Lexipedia

Entscheid

VB.2006.00230

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2006.00230

16. November 2006Deutsch15 min

(URT.2006.9609)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Nach bestandener Taxiprüfung erhielt A 1993 den

Taxiausweis Nr. 01 und war seither als Taxichauffeur in der Stadt Zürich

tätig. Am 1. April 2001 wurde ihm erstmals eine Taxibetriebsbewilligung

erteilt. In der Folge erweiterte er seinen Betrieb auf einen Fahrzeugbestand,

für den insgesamt 45 Taxibetriebsbewilligungen erteilt wurden.

Anlässlich eines Einspracheverfahrens im Jahr 2004 beim

Statthalteramt des Bezirkes Zürich ersuchte er um Beizug eines Übersetzers für

die Sprache X. Daraufhin gelangte das Statthalteramt an die Stadtpolizei Zürich

unter anderem mit der Frage, ob A wegen mangelnder Deutschkenntnisse der

Taxiausweis zu entziehen sei. Anlässlich der folgenden Befragung durch die

Stadtpolizei erklärte dieser am 6. Januar 2005, dass er Mühe mit der deutschen

Sprache habe und für schriftliche Informationen auf seinen Mitarbeiter, Herr C,

angewiesen sei. An die Befragung anschliessend forderte die Stadtpolizei Zürich

ihn auf, bis Ende Juni 2005 das Zertifikat B1-Niveau "Gemeinsamer

europäischer Referenzrahmen für Sprachen" (Deutschzertifikat B1) zu

erlangen, ansonsten ihm der Taxiausweis per sofort entzogen würde. In einer

weiteren Befragung gab A vor der Stadtpolizei Zürich am 11. August 2005

an, dass er das geforderte Deutschzertifikat B1 nicht erlangt habe. Mit Verfügung

der Stadtpolizei Zürich, Abteilung Bewilligungen, vom 25. August 2005

wurde ihm in Anwendung von Art. 12 Abs. 2 lit. c in Verbindung

mit Art. 13 Abs. 3 der Taxivorschriften der Stadt Zürich vom 20. September

2000/28. März 2001 (TaxiV) mangels ausreichender Deutschkenntnisse der

Taxiausweis Nr. 01 mit sofortiger Wirkung entzogen, gleichzeitig wurden

ihm die 45 Taxibetriebsbewilligungen gemäss Art. 4 Abs. 1 lit. b

und d in Verbindung mit Art. 8 Abs. 1 lit. a TaxiV mit einer

Liquidationsfrist bis Ende Dezember 2005, entzogen. Einer allfälligen

Einsprache gegen diese Verfügung wurde die aufschiebende Wirkung entzogen.

Erwägungen

II.

Mit Einsprache vom 29. September 2005 gelangte A mit

dem Begehren an den Stadtrat von Zürich, dass einerseits der Einsprache die

aufschiebende Wirkung zu erteilen und dass anderseits die Verfügung der

Stadtpolizei Zürich vom 25. August 2005 aufzuheben sei. Das Begehren um

Erteilung der aufschiebenden Wirkung wiederholte A mit Schreiben vom 20. Oktober

2005.

Mit Verfügung vom 26. Oktober 2005 zog die Stadtpolizei Zürich,

Abteilung Bewilligungen, ihren Entscheid, der Einsprache die aufschiebende

Wirkung zu entziehen, in Wiedererwägung und erteilte der Einsprache die

aufschiebende Wirkung wieder. Die Einsprache betreffend den Entzug des

Taxiausweises Nr. 01 und die 45 Taxibetriebsbewilligungen wurde vom

Stadtrat mit Beschluss vom 7. Dezember 2005 abgewiesen, wobei die

Liquidationsfrist neu auf Ende Juni 2006 festgesetzt wurde.

III.

Gegen diesen Entscheid erhob A am 18. Januar 2006

Rekurs beim Statthalteramt des Bezirkes Zürich. Mit Verfügung vom 20. April

2006.

hiess das Statthalteramt den Rekurs gut und hob den Beschluss des

Stadtrates vom 7. Dezember 2005 und die Verfügung der Abteilung

Bewilligungen der Stadtpolizei Zürich vom 25. August 2005 auf.

IV.

Die Stadt Zürich gelangte mit Beschwerde vom 18. Mai

2006.

an das Verwaltungsgericht. Sie beantragt, dass der Rekursentscheid des

Statthalteramtes des Bezirkes Zürich vom 20. April 2006 vollumfänglich

aufzuheben sei und entsprechend die Verfügung der Stadtpolizei Zürich vom 25. August

2005.

sowie der Einspracheentscheid des Stadtrats vom 7. Dezember 2005 zu

bestätigen seien. Das Statthalteramt des Bezirkes Zürich verzichtete am 31. Mai

2006.

auf Vernehmlassung, während A am 8. September 2006 um Abweisung der

Beschwerde ersuchte.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

nach § 41 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde

zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die

Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Das

Statthalteramt führte im angefochtenen Rekursentscheid aus, dass eine

gesetzliche Grundlage fehle, die den Beschwerdegegner dazu verpflichten würde,

sich über ausreichende Deutschkenntnisse auszuweisen, da sich Art. 12 Abs. 2

lit. c TaxiV nur an Bewerberinnen und Bewerber um einen Taxiausweis

richte, nicht aber an Personen, die den Ausweis bereits besässen. Ebenso wenig

könne sich der Entzug des Taxiausweises auf eine gesetzliche Grundlage stützen.

Es erscheine zudem als rechtsmissbräuchlich, eine langjährige, zeitlich

unbefristete Polizeibewilligung zu widerrufen, deren Erteilung auf einer allfälligen

Nachlässigkeit der Bewilligungsbehörde beruhe. Schliesslich erweise sich der Entzug

des Taxiausweises und der Betriebsbewilligungen als unverhältnismässig, da die

privaten Interessen des Beschwerdegegners an einer weiteren Ausübung der

entzogenen Bewilligungen geradezu existenziell seien, während es anderseits

keine Vorkommnisse gegeben habe, die auf dessen mangelnden Deutschkenntnisse zurückzuführen

seien.

2.2

Die

Beschwerdeführerin macht in ihrer Beschwerde geltend, dass es für den Entzug

des Taxiausweises und der Betriebsbewilligungen eine genügende gesetzliche

Grundlage gebe, richteten sich doch Art. 13 Abs. 3 TaxiV, welcher der

Entzug des Taxiausweises regle, und Art. 8 Abs. 1 TaxiV, welcher für

den Entzug der Betriebsbewilligungen massgebend sei, ausdrücklich an die

Inhaber der genannten Bewilligungen, nicht bloss an Bewerbende. Die

Taxivorschriften verlangten von Taxichauffierenden ausreichende

Deutschkenntnisse, was auch bei den alten Vorschriften der Fall gewesen sei.

Der Taxiausweis sei dem Beschwerdegegner aufgrund eines Irrtums trotz seiner

mangelnden Deutschkenntnisse erteilt worden. Er könne sich nun aber nicht auf

den Vertrauensschutz berufen, da ihm die Fehlerhaftigkeit der

Vertrauensgrundlage, welche ja in den mangelnden Deutschkenntnissen liege, bekannt

gewesen sei. Auch gelte eine Betriebsbewilligung nach Art. 7 TaxiV nur für

drei Jahre, weshalb der Beschwerdegegner habe wissen müssen, dass alle drei

Jahre eine Überprüfung der Bewilligungen erfolge. Insofern sei das private

Interesse am Bestand der Bewilligungen als gering zu gewichten, während das

öffentliche Interesse an deren Entzug erheblich sei, da ausreichende

Deutschkenntnisse eines Taxichauffierenden für den Schutz von Treu und Glauben

im Geschäftsverkehr sowie der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und

Ordnung nötig seien. Berücksichtige man, dass dem Beschwerdegegner ein halbes

Jahr Zeit gegeben worden sei, um das Deutschzertifikat B1 zu erlangen,

erscheine es nicht unverhältnismässig, ihm wie angedroht den Taxiausweis und

folglich auch die Betriebsbewilligungen zu entziehen.

2.3

Der

Beschwerdegegner bezweifelt, dass die Mitarbeiter der Verwaltungspolizei dazu

geeignet seien, seine Deutschkenntnisse zu überprüfen. Es müsse unterschieden

werden zwischen den Sprachkenntnissen, die ein Angeschuldigter in einem

Strafverfahren benötige, und solchen, die für das Führen eines Taxibetriebs

notwendig seien. Der Beschwerdegegner weist weiter darauf hin, dass er den

Taxiausweis 1993 erhalten habe und deshalb darauf habe vertrauen dürfen, dass

seine Deutschkenntnisse den von den Behörden gestellten Anforderungen genügten.

Indem die Behörde ihm zwölf Jahre später mangelnde Deutschkenntnisse anlaste,

verhalte sie sich widersprüchlich und rechtsmissbräuchlich. Wenn nun heute für

den Nachweis der Deutschkenntnisse das Deutschzertifikat B1 verlangt werde, so

gelte dies nur für Bewerberinnen und Bewerber um einen Taxiausweis, nicht

jedoch für Inhaberinnen und Inhaber des Taxiausweises. Insofern fehle es an

einer gesetzlichen Grundlage, die ihn verpflichten würde, das Deutschzertifikat

zu absolvieren. Der Entzug des Taxiausweises könne sich zudem auch nicht auf

eine genügende gesetzliche Grundlage stützen. Schliesslich bemängelt der

Beschwerdegegner, dass die Beschwerdeführerin keine umfassende

Interessenabwägung vorgenommen, sondern das öffentliche Interesse im Gegensatz

zum privaten Interesse zu stark gewichtet habe.

3.

3.1

Regelt das

Gesetz die Voraussetzungen des Widerrufs nicht ausdrücklich, kann nach der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung eine materiell unrichtige Verfügung unter bestimmten

Voraussetzungen widerrufen werden. Hierzu sind das Interesse an der richtigen

Durchsetzung des objektiven Rechts und dasjenige an der Wahrung der

Rechtssicherheit bzw. am Vertrauensschutz gegeneinander abzuwägen. In der Regel

geht das Postulat der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes dem Interesse

an der Durchsetzung des objektiven Rechts vor und ist ein Widerruf nicht

zulässig, wenn durch die Verwaltungsverfügung ein subjektives Recht begründet

worden oder die Verfügung in einem Verfahren ergangen ist, in dem die sich

gegenüberstehende Interessen allseitig zu prüfen und gegeneinander abzuwägen

waren, oder wenn der Private von einer ihm durch die Verfügung eingeräumten

Befugnis bereits Gebrauch gemacht hat. Diese Regel gilt allerdings nicht

absolut; auch in diesen drei Fällen kann ein Widerruf in Frage kommen, wenn er

durch ein besonders gewichtiges öffentliches Interesse geboten ist (vgl. zum

Ganzen BGE 121 II 273 E. 1a/aa, 119 Ia 305 E. 4c mit weiteren

Hinweisen).

Die verschiedenen der Beseitigung der formellen Rechtskraft

dienenden Rechtsinstitute werden in Gesetzgebung, Rechtsprechung und Lehre

nicht einheitlich abgegrenzt; schon die Terminologie ist nicht einheitlich.

Soweit es um die materielle Unrichtigkeit der zu widerrufenden Verfügung – als

einer "Vorbedingung für das Zurückkommen" (vgl. Fritz Gygi, Zur

Rechtsbeständigkeit von Verwaltungsverfügungen, ZBl 83/1982, S. 149 ff.)

– geht, unterscheidet die zürcherische Verwaltungsrechtsprechung zwischen der

Rücknahme, mit welcher eine ursprünglich fehlerhafte Verfügung zurückgenommen,

und der Anpassung, mit welcher eine nachträglich fehlerhaft gewordene Anordnung

der neuen Rechts- oder Sachlage angepasst werden soll (Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 86a-86d N. 7 ff.,

auch zum Folgenden). Während eine Rücknahme grundsätzlich sowohl bei "Einmalverfügungen"

(mit abgeschlossenem Sachverhalt und einmaliger, unabänderbarer Rechtsfolge)

wie auch bei Dauerverfügungen (mit wandelbarem Sachverhalt und in die Zukunft

wirkender Rechtsfolge) in Betracht fällt, ist eine Anpassung von vornherein nur

bei Dauerverfügungen möglich (RB 2005 Nr. 45, E. 3.1).

3.2

Für die

Tätigkeit als Taxichauffeuse oder –chauffeur ist gemäss Art. 12 Abs. 1

TaxiV ein Taxiausweis der Verwaltungspolizei erforderlich, welcher nach Art. 13

Abs. 1 TaxiV für die Dauer der Berufsausübung gilt. Voraussetzung für die

Erteilung eines solchen Ausweises ist nach Art. 12 Abs. 2 lit. c

TaxiV, dass sich Bewerberinnen und Bewerber über ausreichende Kenntnisse der deutschen

Sprache ausweisen können, wobei Art. 2 der Vorschriften für die

Durchführung der Fachprüfung für Taxichauffierende vom 20. September

2000/28. März 2001 (Prüfungsvorschriften) von den Bewerbenden entweder das

Deutschzertifikat B1 oder genügende Zeugnisnoten in Deutsch von mindestens drei

Schuljahren in einer deutschsprachigen Schule verlangen. Der Taxiausweis wird

gemäss Art. 13 Abs. 3 TaxiV entzogen, wenn Inhaberinnen oder Inhaber

die für die Erteilung des Ausweises erforderlichen Voraussetzungen nicht mehr

erfüllen.

Die Betriebsbewilligung

berechtigt nach Art. 3 Abs. 1 TaxiV deren Inhaberinnen und Inhaber,

mit den zugelassenen Fahrzeugen von öffentlichen und privaten Standplätzen aus

Taxifahrten durchzuführen. Eine Voraussetzung für das Erteilen einer

Betriebsbewilligung liegt darin, dass die Bewerberinnen und Bewerber im Besitz

des Taxiausweises sein müssen (Art. 4 Abs. 1 lit. d TaxiV).

Erfüllen die Personen mit Betriebsbewilligung bzw. die für den Taxibetrieb

Verantwortlichen die für die Erteilung der Bewilligung erforderlichen

Voraussetzungen nicht mehr, so wird ihnen gemäss Art. 8 Abs. 1 lit. a

TaxiV die Betriebsbewilligung entzogen.

4.

4.1

Vorab ist

darauf hinzuweisen, dass vorliegend primär die Rechtmässigkeit des Entzugs des

Taxiausweises zu überprüfen ist. Die Beschwerdeführerin stützt nämlich den

Entzug der Betriebsbewilligungen in erster Linie auf den Entzug des

Taxiausweises, welcher zur Folge hat, dass nach Art. 4 Abs. 1 lit. d

TaxiV eine Voraussetzung für die Erteilung bzw. Erneuerung der Betriebsbewilligungen

entfällt, was zu deren Entzug führt (Art. 8 Abs. 1 TaxiV). Demgemäss

erscheint der Entzug der Betriebsbewilligungen als rechtmässig, wenn auch der

Taxiausweis zu Recht entzogen wurde. Erweist sich hingegen der Entzug des Taxiausweises

als unrechtmässig, so findet sich keine Grundlage für den Entzug der

Betriebsbewilligungen. Soweit die Beschwerdeführerin nämlich den Entzug der

Betriebsbewilligungen auf Art. 4 Abs. 1 lit. b in Verbindung mit

Art. 8 Abs. 1 lit. a TaxiV stützt, muss ihr entgegengehalten

werden, dass allfällige mangelnde Deutschkenntnisse nicht als Nachweis dafür ausreichen,

dass der Beschwerdegegner für die Sicherheit des Betriebes und für eine

vorschriftsgemässe Geschäftsführung keine Gewähr bietet.

4.2

Den Entzug

des Taxiausweises stützt die Beschwerdeführerin auf Art. 13 Abs. 3 in

Verbindung mit Art. 12 Abs. 3 lit. c TaxiV. Nach Art. 13 Abs. 3

TaxiV wird der Taxiausweis entzogen, wenn deren Inhaberinnen und Inhaber die

für die Erteilung des Ausweises erforderlichen Voraussetzungen nicht mehr

erfüllen, wobei gemäss Art. 12 Abs. 3 lit. c TaxiV

ausreichende Deutschkenntnisse eine solche Voraussetzung darstellen. Für ihre

Definition der ausreichenden Deutschkenntnisse stützt sich die

Beschwerdeführerin offenbar auf Art. 2 lit. a der

Prüfungsvorschriften, wonach Bewerbende nichtdeutscher Muttersprache ihre

Deutschkenntnisse mittels des Deutschzertifikats B1 ausweisen müssen, sofern

sie nicht genügende Zeugnisnoten in Deutsch von mindestens drei Schuljahren in

einer deutschsprachigen Schule nachweisen können.

Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin bilden die

angerufenen Gesetzesbestimmungen im vorliegenden Fall keine genügende Grundlage

für den Entzug des Taxiausweises. Von vornherein nicht angewendet werden können

die Prüfungsvorschriften. Diese gelten einzig für Bewerbende, welche die

Fachprüfung zu absolvieren haben, nicht jedoch für Personen, die bereits den

Taxiausweis innehaben. Der Wortlaut von Art. 13 Abs. 3 TaxiV regelt

nur die Anpassung von Verfügungen, die nachträglich dadurch fehlerhaft geworden

sind, dass eine Voraussetzung für die Erteilung des Taxiausweises durch dessen

Inhaberin oder Inhaber nicht mehr erfüllt wird. Vorliegend macht die

Beschwerdeführerin jedoch geltend, dass der Beschwerdegegner den Taxiausweis irrtümlicherweise

trotz seiner ungenügenden Deutschkenntnisse erhalten habe. Damit geht die

Beschwerdeführerin davon aus, dass an der Erteilung des Ausweises von Anfang an

ein Fehler haftete, demgemäss eine ursprünglich fehlerhafte Verfügung

vorliegt. Der Entzug einer zu Unrecht erteilten Bewilligung ist jedoch in den

Taxivorschriften nicht geregelt, weshalb die von der Rechtsprechung

entwickelten Kriterien zur Rücknahme ursprünglich fehlerhaften Verfügungen

(vorn E. 3.1) zur Anwendung kommen.

4.3

Ist die

Rücknahme einer Verfügung nicht gesetzlich geregelt, heisst das wie erwähnt

nicht, dass sie gänzlich unerlaubt ist. Vielmehr ist für die Frage nach deren

Rechtmässigkeit eine umfassende Interessenabwägung zwischen dem öffentlichen

Interesse an der richtigen Durchsetzung des objektiven Rechts und dem privaten

Interesse an der Wahrung der Rechtssicherheit und am Vertrauensschutz

vorzunehmen.

Das öffentliche Interesse am Entzug des Taxiausweises ist

nicht unerheblich. Zu Recht weist die Beschwerdeführerin darauf hin, dass von

einem Taxichauffierenden verlangt werden kann, sich auf Deutsch zu verständigen

und dass mangelnde Deutschkenntnisse beispielsweise die Gefahr in sich bergen,

dass falsche Orte angefahren oder behördliche Weisungen nicht verstanden

werden. Allerdings wird dieses öffentliche Interesse dadurch relativiert, dass

die Beschwerdeführerin dem Beschwerdegegner keine wesentlichen negativen

Vorkommnisse anlasten kann, die auf dessen mangelnde Deutschkenntnisse zurückzuführen

sind. Geradezu existenziell ist hingegen das private Interesse des Beschwerdegegners

an der Wahrung der Rechtssicherheit und am Vertrauensschutz. Der Beschwerdegegner

hat ein grösseres Taxiunternehmen aufgebaut, welches seine Lebensgrundlage darstellt.

Mit dem Entzug des Taxiausweises und dem damit verknüpften Entzug der 45 Betriebsbewilligungen

würde ihm seine wirtschaftliche Grundlage genommen. Besonderes Gewicht erhält

zudem die Tatsache, dass der Beschwerdeführer bereits seit zwölf Jahren Inhaber

des Taxiausweises ist und darauf vertrauen durfte, dass dieser für die Dauer

der Berufsausübung gültig ist (Art. 13 Abs. 1 TaxiV). Es kann dabei

der Argumentation der Beschwerdeführerin nicht beigetreten werden, dass der

Beschwerdegegner sich nicht auf den Vertrauensschutz berufen könne, weil er die

Fehlerhaftigkeit des erteilten Taxiausweises gekannt habe oder zumindest hätte

kennen müssen, da er um seine mangelhaften Deutschkenntnisse gewusst habe. Hier

verkennt die Beschwerdeführerin, dass der Begriff der "ausreichenden

Deutschkenntnisse" im höchsten Masse auslegbar ist, was jedoch nicht

Aufgabe des Beschwerdegegners sein kann. Er durfte, nachdem ihm der Taxiausweis

erteilt worden war, in guten Treuen davon ausgehen, dass seine

Deutschkenntnisse den an Taxichauffierende gestellten Anforderungen genügten.

Insgesamt überwiegt das private Interesse an der Wahrung der

Rechtssicherheit und am Vertrauensschutz das öffentliche Interesse an der

Durchsetzung des objektiven Rechts, weshalb der Entzug des Taxiausweises als

unverhältnismässig und somit rechtswidrig erscheint. Insofern kann offen

gelassen werden, ob mit der Beschwerdeführerin entgegen der Auffassung des

Beschwerdegegners davon auszugehen ist, dass die Deutschkenntnisse des

Beschwerdegegners tatsächlich ungenügend sind.

Ist der Entzug des Taxiausweises rechtswidrig, so darf

ferner nach dem oben Dargelegten (E. 4.1) der Entzug der

Betriebsbewilligungen nicht aufrecht erhalten werden, weshalb auch diesbezüglich

der Entscheid des Statthalteramtes zu bestätigen ist. Dabei ist es nicht von

Bedeutung, dass die Betriebsbewilligungen lediglich auf drei Jahre erteilt

werden, denn auf deren Erteilung besteht ein Anspruch, sofern die

Voraussetzungen gemäss Art. 4 TaxiV erfüllt werden.

5.

Demnach ist die Beschwerde abzuweisen. Die Gerichtskosten

sind der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung nach § 17

Abs. 2 VRG steht ihr von vornherein nicht zu. Dagegen ist sie zur Zahlung

einer solchen Entschädigung an den obsiegenden Beschwerdegegner zu verpflichten;

als angemessen erweist sich ein Betrag von Fr. 1'500.-.

Demgemäss entscheidet

die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'060.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Die

Beschwerdeführerin wird verpflichtet, dem Beschwerdegegner binnen dreissig

Tagen nach Zustellung dieses Urteils eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.-

(Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen.

5.

Mitteilung

an …