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Entscheid

VB.2006.00292

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2006.00292

26. Oktober 2006Deutsch22 min

(URT.2006.9600)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

A.

Mit Verfügung vom 24. September 1993 bewilligte

die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich der Stadt Zürich die Führung einer

Pflegeabteilung mit neun Betten im Altersheim A. Am 17. Mai 2002 wurde die

Bewilligung auf 74 Betten ausgedehnt. Per 1. Oktober 2003 wurde das

Altersheim A neu in "Altersheim B" umbenannt.

B.

Mit Schreiben vom 28. Juni 2005 ersuchte die

Stadt Zürich, vertreten durch die Dienstabteilung Altersheime, die

Gesundheitsdirektion um eine Subventionszusicherung zufolge geplanter

Erweiterung des Bettenangebots im Altersheim B auf deren 80. Dies solle durch

den Umbau der im dritten Obergeschoss der Liegenschaft sich befindenden

Personalwohnungen in drei Pensionärszimmer mit Kochgelegenheit und IV-WC sowie

in eine Zweizimmer-Pensionärswohnung bewerkstelligt werden. Das schon

bestehende Einzimmer-Appartement solle belassen und lediglich im

Badezimmerbereich den entsprechenden Bedürfnissen angepasst werden.

Die Gesundheitsdirektion stellte sich mit

Schreiben vom 30. August 2005 auf den Standpunkt, dem Projekt fehle der

Charakter eines Altersheims, weshalb kein Staatsbeitrag zugesprochen werden

könne.

C.

Mit Eingabe vom 27. September 2005 stellte die

Stadt Zürich bei der Gesundheitsdirektion ein Wiedererwägungsgesuch. Am 7. November

2005 fand eine Besprechung zwischen Vertretern der Gesundheitsdirektion und der

Stadt Zürich statt. Mit Schreiben vom 20. Januar 2006 lehnte die

Gesundheitsdirektion das Wiedererwägungsgesuch ab und setzte Frist an, um den

Entscheid in Form einer rekursfähigen Verfügung zu verlangen, wovon die Stadt

Zürich mit Schreiben vom 25. Januar 2006 Gebrauch machte. Mit Verfügung

vom 15. Juni 2006 wies die Gesundheitsdirektion das Gesuch der Stadt

Zürich um Ausweitung der Betriebsbewilligung für das Altersheim B auf weitere

sechs Pflegebetten ab (Dispositiv-Ziffer I). Das Gesuch um Ausrichtung

eines Staatsbeitrages an die Investitionskosten für den Umbau im dritten Stock

der Liegenschaft wurde ebenfalls abgewiesen (Dispositiv-Ziffer II). Als

Rechtsmittel wurde gegen Dispositiv-Ziffer I die Beschwerde an das Verwaltungsgericht

und gegen Dispositiv-Ziffer II der Rekurs an den Regierungsrat aufgeführt.

Erwägungen

II.

Die Stadt Zürich, vertreten durch das Gesundheits- und

Umweltdepartement, erhob am 13. Juli 2006 (Datum des Poststempels) gegen

Dispositiv

Dispositiv-Ziffer I der Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 15. Juni

2006 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und gegen Dispositiv-Ziffer II Rekurs

an den Regierungsrat. Die Beschwerdeführerin beantragt vor Verwaltungsgericht,

die Verfügung der Gesundheitsdirektion sei aufzuheben und die bestehende Bewilligung

für den Betrieb von 74 Pflegebetten im Altersheim B sei um sechs Betten zu

erweitern. Am 25. Juli 2006 ging die Verfügung der Staatskanzlei des

Kantons Zürich vom 24. Juli 2006 ein, wonach der Rekurs an den Regierungsrat

bis zur Erledigung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde sistiert werde. Die

Gesundheitsdirektion beantragt in ihrer Beschwerdeantwort vom 8. September

2006 die Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu

Lasten der Beschwerdeführerin.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1 Nach § 19a

Abs. 2 Ziff. 4 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959 (VRG) können erstinstanzliche Anordnungen der Direktionen und Ämter

betreffend Bewilligungen zum Betrieb von Krankenhäusern unmittelbar beim

Verwaltungsgericht angefochten werden. Dabei ist der Begriff

"Krankenhaus" nicht allzu eng auszulegen. Insbesondere gehören auch

Pflegeheime bzw. Krankenheime im herkömmlichen Sinn ebenfalls zu den Krankenhäusern.

Da es vorliegend um die Frage der Bewilligung zum Betrieb von sechs weiteren Pflegebetten

innerhalb des Altersheims B geht und Pflegeabteilungen in Altersheimen als

Krankenheime und daher als Krankenhäuser im Sinn von § 19a Abs. 2 Ziff. 4

VRG gelten (vgl. § 39 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes über das

Gesundheitswesen vom 4. November 1962 [GesundheitsG, LS 810.1] sowie § 2

Abs. 1 Ziff. 2 der Verordnung über die Staatsbeiträge an die

Krankenpflege vom 26. Februar 1968, LS 813.21), ist das Verwaltungsgericht

für die Behandlung der Beschwerde zuständig (vgl. VGr, 15. Juni 2006,

VB.2006.00060, E. 1.2, www.vgrzh.ch). Demnach ist auf die Beschwerde

einzutreten.

1.2 Das

Verwaltungsgericht wäre dagegen nicht unmittelbar zuständig, wenn es um die

Bewilligung zum Betrieb eines Altersheims als solchen ginge, da es sich

dabei nicht um den Betrieb eines Krankenhauses handelte. Im Folgenden ist somit

darauf einzugehen, ob die entsprechenden Voraussetzungen für die zusätzliche

Bewilligung der geplanten sechs Pflegebetten im Sinn von § 43 Abs. 1

GesundheitsG erfüllt sind bzw. ob die vorgesehene Erweiterung unter den Begriff

"Alters- und Pflegeheim" zu subsumieren ist.

Anzumerken ist, dass selbst wenn eine Einrichtung nicht als

Pflegeheim im Sinn der zürcherischen Gesetzgebung bewilligt wird, dies nicht

zwingend zur Folge hat, die Institution könne nicht dennoch als

Leistungserbringer gemäss Art. 39 des Bundesgesetzes vom 18. März

1994 über die Krankenversicherung (KVG, SR 832.10) in Frage kommen. Umgekehrt

geht mit der Anerkennung einer Institution als Leistungserbringer auch nicht einher,

dass es sich deswegen um ein Krankenhaus bzw. ein Pflegeheim im Sinn von § 43

Abs. 1 des zürcherischen Gesundheitsgesetzes handeln müsse. Dies ergibt

sich aus den unterschiedlichen gesetzgeberischen Zielsetzungen, nämlich die

gesundheitspolizeilich motivierte Betriebsbewilligung gemäss kantonalem Recht

einerseits und die Zulassung als Leistungserbringer gemäss Bundesrecht

andererseits. Dem Bund kommt im Bereich der Kranken- und Unfallversicherung

eine umfassende Gesetzgebungskompetenz zu, während der übrige Bereich des

Gesundheitswesens weitgehend in die Zuständigkeit der Kantone fällt (Art. 117

und 118 der Bundesverfassung vom 18. April 1999; vgl. zum Ganzen VGr, 15. Juni

2006, VB.2006.00060, E. 3.1 und 4.2). Das Verwaltungsgericht hat jedoch

über die komplexen Fragen der Zulassung von Institutionen als

Leistungserbringer (Art. 39 KVG) bzw. der Leistungsvoraussetzungen (Art. 7

der Krankenpflege-Leistungsverordnung vom 29. September 1995 [KLV], SR

832.112.31) nicht zu befinden, was von den Parteien auch nicht verlangt wird.

Selbstverständlich hat sich das Verwaltungsgericht in diesem Verfahren auch

nicht zur Problematik der Subventionierung zu äussern.

2.

2.1 Die Gesundheitsdirektion hielt in der Verfügung

vom 15. Juni 2006 fest, selbstständige Wohnformen wie Alterswohnungen oder

Alterssiedlungen und Mischformen, bei denen nebst einem gänzlich

selbstständigen, individuellen Wohnen auch die Möglichkeit zur Benutzung der

Infrastruktur und Dienstleistungsangebote eines Alters- und Pflegeheims bestehe,

gehörten nicht zu einer stationären Versorgung und seien somit nicht

bewilligungsfähig, selbst wenn sie im gleichen Haus wie ein Alters- und

Pflegeheim oder in angrenzenden Liegenschaften untergebracht seien und vom

Betreiber eines Alters- und Pflegeheims angeboten würden. Bei den projektierten

Wohnungen handle es sich nicht um eine Form des kollektiven, sondern des

individuellen, selbstständigen Wohnens, weshalb das Gesuch der

Beschwerdeführerin abzuweisen sei. Es könnten nur Tätigkeiten der

gesundheitspolizeilichen Bewilligungspflicht und der damit verbundenen

gesundheitspolizeilichen Aufsicht unterworfen sein, die zu einer Gefährdung des

Publikums führen können. Das selbstständige, individuelle Wohnen in

Alterswohnungen oder Alterssiedlungen bedürfe keines solchen Schutzes.

2.2 Die Beschwerdeführerin führt demgegenüber aus, die

Gesundheitsdirektion vernachlässige den Aspekt der organisatorischen Einbindung

der Appartements bzw. der rechtlichen Bindung zwischen deren Bewohnenden und

dem Heim. So werde mit allen Bewohnenden eines Altersheims ein

"Pensionsvertrag" abgeschlossen, welcher sich wiederum auf die Verordnung

der Stadt Zürich über die Aufnahme von Pensionärinnen und Pensionären in die

städtischen Altersheime und über die Taxen der städtischen Altersheime

(Aufnahme- und Taxverordnung Altersheime, ATV AH) vom 6. November 2002 / 3. September

2003 abstütze. Die Bewohnenden der Appartements würden alle gemeinschaftlichen

Einrichtungen des Heims nutzen können. In den bezahlten Leistungen inbegriffen

seien die Unterkunft samt periodischer Zimmerreinigung und üblichem Wäscheservice,

inklusive Strom, Wasser und Heizung. Die Pensionärinnen und Pensionäre hätten

die Wahl, auf Frühstück und Abendessen, Zimmerreinigung und Wäsche zu

verzichten, was zu einer Reduktion des Pensionspreises führe. Für den Fall,

dass ein Bewohner oder eine Bewohnerin krank oder dauernd pflegebedürftig

würde, biete das Heim eine umfassende Betreuung und Pflege an, sodass die

Bewohnenden damit rechnen könnten, bis zum Tod im gleichen Heim zu leben. Die

von der Gesundheitsdirektion vorgenommene Unterscheidung zwischen selbstständigem

und unselbstständigem Wohnen sei angesichts des Erfordernisses nach

Flexibilität fachlich untauglich. Die im Angebot eingeschlossenen Dienstleistungen

würden immer die fehlende Selbstständigkeit ergänzen und seien ein zentrales

Element der Wohnform Altersheim der Stadt Zürich. Die Sicherheit, die diese

Heime böten, sei der Hauptgrund für den Eintritt in ein Altersheim. Vorliegend

sprächen auch die baulichen Strukturen nicht gegen eine Einbindung im Heim.

Der Umstand, dass auf dem Stockwerk der Appartements keine Gemeinschaftsräume

zu finden seien, sei eine Folge der vorgefundenen baulichen Gegebenheiten und

nicht die Folge einer angestrebten Individualisierung des Wohnens. Auch in

anderen Altersheimen seien nicht auf allen Stockwerken Gemeinschaftsräume

vorhanden und es gebe Appartements mit Kochgelegenheiten, ohne dass die

Gesundheitsdirektion darin einen Grund zur Verweigerung der Bewilligung von

Pflegebetten gesehen hätte.

2.3 Die Beschwerdegegnerin stellt sich in ihrer

Beschwerdeantwort erneut auf den Standpunkt, der Grund für die

Bewilligungspflicht von Alters- und Pflegeheimen bestehe in der besonderen

Schutzbedürftigkeit der Bewohnenden, welche sich aus dem Alter, der Hilfs-,

Unterstützungs- und Pflegebedürftigkeit infolge körperlicher und/oder

psychischer Krankheit und altersbedingtem Abbau der körperlichen und geistigen

Kräfte ergebe. Die Bewilligungspflicht bezwecke zudem auch den Schutz der

betagten und hilfsbedürftigen Bewohnenden vor Ausbeutung und Missbrauch durch

die Angestellten der Institution, in deren Obhut und Fürsorge sie sich begeben

haben. Bei einem Alters- und Pflegeheim handle es sich um eine Form des

kollektiven Wohnens, die nicht – wie vorliegend – für ein selbstständiges,

sondern unselbstständiges, gemeinschaftliches und betreutes Leben und Wohnen

vorgesehen und eingerichtet sei. Für die vorgesehenen Wohnungen bedürfe es

daher keiner Bewilligung. Zudem fehle es im betreffenden Stockwerk nicht nur an

gemeinsamen Aufenthaltsräumen, sondern auch an Räumen für das Pflege- und

Betreuungspersonal, insbesondere für die Aufbewahrung der Pflegedokumentation.

Ein Bettenlift fehle ebenfalls, wobei die Breite der Wohnungstüren den

Transport mit einem Pflegebett ohnehin nicht zuliesse. Das einzige, was in

diesem Stockwerk noch darauf schliessen liesse, dass es sich um einen Teil

eines Alters- und Pflegeheims handle, sei ein für die Installation eines

Steckbeckenreinigers vorgesehener Raum. Die einzelnen Wohnungen würden zwar weitgehend

die von der Gesundheitsdirektion an die Ausstattung von Pensionärszimmern gestellten

Anforderungen gemäss dem Merkblatt "Kriterien für die Erteilung einer

Betriebsbewilligung gemäss § 43 GesundheitsG für den Betrieb eines

Alterspflege-, Pflegeheimes sowie einer Pflegewohngruppe" erfüllen, gingen

aber bezüglich nicht-pflegespezifischer Ausstattung derart weit darüber hinaus,

dass die Wohnungen nicht mehr als Teil eines Kollektivhaushaltes betrachtet

werden könnten. Bisher seien zwar vereinzelt und aus verschiedenen Gründen

Pensionärszimmer mit kleinen Kochgelegenheiten im Sinne von Teeküchen

ausgestattet worden. Der Kanton Zürich habe jedoch nie vollständige Küchen, wie

sie hier vorgesehen seien, in Pensionärszimmern zugelassen. Bezüglich des Hinweises

der Beschwerdeführerin, wonach auch in einem anderen Altersheim nicht auf jedem

Stockwerk Gemeinschaftsräume vorhanden seien, sei zu beachten, dass dies den

der Gesundheitsdirektion vorliegenden Akten nicht zu entnehmen sei.

Schliesslich sei zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber beim Begriff

"Alters- und Pflegeheim" von einer von Anfang an bestehenden Schutzbedürftigkeit

der Heimbewohnenden ausgegangen sei und somit von deren Einbindung in den

Heimalltag. Der Gesetzgeber habe nicht an Wohneinrichtungen gedacht, in denen

die Bewohnenden nach freiem Gusto autonom und individuell oder in der

Gemeinschaft leben und mehr oder weniger frei Dienstleistungen der Institution

in Anspruch nehmen oder darauf verzichten können. Gänzlich abzulehnen sei insbesondere

eine finanzielle Beteiligung des Kantons an derartigen nicht mehr dem gesetzlich

definierten Heimgedanken verpflichtenden Wohnformen durch die Ausrichtung von

Subventionen.

3.

3.1 Wie unter Erwägung 1 festgehalten, ist im Folgenden zu

prüfen, ob die geplante Erweiterung mit den sechs Pflegebetten die

Voraussetzungen erfüllt, um als "Alters- und Pflegeheim" qualifiziert

werden zu können. Grundsätzlich sind dieselben Kriterien massgebend, welche ein

Pflegeheim zu erfüllen hat.

Die Erteilung einer Betriebsbewilligung für ein Pflegeheim

bezweckt primär die Gewährleistung der aus gesundheitlichen Gründen über

längere Zeit erforderlichen adäquaten Pflege der Bewohnerinnen und Bewohner.

Dabei werden als "Pflegeheime" Einrichtungen verstanden, die

Langzeitpatienten zur Pflege, medizinischen Betreuung und Rehabilitation

aufnehmen. Nach allgemeinem Sprachgebrauch sind dies die Pflegefälle, die für

Patienten und Angehörige meistens schwere Belastungen verursachen. Während die

Pflegemassnahmen, zum Beispiel die Hilfe beim Essen und Ankleiden sowie die

medizinische Betreuung gemäss Art. 25 Abs. 2 lit. a KVG zu

Lasten der Versicherung gehen, müssen die "Hotelkosten", d.h. die

Kosten für Unterkunft und Verpflegung in Pflegeheimen, vom Patienten getragen

werden (Alfred Maurer, Das neue Krankenversicherungsrecht, Basel/Frankfurt a.M.

1996, S. 70; vgl. auch Tomas Poledna/Brigitte Berger, Öffentliches Gesundheitsrecht,

Bern 2002, N. 481, 485; zur Definition "Pflegeheim" vgl. Art. 39

Abs. 3 KVG sowie Botschaft über die Revision der Krankenversicherung

vom 6. November 1991, BBl 1992 I 166, 186). Als "Spitäler"

werden dagegen Anstalten oder deren Abteilungen bezeichnet, die der stationären

Behandlung akuter Krankheiten oder der stationären Durchführung von Massnahmen

der medizinischen Rehabilitation dienen (Art. 39 Abs. 1 KVG). Unter "Altersheimen"

versteht man Heime, die der dauernden Unterbringung, Verpflegung und

persönlichen Betreuung von Betagten dienen, während "Alters- und

Pflegeheime" Altersheime sind, welche zusätzlich Pflegebetten für

stark pflegebedürftige Langzeitpatientinnen und Langzeitpatienten führen (vgl. § 1

des Gesetzes über die Beitragsleistungen des Staates für Altersheime sowie

Heime, Eingliederungsstätten und Werkstätten für Invalide vom 4. März 1973,

LS 855.1; vgl. auch kantonsrätliche Interpellation zur Aufsicht über

geriatrische Heime, KR-Nr. 284/1999, RRB 1896/1999).

Bis vor dem 1. Januar 2003 erteilte die Direktion für

Soziales und Sicherheit bzw. das Sozialamt (heutige Bezeichnung:

Sicherheitsdirektion, Kantonales Sozialamt) die Bewilligung zum Betrieb von

privaten Altersheimen. Alters- und Pflegeheime bedurften zusätzlich einer

Bewilligung der Gesundheitsdirektion. Per 1. Januar 2003 sind aus

verfahrensökonomischen Gründen § 9 lit. c des Sozialhilfegesetzes vom

14. Juni 1981 (SHG) und § 43 Abs. 1 GesundheitsG dahingehend

abgeändert worden, dass nunmehr auch die Erteilung der Bewilligungen zum

Betrieb von Altersheimen in die alleinige Kompetenz der Gesundheitsdirektion

fällt (vgl. Weisung des Regierungsrates vom 14. November 2001 betreffend

das Gesetz über die Änderung des Sozialhilfe- und Gesundheitsgesetzes, ABl 2001,

S. 1792, 1799). An der Definition der Begriffe "Altersheim" und

"Alters- und Pflegeheim" hat sich deswegen aber nichts geändert. So

wurden schon in der früheren Fassung des Gesundheitsgesetzes die

Pflegeabteilungen in Altersheimen unter dem Titel "Die Krankenhäuser"

aufgeführt (vgl. § 39 Abs. 2 GesundheitsG). Somit sind mit

"Alters- und Pflegeheimen" wie erwähnt Institutionen gemeint, welche

den Charakter eines Krankenhauses haben bzw. im Bedarfsfall haben können, was

klarerweise bei den auf die stationäre Pflege von stark pflegebedürftigen

betagten Patientinnen und Patienten ausgerichteten Abteilungen der Fall ist.

Altersheime als solche fallen dagegen nicht unter den Begriff "Krankenhaus",

obwohl die Erteilung von Bewilligungen für den Betrieb der Ersteren neuerdings

ebenfalls Sache der Gesundheitsdirektion ist (§ 43 Abs. 1

GesundheitsG). Keiner gesundheitspolizeilichen Betriebsbewilligung bedürfen

hingegen auf weitgehend selbstständiges Wohnen ausgerichtete "Alterswohnungen"

und "Alterssiedlungen". Diese gehören denn auch nicht zu

den Krankenhäusern bzw. Pflegeheimen (Brigitte Pfiffner-Rauber, Das Recht auf

Krankheitsbehandlung und Pflege, Zürich etc. 2003, S. 243). Auch in der

Einleitung der Zürcher Pflegeheimliste vom 3. Dezember 1997 (RRB 2609/1997)

ist ausdrücklich festgehalten, Pflegeheime seien insbesondere

Krankenheimabteilungen an Spitälern, Krankenheime, Pflegewohngrupppen und Altersheime

mit Pflegeangebot, nicht aber Alterswohnungen und Alterssiedlungen. Pflegeheime

sollen lediglich diejenigen Patientinnen und Patienten aufnehmen, deren

Betreuung mit Hilfe von ambulanten oder teilstationären Einrichtungen nicht

mehr möglich bzw. unwirtschaftlich sei.

Nachfolgend ist bezüglich der innerhalb des Altersheims B

geplanten Appartements auf die Frage der Grenzziehung zwischen eigentlichen

Alterswohnungen einerseits und Alters- und Pflegeheimunterkünften andererseits

näher einzugehen.

3.2 Die fünf auf einem eigenen Stockwerk geplanten

Appartements à 43.4, 26.2, zweimal 41.9 und 53.7 m2 mit Einfrontenküchen ermöglichen ein weitgehend

selbstständiges Wohnen ohne Inanspruchnahme der gemeinschaftlichen

Einrichtungen bzw. Angebote des Altersheims B. Daran ändert auch nichts, dass

die Bewohnenden vertraglich (nur) auf das Frühstück und Abendessen verzichten

können oder, anders ausgedrückt, das Heimmittagessen im Preis stets inbegriffen

ist. Für eine individuelle Wohnform spricht auch, dass die Bewohnenden der

Appartements auf Zimmerreinigung und Wäscheservice verzichten können, was zu

einer Reduktion der Kosten führt. Dies lässt die Appartements mehr als eigentliche

Alterswohnungen denn als Alters- und Pflegeheimunterkünfte erscheinen. Andererseits

erlauben die städtischen Altersheime die Inanspruchnahme der erwähnten so genannten

Wahlleistungen, auch "Dienstleistungen à la carte" genannt, genauso

allen übrigen Pensionärinnen und Pensionären, sofern das betreffende Heim über

eine entsprechende Infrastruktur verfügt (vgl. Art. 5 Abs. 1 und 6 Abs. 1

ATV AH). Zudem ist unbestritten, dass die Wohnungen für sich betrachtet die im

Merkblatt der Gesundheitsdirektion aufgeführten "Kriterien für die

Erteilung einer Betriebsbewilligung gemäss § 43 GesundheitsG für den

Betrieb eines Alterspflege-, Pflegeheims sowie einer Pflegewohngruppe"

weitgehend erfüllen, wenn auch nach Ansicht der Beschwerdegegnerin nicht in

optimaler Form, worauf noch zurückzukommen ist. Letztere Umstände lassen die

Appartements wiederum als mit anderen bewilligten Alters- und

Pflegeheimunterkünften vergleichbar erscheinen. Diese möglichen

Anknüpfungsmomente widersprechen sich aber und haben entsprechend zur

Meinungsverschiedenheit zwischen den Parteien geführt: Die Beschwerdeführerin

stellt sich auf den Standpunkt, die geplanten Appartements seien durchaus mit

anderen Alters- und Pflegeheimunterkünften vergleichbar, was zu einer

Bewilligung der beantragten Pflegebetten führen müsse, während die

Beschwerdegegnerin die Möglichkeit der weitgehenden Selbstbestimmung der

Bewohnenden als Kriterium für die gegenteilige Auffassung heranzieht. Beide

Argumentationen erweisen sich jedoch für eine Grenzziehung als wenig hilfreich,

können sie doch zu unbilligen Ergebnissen führen. Würde nämlich der von der

Beschwerdeführerin vertretene Standpunkt unbesehen übernommen, hätte dies zur

Folge, dass Alterswohnungen und Alterssiedlungen ohne weiteres zu Pflegeheimen

mutieren könnten, sobald sie bezüglich Ausstattung den entsprechenden Kriterien

gemäss dem erwähnten Merkblatt weitgehend genügen und mehr oder weniger mit

einem Alters- und Pflegeheim verbunden sind. Dies war so aber nicht die Absicht

des Gesetzgebers und dürfte auch nicht der Meinung der Beschwerdeführerin

entsprechen. So wurden beispielsweise die Wohnungen für betagte Einwohner der

Stadt Zürich der Stiftung Wohnungsfürsorge auf dem Areal "C" im

Quartier Zürich vom Stadtrat klarerweise als "Alterssiedlung" qualifiziert,

und dies trotz direkter Beziehung zum Altersheim C, dessen Dienstleistungen

auch die Mieterschaft der Alterssiedlung in Anspruch nehmen kann (vgl. die

entsprechende Weisung des Stadtrates an den Gemeinderat vom 16. Mai 1979, S. 7 f.).

Der kantonale Gesetzgeber ging beim Begriff "Pflegeheim" ohnehin

primär von der Aufnahme von stark pflegebedürftigen Langzeitpatientinnen und

-patienten aus, was sich schon aus dem Gesetzestext klar ergibt (vgl. § 1 Abs. 2

des Gesetzes über die Beitragsleistungen des Staates für Altersheime sowie

Heime, Eingliederungsstätten und Werkstätten für Invalide). Nun aber müssen

nach der heutigen Bewilligungspraxis der Gesundheitsdirektion auch in einem Altersheim

nicht mehr eigentliche Pflegeabteilungen ausgeschieden werden, sondern es können

sämtliche Zimmer eines Alters- und Pflegeheims bzw. die darin befindlichen

Betten als Pflegebetten bewilligt und somit bei entsprechender

Pflegebedürftigkeit der Bewohnenden für die Pflege benutzt und die darin

erbrachten Leistungen als Krankenpflegeleistungen im Sinn von Art. 7 KLV

verrechnet werden. Diese dadurch entstandene Relativierung des Begriffs

"Alters- und Pflegeheim" hat aus Gründen der Rechtsgleichheit zur Folge,

dass auch in Bezug auf die Appartements eine differenziertere Betrachtungsweise

anzuwenden ist, weshalb der Grad der Eigenständigkeit der Bewohnenden für eine

Grenzziehung ebenfalls nicht taugt.

Beim Begriff "Alters- und Pflegeheim" wird wie

dargelegt nicht mehr eine von Anfang an bestehende schwere Gebrechlichkeit der

Bewohnenden assoziiert. Vielmehr ist allgemein üblich und anerkannt, dass

gesunde, selbstständige Betagte aus diversen Gründen den Umzug in ein Alters-

und Pflegeheim anstreben, wobei der Gedanke, später allenfalls pflegebedürftig

zu werden und sich so die erforderliche Pflege in der vertrauten Umgebung zu

sichern, ein wichtiger Aspekt ist, lässt sich doch der weitere gesundheitliche

Verlauf in der Regel nicht vorhersehen. Das Problem eines kontinuierlich

verlaufenden Prozesses stellt sich erst recht beim Eintritt einer

Pflegebedürftigkeit: Pflegebedürftige leiden meistens an mehreren Gebrechen

(Multimorbidität) und die Pflegebedürftigkeit steigt in der Regel während der

Dauer des Heimaufenthalts. Die Pflegebedürftigen durchlaufen während ihrer

Hospitalisation in der Regel immer verschiedene Pflegestufen. Verlegungen von

Patientinnen und Patienten sind zumeist menschlich problematisch bzw. belastend

und daher grundsätzlich zu vermeiden. Die Heime sollen in der Lage sein, die

Pflegebedürftigen über alle Stufen hinweg bis zum Tode zu betreuen. Die

strukturelle Verteilung der Pflegestufen ändert deshalb in den Heimen

naturgemäss laufend. Stirbt ein Heimbewohner nach langer und zunehmender

Pflegebedürftigkeit, nimmt in der Regel ein Leichtpflegebedürftiger seinen

Platz ein. Die Gesamtbettenzahl in einem Heim darf deshalb nicht nach

Pflegestufen unterteilt werden (Pflegeheimliste, RRB 2609/1997, E. B.2).

Diese strukturelle Problematik betrifft selbstredend auch Alters- und

Pflegeheime, allerdings noch verstärkt, muss doch beim Eintritt einer betagten

Person noch keineswegs ein Pflegefall vorliegen. Entsprechend sieht auch Art. 1

Abs. 1 ATV AH vor, dass in die städtischen Altersheime Personen aufgenommen

werden, die in der Regel selbstständig sind, den Tag eigenständig gestalten können

und in der Lage sind, in der Gemeinschaft zu leben. Die anfängliche Selbstständigkeit

kann allerdings kontinuierlich in einen vorerst leichten und dann immer

schwereren Pflegefall mutieren, welchem Umstand die Institution "Alters-

und Pflegeheim" Rechnung trägt.

Nachdem der Eintritt in ein Alters- und Pflegeheim nicht

eine von Anfang an bestehende Pflegebedürftigkeit voraussetzt, sondern im

Gegenteil die Eigenständigkeit der Heimbewohnenden hervorgehoben wird, was

gesundheitspolitisch auch Sinn macht, geht es wie ausgeführt nicht an,

bezüglich der Bewohnenden der fünf Appartements diesbezüglich einen anderen

Massstab anzuwenden und gerade deren mögliche Eigenständigkeit als Kriterium

für die Verweigerung der Bewilligung der sechs beantragten Pflegebetten heranzuziehen.

So verfügen auch andere Unterkünfte in Alters- und Pflegeheimen anerkanntermassen

über Kochnischen. Auf alle Fälle dürfte der Umstand, dass ein Zimmer, Studio

oder Appartement "nur" über eine Kochnische, ein anderes dagegen über

eine voll ausgebaute Küche verfügt, für die Beurteilung der darin stehenden

Betten als "Pflegebetten" nicht allein ausschlaggebend sein. Vielmehr

muss primär das Mass der Einbindung einer Unterkunft – sei es ein Zimmer

oder so genanntes Studio oder Appartement – in das Alters- und Pflegeheim und insbesondere

in dessen Pflegeinfrastruktur entscheidend sein, während die zumindest

anfängliche Selbstständigkeit der Bewohnenden und der Ausstattungskomfort der

Unterkünfte für die hier interessierende Grenzziehung eher in den Hintergrund

tritt.

Vorliegend sind die fraglichen fünf Appartements und die

damit beantragten sechs Pflegebetten wie erwähnt auf einem eigenen Stockwerk

separiert und nicht etwa im Heim verstreut in unmittelbarer Nachbarschaft zu

anderen Zimmern. Den Ursachen für diese Planung braucht an dieser Stelle nicht

weiter nachgegangen zu werden. Tatsache ist aber, dass dieses Konzept zu einer

erheblichen Trennung der Appartements und somit der darin untergebrachten

Pflegebedürftigen von der gemeinschaftlichen heimspezifischen Pflegeinfrastruktur,

beispielsweise einem Stationszimmer für das Personal, führt. Üblicherweise befinden

sich solche Räumlichkeiten und die notwendigen Utensilien in der Nähe der Patientenzimmer.

Dass sich die Pflegenden, abgesehen von der Benutzung eines im Bedarfsfall zu

installierenden Steckbeckenreinigers, für die meisten potenziellen

Pflegeaktionen, welche den Zugriff auf die gemeinschaftlichen

Pflegeeinrichtungen erfordern, auf ein anderes Stockwerk begeben müssen,

entspricht jedoch nicht den üblichen Gepflogenheiten bei der Pflege von

pflegebedürftigen betagten Personen, schon gar nicht von schwer Pflegebedürftigen.

Diese Umstände haben naturgemäss auch zur Folge, dass sich das Pflegepersonal

fast immer auf einem anderen Stockwerk aufhält, was die Separierung vom übrigen

Alters- und Pflegeheim noch verstärkt. Schliesslich ist auch festzuhalten, dass

die geplanten Türbreiten zu den Appartements und den Aufzügen für die

Passierung mit einem Pflegebett zu schmal sind respektive nicht taugen, was bei

der räumlichen Absonderung der Appartements vom übrigen Gebäude besonders

nachteilig ist. Gerade bei solchen Bedingungen müsste ein Bettentransport umso

mehr gewährleistet sein. Dies musste denn auch der Beschwerdeführerin aus

anderen Projekten bekannt sein. So wurde beim Neubau des Altersheims C seitens

der Direktion der öffentlichen Bauten des Kantons Zürich darauf hingewiesen, dass

die Eingangstüren der Leichtpflegezimmer eine Türbreite von 120 cm (ev. mit

Beistoss) aufzuweisen hätten. Gesamthaft betrachtet erscheinen die fünf

Appartements somit als von den übrigen Heimunterkünften erheblich abgegrenzt,

was sich insbesondere beim Eintritt eines Pflegefalls entsprechend negativ

auswirkt. Gerade diese sich auf Pflegefälle negativ auswirkenden Faktoren

lassen aber die Appartements nicht mehr als mit den übrigen Pensionärsunterkünften,

sondern vielmehr als mit Alterswohnungen vergleichbar erscheinen. Daran ändert

auch nichts, dass sich die Appartements im selben Gebäudekomplex wie die

übrigen Unterkünfte befinden. Solche Situationen sind durchaus üblich. Entsprechend

verfügen auch andere Betriebe über bewilligte Heim- und Pflegeplätze sowie über

nicht bewilligte Wohnungen.

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die sechs Betten in

den fünf Appartements nicht als bewilligungspflichtige Pflegebetten zu

qualifizieren sind, ist doch der pflegerische Aspekt trotz relativ guter

Ausstattung der einzelnen Wohnungen – sie verfügen über einen Schwesternruf und

rollstuhlgängige Toiletten – in Bezug auf die Einbettung ins Alters- und

Pflegeheim und insbesondere in die gemeinschaftliche Pflegeinfrastruktur ungenügend.

Zu einem vollständigen Pflegekonzept würde zudem die einfachere Erreichbarkeit

der übrigen oder zumindest einzelner Gemeinschaftsräume gehören, welche hier

allesamt nur via Lift bzw. Treppen zugänglich sind. Die sich stellenden

Schwierigkeiten, beispielsweise die Notwendigkeit des Transports eines schwer

Pflegebedürftigen mit einer Bahre, erweisen sich als schwerwiegend und sind mit

einem "Alters- und Pflegeheim" im Sinn des Gesetzgebers nicht mehr vereinbar.

4.

Demnach ist die Beschwerde abzuweisen. Die Gerichtskosten

sind der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).

Der obsiegenden Beschwerdegegnerin ist keine Entschädigung

zuzusprechen. Die Beantwortung von Rechtsmitteln gehört mit zu ihrem

angestammten Aufgabenbereich, was eine Parteientschädigung zu ihren Gunsten

zwar nicht von vornherein ausschliesst, jedoch nur dann als gerechtfertigt

erscheinen lässt, wenn die Beschwerdeantwort mit einem ausserordentlichen

Aufwand verbunden war (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 17

N. 19, mit Hinweisen). Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 3'060.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Es wird keine

Parteientschädigung zugesprochen.

5. Mitteilung

an …