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Entscheid

VB.2006.00070

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2006.00070

27. November 2006Deutsch14 min

(URT.2007.9874)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Anlässlich einer Revision der

kommunalen Bau- und Zonenordnung ergänzte der Gemeinderat der Stadt Zürich am

10. November 2004 den Waldabstandslinienplan an der M-Strasse nördlich des

Friedhofs entlang dem L. Dabei setzte er im Bereich der Grundstücke Kat.-Nrn. 01,

02 und 03 die Waldabstandslinie in einer Entfernung von minimal 10 m zum

Waldrand fest.

Erwägungen

II.

Hiergegen erhoben A einerseits

sowie B, C, Dund E anderseits Rekurs bei der Baurekurskommission I und

beantragten in formeller Beziehung die Durchführung eines Waldfeststellungsverfahrens

und materiell, die Waldabstandslinie sei mindestens 15 m vom Waldrand

entfernt festzusetzen. Nachdem die Rekurskommission am 4. Juli 2005 einen

Augenschein durchgeführt hatte, wies sie das Rechtsmittel am 23. Dezember

2005.

ab.

III.

Mit Beschwerde vom 7. Februar

2006.

liessen die unterlegenen Rekurrenten dem Verwaltungsgericht beantragen:

"1. Es sei die angefochtene Entscheidung der

Baurekurskommission I … vom 23. Dezember 2005 … aufzuheben und es sei das

Verfahren an die Vorinstanzen zurückzuweisen für die Festsetzung der

Waldabstandslinie mit einer Entfernung von 15 m zum Waldrand.

2.1

Es sei die angefochtene Entscheidung … aufzuheben

und es seien die Vorinstanzen anzuweisen, vor Festsetzung der Waldabstandslinie

das Verfahren zur Waldfeststellung gemäss Art. 10 Abs. 2 WaG

(Bundesgesetz vom 4. Oktober 1991 über den Wald; Waldgesetz)

durchzuführen.

2.2

Eventualiter sei die angefochtene Entscheidung aufzuheben

und die Vorinstanzen anzuweisen, das Verfahren zur Waldfeststellung gestützt

auf Art. 10 Abs. 1 WaG durchzuführen.

3.

...

4.

Es sei ein

Augenschein durchzuführen.

5.

Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen

zulasten der Beschwerdegegner und der Mitbeteiligten."

Mit Verfügung vom 12. September

2006.

genehmigte die Baudirektion den angefochtenen Gemeinderatsbeschluss. In

ihrer Vernehmlassung vom 3. Oktober 2006 schloss die Baurekurskommission I

auf Abweisung der Beschwerde. Denselben Antrag stellten der Stadtrat Zürich

sowie – verspätet – I und J mit Beschwerdeantworten vom 15. bzw. 25. November

2006.

Die

Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Die

Befugnis der Anfechtenden, sich gegen die Festsetzung der fraglichen Waldabstandslinie

zu wehren, ist bereits im ersten Rechtsgang unbestritten geblieben und von der

Baurekurskommission I stillschweigend bejaht worden. Die beantragte Ausdehnung

der Waldabstandslinie brächte den Beschwerdeführern den Vorteil, dass die

zwischen ihrem Grundstück Kat.-Nr. 04 und dem Wald liegenden Parzellen Kat.-Nrn. 02

und 01 höchstens noch eingeschränkt überbaut werden könnten. Auf die

rechtzeitig und formgültig erhobene Beschwerde ist daher einzutreten.

1.2

Die von

der Baurekurskommission I am Augenschein getroffenen Feststellungen können auch

vom Verwaltungsgericht berücksichtigt werden (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin

Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,

Zürich 1999, § 7 N. 45). Ausserdem geben die Akten über die

streitbetroffene Zonenplanrevision hinreichend Auskunft. Auf einen

gerichtlichen Lokaltermin kann daher verzichtet werden.

1.3

Den Gemeinden kommt bei ihren

Planungsentscheiden Ermessen zu. Jedoch müssen sie das Ermessen nach

sachlichen Kriterien ausüben und insbesondere die verschiedenen öffentlichen

und privaten Interessen sachgerecht gewichten (BGE 119 Ia 362 E. 5a).

Nachdem die Rekurskommission die von Art. 33 Abs. 3 lit. b des

Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG) verlangte

volle Überprüfung vorgenommen hat, beurteilt das Verwaltungsgericht den

angefochtenen Entscheid im Beschwerdeverfahren nur noch auf Rechtsverletzungen

hin, einschliesslich Ermessensmissbrauch und Ermessensüberschreitung (§ 50

Abs. 1 und 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

[VRG]).

2.

2.1

In der

Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich vom 12. Juni 1963 war nördlich des

Friedhofs N ein kleines Baugebiet (Wohnzone E) ausgeschieden. Im nordwestlichen

Teil grenzte dieses unmittelbar an den Wald, der nordöstliche Bereich wurde

durch ein ungefähr 15 m breites Band Freihaltezone von der Bestockung getrennt.

Obwohl sich der Wald in den folgenden Jahren ausgedehnt hatte, wurde die

Freihaltezone auch in die Bau- und Zonenordnung vom 17. Mai 1992 übernommen.

Nachdem der Gemeinderat auf die Festsetzung einer Waldabstandslinie verzichtet

hatte, erklärte das Verwaltungsgericht anlässlich der Beurteilung einer

Beschwerde gegen eine Baubewilligung, welche die heutigen Grundstücke Kat.-Nrn. 01

und 02 betraf, dass die Ausscheidung einer Freihalte- oder einer anderen

Nichtbauzone die Planungsbehörden nur dann von der Festlegung einer Waldabstandslinie

entbinde, wenn sich innerhalb des Regelabstands von 30 m ab Waldgrenze

kein Bauzonengebiet mehr befinde (VGr, 25. Januar 2001, VB.2000.00282

www.vgrzh.ch). Denn § 66 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September

1975.

(PBG) verlange im Bauzonengebiet ausnahmslos die Statuierung von Waldabstandslinien.

Diesen Entscheid setzte der

Gemeinderat in der Weise um, dass er mit Teilrevision der Nutzungsplanung vom

10.

November 2004 die bestehende Waldabstandslinie nördlich des Friedhofs N

nach Osten verlängerte. Dabei wurde diese Linie auf dem Grundstück Kat.-Nr. 03

in einem Abstand von rund 15 m zum Waldrand und auf den Parzellen Kat.-Nrn. 02

und 01 – in Übereinstimmung mit der Grenze zwischen der Wohnzone W2 und der Freihaltezone

– rund 10 m ab Waldrand festgesetzt.

2.2

Im

angefochtenen Urteil vom 23. Dezember 2005 verwarf die Baurekurskommission

I das Begehren mehrerer Stockwerkeigentümer des in zweiter Bautiefe ab Waldrand

gelegenen Grundstücks Kat.-Nr. 04, der Waldabstand sei durchgehend auf 15 m

zur ermittelten Waldgrenze festzulegen. Die Rekurskommission hielt zunächst

fest, dass der Verlauf des Waldrandes vorfrageweise geklärt werden könne,

weshalb sich ein Waldfeststellungsverfahren erübrige. Kreisforstmeister K habe

am 30. März 1999 im Beisein des Beschwerdeführers Nr. 2 eine

Bestandesaufnahme vorgenommen und den Verlauf der Waldgrenze ermittelt. Diese

Situation habe auch noch zur Zeit des Augenscheins der Rekurskommission am 4. Juli

2005.

bestanden. Diese Waldgrenze sei denn auch zur Bestimmung der Waldabstandslinie

herangezogen worden. Angesichts dieser klaren tatsächlichen Verhältnisse habe

sich ein Waldfeststellungsverfahren erübrigt. Art. 17 Abs. 2 WaG

verpflichte die Kantone, unter Berücksichtigung von Lage und erwarteter Höhe

des Bestands einen angemessenen Mindestabstand der Bauten und Anlagen vom

Waldrand vorzuschreiben. Laut § 66 Abs. 2 PBG dürften die

Waldabstandslinien bei kleinen Waldparzellen oder besonderen örtlichen

Verhältnissen das Regelmass von 30 m ab Waldgrenze über- oder unterschreiten.

Hinsichtlich solcher Verhältnisse stehe der kommunalen Legislative ein qualifizierter

Ermessensspielraum zu. Wie die bei den Akten liegenden Pläne zeigten, sei ein

Waldabstand von 10 m nur in Ausnahmefällen festgesetzt worden. Eine so

weitgehende Herabsetzung des Regelabstands sei gewöhnlich bei kleinen

Waldflächen oder zur Schonung bestehender Gebäude vorgenommen worden. Hingegen

spiele die umfassende Erhaltung der Überbaubarkeit eine geringere Rolle. Die

bestehende Waldabstandlinie entlang dem bewaldeten L, die mit dem angefochtenen

Beschluss ergänzt werde, verlaufe zur Hauptsache in einem Abstand von 15 m

zur Waldgrenze. Auf dem Grundstück Kat.-Nr. 3033 bewirke die Verminderung

der Waldabstandslinie auf 13 m, dass das dort gelegene Wohnhaus nicht

angeschnitten werde. Der rund 50 m lange Abschnitt auf den Parzellen Kat.-Nrn. 02

und 01 folge der Waldnische an der fraglichen Stelle. Im Westen betrage der

Abstand 15 m, verringere sich dann auf 10 m und messe im östlichen

Abschnitt zwischen 12 m und 14 m. Für einen Waldabstand von

mindestens 15 m sprächen allgemein die ungehinderte Pflege und Nutzung des

Waldes sowie die Verminderung der von Bäumen für angrenzende Gebäude ausgehenden

Gefahren. Vorliegend würden auch topographische Gründe einen grösseren Waldabstand

rechtfertigen, damit eine ausreichende Besonnung der Wohnräume sichergestellt

sei. Dieser Nachteil falle freilich nicht stärker ins Gewicht als bei einer

Arealüberbauung mit reduzierten Gebäudeabständen. Auf der anderen Seite spreche

die Überbaubarkeit der betroffenen Grundstücke für den festgesetzten Abstand.

Im Fall von dessen Ausdehnung auf 15 m wäre die bauliche Nutzung von Kat.-Nr. 02

wesentlich vermindert und jene von Kat.-Nr. 01 praktisch verunmöglicht.

Zumal die Waldfläche entlang dem L weniger als 100 m breit sei, entspreche

die vergleichsweise starke Verkürzung des Waldabstands kommunaler Praxis.

Insgesamt erweise sich der angefochtene Beschluss als vertretbar.

3.

3.1

Wer ein

schutzwürdiges Interesse nachweist, kann laut Art. 10 Abs. 1 WaG vom

Kanton feststellen lassen, ob eine Fläche Wald ist. Ein solches Interesse hat

zunächst der

Eigentümer, der bei der Nutzung seines Grundstücks durch eine Bestockung eingeschränkt

wird, ferner der Nachbar, für den sich die Waldfeststellung – etwa hinsichtlich

des Waldabstands oder der Ausnützungsziffer – auswirkt (Heribert Rausch/Arnold

Marti/Alain Griffel, Hrsg. Walter Haller, Umweltrecht, Zürich usw. 2004, Rz. 446 f.,

auch zum Folgenden). Von Amtes wegen ist ein Waldfeststellungsverfahren kraft Art. 10

Abs. 2 WaG durchzuführen, wenn bei der Nutzungsplanung Wald und Bauzone voneinander

abzugrenzen sind oder wenn die Rechtssicherheit oder ein anderes Verfahren dies

im Einzelfall erfordern (BGr, 26. Juni 1996,1A.250/1995 = ZBl 99/1998, S. 37 ff.).

In diesem Verfahren wird von den kantonalen Forstbehörden im Gelände

festgestellt und verfügt, ob ein Grundstück oder Teile davon als Wald im Sinn

von Art. 2 WaG gelten. Die Waldfeststellungsverfügung hält – als

Momentaufnahme ohne Dauerwirkung – fest, ob eine bestockte oder unbestockte

Fläche Wald ist oder nicht und gibt deren Koordinaten an; die Lage und das

Ausmass des Waldes sowie die Lage der berührten Grundstücke müssen in einem

Plan bezeichnet werden (Art. 12 der Waldverordnung vom 30. November

1992.

[WaV]; Stefan M. Jaissle, Der dynamische Waldbegriff und die Raumplanung,

Zürich 1994, S. 83 f.; BGE 122 II 274 E. 2b). Weil das

rechtliche Gehör der Betroffenen zu beachten ist, hat gegebenenfalls eine

öffentliche Auflage zu erfolgen (Rausch/Marti/Griffel, Rz. 447). Das

Verfahren wird durch eine Waldfeststellungsverfügung abgeschlossen. Gemäss

zürcherischem Waldgesetz vom 7. Juni 1998 ist das Amt für Landschaft und

Natur, Abteilung Wald, zuständig (vgl. www.bewilligungen.zh.ch). Diese kann im

Rechtsmittelverfahren überprüft werden, letztinstanzlich mit Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht (vgl. Art. 46

WaG und Jaissle, S. 90).

3.2

Im

streitbetroffenen Bereich der Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 02 grenzt die

Wohnzone W2 nicht unmittelbar an den Wald; vielmehr befindet sich ein rund 10 m

tiefer Streifen Freihaltezone dazwischen. Nach der Legaldefinition von Art. 2

WaG entsteht – rechtlich geschützter – Wald, wenn die qualitativen Merkmale

gegeben sind (sog. dynamischer Waldbegriff [Jaissle, S. 96]). Weil das

natürliche Entstehen oder Vordringen von Wald in Bauzonen unter der früheren

Forstgesetzgebung zu Rechtsunsicherheiten geführt und die bauliche Nutzung

beeinträchtigt hatte, schränkte das Waldgesetz von 1991 den dynamischen

Waldbegriff ein. Zur Hauptsache hat dies nach Art. 10 Abs. 2 WaG im

Übergangsbereich zwischen Bauzonen und Wald zu geschehen. Mit der Feststellung

der Waldgrenze und dem Erlass von Waldabstandslinien wird der baulich nutzbare

Bereich räumlich klar abgegrenzt.

Die Stadt Zürich stellt

sich – unter Berufung auf die kantonale Genehmigungsinstanz – auf den Standpunkt,

dass sich ein Waldfeststellungsverfahren bei der gegebenen räumlichen Situation

erübrige. Die Baurekurskommission I bezweifelt, ob ein Verzicht auf eine förmliche

Waldfeststellung rechtens sei, wenn sich die gebotene Beachtung des

Waldabstands bei einer nur sehr schmalen Freihaltezone auch auf die

Überbaubarkeit der rückwärtigen Bauzone auswirke. Nachdem der Kreisforstmeister

im März 1999 eine Bestandesaufnahme vorgenommen und sich die Situation bis zum

Augenschein vom 4. Juli 2005 nicht verändert habe, brächte ein

Waldfeststellungsverfahren allerdings keine neuen Erkenntnisse; immerhin wäre

die nachträgliche Durchführung eines solchen Verfahrens der Rechtssicherheit

dienlich.

Tatsächlich sind die

Bedenken der Baurekurskommission I hinsichtlich des Verzichts auf ein

Waldfeststellungsverfahren berechtigt. Grundsätzlich bedingt die sachgerechte

Festsetzung einer Waldabstandslinie die Kenntnis des tatsächlichen Verlaufs der

Waldgrenze im Sinn von Art. 2 WaG. Nach der in E. 3.1 skizzierten

Rechtslage hat diese Anordnung in einem förmlichen Verfahren, das mit einer

anfechtbaren Verfügung abgeschlossen wird, zu erfolgen. Weil die

Waldfeststellung Verfügungscharakter hat und sich nicht auf eine blosse

Tatsachenerhebung beschränkt, kann sie schon aus diesem Grund nicht durch eine

einfache Bestandesaufnahme des Kreisforstmeisters ersetzt werden. Wie die

Beschwerdeführer zutreffend rügen, ist dieser sachlich nicht das zuständige

Organ und hätten aufgrund des verfassungsrechtlichen Gehörsanspruchs sämtliche

von der Waldfeststellung betroffenen Eigentümer in das Verfahren miteinbezogen

werden müssen. Eine reine Tatsachenfeststellung genügt ferner deswegen nicht,

weil nach Art. 2 Abs. 2 WaG auch unbestockte Flächen als Wald gelten

können. In diesem Zusammenhang ist die von den Beschwerdeführern erhobene Rüge

zu prüfen, dass im fraglichen Bereich rechtswidrig Rodungen vorgenommen worden

seien. Schliesslich erscheint es sachgerecht, dass bereits der Verlauf der

Waldgrenze und nicht erst die gestützt darauf festgesetzte Waldabstandslinie

gerichtlich überprüft werden kann (vgl. Jaissle, S. 89 ff.). Der

Rekurskommission ist beizupflichten, dass sich der Verlauf des Waldrands

jedenfalls dann auf die hinterliegende Bauzone auswirkt, wenn – wie hier – eine

sehr schmale Nichtbauzone eingeschoben wird. Einerseits kann in einem solchen

Fall die Waldabstandslinie innerhalb der Bauzone verlaufen, was die Eigentümer

der betroffenen Grundstücke und die Nachbarn berührt. Anderseits kommt

ausserhalb der Bauzonen der dynamische Waldbegriff nach Art. 2 WaG zum

Zug; dies wiederum bedeutet, dass sich die Waldgrenze im Lauf der Zeit ändert

und – aller Wahrscheinlichkeit nach – in Richtung der Bauzone ausdehnt. Dadurch

würde sich der Abstand zwischen Wohnhäusern und Bestockung verringern und

möglicherweise zu polizeiwidrigen Verhältnissen führen. Anders verhält es sich

in jenen Fällen, wo eine Nichtbauzone zwischen Wald und Bauzone mindestens den

Regelabstand von 30 m gemäss § 262 Abs. 1 PBG erreicht, so dass

ein Nutzungskonflikt innerhalb eines Planungshorizonts von 15 Jahren

vernünftigerweise ausgeschlossen werden kann (VGr, 25. Januar 2001,

VB.2000.00282).

Weil die Waldgesetzgebung

und das Raumplanungsrecht koordiniert anzuwenden sind (Jaissle, S. 89),

besteht auch aus diesem Blickwinkel kein Anlass, auf ein Waldfeststellungsverfahren

zu verzichten, das für die sachgerechte Begrenzung der baulichen nutzbaren

Fläche von Bedeutung ist.

Diese Erwägungen führen in

Gutheissung des Eventualantrags der Beschwerde zur Aufhebung des Entscheids der

Baurekurskommission I vom 23. Dezember 2005 und des Gemeinderatsbeschlusses

vom 10. November 2004. Die Akten sind zur Durchführung eines Waldfeststellungsverfahrens

an die Stadt Zürich zurückzuweisen.

4.

Nach den Akten lässt sich

nicht ausschliessen, dass die der streitbetroffenen Waldabstandslinie zugrunde

liegende Waldgrenze aufgrund des durchzuführenden Waldfeststellungsverfahrens

geändert wird. Es erscheint daher nicht angezeigt, dass sich das Verwaltungsgericht

im Sinn einer Nebenbemerkung mit dem vorliegend angemessenen Waldabstand materiell

befasst. Anzumerken bleibt lediglich, dass das Gericht einen Waldabstand von weniger

als 10 m wiederholt als ungenügend bezeichnet hat (RB 1987 Nr. 70 =

ZBl 89/1988, 321; VGr, 25. Januar 2001, VB.2000.00282; 24. Oktober

2002, VB.2002.00030 = BEZ 2002 Nr. 60, die beiden letzten unter

www.vgrzh.ch). Der Gemeinderat wird sich unter Beachtung der von den Parteien

in diesem Rechtsgang dargelegten öffentlichen und – gegenläufigen – privaten

Interessen mit dieser Frage nach rechtskräftiger Waldfeststellung erneut zu

befassen haben.

5.

Bei diesem Prozessausgang

erscheint es angezeigt, die Kosten des Rekurs- wie des Beschwerdeverfahrens der

formell unterliegenden Stadt Zürich zu überbinden (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 70

VRG). Mit Bezug auf den materiellen Streitpunkt des rechtmässigen Waldabstands

bleibt der Ausgang unentschieden. Daher sind weder für das Rekurs- noch für das

Beschwerdeverfahren Parteientschädigungen zuzusprechen (§ 17 Abs. 2

VRG).

Demgemäss

entscheidet die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der

Entscheid der Baurekurskommission I vom 23. Dezember 2005 sowie der

Beschluss des Gemeinderats der Stadt Zürich vom 10. November 2004 werden

aufgehoben.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellungskosten,

Fr. 3'120.-- Total der Kosten.

3.

Die Kosten

des Rekursverfahrens und die Gerichtskosten werden der Stadt Zürich auferlegt.

4.

Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5.

Gegen diesen

Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

BGG erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet,

beim Bundesgericht einzureichen.

6.

Mitteilung an …