VB.2006.00245

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2006.00245

2. Mai 2007Deutsch24 min

(URT.2007.9956)

Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts. Die Legitimation der beschwerdeführenden Gemeinde ist zu bejahen (E. 1). Die zuständige Behörde entscheidet nach pflichtgemässem Ermessen, ob ein Augenschein angeordnet wird. Hier ergeben sich die rechtserheblichen tatsächlichen Verhältnisse aus den Akten, weshalb ein gerichtlicher Augenschein nicht erforderlich ist (E. 2). Kognition des Verwaltungsgerichts: Das Planungsermessen der Gemeinden ist durch die kantonalen Gerichte zu respektieren (E. 3). Als eigentumsbeschränkende Massnahmen müssen Baulinien den Anforderungen von Art. 36 BV genügen (E. 4). Die streitbetroffenen Baulinien sollen Land sichern für eine Wegverbindung zwischen einem dicht besiedelten Quartier und einem bedeutenden Freizeit- und Einkaufszentrum. An der Förderung des umweltfreundlichen Langsamverkehrs zwischen dem Enge-Quartier und "Sihlcity" besteht grundsätzlich ein sehr grosses öffentliches Interesse. Insbesondere aufgrund der schwierigen topographischen Verhältnisse ist allerdings das öffentliche Interesse an einer Radwegverbindung geschmälert. Dies gilt nicht für die Fusswegverbindung (E. 5). Die privaten Interessen der beiden Beschwerdegegner erscheinen demgegenüber nicht als bedeutend (E. 6). Insgesamt überwiegt das öffentliche Interesse an einer Fusswegverbindung die privaten Interessen, was zu einer teilweisen Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids führt. Hinweise im Hinblick auf künftige Verfahren (E. 7+8). Kostenverlegung (E. 9). Rechtsmittelbelehrung: Rückweisungsentscheid (E. 10).

Sachverhalt

Der Gemeinderat der Stadt Zürich beschloss am

31. August 2005 gemäss Vorlage des Stadtrates die Abänderung, Löschung

oder Neufestsetzung verschiedener Baulinien. Unter anderem wurden neue

Baulinien festgesetzt zur Sicherung eines geplanten Rad- und Fussweges zwischen

der Lessingstrasse und der Verzweigung Engimattstrasse/Hügelstrasse im Kreis 2.

Die Publikation dieses Beschlusses erfolgte am 9. September 2005 im

Amtsblatt des Kantons Zürich.

Erwägungen

II.

A und C rekurrierten als Eigentümer betroffener

Grundstücke gegen die Neufestsetzung von Baulinien mit separaten Eingaben an

die Baurekurskommission I, welche die Rekursverfahren vereinigte und das

Rechtsmittel nach Durchführung eines Augenscheins am 28. April 2006

guthiess, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Stadt Zürich.

III.

Dagegen erhob der Gemeinderat von Zürich, vertreten durch

den Stadtrat (Tiefbau- und Entsorgungsdepartement), am 31. Mai 2006 Beschwerde

an das Verwaltungsgericht und stellte folgende Anträge:

"1. Der Entscheid der Baurekurskommission I Nrn. 0097-0098/2006

vom 28. April 2006 […] sei vollumfänglich aufzuheben und der Beschluss des

Gemeinderates der Stadt Zürich vom 31. August 2005 bezüglich der Festsetzung

der Baulinien zwischen der Engimatt-/Hügelstrasse und der Lessingstrasse auf

den Grundstücken Kat.-Nrn. EN2317, EN2320, EN2624, EN2583 sowie EN2915 sei zu

bestätigen.

2.

Die Kosten gemäss Dispositiv Ziff. II des Entscheides der Baurekurskommission

Nrn. 0097-0098/2006 vom 28. April 2006 seien vollumfänglich den Beschwerdegegnern

aufzuerlegen.

3.

Dispositiv

Dispositiv Ziff. III des Entscheides der Baurekurskommission Nrn.

0097-0098/2006 vom 28. April 2006 sei aufzuheben. Die Beschwerdegegner

seien zu verpflichten, dem Tiefbau- und Entsorgungsdepartement der Stadt Zürich

eine angemessene Parteientschädigung zu leisten.

Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegner."

Die Baurekurskommission beantragte am 8. September 2006

die Abweisung der Beschwerde. C liess in der Beschwerdeantwort vom

4. Oktober 2006 beantragen, (1) die Beschwerde abzuweisen, (2) bei

Gutheissung der Beschwerde die Akten an die Baurekurskommission zurückzuweisen

zum Entscheid über einen im Rekurs gestellten Eventualantrag, (3) einen Augenschein

durchzuführen, (4) unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Innert erstreckter

Frist liess A in der Beschwerdeantwort vom 6. November 2006 folgende

Anträge stellen:

"1. Es sei die Beschwerde des Gemeinderates von Zürich,

vertreten durch den Stadtrat von Zürich, vom 31. Mai 2006 vollumfänglich

abzuweisen.

2. Es sei der Entscheid der Baurekurskommission I des Kantons Zürich

vom 28. April 2006 (G-Nr. R1S.2005.05210 und R1S.2005.05212 / BRKE I

Nr. 0079/0098/2006) zu bestätigen.

Es seien Stellungnahmen und Eingaben der Beschwerdeführer dem Beschwerdegegner

laufend zur Stellungnahme, eventuell zur Kenntnisnahme, zuzustellen.

Es sei ein Augenschein durch das Verwaltungsgericht durchzuführen.

Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der

Beschwerdeführerin."

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.1 Die

Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ergibt sich aus § 41 Abs. 1 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2; vgl.

Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz,

2. A., Zürich 1999, § 41 N. 13 f., § 19 N. 92

ff.).

1.2 Gemäss

§ 70 in Verbindung mit § 21 lit. b VRG ist die Gemeinde zur

Wahrung der von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen zur Beschwerde

berechtigt. Das trifft nach der Praxis unter anderem dann zu, wenn sie einen

Eingriff in ihre qualifizierte Entscheidungs- oder Ermessensfreiheit geltend

macht (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 62). Ein schutzwürdiges Interesse

ist hingegen nicht gegeben, wenn die Gemeinde nicht ihr eigenes, sondern

kantonales oder Bundesrecht anzuwenden hat und es ihr einzig um die

Durchsetzung ihrer eigenen Rechtsauffassung geht (RB 2004 Nr. 6, 1998

Nr. 14; vgl. auch BGE 125 II 192 E. 2a/aa).

Baulinienpläne sind Sondernutzungspläne und damit

Nutzungspläne im Sinn von Art. 14 ff. des Raumplanungsgesetzes vom

22. Juni 1979 (RPG, SR 700). Baulinien zählen zu den Landsicherungsmassnahmen

(vgl. Christoph Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht,

4. A., Zürich 2006, Griff 3 S. 6, Griff 4 S. 7; Walter Haller/Peter

Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Band I, 3. A., Zürich 1999,

N. 160, 163, 342 ff.; RB 1995 Nr. 14). In planerischen Fragen

kommt den zuständigen Behörden ein erhebliches Ermessen zu (RB 1973 Nr. 9

= ZBl 74/1973, S. 414 = ZR 72 Nr. 99; Kölz/Bosshart/Röhl,

§ 21 N. 67 f.). Gemäss § 108 Abs. 1 des Planungs- und

Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG, LS 700.1) ist für die

Festsetzung von Bau- und Niveaulinien für kommunale Anlagen – wie hier – die

Gemeinde zuständig.

Nach dem Gesagten ist die Legitimation des

Beschwerdeführers zweifellos zu bejahen, weshalb es nicht schadet, dass er sich

in seiner Eingabe nicht zur Beschwerdeberechtigung geäussert hat. Seine

Beschwerdeberechtigung ergibt sich zudem aus Art. 14 des Bundesgesetzes

vom 4. Oktober 1985 über Fuss- und Wanderwege (FWG, SR 704), soweit

es um die Landsicherung für den geplanten Fussweg geht.

1.3 Da auch

die übrigen Eintretensvoraussetzungen erfüllt sind, ist die Beschwerde an die

Hand zu nehmen.

Beide Beschwerdegegner beantragen die Durchführung eines

Augenscheins. – Der Entscheid darüber, ob ein Augenschein angeordnet wird,

steht im pflichtgemässen Ermessen der zuständigen Behörde; eine Pflicht zur

Einholung eines beantragten Gutachtens oder zur Durchführung eines Augenscheins

besteht ferner nur dann, wenn sich die Verhältnisse nicht anders schlüssig

klären lassen (VGr, 7. Dezember 2006, VB.2006.00240, E. 2.2, www.vgrzh.ch;

RB 1998 Nr. 19; Bundesrat, 16. Januar 1980, VPB 44/1980

Nr. 66 E. 7).

Die Vorinstanz führte am 30. März 2006 einen

Referentenaugenschein vor Ort durch und erstellte eine Fotodokumentation. Zudem

reichte der Beschwerdegegner 1 im Rekursverfahren eine weitere Fotoserie ein,

deren Authentizität vom Beschwerdeführer nicht bestritten wird. Die Höhenmasse

des betroffenen Geländes sind zwar im Einzelnen umstritten; insgesamt sind sich

die Parteien aber einig über das Vorliegen schwieriger topographischer

Verhältnisse. Zudem ist ein Plan mit eingetragenen Höhenlinien bei den Akten.

Umstritten ist, wie viele Meter die Distanz zwischen der Verzweigung Engimatt-/Hügelstrasse

zum Wohn- und Gewerbeareal "Sihlcity" ohne Bestehen eines Fuss- und

Radwegs über die streitbetroffenen Grundstücke betragen würde. Diese Distanz

lässt sich anhand des Planes Verkehrsbaulinien im Massstab 1:1000 ohne Weiteres

ermitteln.

Die für die Beurteilung der Streitsache erheblichen

tatsächlichen Verhältnisse sind somit aus den vorliegenden Akten mit hinreichender

Klarheit ersichtlich. Ein gerichtlicher Augenschein ist daher nicht

erforderlich.

Nach ständiger Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts haben

sich Rechtsmittelinstanzen in planerischen Fragen, bei welchen den

Gemeindebehörden ein erhebliches prospektiv-technisches Ermessen eingeräumt

werden muss, Zurückhaltung zu üben. Sie setzen in solchen Fällen ihr Ermessen

nicht an die Stelle desjenigen der Planungsbehörde und sie sollen nicht eine

vertretbare Lösung durch eine andere bloss gleichermassen vertretbare ersetzen

(VGr, 20. September 2006, VB.2006.00059, E. 4.2, mit Hinweisen,

www.vgrzh.ch). Das Planungsermessen der Gemeinde ist durch die kantonalen

Gerichte zu respektieren (BGr, 31. Oktober 2002,1A.170/2002, E. 4

Abs. 1, www.bger.ch).

Verkehrsbaulinien im Sinne von § 96 Abs. 2

lit. a PBG dienen der Sicherung bestehender und geplanter Strassen, Wege,

Plätze und Eisenbahnen, gegebenenfalls samt begleitenden Vorgärten,

Lärmschutzanlagen, Grünzügen und Fahrzeugabstellplätzen. Sie bewirken laut

§ 99 Abs. 1 PBG ein grundsätzliches Verbot von Bauten und Anlagen,

die dem Zweck der Baulinien widersprechen. Mit der Rechtskraft der Baulinie

steht gemäss § 110 PBG dem Werkträger im Rahmen der Zweckbestimmung das

Enteignungsrecht zu. Als eigentumsbeschränkende Massnahmen sind Baulinien nur

zulässig und mit Art. 36 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV)

vereinbar, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen und im öffentlichen

Interesse liegen, das im konkreten Fall die entgegenstehenden privaten Belange

der betroffenen Grundeigentümer überwiegt; mithin müssen sich Baulinien als

verhältnismässig erweisen.

5.1 Die

Vorinstanz bejahte zwar ein öffentliches Interesse an der Festsetzung der Baulinien,

erachtete dieses aber als nicht allzu gross angesichts der erschwerenden

Umstände bezüglich Erstellung und Benutzung des Weges.

Der Beschwerdeführer weist auf die Bedeutung des – inzwischen

eröffneten – "Sihlcity"-Areals hin. Es müsse mit einem Aufkommen von

täglich mehr als 20'000 Personen gerechnet werden. Die Erschliessung des neuen

Stadtteils erfolge über zusätzliche Angebote des öffentlichen Verkehrs,

mittels eines Fahrtenmodells mit 850 Parkplätzen für den motorisierten Individualverkehr

sowie über neue und verbesserte Verbindungen für zu Fuss Gehende und

Velofahrende. Es sei mit einer massiven Zunahme des Langsamverkehrs in diesem

Gebiet zu rechnen, wodurch sich das Interesse an der Fuss- und Radwegverbindung

erhöhe.

Der Beschwerdegegner 1 führt demgegenüber aus, angesichts der

konkreten örtlichen Verhältnisse und der technischen Möglichkeiten für die

Erstellung eines Rad- und Fussweges bestehe "bestenfalls ein geringes

öffentliches Interesse" an der Festlegung der Baulinien. Der

Beschwerdegegner 2 bestreitet zwar das Vorliegen eines öffentlichen Interesses

nicht grundsätzlich, behauptet aber, die konkrete Wegverbindung diene

letztlich nur "der Bequemlichkeit von einigen Wenigen".

5.2 Gestützt auf Art. 88 BV ist der Bund beauftragt, dafür zu sorgen,

dass Fuss- und Wanderwege zu Netzen ausgestaltet werden. Funktionierende Netze

von Fuss- und Wanderwegen setzen eine gewisse Dichte voraus (Helen

Keller/Matthias Hauser, Verfassungsgrundlagen des Langsamverkehrs, Bern 2006,

S. 35, www.astra.admin.ch). Nach Art. 3 Abs. 3 lit. c RPG

sollen Rad- und Fusswege in Siedlungsgebieten geschaffen und erhalten werden.

Daraus ergibt sich zwar für die Kantone und Gemeinden keine eigentliche Planungspflicht.

Die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden werden aber beauftragt, im Rahmen

der Planung – insbesondere der Erschliessungsplanung – bestehende Radwege zu

erhalten und solche neu zu schaffen. In Bezug auf die Fusswege kommt

Art. 3 Abs. 3 lit. c RPG nur verweisende Funktion auf das Fuss-

und Wanderweggesetz zu (Bernhard Waldmann/Peter Hänni,

Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 3 N. 43 f.; vgl. ferner auch

zum Folgenden Beatrice Wagner Pfeifer, Umweltrecht II, 2. A., Zürich 2006,

S. 183 ff.). Das Fuss- und Wanderweggesetz bezweckt die

Planung, die Anlage und die Erhaltung zusammenhängender Fuss- und

Wanderwegnetze (Art. 1 FWG). Fusswegnetze sind in Art. 2 FWG

definiert als Verkehrsverbindungen für die Fussgänger, die in der Regel im Siedlungsgebiet

liegen. Sie umfassen untereinander zweckmässig verbundene Fusswege, Fussgängerzonen,

Wohnstrassen und ähnliche Anlagen. Fusswegnetze erschliessen und verbinden

insbesondere Wohngebiete, Arbeitsplätze, Kindergärten und Schulen, Haltestellen

des öffentlichen Verkehrs, öffentliche Einrichtungen, Erholungsanlagen sowie

Einkaufsläden. Schliesslich schreibt Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG

unter anderem vor, dass die zuständigen Behörden der Öffentlichkeit den Zugang

und die Begehung der See- und Flussufer erleichtern sollen (vgl. BGr,

25. Juni 1998, ZBl 101/2000, S. 143 ff., 145).

5.3 Vorliegend geht es um Baulinien zur Landsicherung eines geplanten Fuss-

und Radweges von der Verzweigung Engimattstrasse/Hügelstrasse zur parallel zur

Sihl verlaufenden Lessingstrasse.

5.3.1 Wie sich aus dem Plan Verkehrsbaulinien

ergibt, ist aufgrund der dichten Bebauung im Abschnitt, der durch die Lessing-,

Beder-, Engimatt-, Hügel- und Brunaustrasse begrenzt wird, keine andere

Wegverbindung von der Gablerstrasse über die Hügel- zur Lessingstrasse möglich.

Die Distanz zwischen der Verzweigung Engimatt-/Hügelstrasse einerseits und der

Lessingstrasse auf der Höhe der Hausnummer 19 (wo die nördlicher gelegene

Baulinie durchführt) andererseits beträgt über die Bederstrasse ca. 650 m.

Die Distanz zwischen den beiden Punkten über die Brunaustrasse

ist grösser, weshalb Details hier nicht interessieren. Der geplante Fuss- und

Radweg würde die beiden massgeblichen Punkte über eine Distanz von ca.

80 m verbinden. Somit ist von einem Umweg von mindestens 570 m

auszugehen.

5.3.2 Das Gebiet östlich der Verzweigung

Engimatt-/Hügelstrasse bis zur Steinhaldenstrasse sowie nördlich und (etwas weniger

ausgeprägt) südlich der Hügel-/ Gablerstrasse – also das eigentliche

Einzugsgebiet des geplanten Rad- und Fussweges – zählt zur Kategorie der am

dichtesten besiedelten Gebiete der Stadt Zürich (vgl. www.gis.zh.ch/gb4/bluevari/gb.asp,

"Statistik/Bevölkerungsverteilung"). Der geplante Weg würde nicht nur

Bewohnern des Enge-Quartiers dienen, sondern weiteren Besuchern des Zentrums

"Sihlcity" eine zusätzliche Möglichkeit aus und nach Richtung See

bieten.

An dieser Stelle ist aber zu berücksichtigen,

dass der Verkehrsplan der Stadt Zürich im hier relevanten Gebiet unterschiedliche

Festsetzungen für den Fuss- und Veloverkehr enthält: Zwischen der Seestrasse

und der Verzweigung Engimatt-/Hügelstrasse ist eine Veloroute weder bestehend

noch geplant, was angesichts des zweiten Hügelzugs zwischen Waffenplatz- und

Seestrasse auch nicht erstaunt. Demgegenüber gibt es einen teils überkommunal,

teils kommunal festgelegten durchgehenden Fuss- und Wanderweg, der vom See über

den Rieterpark zur Gablerstrasse bis zur Verzweigung Engimatt-/Hügelstrasse

führt.

5.3.3 Das Einkaufs- und Freizeitzentrum "Sihlcity"

umfasst zahlreiche Geschäfte, diverse Restaurants, ein Hotel, Kinosäle, ein

Gesundheitszentrum, einen "Discopark", einen Kultursaal sowie eine

Kirche und eine Bibliothek (www.sihlcity.ch). Die erhebliche lokale, aber auch

regionale Bedeutung des neuen Areals liegt auf der Hand. Beim Areal ist ein

Modal Split von 50 % öffentlichem Verkehr, 40 % motorisiertem

Individualverkehr und 10 % Fussgängern, Velos und Mofas vorgesehen

(Entscheid der Bausektion der Stadt Zürich vom 22. Januar 2002 S. 21,

siehe lep.ethz.ch, "Downloads/SS06/Projektarbeit/Expertenrunden/weitere

Unterlagen"). Gemäss einem vom Beschwerdeführer im vorinstanzlichen

Verfahren eingereichten Verkehrsgutachten eines Ingenieurbüros vom

6. Januar 2000 führten bisher zwar mehrere wichtige Rad- und Fusswege am

Areal "Sihlcity" vorbei, erschlossen es jedoch nicht. Das

Ingenieurbüro empfahl deshalb das Ergreifen verschiedener Massnahmen, unter

anderem die Erstellung einer Verbindung über die Sihl zur Lessingstrasse (auf

der Höhe des Knotens Hügelstrasse/Engimattstrasse) mittels eines Velo- und

Fussgängerstegs. Diese Verbindung sei nur dann von Nutzen, wenn im gleichen Bereich

auch eine direkte (vertikale) Verbindung zur Hügelstrasse angeboten werde. Die

geplante Erstellung der Brücke über die Sihl ist unbestritten.

5.3.4 Nach einem von der Europäischen Kommission

unterstützten internationalen Forschungsprojekt sollten Fusswege

über eine genügende Netzdichte mit maximal 100 m Maschenweite verfügen

(PROMPT [= "New means to PROMote Pedestrian Traffic

in cities"], Schlussbericht Schweiz vom 31. Mai 2005, www.astra.admin.ch,

S. 19). Unter den Einflussfaktoren beim Fussverkehr ist u.a. die

Zugänglichkeit des Fussweges (Integration im Netz) wesentlich; mittleren

Einfluss hat die Breite bzw. Steigung des Weges; geringen oder gar keinen

Einfluss die Beschaffenheit des Weges (SVI-Forschung, Erhebung des Fuss- und

Veloverkehrs, Schlussbericht vom September 2005, www.astra.admin.ch., S. 26).

Als Einflussfaktoren beim Veloverkehr (die von den verschiedenen Nutzern unterschiedlich

gewichtet werden) sind beispielsweise Verkehrssicherheit, Sicherheitsgefühl

(Wohlbefinden, keine Angst), Direktheit (keine Umwege), Vortrittsregelungen,

Steigung/Höhendifferenz, Orientierung/Übersichtlichkeit, sowie Attraktivität

und Beleuchtung hervorzuheben (a.a.O., S. 31).

Fussgänger und Radfahrer nehmen auf umweltfreundlichste

Art am Verkehr teil. Damit Fuss- und Radwege als Alternative zur Autostrasse

gelten können, müssen sie aber verkehrssicher und attraktiv sein: Sie sollen

unnötige Steigungen, Gefälle und Umwege vermeiden und gegen Einwirkungen des

motorisierten Verkehrs abgeschirmt sein (vgl. EJPD, Erläuterungen zum

Bundesgesetz über die Raumplanung, Bern 1981, Art. 3 N. 49).

5.3.5

Unbestrittenermassen führen die streitbetroffenen Baulinien

durch eine Waldzone (www.bzo.stadt-zuerich.ch/zueriplan/bzo.aspx). Art. 5 des Waldgesetzes vom 4. Oktober 1991 (SR 921) statuiert

zwar ein Rodungsverbot, jedoch können Ausnahmebewilligungen erteilt werden

(vgl. zum Ganzen VGr, 3. Mai 2006, VB.2005.00451, E. 3.3,

www.vgrzh.ch, mit Hinweisen). Die für den geplanten Verbindungsweg

erforderliche Rodung von Wald schmälert somit nicht grundsätzlich ein

allfälliges öffentliches Interesse an der Festsetzung der Baulinien.

5.4 Nach den bisherigen Ausführungen ist festzuhalten, dass die Festsetzung

der Baulinien Land für eine Wegverbindung zwischen einem dicht besiedelten

Quartier und einem bedeutenden Freizeit- und Einkaufszentrum sichern soll. An

der Förderung des umweltfreundlichen Langsamverkehrs zwischen dem

Enge-Quartier und der "Sihlcity" mittels Bereitstellung einer

direkten Wegverbindungen besteht – unter Berücksichtigung des geplanten Stegs

über die Sihl – grundsätzlich ein sehr grosses öffentliches Interesse.

5.5 Bezüglich des öffentlichen Interesses ist vorliegend allerdings

zwischen dem Velo- und dem Fussverkehr zu differenzieren:

5.5.1 Für die Fussgänger würde die geplante

Wegverbindung die direkte Fortsetzung des vom See her geführten Fuss- und

Wanderweges bedeuten, der an der Verzweigung Engimatt-/Hügelstrasse endet.

Damit würde eine Lücke im Fusswegnetz geschlossen (oben 5.3.2). Für Radfahrende

ginge es demgegenüber lediglich um eine neue Abzweigung vom Radweg entlang der

Rieterstrasse Richtung Westen. Eine Betrachtung der Karten Velo- und

Fussverkehr des kommunalen Verkehrsplanes führt zum Schluss, dass sich die

geplante Wegführung für den Veloverkehr im Gegensatz zur Wegverbindung für

Fussgänger keineswegs aufdrängt.

5.5.2 Im Hinblick auf die unbestrittenermassen

schwierigen topographischen Verhältnisse (oben 2) ist ebenfalls zwischen Fuss-

und Radverkehr zu differenzieren: Die markanten Höhenunterschiede zwischen der

Engimatt-/Hügelstrasse und der Lessingstrasse sprechen klar gegen einen

Veloweg in diesem Gebiet: Von der Verzweigung Engimatt-/Hügelstrasse bis zum

höchsten Punkt zwischen den Liegenschaften Hügelstrasse 8/Engimattstrasse 34/36

wären etwa 10 Höhenmeter zu überwinden, von der Lessingstrasse her etwa

18 Höhenmeter. Ein Lift auf der Seite der Lessingstrasse wäre wohl alleine

nicht genügend, um den Weg attraktiv zu gestalten, da auch von der

Engimatt-/Hügelstrasse Richtung Lessingstrasse zunächst eine beachtliche

Steigung zu überwinden wäre. Für Radfahrende wäre die Umfahrung über die

Utobrücke zwar mehrere Hundert Meter länger; sie führt jedoch

unbestrittenermassen über ein relativ flaches Gelände, weshalb der Umweg für Velofahrende

keinen erheblichen Zeitverlust bedeuten würde. Für Fussgänger ist jedoch

ein Umweg über mehrere Hundert Meter nicht hinzunehmen: Wie gesehen (oben

5.3.4) ist die Zugänglichkeit (bzw. die Integration im Fusswegnetz) von

grösserem Einfluss auf den Fussverkehr als allfällige Steigungen.

5.5.3 Zusammenfassend ist mit der Vorinstanz von einer

Schmälerung des öffentlichen Interesses aufgrund der schwierigen

topographischen Verhältnisse auszugehen, jedoch nur, soweit es um den geplanten

Veloweg geht. In Bezug auf die Fusswegverbindung ist das öffentliche Interesse an

der Landsicherung durch Baulinien demgegenüber sehr gross.

6.1 Bezüglich

der privaten Interessen der betroffenen Grundeigentümer erwog die Vorinstanz

Folgendes: Dem (heutigen) Beschwerdeführer sei zwar insofern zuzustimmen, als

einerseits die bestehenden Gebäude auf den betroffenen Grundstücken nicht angeschnitten

würden und eine wirtschaftlich sinnvolle Nutzung der Grundstücke auch nach

Festsetzung der Baulinien noch möglich sei. Die Überbauungsmöglichkeit der

betroffenen Grundstücke werde aber "nicht unwesentlich"

eingeschränkt. Einerseits sei in der betroffenen Wohnzone W2 die geschlossene

Überbauung erlaubt, was bedeute, dass durch die Baulinien nicht nur der

einzuhaltende Grenzabstand von 5 m um 1 m "vergrössert"

werde, sondern auch, dass an sich der ganze von den Baulinien betroffene

Bereich überbaut werden könnte. Es komme hinzu, dass für die Wohnzone W2 weder

eine maximale Gebäudelänge noch eine maximale Überbauungsziffer vorgeschrieben

sei, was zur Folge habe, dass "die rekurrentischen Grundstücke mit ganz

anderen Gebäuden überstellt werden" könnten als dies heute der Fall sei.

Es sei zwar durchaus richtig, dass auch dann, wenn Baulinien festgesetzt seien,

Gebäude, welche die maximale Ausnützung konsumieren, erstellt werden könnten;

dennoch sei mit der ersten Instanz nicht darin einig zu gehen, dass dies

lediglich eine geringere Gestaltungsfreiheit zur Folge habe; die Baulinien

würden eine "nicht unwesentliche Beschränkung der

Bebauungsmöglichkeiten" mit sich bringen; das private Interesse am Verzicht

auf die Festsetzung der Baulinien würde damit ziemlich schwer wiegen.

Der Beschwerdegegner 1, Eigentümer der Liegenschaften

Engimattstrasse 34 und 36, behauptete, die bauliche Nutzungsmöglichkeit

gemäss aktueller Bau- und Zonenordnung werde durch die angefochtene Baulinie

massiv eingeschränkt. Zudem müsse man im Falle der Realisierung des Weges mit

dem Abbruch der bestehenden Gartensitzplätze rechnen. Die Baulinie würde

jegliche zonengemässe Ausnützung des Grundstückes mit "einem geplanten

Neubau" bis an den zonengemäss erlaubten Grenzabstand zum Nachbargrundstück

verunmöglichen. Der Beschwerdegegner 2, Eigentümer der Liegenschaft Hügelstrasse

8, brachte vor, die Festsetzung der Baulinie hätte für ihn zur Folge, dass ein

erhöhter Grenzabstand einzuhalten wäre und die Möglichkeit des Zusammenbauens

mit einer Baute auf der Nachbarparzelle dahin fallen würde.

6.2 Entgegen

der Ansicht des Beschwerdegegners 1 ist bei der Festsetzung von Baulinien nicht

ganz generell von "schweren Eigentumseinschränkungen" für die

betroffenen Grundeigentümer auszugehen. Im von ihm angeführten Entscheid

stellte das Bundesgericht die Projektierungszone gemäss Nationalstrassengesetz

vom 8. März 1960 den Verkehrsbaulinienplänen gegenüber und stellte fest,

im zürcherischen Recht sei für Verkehrsbaulinienpläne, anders als bei der

Projektierungszone, keine Befristung vorgesehen. In diesem Zusammenhang sprach

das Bundesgericht von "schweren Eigentumsbeschränkungen, zu denen die

Linienfestsetzung" führe (BGE 118 Ia 372 E. 4a). Diese Aussage ist

somit im Kontext zu sehen und nicht zu verallgemeinern.

6.3 Für die

Wohnzonen W2 und W3 ist keine maximale Überbauungsziffer vorgeschrieben

(Art. 13 der Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich vom 23. Oktober

1991; vgl. § 49 Abs. 2 lit. a PBG in Verbindung mit § 256 PBG).

Die Grundstücke Engimattstrasse 34 und Hügelstrasse 8

beinhalten auch Waldfläche, wobei eine Waldabstandslinie von 10 m

festgesetzt wurde (www.bzo.stadt-zuerich.ch/BZODocs/WALGAL/19.pdf;

§ 66 PBG). Wald- und Waldabstandsfläche dürfen nicht überbaut werden

(§ 262 PBG). Dasselbe gilt für die Fläche, welche durch die bereits

bestehende, parallel zur Engimatt-/Hügelstrasse über die Grundstücke Hügelstrasse 8

und Engimattstrasse 36 verlaufende Baulinie begrenzt wird (§ 264

PBG). Bei einem Neubau – dessen angebliche Planung der Beschwerdegegner 1 durch

nichts belegt – dürfte deshalb die Liegenschaft Engimattstrasse 34 nur noch zu

einem sehr kleinen Teil überbaut werden, die Liegenschaft Hügelstrasse 8 noch

etwa zur Hälfte.

6.4 Die

nördliche Baulinie führt über eine Länge von 26 m über das Grundstück Engimattstrasse 34;

davon betreffen etwa 22 m die nicht überbaubare Wald- und Waldabstandsfläche;

es wäre nur eine sehr kleine Fläche vom Bauverbot aufgrund der Baulinie erfasst.

Das von der Vorinstanz angenommene private Interesse des Beschwerdegegners 1

ist somit in Bezug auf die Liegenschaft Engimattstrasse 34 stark zu

relativieren. Entgegen den Ausführungen des Beschwerdegegners 1 und mit dem

Beschwerdeführer ist zudem nicht notwendigerweise mit einem Abbruch der

Gartensitzplätze zu rechnen, da durch die Baulinien auch Raum für die

begleitenden Vorgärten freigehalten wird (§ 96 Abs. 2 lit. a PBG).

Zudem ist zu berücksichtigen, dass Bauten im Baulinienbereich nicht gänzlich

ausgeschlossen sind (§ 100 Abs. 3 PBG) und in der Praxis gar in weit

grösserem Umfang bewilligt werden, als dies nach der Rechtsprechung des

Verwaltungsgerichts an sich möglich wäre (VGr, 14. März 2007,

VB.2006.00348, E. 2.3, www.vgrzh.ch).

Insgesamt erscheint das private Interesse des

Beschwerdegegners 1 in Bezug auf das Grundstück Engimattstrasse 34 als sehr

klein, in Bezug auf das Grundstück Engimattstrasse 36 zwar als grösser, aber

immer noch nicht bedeutend.

6.5 Die

südliche Baulinie, die über das Grundstück Hügelstrasse 8 führt, betrifft zum

einen eine nicht überbaubare Wald- oder Waldabstandsfläche, zum andern eine

grundsätzlich bebaubare Fläche, wobei Letztere etwa drei- bis viermal kleiner

ist als Erstere. Auch in Bezug auf den Beschwerdegegner 2 ist deshalb das

private Interesse zu relativieren; dieses ist nicht allzu gross. Die Erstellung

eines Fussweges würde zudem die vom Beschwerdegegner 2 angeführte Spiel- und

Ruhefläche nicht verunmöglichen. Zum einen ist zu berücksichtigen, dass

Baulinien auch Grünflächen bzw. Vorgärten sichern sollen (vgl. vorstehend

6.3.1), zum anderen könnte mit gestalterischen Massnahmen der Privatbereich

weiterhin in einem gewissen Umfang geschützt werden. Der Fussweg könnte sodann

allenfalls am Rande eines Grundstücks geführt werden, um die Spiel- und

Ruhefläche nicht mitten durch zu schneiden.

7.1 Nach den

vorstehenden Ausführungen ist in Bezug auf den geplanten Fussweg ein öffentliches

Interesse zu bejahen, welches jenes der privaten Grundeigentümer überwiegt. Das

öffentliche Interesse an einer Veloverbindung ist demgegenüber gering und

rechtfertigt die Einschränkung der privaten Interessen nicht.

Der angefochtene Entscheid ist deshalb teilweise

aufzuheben. Da vorliegend der Gemeinde ein erhebliches Ermessen zukommt (oben

3), ist die Angelegenheit zur Wahrung der Gemeindeautonomie an sie zur

Neubeurteilung zurückzuweisen (Sprungrückweisung, vgl. Kölz/Bosshart/Röhl,

§ 64 N. 6).

7.2 Im

Hinblick auf künftige Verfahren sind folgende Hinweise anzufügen:

Unter dem Aspekt des öffentlichen Interesses muss ein

Baulinienplan auf einer konkreten Idee beruhen, jedenfalls im Sinne eines

generellen Projektes. Ein eigentliches Ausführungsprojekt ist zwar noch nicht

erforderlich, aber es müssen konkrete Vorstellungen bezüglich des künftigen

Baus von Strassen – wozu auch Rad- und Fusswege gehören (Art. 1 des

Strassengesetzes vom 27. September 1981) – vorliegen (BGE 129 II 276

E. 3.4 mit Hinweis, 118 Ia 372 E. 4a, 118 Ia 394 E. 3b). Ob der

Beschwerdeführer diesen Anforderungen bisher genügt hat, kann hier offen

gelassen werden, da die Angelegenheit ohnehin neu zu beurteilen sein wird.

Nach § 98 PBG sind Baulinien so festzusetzen, dass

sie den Bedürfnissen des voraussichtlichen Endausbaus der betreffenden Anlagen

genügen. Vorliegend ist ein überwiegendes öffentliches Interesse an der

Erstellung eines Fussweges, nicht aber eines Radweges zu bejahen. Dies wird

sich erfahrungsgemäss auf die Lage der beiden Baulinien auswirken.

7.3 Da ohnehin

neu zu entscheiden sein wird, erübrigt es sich, auf den Eventualantrag des Beschwerdegegners

2 einzugehen.

Die Beschwerde ist folglich

teilweise gutzuheissen. Der vorinstanzliche Entscheid wird im Hauptpunkt nur

insofern aufgehoben, als er das Bedürfnis zur Sicherung einer Fusswegverbindung

verneint.

9.1 Mehrere am

Verfahren Beteiligte tragen die Kosten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen

(§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).

Trotz teilweiser Gutheissung der Beschwerde obsiegt der

Beschwerdeführer nicht mehrheitlich, weshalb es sich rechtfertigt, ihm die

Hälfte und den Beschwerdegegnern 1 und 2 je ein Viertel der Kosten

aufzuerlegen. Die Zusprechung von Parteientschädigungen ist bei diesem

Verfahrensausgang nicht angezeigt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 32).

Was den Beschwerdeführer anbelangt, ist zudem hervorzuheben, dass die

Beantwortung von Rechtsmitteln zum Aufgabenbereich des Gemeinwesens gehört,

weshalb dieses nur bei ausserordentlichen Bemühungen eine Prozessentschädigung

beanspruchen kann (Kölz/ Bosshart/Röhl, § 17 N. 19 ff.). Diese

Voraussetzungen wären hier nicht erfüllt.

9.2 Diese Nebenfolgenregelung

gilt auch für das Rekursverfahren. Die vorinstanzlichen Kosten sind ebenfalls

zur Hälfte dem Beschwerdeführer und zu je einem Viertel den Beschwerdegegnern 1

und 2 aufzuerlegen.

10.

Soweit der vorliegende Entscheid die Angelegenheit an die

Stadt Zürich zurückweist, ist er nach der Regelung von §§ 90 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) als Zwischenentscheid oder

Vorentscheid im Sinn von Art. 93 BGG zu qualifizieren (vgl. Peter Karlen, Das

neue Bundesgerichtsgesetz, Basel 2006, S. 35 f.; Hansjörg Seiler/Nicolas von

Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz, Bern 2007, Art. 90 N. 9). Er ist

daher insofern vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn er einen nicht

wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a) oder wenn die Gutheissung

der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen

bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren

ersparen würde (lit. b). Soweit die Beschwerde hingegen abgewiesen wird, gilt

diese Einschränkung nicht.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1. In

teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird der erste Satz von Dispositiv-Ziffer

I des Entscheids der Baurekurskommission I vom 28. April 2006 aufgehoben.

Die Angelegenheit wird im Sinne der Erwägungen zur neuen Entscheidung an die

Stadt Zürich zurückgewiesen.

In Abänderung der Dispositiv-Ziffern II und III des

Entscheids der Baurekurskommission I vom 28. April 2006 werden die Kosten des

Rekursverfahrens dem Beschwerdeführer zur Hälfte und den Beschwerdegegnern 1

und 2 je zu einem Viertel auferlegt; Parteientschädigungen werden für das

Rekursverfahren nicht zugesprochen.

Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 90.-- Zustellungskosten,

Fr. 5'090.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer zur Hälfte, den Beschwerdegegnern 1

und 2 je zu einem Viertel auferlegt.

4. Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5. Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben

werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung des Entscheids

an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an…