VB.2006.00312

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2006.00312

24. August 2006Deutsch11 min

(URT.2006.9481)

Anforderungen an die Einreichung eines Rekurses (E. 3.1). Aus dem gesetzlichen Erfordernis der Schriftform wird abgeleitet, dass eine handschriftliche Unterzeichnung notwendig ist. Insofern ist ein Fax-Rekurs mangelhaft (E. 3.3). Formelle Mängel sind zwar grundsätzlich verbesserungsfähig, wenn der Formfehler auf ein blosses Versehen oder prozessuale Unbeholfenheit zurückzuführen ist; Fallbeispiele (E. 3.4). Bei einer Rekurseinreichung per Fax muss sich aber der Rekurrent des Mangels bewusst sein, weshalb regelmässig von einer Ansetzung einer Nachfrist zur Verbesserung abzusehen ist. Dies schliesst nicht aus, dass die Rechtsmittelbehörde den Absender innerhalb der Frist auf den Mangel aufmerksam macht, soweit dies nach den zeitlichen Umständen noch möglich ist. Diese strenge Betrachtungsweise ist jedenfalls bei Rechtsmitteleingaben zu befolgen. Anders verhält es sich in Fällen, in denen die Einhaltung behördlicher und daher erstreckbarer Fristen zu beachten ist oder Fax-Eingaben akzeptiert werden (z.B. Fristerstreckungsgesuche). Diese Praxis steht im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundes im Verwaltungsprozess und der Zürcher Gerichte im Zivilprozess. Hinweis auf gegenteilige Ansicht in der Rechtsprechung und Lehre (E. 3.5). Die konkreten Umstände lassen das Nichteintreten der Vorinstanz auf den Rekurs nicht rechtswidrig erscheinen (E. 3.6).

Sachverhalt

A bezieht seit Oktober 2002 Sozialhilfe. Zwecks Anpassung

an die neuen Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe in der

Fassung vom Dezember 2004 setzte die zuständige Stellenleitung der Sozialen

Dienste der Stadt Zürich am 11. Juli 2005 den monatlichen Grundbedarf neu

auf Fr. 549.- (Kopfquotenanteil des Grundbedarfs für einen

Dreipersonenhaushalt von Fr. 1'786.-) fest. Die dagegen erhobene

Einsprache, womit A die Ausrichtung von Sozialhilfe in der bisherigen Höhe

verlangte, wies die Einspracheinstanz der städtischen Sozialbehörde am 24. Januar

2006 ab.

Erwägungen

II.

Dagegen erhob A mit Fax vom 21. März 2006 Rekurs bei

der Sozialbehörde, welche die Eingabe am 22. März 2006 dem Bezirksrat

Zürich weiterleitete. Dieser forderte den Rekurrenten am 7. April 2006 auf,

binnen 10 Tagen eine verbesserte Eingabe mit Antrag, Begründung,

Originalunterschrift unter Beilage des angefochtenen Entscheids einzureichen,

ansonsten auf den Rekurs nicht eingetreten werde. Nachdem A diese

prozessleitende Anordnung nach deren ersten Zustellung nicht abgeholt hatte,

reichte er am 29. April 2006 eine neue Rekursschrift, versehen mit der

Originalunterschrift, ein.

Der Bezirksrat Zürich beschloss am 24. Mai 2006, auf

den Rekurs nicht einzutreten. Er erwog, die dreissigtägige Rekursfrist habe

nach Ablauf der postalischen Abholfrist spätestens am 21. Februar 2006 zu

laufen begonnen und am 22. März 2006 geendet. Die Faxeingabe vom 21. März

2006.

sei somit innert Frist erfolgt; dass sie fälschlicherweise an die

Einsprachebehörde statt an den Bezirksrat gerichtet worden sei, lasse für sich

allein nicht auf einen ungültigen Rekurs schliessen. Ein solcher Schluss ergebe

sich jedoch aus einem anderen Grund: Nach der (näher dargelegten) Praxis müsse

eine fristgerecht per Fax übermittelte Rechtsschrift noch innert Frist

handschriftlich unterzeichnet oder durch ein eigenhändig unterzeichnetes

Exemplar ersetzt werden, ansonsten das Rechtsmittel ungültig sei. Zur

Verbesserung dieses Mangels brauche keine Nachfrist angesetzt zu werden. Daraus,

dass der Bezirksrat im vorliegenden Fall gleichwohl eine solche Nachfrist

angesetzt habe, könne der Rekurrent nichts zu seinen Gunsten ableiten; im

Zeitpunkt dieser prozessleitenden Anordnung habe die Rekursbehörde noch keine

Kenntnis davon gehabt, dass die Rechtsmittelfrist bereits

abgelaufen sei. Auf den Rekurs sei demnach nicht einzutreten, weil er nicht

binnen der Rekursfrist in rechtsgültiger Form erhoben worden sei.

III.

Gegen diesen Beschluss erhob A mit vom 16. Juli

2006.

datierter Eingabe am 2. August 2006 Beschwerde an das

Verwaltungsgericht mit dem Antrag, es sei ihm Sozialhilfe im bisherigen Umfang

zu gewähren. Mit Präsidialverfügung vom 8. August 2006 wurden die Akten

des Bezirksrats beigezogen. In seinem Übermittlungsschreiben beantragte dieser

Abweisung der Beschwerde.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden

Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Aufgrund

des geringen Streitwerts läge die Entscheidungskompetenz an sich beim

Einzelrichter (§ 38 Abs. 2 VRG). Weil sich jedoch eine Frage von

grundsätzlicher Bedeutung stellt, ist der Fall von der Kammer zu behandeln (§ 38

Abs. 3 VRG). Auch die übrigen Prozessvoraussetzungen sind erfüllt, weshalb

auf die Beschwerde einzutreten ist.

2.

Zu beurteilen ist einzig, ob der Bezirksrat auf den Rekurs

zu Recht nicht eingetreten ist. Wäre der Nichteintretensbeschluss aufzuheben,

so obläge die materielle Überprüfung des Einspracheentscheids bzw. der darin

bestätigten Herabsetzung der Sozialhilfe an den Beschwerdeführer dem

Bezirksrat, an den diesfalls die Angelegenheit zurückzuweisen wäre.

3.

3.1

Gemäss § 22

Abs. 1 VRG ist der Rekurs innert dreissig Tagen seit der Mitteilung (Zustellung)

einzureichen. Die Rekursschrift muss gemäss § 23 VRG einen Antrag und

dessen Begründung enthalten; der angefochtene Entscheid ist beizulegen oder

genau zu bezeichnen (Abs. 1). Genügt die Rekursschrift diesen

Anforderungen nicht, wird dem Rekurrenten eine kurze Frist zur Behebung des Mangels

angesetzt, unter der Androhung, dass sonst auf das Rechtsmittel nicht

eingetreten werde (Abs. 2).

3.2

Die

Rekursfrist begann hier spätestens am 21. Februar 2006 zu laufen und

endete demzufolge spätestens am 22. März 2006. Es kann diesbezüglich auf

die zutreffende Erwägung des Bezirksrats verwiesen werden (§ 70 in

Verbindung mit § 28 Abs. 2 Satz 2 VRG).

3.3

Nach

ständiger Praxis wird aus dem für Rechtsmitteleingaben geltenden Erfordernis

der Schriftform (§ 22 VRG; vgl. bezüglich der Beschwerde § 53 VRG)

abgeleitet, dass die Rekurs- bzw. Beschwerdeschrift handschriftlich

unterzeichnet sein muss. Um Manipulationen und Fälschungen möglichst

auszuschliessen, muss die Unterschrift im Original vorliegen. Dies ist bei der

Übermittlung per Fax nicht möglich, weshalb auf diesem Weg übermittelte Rechtsmitteleingaben

regelmässig mit einem formellen Fehler behaftet sind (Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 11 N. 10, § 22 N. 13, § 23

N. 6, § 53 N. 8, § 56 N. 8).

3.4

Formelle

Mängel in Rechtsschriften sind grundsätzlich verbesserungsfähig. Nach der

Praxis ist daher zu deren Verbesserung gestützt auf § 23 Abs. 2 VRG

in der Regel eine Nachfrist anzusetzen, und zwar nicht nur bezüglich der in § 23

Abs. 1 VRG ausdrücklich erwähnten formellen Mängel. § 23 Abs. 2

VRG bezweckt die Vermeidung eines überspitzten Formalismus; die Vorschrift wird

daher nach ständiger Praxis differenziert in dem Sinn angewendet, dass eine

Nachfristansetzung nur dann als geboten erscheint, wenn im Einzelfall

anzunehmen ist, dass der Formfehler auf ein blosses Versehen oder prozessuale

Unbeholfenheit zurückzuführen ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 23 N. 27 mit

zahlreichen Hinweisen). Wird etwa ein Rekurs per Post ohne Unterschrift (sei es

durch den Rekurrenten selber oder dessen Vertreter) eingereicht, so kann

angenommen werden, der Mangel beruhe auf einem Versehen, weshalb eine Nachfrist

anzusetzen ist. Prozessuale Unbeholfenheit ist in der Regel dann anzunehmen,

wenn ein nicht rechtskundiger Rekurrent die Rekursschrift ohne Antrag und/oder

ohne Begründung einreicht; auf eine Nachfristansetzung bei solchen Mängeln ist

dagegen zu verzichten, wenn die mangelhafte Rechtschrift von einem rechtskundigen

Vertreter eingereicht worden ist; denn es geht nicht an, dass die rekurrierende

Partei sich mittels einer bewusst mangelhaften Rekursschrift eine Verlängerung

der Rekursfrist durch Ansetzung einer Nachfrist im Sinn von § 23 Abs. 2

VRG verschafft.

3.5

Anknüpfung an diese Grundsätze wird in der Praxis bei per Fax eingereichten Rekursschriften

nicht nur davon ausgegangen, dass sie wegen der fehlenden Originalunterschrift mit

einem formellen Mangel behaftet sind, sondern auch davon, dass dieser Mangel

nach Ablauf der Rekursfrist nicht mehr verbessert werden könne, weshalb von der

Ansetzung einer Nachfrist (welche die Verbesserung nach Ablauf der Rekursfrist

ermöglichen würde) regelmässig abzusehen ist. Eine Nachfristansetzung hätte in

solchen Fällen eine ungerechtfertigte Fristerstreckung zugunsten des

Rekurrenten zur Folge; denn wer zur Übermittlung der Rechtschrift ein Faxgerät

benützt, muss sich bewusst sein, dass bei dieser Art der Übermittlung eine

Originalunterschrift von vornherein nicht möglich ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 11

N. 10 mit Hinweisen; letztmals bestätigt in VGr, 30. Juni 2006,

VB.2006.00260). Anders als bei per Post übermittelten Rechtschriften mit

fehlender Originalunterschrift, bei denen ohne konkrete gegenteilige

Anhaltspunkte auf ein blosses Versehen geschlossen werde kann, rechtfertigt

sich bei Fax-Eingaben eine Verlängerung der Rekursfrist mittels Nachfristansetzung

nicht.

Diese Praxis

schliesst es nicht aus, dass die Rechtsmittelbehörde den Absender einer per Fax

übermittelten Rechtsmitteleingabe innerhalb der laufenden Rekursfrist

auf den Mangel aufmerksam macht, sofern dies nach den zeitlichen Umständen noch

als möglich und sinnvoll erscheint (was jedenfalls bei kurz vor Ablauf der

Rechtsmittelfrist eingehenden Telekopien nicht zutrifft). Dabei handelt es sich

indessen nicht um eine Nachfristansetzung im Sinn von § 23 Abs. 2

VRG; vielmehr wird der Betroffene damit auf die Möglichkeit hingewiesen, den

Formmangel noch innerhalb der Rechtsmittelfrist zu heilen. Die dargelegte

Praxis gilt mit Bezug auf Rechtsmitteleingaben (Rekurse und Beschwerden).

Die ihr zugrunde liegende strenge Betrachtungsweise rechtfertigt sich, weil es

bei Rechtsmitteleingaben um die Einhaltung gesetzlicher, und damit

grundsätzlich nicht erstreckbarer Fristen (§ 12 Abs. 1 Satz 1

VRG) geht und weil solche Rechtsmittel von Gesetzes wegen (§ 22 Abs. 1,

§ 23 VRG) bestimmte Formerfordernisse erfüllen müssen. Anders verhält es

sich mit Rechtsschriften, deren Einreichung an die Einhaltung grundsätzlich

erstreckbarer, „behördlicher“ Fristen (§ 12 Abs. 1 Satz 2 VRG)

gebunden sind. Anders verhält es sich auch mit prozessualen Parteihandlungen,

für welche die schriftliche Form gesetzlich nicht ausdrücklich vorgesehen ist;

insbesondere akzeptiert das Verwaltungsgericht per Fax übermittelte Gesuche um

Erstreckung (behördlicher) Fristen.

Diese Praxis steht

denn auch im Einklang mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Verwaltungsrechtspflege

im Bund (Art. 52 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember

1968.

und Art. 30 Abs. 2 des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember

1943/4. Oktober 1991; BGE 121 II 252 = Pra 85/1996 Nr. 147), desgleichen

mit der zivilprozessualen Praxis der Zürcher Gerichte (§ 131 Abs. 2

des Gerichtsverfassungsgesetzes vom 13. Juni 1976; Obergericht, 2. August

1994.

= ZR 95/1996 Nr. 38). In einem neueren Urteil vom 30. August

2005.

(IP.254/2005, www.bger.ch) hat das Bundesgericht allerdings das Vorgehen

einer kantonalen Rechtsmittelinstanz, welche davon absah, einen Einsprecher auf

den Formmangel der per E-Mail erhobenen Einsprache aufmerksam zu machen, als

überspitzt formalistisch gewürdigt. Sodann wird die dargelegte Praxis in einem

Teil der Lehre als zu streng kritisiert (Alfred Kölz/Isabelle Häner,

Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. A., Zürich

1998, Rz. 608 und 937; Peter Schmid, Die Verwaltungsbeschwerde an den

Bundesrat, Bern 1997, S. 190 f.; Robert Hauser/Erhard Schweri, Kommentar

zum zürcherischen Gerichtsverfassungsgesetz, Zürich 2002, § 131 N. 17).

3.6

Der

vorliegende Fall bietet indessen keinen Anlass, von der dargelegten Praxis

abzurücken. In Unterschied zum vorliegenden Sachverhalt hatte das Bundesgericht

im Entscheid vom 30. August 2005 nicht eine Faxeingabe, sondern eine per

E-Mail erhobene Einsprache zu beurteilen; zudem wäre dort eine Verbesserung der

Einsprache innerhalb der Einsprachefrist noch ohne weiteres möglich gewesen,

während hier der Rekurs wie dargelegt (E. 3.2) am zweitletzten Tag der Rekursfrist

und zudem entgegen der klaren Rechtsmittelbelehrung bei der unrichtigen Instanz

eingereicht wurde, welche die Eingabe dem Bezirksrat als der zuständigen

Rekursbehörde überwies. Dieser war es nicht möglich, den Rekurrenten zu einer

Heilung des Mangels innerhalb der Rekursfrist zu veranlassen (vgl. Rekursentscheid

E. 3.2). Daraus, dass sie ihm hiefür zunächst am 7. April 2006 (in

Unkenntnis des Ablaufs der Rekursfrist am 22. März 2006) eine Frist von 10

Tagen zur Verbesserung angesetzt hat, kann der Beschwerdeführer nichts zu

seinen Gunsten ableiten, denn auf diese Anordnung durfte die Rekursbehörde vor

Erledigung des Verfahrens zurückkommen. Anders wäre nach Treu und Glauben dann

zu entscheiden, wenn der Beschwerdeführer durch diese Fristansetzung von einer

Heilung des Mangels innerhalb der Rekursfrist abgehalten worden wäre. Das

trifft indessen nach dem dargelegten zeitlichen Ablauf nicht zu. Schliesslich

ist zu berücksichtigen, dass der Beschwerdeführer die prozessleitende Anordnung

des Bezirksrats vom 7. April 2006 nicht abholte und erst am 29. April

2006.

– nach Ablauf der siebentägigen Abholfrist und einer zweiten

Zustellung – mit einer formgültigen Eingabe an den Bezirksrat gelangte. Unter

all diesen Umständen erscheint es weder als überspitzt formalistisch noch sonst

wie als rechtswidrig, wenn der Bezirksrat auf den Rekurs nicht eingetreten ist.

3.7

Demnach

ist die Beschwerde abzuweisen. Die Gerichtskosten sind dem unterliegenden

Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 560.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Mitteilung an …