VB.2006.00180

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2006.00180

23. August 2007Deutsch15 min

(URT.2007.10159)

Grundsätze der Planbeständigkeit (E. 6.1). Die aufsichtsrechtliche BD-BZO beruht nicht auf einer umfassenden Überprüfung und Interessenabwägung bezüglich der Zuweisung einzelner Gebiete; ihr kommt hinsichtlich des durch sie geschaffenen Vertrauens in den Planbestand nicht das gleiche Gewicht zu wie einer vom zuständigen Planungsträger im ordentlichen Planungsablauf erlassenen Ordnung. Der Beschwerdegegner konnte demnach von vornherein nicht damit rechnen, dass die BD-BZO während des üblichen Planungshorizonts Bestand haben werde. Zudem sind zwischen dem Erlass der BD-BZO und der vorliegend strittigen Zonenplanrevision bereits zehn Jahre vergangen, weshalb ohnehin mit einer Änderung des Nutzungsplans zu rechnen war (E. 6.2).

Sachverhalt

Mit Beschluss vom 8. Juni 2005 revidierte die Stadt

Zürich ihre Nutzungsplanung. Dabei hat sie das Gebiet zwischen der Hardbrücke,

der Geroldstrasse, dem Bahnviadukt und den SBB-Geleisen im westlichen Teil der

Zentrumszone Z7 (mit einem Wohnanteil von 0 %) und im östlichen Teil der

Zentrumszone Z6 (mit einem Wohnanteil von 16 %) zugeteilt. Im ganzen

Gebiet wurden zudem eine Freiflächenziffer von 30 % und eine Gestaltungsplanpflicht

festgelegt.

Erwägungen

II.

Gegen diesen Beschluss erhob A am 19. August 2005 als

Eigentümer der Grundstücke Kat.-Nr. 0001 und 0002 Rekurs bei der

Baurekurskommission I und beantragte, die Grundstücke östlich seines

Grundstücks Kat.-Nr. 003 bis zum Bahnviadukt seien ebenfalls der Zentrumszone

Z7, verbunden mit einem angemessenen Wohnanteil zuzuteilen.

III.

Nach Durchführung eines Augenscheins am 24. Januar

2006.

hiess die Baurekurskommission I den Rekurs gut, hob die strittige

Zonierung auf und lud den Stadtrat von Zürich ein, das Areal der Zentrumszone

Z7 unter Festsetzung eines angemessenen Wohnanteils zuzuteilen.

IV.

Mit Eingabe vom 18. April 2006 sowie Bestätigung des

Gemeinderates vom 7. Juni 2006 erhob die Stadt Zürich Beschwerde gegen den

Entscheid der Baurekurskommission I mit dem Antrag, den angefochtenen

Entscheid aufzuheben und den Gemeinderatsbeschluss vom 8. Juni 2005

betreffend Festsetzung der Zentrumszone Z6 im Gebiet Pfingstweidstrasse/Geroldstrasse

zu bestätigen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdegegners.

In formeller Hinsicht wurde die Durchführung eines Augenscheins beantragt.

Auf Einladung des Abteilungspräsidenten vom 26. April

2006.

genehmigte die Baudirektion den strittigen Beschluss des Gemeinderates der

Stadt Zürich vom 8. Juni 2005. Sie hielt fest, die konkreten Festsetzungen

lägen im Anordnungsspielraum der Gemeinde. Die Vorlage sei rechtmässig,

zweckmässig und angemessen.

Am 14. November 2006 beantragte die Vorinstanz ohne

weitere Bemerkungen Abweisung der Beschwerde. Der Beschwerdegegner ersuchte mit

Beschwerdeantwort vom 15. Januar 2007 um Abweisung der Beschwerde, unter

Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdeführerin.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) und § 329 des

Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zur Behandlung der

vorliegenden eine kommunale Nutzungsplanung betreffende Beschwerde zuständig

(RB 1998 Nr. 26). Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind, ist

auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Die

Baurekurskommission I hat am 24. Januar 2006 einen Augenschein durchgeführt.

Die hierbei getroffenen Feststellungen können auch vom Verwaltungsgericht

berücksichtigt werden (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 7

N. 45). Ausserdem geben die Akten über die streitbetroffenen Verhältnisse

hinreichend Auskunft. Es ist daher auf einen Augenschein durch das Gericht zu

verzichten.

2.

Das streitbetroffene Gebiet bildet den östlichen Teil

eines im Westen durch die Hardbrücke, im Norden durch die Geroldrampe, im Osten

durch das Bahnviadukt und im Süden durch die SBB-Geleise eingegrenzten

Gevierts. Es war in der Vergangenheit zusammen mit dem westlichen Arealteil des

Gevierts stets dem gleichen planerischen Schicksal unterworfen. In der BZO 1963

wurde es der Zone J I (Industriezone) zugewiesen. In der BZO 1992, welche nie

in Kraft gesetzt werden konnte, sollte es gesamthaft der Zone W6D

(sechsgeschossige Wohnzone mit Dienstleistungsfunktion) zugeschlagen werden. In

der aufsichtsrechtlichen BZO der Baudirektion vom 9. Mai 1995 (BD-BZO)

wurden die der Zone W6D zugewiesenen Gebiete generell der Zentrumszone Z7

zugeteilt. Mit dem Beschluss der Beschwerdeführerin erfolgte erstmals eine

Differenzierung zwischen den beiden Arealteilen. Im Westen wurde das Gebiet der

Zentrumszone Z7 und im Osten der Zentrumszone Z6 zugeteilt. Strittig ist

vorliegend, ob das ganze Gebiet in der Zentrumszone Z7 belassen werden muss.

3.

Als erste Rechtsmittelinstanz überprüfen die Baurekurskommissionen

kommunale Nutzungspläne grundsätzlich mit voller Kognition, das heisst nicht

nur auf ihre Gesetzmässigkeit, sondern auch auf Zweckmässigkeit und

Angemessenheit hin (§ 20 VRG). Der Grundsatz der vollen Kognition steht

jedoch unter dem Vorbehalt, dass sich die Rekursbehörde bei der Ermessenskontrolle

Zurückhaltung aufzuerlegen hat, wenn den Gemeinden bei der Festsetzung der Bau-

und Zonenordnung Planungsautonomie zusteht, insbesondere wenn es für die

Beurteilung auf die örtlichen Verhältnisse ankommt. Sie darf dann korrigierend

eingreifen, wenn sich die kommunale Lösung aufgrund überkommunaler Interessen

als unzweckmässig erweist oder den wegleitenden Zielen und Grundsätzen der

Raumplanung (insbesondere solchen gemäss dem Bundesgesetz über die Raumplanung

vom 22. Juni 1979, Raumplanungsgesetz, RPG) widerspricht. Im Übrigen hebt sie

im Rahmen der Ermessenskontrolle die kommunale Planfestsetzung nur dann auf,

wenn deren Unzweckmässigkeit oder die Unangemessenheit offensichtlich ist (Kölz/Bosshart/Röhl,

§ 20 N. 20).

Demgegenüber ist das

Verwaltungsgericht bei der Überprüfung von Rekursentscheiden über kommunale

Nutzungsplanungen gemäss § 50 Abs. 1 und 2 VRG auf die Rechtskontrolle

beschränkt. Bei der Überprüfung von Rekursentscheiden, mit welchen kommunale

Planfestsetzungen aufgehoben worden sind, hat das Verwaltungsgericht im Rahmen

der ihm zustehenden Rechtskontrolle auch zu prüfen, ob die Baurekurskommission

in rechtsverletzender Weise die kommunale Planungsautonomie missachtet habe.

4.

4.1

Die Vorinstanz

führte aus, für die Festsetzung der angefochtenen sechsgeschossigen Zentrumszone

fehle es weitestgehend an nachvollziehbaren Gründen, während umgekehrt nicht

unerhebliche planerische Gründe für eine siebengeschossige Zone auf dem streitbetroffenen

Areal sprechen würden. Die Erschliessung des gesamten Gebiets mit öffentlichen

Verkehrsmitteln sei gut. Der zeitliche Mehraufwand für den Weg vom Bahnhof

Hardbrücke zum der Zentrumszone Z6 zugewiesenen Areal betrage nur etwa 1-2

Minuten und falle daher nicht ins Gewicht. Dies könne demnach kein Grund für

eine unterschiedliche Zonierung sein. Die Ausnützungsziffer von der

Zentrumszone Z6 zur Zentrumszone Z7 steige lediglich von 230 % auf 260 %

an, was einem Ausnutzungszuwachs von rund 13 % entspreche. Hieraus könne

lediglich auf einen geringen Mehrverkehr geschlossen werden. Es könne auch

nicht gesagt werden, dass die mit einem siebten Vollgeschoss leicht erhöhte

Dichte dem Wohnen abträglich sein könnte. Auch falle ins Gewicht, dass das

fragliche, nach dem Willen der Beschwerdeführerin unterschiedlich zu zonierende

Gebiet eine in sich geschlossene Einheit bilde. Hinzu komme das private

Interesse des Grundeigentümers an der Beibehaltung der (wenn auch nur vorläufig

und aufsichtsrechtlich festgelegten) bisherigen Nutzungsbefugnisse, während ein

überwiegendes öffentliches Interesse an der fraglichen Geschosszahlabstufung

nicht zu erkennen sei.

4.2

Dem hält

die Beschwerdeführerin entgegen, das Gebiet zwischen der Hardbrücke, den

Gleisanlagen, dem SBB-Viadukt und der Geroldrampe sei planerisch und

städtebaulich kein einheitliches Gebiet. Der Bereich der Hardbrücke sei durch

den S-Bahnhof Hardbrücke und die auf der Hardbrücke liegenden Bus-Stationen

durch öffentliche Verkehrsmittel hervorragend erschlossen. Die Erschliessung

für den motorisierten Individualverkehr sei in diesem Bereich schwierig. Der

Bahnhof Hardbrücke solle städtebaulich und architektonisch aufgewertet werden,

inklusive einem grosszügigen Vorplatz auf Erdgeschossebene (Fussgängerbereich

mit Läden und Restaurants). Gegen den Bahnviadukt hin nehme mit zunehmender

Distanz die Erschliessungsattraktivität ab (Distanz und städtebauliche Attraktivität,

insbesondere Beeinträchtigung durch die Geroldrampe). Durch die Festsetzung

einer Zentrumszone Z7 im vorderen Bereich zum S-Bahnhof hin solle auf die

Erschliessung durch den öffentlichen Verkehr reagiert werden und eine

Verdichtung nutzungsmässig und städtebaulich analog und in ähnlichem Ausmass

wie auf dem Maag-Areal ermöglicht werden. Mit dem geplanten Hochhaus auf dem

Maag-Areal sowie der hoch liegenden Hardbrücke und der Geroldrampe sollten

städtebauliche Akzente gesetzt werden. Hingegen solle im östlichen Bereich mit

der Zonierung Z6 städtebaulich auf den inventarisierten Bahnviadukt besser

reagiert werden können. Die Wohnqualität sei zudem in diesem Bereich weit höher

einzustufen als im vorderen Bereich (Hardbrücke, Geroldrampe). Der Einbezug

dieser für die streitige Zentrumszone Z6 geltenden planerischen Aspekte spreche

offensichtlich gegen die Festsetzung einer Zentrumszone Z7 für das gesamte

Gebiet.

5.

5.1

Der

streitbetroffenen Planung stehen unbestrittenermassen weder überkommunale Interessen

noch wegleitende Ziele und Grundsätze der Raumplanung entgegenstehen. Der Beschwerdegegner

sowie die Baurekurskommission erachten jedoch die Differenzierung zwischen den

beiden Arealteilen für offensichtlich unzweckmässig. Damit sprechen sie in erster

Linie den Grundsatz der Rechtsgleichheit an. Dem Gleichheitsgebot kommt bei Planungsmassnahmen

nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts nur eine abgeschwächte Bedeutung zu.

Es liegt im Wesen der Ortsplanung, dass Zonen gebildet und irgendwo abgegrenzt

werden müssen und dass Grundstücke ähnlicher Lage und ähnlicher Art bau- und

zonenrechtlich völlig verschieden behandelt werden können (BGE 116 Ia 193 E.

3b, 114 Ia 257 E. 4a). Das Gemeinwesen ist aber immerhin verpflichtet, die

Zonengrenzen nach sachlich begründeten Kriterien festzusetzen (Walter

Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A., Bd. 1,

Zürich 1999, N. 121 ff. mit Hinweisen). Ob solche vorliegend beachtet wurden,

ist im Folgenden zu prüfen.

5.2

Die Baurekurskommission

hat grundsätzlich richtig dargelegt, dass sich die beiden strittigen Arealteile

hinsichtlich einzelner Lagequalitäten nicht gross voneinander unterscheiden.

Die Erschliessung durch den öffentlichen Verkehr ist für beide Areale optimal;

aus der geringen Mehrdistanz der strittigen Zentrumszone Z6 zu Bus und Bahn

kann kein erheblicher Unterschied abgeleitet werden. Hingegen ist der

streitbetroffene von der Hardbrücke abgewandte Arealteil von seiner Lage her

zum Wohnen eher geeignet als das direkt an die Hardbrücke stossende Areal. Er

grenzt an den unter Schutz gestellten Bahnviadukt und jenseits von diesem an

eine W5-Zone mit einem Wohnanteil von 90 %, während der auf die Hardbrücke

ausgerichtete Arealteil aus städtebaulicher Sicht eine ähnlich intensive

Nutzung wie beim Maag-Areal ermöglicht. Dementsprechend wurde auch vom Beschwerdegegner

unangefochten nur im östlichen Arealteil ein Wohnanteil von 16 % festgelegt,

während im westlichen Teil keine Wohnnutzung realisiert werden muss. Diese verschiedene

Ausrichtung der beiden Arealteile bietet einen durchaus sachlichen Ansatz für

eine Abstufung der Geschosszahl nach Osten. Auch die Überlegungen der Beschwerdeführerin

zur Baudichte, welche Auswirkungen auf die Wohn- und Umgebungsqualität hat,

erweisen sich als zumindest vertretbar. Ebenso ist es nachvollziehbar, dass die

Beschwerdegegnerin bei einer grösseren Nutzungsdichte eine Zunahme des

Mehrverkehrs befürchtet, der – selbst wenn er nur gering ausfallen sollte – in

Spitzenzeiten zu erheblichen Staus führen kann. Zwar liessen sich die Probleme

im Zusammenhang mit dem Individualverkehr, der Umgebungsgestaltung und der

Rücksichtnahme auf den unter Schutz stehenden Viadukt sicherlich auch teilweise

im Rahmen des ohnehin notwendigen Gestaltungsplans lösen. Jedoch ist zu

bedenken, dass die Nutzungsdichte mit der strittigen Grundordnung verbindlich

festgelegt wird, sodass vom Beschwerdegegner in der nachfolgenden Sondernutzungsplanung

zur Lösung der genannten Probleme kein Nutzungsverzicht mehr verlangt werden

dürfte.

Insgesamt kann daher die strittige Festsetzung einer

Zentrumszone Z6 im östlichen Teil des Gevierts nicht als offensichtlich

unzweckmässig beurteilt werden.

6.

Neben der Unzweckmässigkeit prüfte die Baurekurskommission

im Weiteren auch die Verhältnismässigkeit der strittigen Zonierung und

gewichtete dabei insbesondere das private Interesse des Grundeigentümers an der

Beibehaltung der (wenn auch nur vorläufig und aufsichtsrechtlich festgelegten)

bisherigen Nutzungsbefugnisse. Damit wird die Frage der Planbeständigkeit aufgeworfen.

6.1

Das sich

aus Art. 21 Abs. 2 RPG und § 9 Abs. 2 PBG ergebende Gebot

der Planbeständigkeit bildet Ausfluss des aus dem Vertrauensschutz abgeleiteten

Grundsatzes der Rechtssicherheit (vgl. Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-,

Bau- und Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, Rz. 437; Peter Karlen,

Stabilität und Wandel in der Zonenplanung, PBG-aktuell 4/1994, S. 5 ff.).

Während die Richtplanung im Allgemeinen auf einen Zeithorizont von 20 bis 25

Jahren ausgerichtet ist (vgl. etwa § 21 Abs. 2 PBG), hat sich die

Nutzungsplanung eher am Bedarf der nächsten 10 bis 15 Jahre zu orientieren

(vgl. etwa Art. 15 lit. b RPG). Nach Art. 9 Abs. 3 RPG

werden Richtpläne alle zehn Jahre gesamthaft überprüft und nötigenfalls überarbeitet.

Haben sich die Verhältnisse erheblich geändert, so werden die Nutzungspläne überprüft

und nötigenfalls angepasst (Art. 21 Abs. 2 RPG). Nach § 9 Abs. 2

PBG sind die Planungen neuen Erkenntnissen und Entwicklungen anzupassen, soweit

Rechtssicherheit und Billigkeit es zulassen. Je neuer ein Plan ist, um so mehr

darf im Allgemeinen mit seiner Beständigkeit gerechnet werden. Je

einschneidender sich umgekehrt die beabsichtigte Änderung auswirkt, umso

gewichtiger müssen die Gründe sein, welche für die Planänderung sprechen (BGE

113.

Ia 444 E. 5b mit Hinweisen). Der Grundsatz der Planbeständigkeit knüpft

dabei an das Bestehen eines bundesrechtskonformen Planes an (BGE 114 Ia 32).

Als taugliche Vertrauensgrundlage eignet sich ein einmal

festgesetzter Nutzungsplan dann, wenn der zuständige Planungsträger ihn in

umfassender Würdigung der massgebenden Verhältnisse und unter Beachtung der

raumplanerischen Grundsätze und Zielsetzungen festgesetzt hat. Dies geschieht

in der Regel im Rahmen der grossen Revisionen der Bau- und Zonenordnungen für

alle Grundstücke, kann aber bezogen auf bestimmte Gebiete durchaus auch

zwischenzeitlich erfolgen.

6.2

kantonalen Siedlungsplan 1995 schied der Kantonsrat erstmals Zentrumsgebiete

von kantonaler Bedeutung aus und wies dabei das Areal um den Bahnhof Hardbrücke

einem solchen lang gestreckten zusammenhängenden Gebiet zwischen der Innenstadt

Zürichs und der Stadtgrenze nach Schlieren zu. Die aufgrund verschiedener

Kriterien wie übergeordneter Verkehrsinfrastruktur, Entwicklungsmöglichkeiten

und zentralörtlicher Einrichtungen ausgeschiedenen Gebiete sollten dichte

Siedlungsteile mit hoher Siedlungsqualität erhalten bzw. neu schaffen. Zu

diesem Zwecke sollten bei künftigen Planungen in Zentrumsgebieten in der Regel

Mischnutzungen angestrebt werden, wobei insbesondere auch Wohnraum erhalten

bzw. neu geschaffen werden sollte. Damit die Entwicklungsimpulse in den

verschiedensten Politikbereichen wie Wirtschaftsförderung, Umweltpolitik,

Raumplanung, Verkehrspolitik, aber auch Finanzpolitik aufgenommen bzw.

ausgelöst würden, empfahl der Richtplan die Durchführung kooperativer

Planungsverfahren (vgl. Textteil zum Kantonen Richtplan 1995, S. 27 ff.).

Auf der Ebene der Nutzungsplanung erfolgte mit der BD-BZO

erstmals die Ausscheidung eigentlicher Zentrumszonen in der Stadt Zürich,

während diese Gebiete nach der Bau- und Zonenordnung vom 17. Mai 1992,

welche nie in Kraft gesetzt werden konnte, jedoch Grundlage der BD-BZO bildete,

im Wesentlichen noch den Zonen W6D, W5Z und W6Z und den Industriezonen

zugewiesen worden waren. Die wie das streitbetroffene Areal in der Zone W6D

gelegenen Grundstücke wurden gesamthaft der Zentrumszone Z7 zugewiesen. Dieser

Entscheid beruhte jedoch nicht auf einer umfassenden Überprüfung und Interessenabwägung

bezüglich der Zuweisung einzelner Gebiete; dies war auch nicht Aufgabe und Ziel

der BD-BZO. Insofern kommt ihr hinsichtlich des durch sie geschaffenen Vertrauens

in den Planbestand naturgemäss nicht das gleiche Gewicht zu wie einer vom zuständigen

Planungsträger im ordentlichen Planungsablauf erlassenen Ordnung. Auch wenn

eines der Ziele dieser Ersatzbauordnung unter anderem gerade war,

Rechtssicherheit herzustellen, war sie gleichzeitig erklärtermassen auch nur

eine vorläufige Anordnung im Sinn einer Übergangsregelung, bis Gewissheit

herrschte über das weitere Schicksal der Zürcher Ortsplanung (vgl. Verfügung

der Baudirektion vom 9. Mai 1995, S. 1 bis 3). Insofern konnte der

Beschwerdegegner von vornherein nicht damit rechnen, dass die BD-BZO während

des üblichen Planungshorizonts Bestand haben werde (vgl. VGr, 5. Dezember 2002,

VB.2001.00252, E. 3 d). Zudem hat die Beschwerdeführerin mit ihrem Antrag auf

Erlass der Planungszone Pfingstweid bereits im Jahr 2000 klar gemacht, dass die

Festlegungen des BD-BZO im fraglichen Gebiet überprüft werden sollen. Im

Übrigen sind zwischen dem Erlass der BD-BZO und der vorliegend strittigen

Zonenplanrevision bereits zehn Jahre vergangen. Nach 10 bis 15 Jahren ist

jedoch wie dargelegt ohnehin mit einer Änderung des Nutzungsplans zu rechnen.

7.

Demgemäss ist die Beschwerde gutzuheissen. Die

Gerichtskosten sind ausgangsgemäss dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 70

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht im

von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Auch der obsiegenden

Beschwerdeführerin ist keine solche zuzusprechen. Die Beantwortung von

Rechtsmitteln gehört mit zu ihrem angestammten Aufgabenbereich, was eine

Parteientschädigung zu ihren Gunsten zwar nicht von vornherein ausschliesst

jedoch nur dann als gerechtfertigt erscheinen lässt, wenn die Erhebung oder

Beantwortung des Rechtsmittels mit einem ausserordentlichen Aufwand verbunden

war (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19 mit Hinweisen). Diese Voraussetzung

ist vorliegend nicht erfüllt.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid der Baurekurskommission vom 10. März

2006.

wird aufgehoben.

2.

Die Rekurskosten von Fr. 6'630.- werden

dem Beschwerdegegner auferlegt.

3.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 4'060.-- Total der Kosten.

4.

Die Gerichtskosten

werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

5.

Es werden

keine Parteientschädigungen zugesprochen.

6.

Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes

erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

7.

Mitteilung an…