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Entscheid

VB.2006.00155

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2006.00155

28. Juni 2006Deutsch13 min

(URT.2006.9382)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Der Kanton Zürich plant die Umwandlung der ehemaligen,

für maximal 25 Patienten bestimmten Drogenklinik L in ein Durchgangsheim für

bis zu 145 Asylsuchende. Die seit Herbst 2003 leer stehende Klinik-Liegenschaft

Kat.-Nr. 01 im Weiler L befindet sich im Gemeindegebiet von Oberembrach

und umfasst ein Wohngebäude und ein ehemaliges Schulhaus. Das Wohngebäude,

welches neben Aufenthalts-, Verwaltungs-, Küchen- und Sanitärräumen neu rund

120 Schlafplätze aufnehmen soll, ist der Kernzone KB gemäss Art. 1 der

Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Oberembrach vom 6. Oktober 1994 (BZO)

zugeteilt. Das ehemalige Schulhaus, das neben weiteren Aufenthalts-, Küchen-

und Sanitärräumen weitere 20 Schlafplätze aufnehmen soll, liegt in der Landwirtschaftszone.

Nachdem sich die Bauherrschaft zunächst erfolglos gegen

die Durchführung eines Baubewilligungsverfahrens gesträubt hatte, reichte sie

am 23. Dezember 2004 die erforderlichen Unterlagen zur Bewilligung in.

Für die Umbauten und Nutzungsänderungen am in der

Landwirtschaftszone gelegenen ehemaligen Schulhaus erteilte die Baudirektion

die Ausnahmebewilligung im Sinn von Art. 24c des Bundesgesetzes vom 22. Juni

1979 über die Raumplanung (RPG) am 22. März 2005. Unter gleichzeitiger

Eröffnung dieser Verfügung verweigerte der Gemeinderat Oberembrach am 21. April

2005 dem Bauvorhaben die baurechtliche Bewilligung; die von der Bauherrschaft

zu bezahlende Baubewilligungsgebühr setzte er auf insgesamt Fr. 5'140.-

fest.

Erwägungen

II.

Während gegen die Erteilung der Ausnahmebewilligung

mehrere Anwohner Rekurs erhoben, wurde die Bauverweigerung des Gemeinderats

durch den Kanton Zürich als Bauherrschaft angefochten. Die Baurekurskommission

IV vereinigte am 9. März 2006 diese Rekursverfahren und lud den

Gemeinderat Oberembrach unter Gutheissung des Rekurses der Bauherrschaft zur

Erteilung der Baubewilligung ein; auf den Rekurs der Anwohner trat sie

teilweise nicht ein, teilweise wies sie ihn ab.

III.

Mit Beschwerde vom 5. April 2006 liess der

Gemeinderat Oberembrach dem Verwaltungsgericht beantragen, den Rekursentscheid

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen aufzuheben, soweit damit die

Bauverweigerung aufgehoben und der Gemeinderat zur Erteilung der Bewilligung

eingeladen worden sei.

Die Vorinstanz beantragte am 4. Mai 2006 Abweisung

der Beschwerde unter Kostenfolgen. Die Bauherrschaft liess am 26. Mai 2006

Abweisung des Rechtsmittels unter Kosten- und Entschädigungsfolgen beantragen;

eventualiter sei die für die Bauverweigerung festgesetzte Gebühr auf eine

angemessene Höhe zu reduzieren.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der

gegen einen Entscheid der Baurekurskommission erhobenen Beschwerde zuständig.

1.2

Streitig

ist lediglich noch die Bauverweigerung durch den Gemeinderat Oberembrach vom 22. April

2005.

Gemäss § 21 lit. b in

Verbindung mit § 70 VRG ist die Gemeinde zur Beschwerde berechtigt zur

Wahrung der von ihr vertreten schutzwürdigen Interessen. Das trifft nach der Praxis

dann zu, wenn sie sich für die Durchsetzung und richtige Anwendung ihres kommunalen

Rechts wehrt (VGr, 24. September 1985, BEZ 1985 Nr. 44 = ZBl 87/1986,

S. 40; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21

N. 62). Diese Voraussetzung ist hier ohne weiteres insofern erfüllt, als

die Beschwerdeführerin eine Verletzung ihrer Kernzonenvorschriften geltend

macht. Aus demselben Grund beschwerdebefugt ist sie auch insoweit, als sie

geltend macht, die Rekursbehörde habe Art. 27 BZO nicht angewendet, wonach

bei Mehrfamilien- und Reiheneinfamilienhäusern ab sechs Wohneinheiten

Kinderspiel- und Ruheflächen im Ausmass von gesamthaft mindestens 20 % der dem

Wohnen dienenden Geschossflächen anzulegen seien.

Entgegen der Auffassung der

Beschwerdeführerin bedeutet dies jedoch nicht, dass die Gemeinde damit auch zu

allen weiteren von ihr erhobenen Rügen befugt ist. Insofern gelten andere Regeln

als bei einem Privaten, der gemäss § 21 lit. a VRG anfechtungsberechtigt

ist, wenn er durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein

schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat, und der deshalb

grundsätzlich alle Rügen vorbringen kann, welche die angestrebte Entlastung

herbeiführen können (RB 1980 Nr. 7). Dagegen ist die Gemeinde nur

anfechtungsbefugt, soweit die von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen

reichen. Bestehen diese wie hier in der richtigen Anwendung ihrer Kernzonenvorschriften,

so braucht im Anfechtungsverfahren nur diese Frage geprüft zu werden, und ist

die Gemeinde deshalb im Gegensatz zum Privaten nicht ohne weiteres auch zu

weiteren Rügen befugt. Vielmehr muss sie darlegen, inwiefern sie durch die Bewilligung

des Bauvorhabens in anderen von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen betroffen

ist, was beispielsweise dann zutreffen kann, wenn sie als Folge einer Baubewilligung

zum Ausbau von Erschliessungsanlagen gezwungen wird oder wenn ein privates

Bauvorhaben den Betrieb einer benachbarten kommunalen Einrichtung

beeinträchtigt.

Solche Interessen werden

hier jedoch nicht geltend gemacht und genügend substanziiert. Die

Beschwerdeführerin legt nicht hinreichend dar, inwiefern sie durch das

bewilligte Bauvorhaben bzw. durch die behauptete Verletzung von

kantonalrechtlichen Bestimmungen betreffend Aufenthaltsräume in

Gemeinschaftsunterkünften (§ 10 lit. c der Besonderen Bauverordnung I vom

6.

Mai 1981; BBV I), betreffend Wohnhygiene (§§ 301, 303 des

Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG]; § 10 Abs. 1

lit. b BBV I) sowie betreffend Erschliessung (§§ 236 f. PBG) in

schutzwürdigen kommunalen Interessen betroffen ist. Dass bei der Anwendung

dieser Bestimmungen teilweise Ermessensspielräume bestehen, rechtfertigt keine

andere Betrachtungsweise; eine qualifizierte Entscheidungs- und

Ermessensfreiheit, wie sie der Gemeinde insbesondere bei der Anwendung der

Einordnungsvorschrift von § 238 PBG zusteht, besteht bei der Anwendung

dieser Bestimmungen nicht. Sodann lässt die Praxis des Verwaltungsgerichts die

Anfechtung eines Rekursentscheids über eine Baubewilligung wegen ungenügender

Zugänglichkeit des Baugrundstücks durch die Gemeinde zwar grundsätzlich zu (RB 1983

Nr. 8 = BEZ 1983 Nr. 20 = ZBl 84/1983, 500 = ZR 82/1983

Nr. 97); auch dabei wird jedoch vorausgesetzt, dass die Gemeinde darlegt,

inwiefern sie durch die Erteilung der Baubewilligung für ein ungenügend

erschlossenes Grundstück in ihren planungs- oder erschliessungsrechtlichen Interessen

betroffen ist (VGr, 27. August 2003, VB.2003.00170, E. 1b [nicht

publizierter Nichteintretensentscheid]). Eine solche Darlegung hat hier die

Beschwerdeführerin unterlassen und die besondere Betroffenheit in spezifisch

kommunalen Interessen ist auch nicht offensichtlich. Allein der Umstand, dass

der Gemeinderat bezüglich der Verkehrssicherheit die Verhältnisse anders

beurteilt als die Rekursbehörde, vermag die Legitimation der Gemeinde nicht zu

begründen.

2.

Gemäss Art. 3 Abs. 2 BZO sind in den Kernzonen

Wohnungen und mässig störende Betriebe zulässig. Zu einer solchen Regelung der

Nutzweise ist die Gemeinde gemäss §§ 49a Abs. 3 und § 50 PBG

befugt. Art. 3 Abs. 2 BZO stellt demgemäss kompetenzgemäss erlassenes

kommunales Recht dar, dessen Anwendung und Auslegung durch die kommunale

Behörde insbesondere in Zweifelsfällen, wenn die Auslegung schwierig

ist und in besonderem Masse örtliche Verhältnisse zu würdigen sind, nach

ständiger Rechtsprechung dann zu schützen ist, wenn sie vertretbar ist und kein

übergeordnetes Recht, insbesondere keine verfassungsmässigen Garantien verletzt

(BGr, 6. Juni 2005,1P.487/2004, E. 3.1., mit Hinweisen,

www.bger.ch; grundlegend BGE 96 I 369 E. 4; vgl.

sodann RB 1981 Nr. 20, 1982 Nr. 38, 1984 Nr. 106, 1986 Nr. 116).

2.1

Die

Baurekurskommission hat erwogen, Kernzonen stellten ihrem Wesen nach Mischzonen

dar, in welchen mangels anderweitiger kommunaler Regelung sowohl Wohn- als auch

gewerbliche Nutzungen zulässig seien. Primär diene das Institut der Kernzone

nicht der Regelung der zulässigen Nutzung, sondern dem Ortsbildschutz. Art. 3

BZO sei im Sinn dieser kantonalen Gesetzessystematik formuliert, ohne

irgendwelche Abweichungen zu statuieren; als Zonenzweck werde in Absatz 1 die

Erhaltung und Ergänzung der Dorfkerne in ihrer räumlichen und baulichen

Struktur umschrieben, und gemäss Absatz 2 seien neben Wohnungen auch mässig

störende Betriebe zulässig. Diese Bestimmungen liessen keine Fragen offen, die

Raum für das Auslegungsermessen der Gemeinde böten. Der Begriff der Wohnnutzung

bestimme sich nach Massgabe des kantonalen Rechts und der Norm lasse sich nicht

entnehmen, dass mit der angestrebten Erhaltung des Weilers in seiner räumlichen

und baulichen Struktur die Bevölkerungszahl beschränkt werden sollte; dafür

böten denn auch §§ 48 ff. PBG keine Grundlage. Eine Liegenschaft

diene dann dem Wohnen, wenn sie bestimmungsgemäss dem wohnbezogenen Aufenthalt

von Menschen dienen solle; dies treffe nach der Rechtsprechung der

Baurekurskommissionen bei Unterkünften für Asylsuchende zu. Die relativ grosse

Zahl der vorgesehenen Bewohner rechtfertige keine andere Betrachtungsweise. Die

Bedenken des Gemeinderats, wenn sich zu den 20 bisherigen Bewohnern des Weilers

bis zu 145 Asylsuchende gesellten, seien nachvollziehbar, beträfen jedoch

sozialpolitische Aspekte, die im baurechtlichen Verfahren nicht berücksichtigt

werden könnten.

Die Beschwerdeführerin macht geltend, diese Erwägungen

missachteten, dass die Gemeinde die Weilerzonen bewusst klein gehalten habe, um

damit eine nur sehr massvolle innere Entwicklung zu ermöglichen; für alle

Weiler zusammen sei von einer langfristigen Erhöhung der Einwohnerzahl um 80

bis 100 Personen ausgegangen worden. Das geplante Durchgangsheim widerspreche

diesen Absichten diametral. Sodann unterscheide sich die Einquartierung von

Asylsuchenden deutlich vom normalerweise in Wohn- oder Kernzonen vorgesehenen

Wohnen; die Bewohnerdichte und die Massierung von Menschen auf engem Raum

widerspreche dem in der Kernzone Vorgesehenen und Zulässigen; das gelte selbst

dann, wenn diese Art von Unterkunft als Teil eines Betriebes angesehen werde,

wie beispielsweise das Personalhaus eines Restaurants.

2.2

Entgegen

der Auffassung der Vorinstanz eröffnet der Wortlaut von Art. 3 Abs. 2

BZO, wonach in der Kernzone B (Weiler) "Wohnungen" zulässig sind,

einen primär von der örtlichen Baubehörde auszufüllenden Beurteilungsspielraum.

Der Aufenthalt von 145 Personen in einer Gemeinschaftsunterkunft mit

Mehrbettzimmern kann zwar dem Oberbegriff "Wohnen" zugeordnet werden,

doch handelt es sich weder bei der Unterkunft als Ganzem noch bei den einzelnen

Zimmern, die über keine eigenen Küchen- und Sanitäreinrichtungen verfügen, um "Wohnungen"

im Sinn des allgemeinen Sprachgebrauchs; namentlich fehlt es bei einem

Durchgangszentrum, welches als Erstphasenunterkunft der vorübergehenden

Beherbergung von Asylsuchenden dient, bevor diese einer bestimmten Gemeinde

zugewiesen werden können, auch am für den Begriff der Wohnung immanenten Element

der ständigen bzw. dauernden Unterkunft (vgl. DUDEN, Bd. 10, Bedeutungswörterbuch,

Lemma Wohnung; vgl. auch VGr AG, 14. März 1994, AGVE 1994, S. 367,

insbesondere S. 370 ff.). Der Gemeinderat hat deshalb bei der

Anwendung von Art. 3 Abs. 2 BZO zulässigerweise auf den in Abs. 1

umschriebenen Zonenzweck und die der Einzonung der Weiler zugrunde liegenden

Planungsabsichten, mithin auf den Charakter der betreffenden Kernzone,

abgestellt (RB 1998 Nr. 95; vgl. auch VGr AG, 14. März 1994,

AGVE 1994, S. 367, insbesondere S. 372 ff.). Bereits aus dem

Zweck der Erhaltung der Weiler in ihrer räumlichen und baulichen Struktur lässt

sich zwanglos herauslesen, dass unter Wohnungen im Sinn von Abs. 2 keine

Massenunterkünfte mit mehr als 140 Bewohnern zu verstehen sind. Diese

Auffassung wird durch die von der Beschwerdeführerin dokumentierten Planungsabsichten

untermauert, wonach in den eingezonten Weilern nur geringfügige zusätzliche

Baumöglichkeiten geschaffen werden sollten; entsprechend ist in den Weilern

eine relativ tiefe Ausnützung von 30 % festgesetzt worden (Art. 7 BZO).

Das Durchgangszentrum für Asylsuchende ist dem Gesagten zufolge in der

betreffenden Weilerzone zonenwidrig.

Damit erweist sich die Auslegung der örtlichen Baubehörde

als vertretbar und hat die Vorinstanz zu Unrecht in den ihr bei der Anwendung

des kommunalen Rechts zustehenden Beurteilungsspielraum eingegriffen.

Insbesondere verstösst der Entscheid des Gemeinderats nicht gegen das

übergeordnete kantonale Recht; § 49a Abs. 3 PBG eröffnet den Gemeinden

einen weiten Spielraum für die Umschreibung der zulässigen Nutzweisen (RB 1998

Nr. 95).

3.

Damit stellt sich die Frage, ob das Bauvorhaben gestützt

auf § 357 PBG über die Änderung an vorschriftswidrigen Bauten und Anlagen

bewilligt werden kann. Entgegen der von der Beschwerdeführerin in der

Bauverweigerung vom 21. April 2005 vertretenen Auffassung ist durch die

Aufgabe der Nutzung der Liegenschaft als Drogenklinik im Herbst 2003 das

Bestandesprivileg für diese Nutzung nicht untergegangen. Vielmehr wird zu

prüfen sein, ob bereits diese Nutzung zonenwidrig war und ob auch die weiteren

Voraussetzungen für eine zonenwidrige Umnutzung gegeben sind. Zu diesem Zweck

sind in teilweiser Gutheissung der Beschwerde die Akten an die Baurekurskommission

IV zurückzuweisen (§ 64 Abs. 1 VRG); diese wird, da eine Bewilligung

gestützt auf § 357 PBG im bisherigen Verfahren noch nicht thematisiert

worden ist, zur Wahrung des rechtlichen Gehörs einen weiteren Schriftenwechsel

durchzuführen haben.

Die teilweise Gutheissung der Beschwerde hat sodann zur

Folge, dass die Kosten- und Entschädigungsregelung des angefochtenen Rekursentscheids

insofern aufzuheben ist, als der Gemeinde Kosten auferlegt wurden und sie zu

einer Parteientschädigung verpflichtet wurde. Über die der Gemeinde auferlegte

Kostenhälfte wird im zweiten Rechtsgang neu zu befinden sein; nicht berührt vom

Beschwerdeentscheid sind dagegen die Auferlegung der Kosten für die privaten

Rekurrierenden sowie deren Verpflichtung zur Zahlung

einer Umtriebsentschädigung.

4.

Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die

Verfahrenskosten den Parteien je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2

Satz 1 in Verbindung mit § 70 VRG) und steht keiner Partei eine

Umtriebsentschädigung zu.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Rekursentscheid wird insoweit aufgehoben

als damit die Beschwerdeführerin zur Erteilung der Baubewilligung eingeladen wird,

und die Akten werden zu neuer Entscheidung im Sinne der Erwägungen an die

Baurekurskommission IV zurückgewiesen.

2.

Die

Regelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen des Rekursentscheids wird insoweit

aufgehoben, als damit der Beschwerdeführerin Kosten auferlegt wurden und sie zu

einer Parteientschädigung verpflichtet wurde. Über die Verlegung dieser Kostenhälfte

ist im zweiten Rechtsgang zu entscheiden.

3.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 3'060.-- Total der Kosten.

4.

Die

Gerichtskosten werden den Parteien je zur Hälfte auferlegt.

5.

Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5.

Mitteilung an …