VB.2006.00143

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2006.00143

4. Mai 2006Deutsch18 min

(URT.2006.9270)

Der Beschwerdeführer erhob am 22. Dezember 2004 beim Regierungsrat eine Aufsichtsbeschwerde. Am 17. Januar 2006 beantragte er zusätzlich und eventualiter den Erlass einer Feststellungsverfügung (E.1.1). Natur der Aufsichtsbeschwerde (E.1.2). Zulässigkeit der Rechtsverweigerungs- und Rechtsverzögerungsbeschwerde (E.1.3). Nichteintreten auf die Rechtsverzögerungsbeschwerde, soweit sie sich gegen die nicht behandelte Aufsichtsbeschwerde richtet (E. 2.1). Abweisung der Rechtsverzögerungsbeschwerde, soweit sie sich gegen die bis anhin unterlassene Feststellungsverfügung richtet (E.2.2). Hinweise auf den weiteren Verfahrensablauf (E.3). Kostenfolge (E.4).

Sachverhalt

A wurde am 28. Oktober

2004 nach dem Aussteigen aus dem Bus an der Haltestelle L-Strasse der Buslinie

32 auf dem Trottoir von einem Kundenberater der Verkehrsbetriebe Zürich (VBZ)

dazu angehalten, den Fahrausweis (Ticket) vorzuweisen, welcher Aufforderung er

nach einer verbalen Auseinandersetzung nachkam. Gleichentags beschwerte er sich

bei den VBZ und bei der Ombudsfrau der Stadt Zürich über die durchgeführte

Kontrolle und erkundigte sich insbesondere danach, auf welche gesetzliche Grundlage

eine derartige Kontrolle ausserhalb des öffentlichen Verkehrsmittels gestützt

werde.

Der Leiter Kundenservice der VBZ antwortete ihm am 5. November

2004, nach den massgebenden Vorschriften und Richtlinien sei eine Kontrolle

nach dem Aussteigen zulässig, wenn der Fahrgast vorher angesprochen worden sei

und sich durch das Aussteigen offensichtlich der Kontrolle entziehen wolle; bei

so genannten Gross- oder Schwerpunktkontrollen sei dabei nicht erforderlich,

dass der Fahrgast von kontrollierenden Kundenberatern im Fahrzeug direkt

angesprochen worden sei; es genüge, wenn die Kontrolle vom Fahrpersonal über

den Lautsprecher angekündigt worden und sich der Fahrgast somit bewusst gewesen

sei, dass er den Fahrausweis zeigen müsse. Eine solche Durchsage sei auch im Rahmen

der beanstandeten Kontrolle vom 28. Oktober 2004 erfolgt. Nach Darstellung

des involvierten Serviceleiters habe A beim Aussteigen das Vorweisen des Billetts

verweigert, weshalb der Serviceleiter zunächst davon ausgegangen sei, dass A

kein gültiges Ticket besitze. Der Serviceleiter räume ein, dass er einen

schroffen Ton angeschlagen sowie darauf hingewiesen habe, dass allfällige durch

das Aufbieten der Polizei verursachte Zusatzkosten vom Fahrgast zu zahlen

seien. Der Serviceleiter entschuldige sich für seine damalige Reaktion in aller

Form.

In ihrem Antwortschreiben vom 11. November 2004 an A

nannte die Ombudsfrau der Stadt Zürich als massgebende Rechtsgrundlagen für das

beanstandete Vorgehen Art. 16 des eidgenössischen Transportgesetzes vom 4. Oktober

1985 (TG, SR 742.40), Art. 1 der Transportverordnung vom 5. November

1986 (TV, SR 742.401), § 17 Abs. 4 des kantonalen Gesetzes über

den öffentlichen Personenverkehr vom 6. März 1988 (PVG, LS 740.1)

sowie die gestützt darauf vom Zürcher Verkehrsverbund (ZVV) erlassenen Richtlinien.

Erwägungen

II.

Am 17. Dezember 2004 ersuchte A den ZVV um Zustellung

der genannten Richtlinien. Der ZVV teilte ihm gleichentags mit, dass diese

Richtlinien Dritten nicht zugänglich gemacht würden.

Am 22. Dezember 2004 erhob A beim Regierungsrat "Aufsichtsbeschwerde" bezüglich des Vorfalles vom 28. Oktober

2004.

Er beantragte, es sei festzustellen, dass die Praxis der VBZ,

Fahrausweiskontrollen im Sinn von Schwerpunktkontrollen ausserhalb des Fahrzeuges

nach Beendigung der Fahrt auf öffentlichem Grund vorzunehmen, Bundesrecht widerspreche

und keine genügende gesetzliche Grundlage aufweise (1); die verantwortlichen

Dienststellen seien sofort anzuweisen, von Kontrollen ausserhalb der Fahrzeuge

abzusehen (2); ferner seien diese Dienststellen anzuweisen, die entsprechenden

Regelungen der Öffentlichkeit zugänglich zu machen (3). Die

Volkswirtschaftsdirektion bestätigte ihm am 7. Januar 2005 den Eingang der

Aufsichtsbeschwerde mit dem Hinweis darauf, dass er nach Abklärung der

Zuständigkeit über das weitere Vorgehen orientiert werde. Die Staatskanzlei

gelangte in der Folge zum Schluss, dass zur Behandlung der Angelegenheit, obwohl

einen Vorfall bei den VBZ betreffend, nicht die stadtzürcherische Aufsichtsbehörde,

sondern der Regierungsrat zuständig sei, weil für die beanstandete

Fahrausweiskontrolle die vom ZVV erlassenen Richtlinien massgebend seien und

die Aufsicht über den ZVV dem Regierungsrat zustehe. Auf Verfügung der mit der

Instruktion beauftragten Volkswirtschaftsdirektion hin erstatteten das

Departement der Industriellen Betriebe der Stadt Zürich am 17. März 2005

sowie der ZVV am 7. April 2005 je eine Vernehmlassung. Am 17. April

2005.

erkundigte sich A nach dem Stand des Verfahrens, worauf ihm die Volkswirtschaftsdirektion

am 28. April 2005 mitteilte, dass der Regierungsrat sich als zuständig

erachte.

Am 17. Januar 2006 beschwerte sich A bei der

Volkswirtschaftsdirektion über die Verfahrensdauer. Er ersuchte nochmals darum,

"die Aufsichtsbeschwerde materiell endlich zu beantworten". Falls der

Beschwerde keine Folge gegeben werde, beantrage er den Erlass einer

Feststellungsverfügung, worin festzustellen sei, "dass der beanstandete Realakt

(Schwerpunktkontrolle ausserhalb des Fahrzeuges) grundrechtskonform ist; oder:

er es allenfalls nicht ist". Am 27. Februar 2006 wiederholte A sein

Begehren als "Mahnung", wobei er erklärte, dass er, sofern ihm die

verlangte Verfügung nicht innert zehn Tagen zugestellt werde, davon ausgehe,

dass der Erlass einer solchen Verfügung verweigert werde; diesfalls werde er

eine Rechtsverweigerungsbeschwerde einreichen. Die Volkswirtschaftsdirektion

antwortete ihm am 27. März 2006, die Aufsichtsbeschwerde befinde sich in Bearbeitung;

bezüglich des Begehrens um Zugänglichmachen der fraglichen Richtlinien des ZVV

sei dabei auch die am 1. Januar 2006 in Kraft getretene Kantonsverfassung

vom 27. Februar 2005 (KV) zu berücksichtigen, was vertiefte Abklärungen

erfordere. Was den eventualiter verlangten Erlass einer Feststellungsverfügung

anbelange, fehle dem Gesuchsteller das hierfür erforderliche schutzwürdige Interesse.

III.

Bereits am 20. März 2006 hatte A beim

Verwaltungsgericht "Rechtsverweigerungsbeschwerde" erhoben, worin er unter Berufung auf Art. 29

der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) beantragte, der Regierungsrat

sei zum Erlass einer Feststellungsverfügung darüber zu verpflichten, ob der mit

der Aufsichtsbeschwerde vom 22. Dezember 2004 beanstandete Realakt

(Schwerpunktkontrolle ausserhalb des Fahrzeuges) grundrechtskonform bzw.

grundrechtswidrig sei, sowie darüber, ob die Richtlinie des ZVV über die

Fahrausweiskontrolle Aussenwirkung entfalte und bejahendenfalls deswegen jedem

Interessierten umgehend, vollständig und vorbehaltlos zugänglich zu machen sei.

Prozessual ersuchte er darum, ihm eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen

sowie die Kosten des Verfahrens unabhängig von dessen Ausgang dem

Beschwerdegegner aufzuerlegen.

Mit Eingabe vom 4. April 2006 wies A auf das ihm in

der Zwischenzeit zugegangene Schreiben der Volkswirtschaftsdirektion vom 27. März

2006.

hin; da sich der Regierungsrat "nun

auch ausdrücklich" nicht zum Erlass

einer Feststellungsverfügung veranlasst sehe, werde vollumfänglich an der

Beschwerde vom 20. März 2006 festgehalten.

Namens des Regierungsrats beantragte die

Volkswirtschaftsdirektion dem Verwaltungsgericht am 13. April 2006, auf

die Beschwerde nicht einzutreten; eventuell sei das Rechtsmittel abzuweisen.

Der Nichteintretensantrag wird damit begründet, dass die beim Regierungsrat

eingereichte Aufsichtsbeschwerde kein förmliches Rechtsmittel und dass das

Verwaltungsgericht nicht Aufsichtsinstanz über den Regierungsrat sei.

Abzuweisen wäre die Beschwerde eventualiter deswegen, weil angesichts des

fehlenden Anspruchs des Beschwerdeführers auf Behandlung seiner

Aufsichtsbeschwerde dem Regierungsrat von vornherein keine Rechtsverweigerung

oder Rechtsverzögerung vorgeworfen werden könne.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Gemäss § 41 Abs. 1

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) beurteilt das

Verwaltungsgericht Beschwerden gegen letztinstanzliche Anordnungen von Verwaltungsbehörden,

soweit nicht dieses oder ein anderes Gesetz eine abweichende Zuständigkeit

vorsieht oder eine Anordnung als endgültig bezeichnet.

1.1

Weil der

Zugang an das Verwaltungsgericht mittels Beschwerde unter Vorbehalt noch näher

zu erörternden Ausnahmen das Vorliegen einer "Anordnung" voraussetzt,

fragt es sich, ob die ausdrücklich als "Rechtsverweigerungsbeschwerde"

bezeichnete Eingabe vom 20. März 2006 nach § 41 Abs. 1 VRG

zulässig sei. Diese Rechtsmitteleingabe bezieht sich auf ein Verfahren vor

Regierungsrat, welches durch die Aufsichtsbeschwerde vom 22. Dezember 2004

ausgelöst und von der als Aufsichtsinstanz über den ZVV angerufenen Instanz bis

heute nicht abgeschlossen worden ist. In einem gewissen Widerspruch dazu hat

der Beschwerdeführer in seiner Eingabe vom 17. Januar 2006 an die

Volkswirtschaftsdirektion zusätzlich und eventualiter – für den Fall, dass

seiner Aufsichtsbeschwerde keine Folge gegeben werde – den Erlass einer

Feststellungsverfügung beantragt, deren Gegenstand mit dem bereits in der

Aufsichtsbeschwerde vom 22. Dezember 2004 gestellten Feststellungsbegehren

übereinstimmt. Die vom Beschwerdeführer in seiner Aufsichtsbeschwerde gestellten

Begehren beziehen sich alle auf die bei ihm am 28. Oktober 2004

durchgeführte Fahrausweiskontrolle nach oder bei dem Verlassen des Busses der

VBZ, und mit der Eingabe vom 17. Januar 2006 an die

Volkswirtschaftsdirektion ging es ihm offensichtlich darum, dass der Regierungsrat

die Rechtmässigkeit dieses Realaktes selbst dann durch eine Feststellungsverfügung

überprüfe, wenn der Aufsichtsbeschwerde keine Folge gegeben werde. Angesichts

dieser prozessualen Ausgangslage ist zunächst auf die Tragweite der ergriffenen

Rechtsbehelfe und deren Verhältnis zueinander einzugehen.

1.2

Die

Aufsichtsbeschwerde ist kein förmliches Rechtsmittel. Wer von diesem Rechtsbehelf,

der in der zürcherischen Verfahrensgesetzgebung – anders als im Bund (vgl. Art. 71

des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren,

VWVG, SR 172.021) – nicht ausdrücklich geregelt, jedoch in der Praxis

anerkannt ist, Gebrauch macht, hat keinen Anspruch auf einen förmlichen

Beschwerdeentscheid. Mit einer Aufsichtsbeschwerde können anderseits nicht nur

Verfügungen (Anordnungen), sondern auch so genannte Realakte beanstandet werden.

Gegen den ablehnenden Bescheid auf eine Aufsichtsbeschwerde ist wiederum kein

förmliches Rechtsmittel, sondern lediglich erneut Aufsichtsanzeige an die obere

Aufsichtsinstanz möglich (H. R. Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz,

3.

A. Wädenswil 2000, Vorbem. zu §§ 141-150 N. 8; Alfred

Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des

Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 29 ff.

mit Hinweisen). Wenn Realakte dem förmlichen Rekurs nach § 19 ff. VRG

entzogen bleiben, kann dies allenfalls in Konflikt mit der Rechtsschutzgarantie

von Art. 13 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) geraten,

wonach derjenige, der sich in den durch die Konvention garantierten Rechten und

Freiheiten für beeinträchtigt hält, Anspruch auf Erhebung einer "wirksamen

Beschwerde" bei einer Behörde des betreffenden Vertragsstaates hat (bei

der es sich allerdings nicht um eine gerichtliche Instanz handeln muss; ein

gerichtlicher Rechtsschutz von Realakten ist höchstens im Anwendungsbereich von

Art. 6 Abs. 1 EMRK sowie von Art. 29a BV, welche Bestimmung am 1. Januar

2007.

in Kraft treten wird, erforderlich.). Wirken sich blosse Tathandlungen

wegen ihrer Intensität und Dauer nicht mehr bloss in geringfügiger Weise auf die

Rechtsstellung einer Person aus, so behilft man sich in der Praxis zur

Gewährleistung des Rechtsschutzes damit, dass der fragliche Realakt in eine

Verfügung gekleidet oder eine solche fingiert wird oder dass bezüglich dessen

Rechtmässigkeit eine Feststellungsverfügung erwirkt werden kann (Kölz/Bosshart/

Röhl, § 19 N. 10 mit Hinweisen; BGE 121 I 87; 128 I 167 E. 4.5).

Im Kanton Zürich hat die Rechtsprechung seit jeher – unabhängig von Art. 13

EMRK – den Anspruch auf Erlass einer Feststellungsverfügung anerkannt, sofern

der Ansprecher ein schutzwürdiges Interesse nachweist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 19

N. 58 ff.; vgl. im Bund den neu vorgesehenen Art. 25a VwVG,

welcher mit der Rechtsweggarantie von Art. 29a BV am 1. Januar 2007

in Kraft treten soll und in Abs. 1 lit. c bei Nachweis eines

schutzwürdigen Interesses den Anspruch auf verfügungsmässige [und damit

beschwerdefähige] Feststellung widerrechtlicher Handlungen festhält).

1.3

Formelle

Rechtsverweigerung im engeren Sinn begeht eine Gerichts- oder Verwaltungsbehörde,

wenn sie es ausdrücklich oder stillschweigend unterlässt, eine Entscheidung zu

treffen, zu der sie verpflichtet wäre. Rechtsverzögerung ist einer Gerichts-

oder Verwaltungsbehörde dann vorzuwerfen, wenn sie einen Entscheid nicht binnen

der im Gesetz vorgesehenen (vgl. etwa § 27a VRG) oder nach den Umständen

angemessenen Frist (vgl. Art. 29 Abs. 1 BV) erlässt. Anders als das

Bundesrecht, das im unrechtmässigen Verweigern oder Verzögern einer Anordnung

eine Verfügung fingiert (Art. 97 Abs. 2 des Bundesrechtspflegegesetzes

vom 16. Dezember 1943, OG), sieht die zürcherische Verfahrensgesetzgebung

ein Rechtsmittel gegen Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung nicht ausdrücklich

vor. Die zürcherische Praxis anerkennt jedoch die Zulässigkeit von Rechtsverweigerungs-

und Rechtsverzögerungsbeschwerden. Sie wurden früher als besondere Formen der

Aufsichtsbeschwerde betrachtet, womit der Weiterzug an das Verwaltungsgericht

verwehrt blieb. Seit die bundesrechtlichen Vorgaben an den kantonalen

Rechtsschutz in Kraft getreten sind (Art. 98a OG in der Fassung vom 4. Oktober

1991), mussten jedoch in Angelegenheiten, in denen die verwaltungsgerichtliche

Beschwerde an das Bundesgericht offen stehen, Beschwerden an das

Verwaltungsgericht wegen Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung zugelassen

werden. Entsprechend einer in der Lehre vertretenen Auffassung (vgl.

Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 48 f., § 41 N. 19)

lässt die neueste Rechtsprechung auch ausserhalb des Anwendungsbereichs von Art. 98a

OG Rechtsverweigerungs- und Rechtsverzögerungsbeschwerden an das Verwaltungsgericht

zu (VGr, 11. Mai 2005, PB.2005.00002, E. 1.2, www.vgrzh.ch, vorgesehen

zur Publikation in RB 2005 Nr. 15). Im Übrigen ist die Praxis seit

jeher davon ausgegangen, dass gegen die Verweigerung einer

Feststellungsverfügung förmlich Rekurs nach § 19 ff. VRG – mit Weiterzug

an das Verwaltungsgericht, sofern dessen Zuständigkeit in der Sache gegeben ist

– erhoben werden könne (Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 64; RB 1978 Nr. 9).

Allerdings bedeutet dies nicht, dass der Anspruch auf Überprüfung eines

Realaktes einzig davon abhänge, dass der Betroffene den Erlass einer

diesbezüglichen Feststellungsverfügung verlangt. Weigert sich die angerufene

Behörde, die verlangten Feststellungen zu treffen, etwa weil sie der Auffassung

ist, es fehle dem Gesuchsteller ein schutzwürdiges Interesse, so hat dieser

zunächst lediglich Anspruch darauf, dass die Weigerung in einem förmlichen Bescheid

festgehalten wird, der sich mit Rekurs oder Beschwerde an die obere Instanz weiterziehen

lässt; die angerufene obere Instanz hat alsdann zu prüfen, ob die untere

Behörde ein schutzwürdiges Interesse zu Recht verneint hat (vgl. VGr, 2. Juni

2005, VB.2005.00214, www.vgrzh.ch).

2.

2.1

In seiner "Rechtsverweigerungsbeschwerde"

vom 20. März 2006 rügt der Beschwerdeführer in erster Linie eine Rechtsverzögerung.

Eine solche erblickt er – zumindest sinngemäss – zum einen darin, dass der

Regierungsrat seine am 22. Dezember 2004 eingereichte Aufsichtsbeschwerde

bis heute nicht behandelt habe. Nach dem Gesagten ist das Verwaltungsgericht

nicht Aufsichtsinstanz über den Regierungsrat. Insoweit ist daher auf die Beschwerde

von vornherein nicht einzutreten.

Sodann rügt der Beschwerdeführer als weitere

Rechtsverzögerung, dass der Regierungsrat sein am 17. Januar 2006

zusätzlich (eventualiter zur Aufsichtsbeschwerde) gestelltes Feststellungsbegehren

bis heute nicht behandelt habe, obwohl er die Volkswirtschaftsdirektion am 27. Februar

2006.

unter Ansetzung einer Frist von 10 Tagen gemahnt habe. Weil er dieses

Feststellungsbegehren (obwohl inhaltlich weit gehend mit Antrag 1 in der

Aufsichtsbeschwerde vom 22. Dezember 2004 übereinstimmend) ausdrücklich

als eigenständiges (von der Aufsichtsbeschwerde unabhängiges) Begehren gestellt

hat, ist insoweit auf die Beschwerde einzutreten. Die Beschwerde erweist sich

jedoch in diesem Punkt als unbegründet: Wenn der Regierungsrat das am 17. Januar

2006.

gestellte Feststellungsbegehren bis heute nicht behandelt hat, so liegt

darin offenkundig keine verfassungswidrige Rechtsverzögerung vor. Der

Beschwerdeführer kann auch nichts zu seinen Gunsten daraus ableiten, dass er

das genannte Begehren erst gestellt hat, nachdem seine Aufsichtsbeschwerde vom

22.

Dezember 2004 bis zu diesem Zeitpunkt (17. Januar 2006) noch

nicht behandelt worden war. Wohl besteht insoweit ein Zusammenhang mit jener

Aufsichtsbeschwerde. Doch wenn dem Beschwerdeführer zuzugestehen ist, dass sein

Feststellungsbegehren vom 17. Januar 2006 als eigenständiges (von der

Aufsichtsbeschwerde unabhängiges) Begehren behandelt wird, so muss er sich auch

entgegenhalten lassen, dass die bisherige Dauer des aufsichtsrechtlichen

Verfahrens nicht mitberücksichtigt wird. Er selber unterscheidet denn auch in

der Beschwerde an das Verwaltungsgericht (S. 2) nach wie vor zwischen Aufsichtsbeschwerde

und (zusätzlich gestelltem) Feststellungsbegehren.

2.2

Eine

unzulässige Rechtsverweigerung soll laut der Beschwerdeschrift vom 20. März

2006.

offenbar darin liegen, dass nach Verstreichen der vom Beschwerdeführer am

27.

Februar 2006 angesetzten "Mahnfrist" von 10 Tagen davon

auszugehen sei, dass der Regierungsrat den Erlass der am 17. Januar 2006

anbegehrten Feststellungsverfügung überhaupt verweigere. Diese

Betrachtungsweise ist offenkundig verfehlt. Allerdings hat die Volkswirtschaftsdirektion

dem Beschwerdeführer in der Folge am 27. März 2006 – somit in einem Zeitpunkt,

in dem dieser bereits Beschwerde an das Verwaltungsgericht erhoben hatte –

brieflich mitgeteilt, ihrer Auffassung nach fehle ihm ein aktuelles schutzwürdiges

Interesse am Erlass des angefochtenen Feststellungsentscheides, was den Beschwerdeführer

zu seiner Nachtragseingabe vom 4. April 2006 an das Verwaltungsgericht

bzw. zur darin erfolgten Erklärung veranlasste, er halte an seiner Beschwerde

fest. Es wäre jedoch dem in rechtlichen Fragen bewanderten Beschwerdeführer

unbenommen und zumutbar gewesen, diesbezüglich einen förmlichen Bescheid der

Volkswirtschaftsdirektion bzw. des Regierungsrats zu verlangen. Es besteht

daher im jetzigen Beschwerdeverfahren für das Verwaltungsgericht kein Anlass,

auf die Rüge des Beschwerdeführers, die anbegehrte Feststellungsverfügung sei

ihm definitiv verweigert worden, näher einzugehen. Soweit er eine formelle

Rechtsverweigerung im engeren Sinn rügt, ist auf die Beschwerde daher nicht

einzutreten. Damit ist indessen zugleich klargestellt, dass der Regierungsrat

noch förmlich darüber befinden muss, ob er auf das am 17. Januar 2006

gestellte Feststellungsbegehren ausserhalb des hängigen aufsichtsrechtlichen

Verfahrens eintrete.

3.

Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde, soweit

darauf einzutreten ist, abzuweisen ist. Um unnötige Weiterungen des Verfahrens

zu vermeiden, kann Folgendes angemerkt werden.

Bezüglich der Behandlung des selbstständigen

Feststellungsbegehrens stellt sich – vermehrt noch als hinsichtlich der

Aufsichtsbeschwerde, die nicht an die Einhaltung eines festgelegten

Instanzenzuges gebunden ist (vgl. Thalmann, Vorbem. zu §§ 141-150 N. 8.3;

Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 37) – die Frage nach der

funktionellen Zuständigkeit. Ob die von der Volkswirtschaftsdirektion bezüglich

der Aufsichtsbeschwerde vertretene Auffassung, dass der Regierungsrat

erstinstanzlich zu deren Behandlung zuständig sei, auch bezüglich der

Behandlung des selbstständigen Feststellungsbegehrens zutrifft, wird deshalb

noch zu prüfen sein: Nebst dem Regierungsrat fiele auch eine andere Zuständigkeitsfestlegung

– etwa von Organen der Stadt Zürich als Trägerschaft des hier verantwortlichen

Transportbetriebes mit Weiterzugsmöglichkeit an den Bezirksrat Zürich oder von

Organen des Verkehrsverbundes (wie deren Direktion oder des Verkehrsrates) mit

Weiterzugsmöglichkeit an den Regierungsrat – in Betracht.

Entgegen der von der Volkswirtschaftsdirektion im

Schreiben vom 27. März 2006 vertretenen Auffassung geht es nicht an, dem

Beschwerdeführer ein aktuelles Rechtschutzinteresse am Erlass der anbegehrten

Feststellungsverfügung deswegen zu verweigern, weil sich dieses nicht auf einen

konkreten, ihn betreffenden Vorfall beziehe; denn entgegen ihrer dortigen

Darlegung ist der Beschwerdeführer tatsächlich einer Kontrolle unterzogen

worden (zur Frage des aktuellen Feststellungsinteresses vgl. insbesondere BGr,

9.

Januar 2001,1P.624/2000, www.bger.ch). Anderseits genügt diese

Tatsache allein auch nicht dafür, ein schutzwürdiges Feststellungsinteresse

anzunehmen. Dazu ist wie dargelegt erforderlich, dass sich der fragliche

Realakt stärker als in bloss geringfügiger Weise auf die Rechtstellung

des Gesuchstellers auswirkt, ihn also in grundrechtlich geschützten Bereichen

erheblich betroffen hat, was bezogen auf den fraglichen Vorfall letztlich voraussetzt,

dass die Verpflichtung, sich einer Fahrausweiskontrolle zu unterziehen, dem

Schutzbereich der persönlichen Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV)

zugeordnet wird und dass in der hier beanstandeten Kontrolle ausserhalb des

Fahrzeuges ein stärkerer Eingriff als bei einer Kontrolle innerhalb des

Fahrzeuges erblickt wird. (Es lässt sich füglich fragen, ob eine Kontrolle

innerhalb des Fahrzeuges, die wegen Unzulässigkeit einer Fortsetzung der

Kontrolle ausserhalb des Fahrzeuges mit länger dauernden Behinderungen beim

Aussteigen verbunden wäre, nicht mit stärkeren Beeinträchtigungen für die

Fahrgäste verbunden wäre.)

Verneint die zum Entscheid berufene Behörde ein aktuelles

schutzwürdiges Interesse am Erlass eines diesbezüglichen

Feststellungsentscheids, so kann der ablehnende Bescheid mit Beschwerde oder Rekurs

an das Verwaltungsgericht bzw. den Bezirksrat oder den Regierungsrat weitergezogen

werden (vgl. vorn E. 1.3). Bejaht die Behörde ein schutzwürdiges Interesse,

wird sie sich mit der Frage der Rechtsmässigkeit der beim Beschwerdeführer am

28.

Oktober 2004 ausserhalb des Fahrzeuges durchgeführten

Fahrausweiskontrolle befassen müssen. Die Behandlung der Aufsichtsbeschwerde

könnte der Regierungsrat diesfalls – ohne sich dem Vorwurf weiterer

Rechtsverzögerung auszusetzen – bis zum rechtskräftigen Abschluss des

Feststellungsverfahrens zurückstellen, zumal die Aufsichtsbeschwerde gegenüber

förmlichen Rechtsmitteln ein subsidiärer Rechtsbehelf ist (vgl. Thalmann, Vorbem.

zu §§ 141-150 N. 8.6; Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 31).

Laut seinem am 17. Januar 2006 gestellten Begehren

will der Beschwerdeführer lediglich festgestellt haben, dass der beanstandete

Realakt grundrechtskonform bzw. grundrechtswidrig sei. Demgegenüber will er

laut Beschwerde vom 20. März 2006 darüber hinaus auch festgestellt haben,

ob ihm Einsichtnahme in die Richtlinie des ZVV über die Fahrausweiskontrolle zu

gewähren sei. An sich kann mit der Beschwerde das ursprüngliche Begehren (als

welches hier das Feststellungsbegehren vom 17. Januar 2006 zu betrachten

ist) nicht erweitert werden. Indessen hat der Beschwerdeführer bereits mit

seiner Aufsichtsbeschwerde vom 22. Dezember 2004 verlangt, die verantwortlichen

Dienststellen anzuweisen, die entsprechenden Regelungen der Öffentlichkeit

zugänglich zu machen. Unter diesen Umständen rechtfertigt es sich, wenn die zum

Entscheid berufene Behörde diese Frage im Zusammenhang mit dem

Feststellungsbegehren vom 17. Januar 2006 – mithin ausserhalb des

aufsichtsrechtlichen Verfahrens – behandelt. Bezüglich dieses Feststellungsinteresses

ist das Vorliegen eines schutzwürdigen (Feststellungs-)Interesses nicht mehr

gesondert zu prüfen, da nach den vorliegenden Akten feststeht, dass dem Beschwerdeführer

die Einsicht in die Richtlinien verweigert worden ist. Hinsichtlich der

materiellen Frage, ob dem Beschwerdeführer entsprechend seinem

Feststellungsbegehren bzw. dem diesen zu Grunde liegenden Motiv Einsicht in die

fraglichen Unterlagen zu gewähren sei, ist die bundesgerichtliche

Rechtsprechung bezüglich der Offenlegung von verwaltungsinternen Richtlinien

massgebend (vgl. insbesondere BGr, 18. Oktober 2002,1P.240/2002,

www.bger.ch, betreffend Dienstanweisungen an Polizeibeamte über den Umgang mit

Medienvertretern bei Polizeieinsätzen), wobei auch Art. 17 KV zu

berücksichtigen sein wird.

4.

Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten dem

Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

VRG). Dem unterliegenden Beschwerdeführer steht nach § 17 Abs. 2 VRG

von vornherein keine Parteientschädigung zu.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 1'060.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Mitteilung an …