimmung, welche darin zu erblicken seien,

psychisch erkrankten Personen eine Krankenpflege zu Hause zu ermöglichen und

damit eine allenfalls notwendige stationäre Behandlung zu vermeiden. Im

Hinblick darauf, dass Art. 7 Abs. 2 lit. c Ziff. 1 KLV bei

der (nicht abschliessenden) Aufzählung der in Betracht fallenden Massnahmen

(unter anderem "Betten, Lagern", "Bewegungsübungen, Mobilisieren",

"Hilfe bei der Mund- und Körperpflege, beim An- und Auskleiden, beim Essen

und Trinken") unmittelbar auf alltägliche Lebensverrichtungen Bezug nehme,

sei Ziff. 2 der Verordnungsbestimmung in dem Sinne auszulegen, dass zur

psychiatrischen und psychogeriatrischen Grundpflege Massnahmen zu rechnen

seien, welche der Überwachung und Unterstützung psychisch erkrankter Personen

bei der Alltagsbewältigung dienten. Gegen­stand von Massnahmen der Grundpflege

nach Art. 7 Abs. 2 lit. c Ziff. 2 KLV könnten allerdings

nur Beeinträchtigungen in den grundlegenden alltäglichen Lebensverrichtungen

bilden und nur so weit, als sie krankheitsbedingt seien. Es müsse sich zudem

um Massnahmen der Personenhilfe und nicht der Sachhilfe (insbesondere

Haushalthilfe) handeln. Dabei gehe es vorab darum, dass die psychisch erkrankte

Person die alltäglichen Lebensverrichtungen wieder selbst zu besorgen vermöge

(BGE 131 V 178 E. 2.2.3).

4.2

Die genannten Entscheide des Bundesgerichts

bzw. des Bundesrates betreffen aber allesamt die komplexen Fragen der Zulassung

von Institutionen als Leistungserbringer (Art. 39 KVG) bzw. der

Leistungsvoraussetzungen (Art. 7 KLV), worüber das Verwaltungsgericht

nicht zu befinden hat. Eine allgemeingültige anderweitige Definition der Begriffe

wie "Heilanstalt", "Pflegeheim", "Krankenhaus"

etc., welche zu einer Neuinterpretation der massgebenden kantonalen Gesetzesbestimmungen

führte, lässt sich aus diesen Entscheiden nicht herleiten. Daher kann auch

nicht die Schlussfolgerung gezogen werden, die Anerkennung einer Einrichtung

als Leistungserbringer gemäss Art. 39 KVG habe zur Folge, dass es sich

deswegen auch um ein Krankenhaus bzw. ein Pflegeheim im Sinn der §§ 42

Abs. 1 und 43 Abs. 1 GesundheitsG handeln müsse. Dies ergibt sich

auch klar aus den Erwägungen des Regierungsrates im Zusammenhang mit der

Änderung der Zürcher Pflegeheimliste (RRB 399/2004). Mit diesem Beschluss

war die Gesundheitsdirektion ermächtigt worden, die Pflegeheimliste um im

Pflegebereich tätige Invalidenheime zu ergänzen, welche die Dienstleistungs-

und Infrastrukturvoraussetzungen gemäss Art. 39 Abs. 1 lit. a-c

KVG erfüllen, bzw. um Institutionen zu bereinigen, die diese Voraussetzungen

nicht erfüllen. Gleichzeitig hatte der Regierungsrat festgehalten, bei der

Aufnahme von im Pflegebereich tätigen Invalidenheimen in die Pflegeheimliste

sei zu berücksichtigen, dass diese Institutionen grundsätzlich nicht über eine

Bewilligung der Gesundheitsdirektion zur Führung von Pflegebetten verfügen.

Deshalb könne nicht wie bei anderen Pflegeinstitutionen ohne weiteres davon

ausgegangen werden, dass die Dienstleistungs- und Infrastrukturvoraussetzungen

gemäss Art. 39 Abs. 1 lit. a-c KVG erfüllt seien. Invalidenheime

bedürften gemäss § 43 des Gesundheitsgesetzes keiner Bewilligung der

Gesundheitsdirektion, sondern unterlägen nach § 9 lit. c SHG einer

Bewilligung durch die Direktion für Soziales und Sicherheit. Die Aufnahme von

im Pflegebereich tätigen Invalidenheimen in die Pflegeheimliste sei daher davon

abhängig zu machen, dass die Dienstleistungs- und Infrastrukturvoraussetzungen

gemäss Art. 39 Abs. 1 lit. a-c KVG erfüllt seien, was eine

entsprechende Prüfung durch die Gesundheitsdirektion voraussetze, die für den

Vollzug der Pflegeheimlistenvorschriften des KVG zuständig sei

(RRB 399/2004, E. C).

Die Aufnahme in die Zürcher Pflegeheimliste hängt somit

nicht zwingend von der Erteilung einer Betriebsbewilligung durch die Gesundheitsdirektion

bzw. der Definition als "Krankenhaus" im Sinn der zürcherischen

Gesetzgebung ab, wie sich dies am Beispiel der Invalidenheime zeigt. Auch

Institutionen, welche nicht über eine Betriebsbewilligung der

Gesundheitsdirektion verfügen, können die Voraussetzungen gemäss Art. 39

Abs. 1 lit. a-c KVG erfüllen, was gesondert (und nicht durch das

Verwaltungsgericht) zu prüfen ist. Bei Institutionen, welche über eine

Betriebsbewilligung der Gesundheitsdirektion verfügen, wird aber grundsätzlich

davon ausgegangen, dass sie die Anforderungen gemäss Art. 39 Abs. 1

lit. a-c KVG erfüllen, handelt es sich wie doch dabei wie ausgeführt um

Organisationen mit Krankenhauscharakter.

4.3

Selbst wenn die Wohngruppe C als

Leistungserbringer gemäss Art. 39 Abs. 1 lit. a-c KVG gelten

sollte oder gelten könnte, worüber hier aber mangels Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts

nicht zu befinden ist, hätte dies nicht zur Folge, dass deswegen die Betriebsbewilligung

durch die Gesundheitsdirektion erteilt werden müsste, da § 43 Abs. 1

GesundheitsG eigenständig auszulegen ist. Wie erwähnt, sind die Zulassung einer

Einrichtung als Leistungserbringer bzw. die Leistungsvoraussetzungen (vgl.

Art. 117 BV, Art. 39 KVG, Art. 7 KLV) bundesrechtlich definiert,

während die Erteilung einer Betriebsbewilligung mit der damit einhergehenden

Gesetzgebung Sache der Kantone ist (die Aufgaben des Bundes bezüglich

Gesundheitsschutz sind in Art. 118 BV abschliessend aufgeführt). Daher ist

es für das vorliegende Verfahren auch nicht weiter von Bedeutung, dass der Pflegeaufwand

der Bewohnerinnen und Bewohner der Wohngruppe C nach dem RAI-RUG-System

ermittelt wird bzw. Zertifizierungen nach ISO 9001-2001 sowie BSV-IV 2000 vorliegen.

Letzteres ist allenfalls für die Frage der Zulassung als Leistungserbringer

bzw. die Eruierung der Leistungsvoraussetzungen im Zusammenhang mit der Krankenversicherung

entscheidend, nicht aber für die Definierung der Wohngruppe als "Pflegeheim"

oder "Krankenhaus" im Sinn des Gesundheitsgesetzes.

Somit lässt sich auch aus dem Bundesrecht bzw. der

dazugehörenden Rechtsprechung nicht herleiten, dass die Gesundheitsdirektion

zur Erteilung der Betriebsbewilligung verpflichtet wäre.

5.

5.1

Die Beschwerdeführerin weist darauf hin, dass

die Pflegewohngruppe kein Behindertenheim gemäss IVG sei und keine Subventionen

nach Art. 73 f. IVG beziehe. Sie falle auch nicht unter das Gesetz

über die Beitragsleistungen des Staates für Altersheime sowie Heime,

Eingliederungsstätten und Werkstätten für Invalide. Somit komme die Subsumtion

unter § 9 lit. c SHG nicht in Betracht. Dies ergebe sich auch aus den

entsprechenden Weisungen der Direktion für Soziales und Sicherheit des Kantons

Zürich, wonach in Behindertenheime "nur" Menschen bis BESA-Stufe 1

gepflegt würden. In der Wohngruppe könne es nämlich auch Bewohnende geben,

deren Pflegebedarf über der BESA-Stufe 1 liege.

Im erwähnten Leitbild der Direktion für Soziales und

Sicherheit mit dem Titel "Qualitative Bedingungen des Kantons Zürich für

den Betrieb von privaten Heimen", welches allerdings vom Januar 2002

datiert, somit noch vor dem Inkrafttreten der erwähnten Änderungen des

Sozialhilfe- und Gesundheitsgesetzes am 1. Januar 2003, ist unter dem

Untertitel "Unterstellung" Folgendes festgehalten:

"Der Heimaufsicht

unterstehen alle privaten Heime für Erwachsene im Kanton Zürich. Als Heime

gelten Institutionen, die mehr als vier Personen für die Dauer von mindestens

fünf Tagen in der Woche zur Pflege, Betreuung, Beobachtung oder

Resozialisierung aufnehmen und ihnen Unterkunft und Verpflegung gewähren. Dazu

gehören insbesondere Heime für Behinderte, Altersheime (ohne BESA 2 bis 4)

sowie Heime zur Betreuung sozial gefährdeter Personen."

5.2

Abgesehen davon, dass dieses Leitbild wegen der

genannten Gesetzesänderungen nicht mehr dem aktuellsten Stand entspricht (vgl.

§ 42 Abs. 2 und § 43 Abs. 1 GesundheitsG; Altersheime sowie

Alters- und Pflegeheime unterstehen der Aufsicht des Bezirksrates, während die

Gesundheitsdirektion in gesundheitspolizeilicher Beziehung die Oberaufsicht

ausübt und die Betriebsbewilligungen erteilt), führt es vorliegend zu keinem

anderen Ergebnis. Vielmehr definiert auch die Direktion für Soziales und

Sicherheit die Heime bzw. entsprechende Abgrenzungsfragen aufgrund des Pflegeangebots

bzw. Heimzwecks der jeweiligen Institutionen (vgl. auch § 9

Abs. 1 lit. b der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom

21.

Oktober 1981, LS 851.11), ohne aber auf die konkrete Pflege-

und Betreuungsbedürftigkeit einzelner Bewohnerinnen und Bewohner

einzugehen. Letzteres wäre auch nicht praktikabel, muss doch die Unterstellung

der einzelnen Organisationen unter die Zuständigkeit der Direktionen gestützt

auf allgemeingültige Anforderungsprofile, welche an die Einrichtungen gestellt

werden, erfolgen. Bietet eine Institution beispielsweise einen der BESA-Stufe 2

entsprechenden Pflege- und Betreuungsgrad an, so soll grundsätzlich jeder

potenzielle Bewohnende jederzeit eine dieser Stufe entsprechende Pflege in

Anspruch nehmen können, wozu selbstverständlich die erforderliche Infrastruktur

von Anfang an vorhanden sein muss.

Im Papier der Direktion für Soziales und Sicherheit wird

die Abgrenzung bezüglich der Zuständigkeit gegenüber der Gesundheitsdirektion

gestützt auf die BESA-Stufen vorgenommen, wobei bei einem Pflegeangebot für

Personen in den BESA-Stufen 2 bis 4 eine Bewilligung der Gesundheitsdirektion

einzuholen sei (Stufe 0 = keine Pflege- und Betreuungsleistungen; Stufe 1 =

gelegentlich geringe Pflege- und Betreuungsleistungen, Zeitaufwand pro Person

je 24 Stunden 10 bis 40 Minuten; Stufe 2 = regelmässige Pflege- und

Betreuungsleistungen, Pflegeaufwand je 24 Stunden 60 bis 90 Minuten; Stufe 3 =

ständige Pflege- und Betreuungsleistungen, Pflegeaufwand je 24 Stunden 110 bis

160.

Minuten; Stufe 4 = umfassende intensive Pflege- und Betreuungsleistungen,

Pflegeaufwand je 24 Stunden über 180 Minuten). Es zeigt sich somit, dass

bereits bei einem Pflege- und Betreuungsgrad gemäss BESA-Stufe 2 von einem

täglichen mittleren Zeitaufwand von 60 bis 90 Minuten pro Person auszugehen

wäre, was bei mindestens fünf Bewohnenden, wie dies bei der Wohngruppe C der

Fall ist, einen täglichen Pflege- und Betreuungsaufwand von fünf Stunden oder

wöchentlich 35 Stunden im Minimum ausmachen würde, welcher aber durch

insgesamt 0.7 oder 0.8 zur Verfügung gestellte Stellen nicht abgedeckt werden

kann. Die Beschwerdeführerin geht somit selber nicht davon aus, dass die von

ihr zur Verfügung gestellte Infrastruktur auf einen Pflege- und Betreuungsgrad

gemäss BESA-Stufe 2 bezogen auf alle Bewohner und Bewohnerinnen

ausgerichtet ist. Entsprechend führt sie an, in der Pflegewohngruppe könne es

"auch Bewohnende geben, die einen Pflegebedarf haben, der über der Stufe 1

von BESA liegt". Wie dargelegt, kann dies aber nicht dazu führen, dass

deswegen eine Einrichtung als "Pflegeheim" im Sinn des Gesundheitsgesetzes

zu qualifizieren wäre. Vorliegend handelt es mangels genügender Infrastruktur

gerade nicht um ein solches, zumindest nicht im Sinn des Gesundheitsgesetzes.

Daran ändert auch nichts, dass die Wohngruppe keine Subventionen gemäss den

Art. 73 f. IVG bezieht, handelt es sich doch dabei um einen anderen

bundesrechtlichen Komplex, welcher die vorliegende kantonale

Zuständigkeitsfrage nicht weiter betrifft.

5.3

Der Klarheit halber ist an dieser Stelle

festzuhalten, dass das Verwaltungsgericht nur darüber zu befinden hat, ob die

Gesundheitsdirektion der Beschwerdeführerin für die Wohngruppe C gestützt

auf § 43 Abs. 1 GesundheitsG eine Betriebsbewilligung hätte erteilen

müssen bzw. deren Erteilung zu Recht verweigert hat (§ 19a Abs. 2 Ziff. 4

VRG). Hingegen ist es nicht Sache des Verwaltungsgerichts, im Rahmen dieses

Verfahrens in Entscheide der Sozialbehörden vorzugreifen oder über allfällige

Kompetenzstreitigkeiten zwischen der Gesundheitsdirektion und der

Sicherheitsdirektion zu befinden (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 1

N. 39). Solche Streitigkeiten werden aber gar nicht behauptet noch ergeben

sich diesbezügliche Anhaltspunkte aus den Akten.

6.

Die Beschwerdeführerin macht geltend, für andere

Wohngruppen die gesundheitspolizeiliche Betriebsbewilligung erhalten zu haben.

Diese seien auch in die Pflegeheimliste aufgenommen worden. Nach Angaben der

Gesundheitsdirektion wird derzeit geprüft, inwieweit diese Wohngruppen die

erforderlichen Voraussetzungen bezüglich Aufrechterhaltung der Betriebsbewilligungen

und Verbleib in der Pflegeheimliste (noch) erfüllen.

Die anderen Wohngruppen der Beschwerdeführer bilden nicht

Gegenstand dieses Verfahrens. Da ausserdem eine Überprüfung jener Institutionen

auf Übereinstimmung mit den gesetzlichen Anforderungen durch die

Gesundheitsdirektion im Raum steht, lässt sich vorliegend auch nicht die

Schlussfolgerung ziehen, die Gesundheitsdirektion habe der Wohngruppe C die

Betriebsbewilligung gemäss § 43 Abs. 1 GesundheitsG zu erteilen, da

sie dies auch betreffend die anderen Wohngruppen der Beschwerdeführerin getan

habe.

7.

Es ergibt sich somit, dass die Beschwerde abzuweisen ist.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten der Beschwerdeführerin

aufzuerlegen; eine Parteientschädigung steht ihr nicht zu. Der Gesundheitsdirektion

ist entgegen ihrem Antrag ebenfalls keine Parteientschädigung nach § 17

Abs. 2 VRG zuzusprechen. Die Beantwortung von Rechtsmitteln gehört mit zum

angestammten Aufgabenbereich der Behörde, was die Zusprechung einer

Parteientschädigung an diese bei Obsiegen zwar nicht ausschliesst, jedoch nur

dann als gerechtfertigt erscheinen lässt, wenn die Beantwortung mit einem

ausserordentlichen Aufwand verbunden war (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17

N. 19). Diese Voraussetzungen sind hier noch nicht erfüllt. Zwar handelt

es sich auch um komplexe Rechtsfragen, welche aber hauptsächlich die

Interpretation des der Beschwerdegegnerin vertrauten Gesundheitsgesetzes beschlagen.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 4'060.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Es werden

keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5.

Mitteilung an …