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Entscheid

VB.2006.00329

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2006.00329

21. Februar 2007Deutsch15 min

(URT.2007.9799)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Das Amt für berufliche Vorsorge und Stiftungen des

Kantons Zürich (BVS) verfügte am 2. Juli 2006 die Abänderung der Urkunde

der "Q-Stiftung" gemäss Vorschlag des Stiftungsrates.

Erwägungen

II.

Dagegen rekurrierten zunächst A, B und C. Mit weiteren

Eingaben erhoben zudem D, E sowie F1 und F2 Rekurs. Die Direktion der Justiz

und des Innern trat wegen fehlender Legitimation mit Verfügung vom

9.

August 2006 nicht auf das Rechtsmittel ein.

III.

A, B, C, D und E erhoben am 22. August 2006 Beschwerde

vor Verwaltungsgericht gegen diesen Nicht­eintretensentscheid und verlangten

unter anderem sinngemäss dessen Aufhebung. Die Direktion der Justiz und des

Innern beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 28. August 2006 die

Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das BVS ersuchte mit

Eingabe vom 6. Oktober 2006 um Abweisung der Beschwerde, soweit darauf

eingetreten werden könne, und verwies auf beigelegte Stellungnahmen des Stiftungsrats

und der Aufsichtsbehörde.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der

vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2

Als formell

unterlegene Rekurrierende sind die Beschwerdeführenden grundsätzlich befugt,

den Nichteintretensentscheid der Direktion der Justiz und des Innern mit Beschwerde

beim Verwaltungsgericht anzufechten (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,

Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 98).

1.3

Prozessthema

eines Rechtsmittelverfahrens kann nur sein, was auch Gegenstand der erst­instanzlichen

Verfügung war bzw. hätte sein sollen. Das vor der Rekursinstanz gestellte

Sachbegehren darf deshalb grundsätzlich nicht abgeändert werden (Kölz/Boss­hart/Röhl,

§ 52 N. 3 und 5). Die Beschwerdeführenden wehrten sich vor Vorinstanz

gegen eine Abänderung der Stiftungs­urkunde. Auf die vor Verwaltungs­gericht

zusätzlich gestellten Anträge betreffend Ergänzung der Stiftungsurkunde bzw. –

eventua­liter – Aufhebung der Stiftung ist somit nicht einzutreten.

2.

Währenddem sich die Beschwerdeführenden im

vorinstanzlichen Verfahren ausschliesslich darauf beriefen, sich für den Stifterwillen

einsetzen zu wollen, suchen sie in der Beschwerdeschrift ihre Betroffenheit als

Anstösser bzw. Anwohner der stiftungs­eigenen Liegenschaft darzulegen. Es ist

zu prüfen, ob diese neuen Vorbringen zu berücksichtigen sind.

Gemäss ursprünglicher Fassung des heutigen § 52 VRG

galt für alle Beschwerdeverfahren die Regel, wonach neue Tatsachenbehauptungen

nur soweit geltend gemacht werden können, als es durch die angefochtene Anordnung

notwendig geworden ist. Durch die Praxis erfuhr dieser Grundsatz bei

erstinstanzlichen Beschwerdeverfahren eine Ausnahme. Die neue Fassung der

Bestimmung beschränkt das Verbot neuer tatsächlicher Behauptungen zusätzlich

auf Beschwerdeverfahren, in denen das Verwaltungsgericht als zweite gericht­liche

Instanz entscheidet. Damit wollte der Gesetzgeber sicherstellen, dass der Rechtsschutz

den Kognitionsanforderungen an eine richterliche Instanz im Sinn von

Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) genügt

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 10 ff.). – In Bezug auf

Prozessvoraussetzungen dürfen an sich keine neuen tatsächlichen Behauptungen

vorgebracht werden, da das Novenrecht nicht den Sinn hat, ursprünglich fehlende

Prozessvoraussetzungen nachträglich vor einer oberen Instanz herstellen zu lassen.

Dieser Grundsatz gilt jedoch nur in Beschwerdeverfahren mit eigentlicher

gericht­licher Vorinstanz (Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 13).

Verwaltungs­behörden sind – anders als beispielsweise die Baurekurskommissionen

– keine gericht­lichen Instanzen im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EMRK

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 4 N. 31).

Da vorliegend die Direktion der Justiz und des Innern und

damit keine gerichtliche Instanz im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EMRK als

Vorinstanz entschieden hat, sind die neuen Vorbringen zulässig.

3.

Im vorinstanzlichen Verfahren stützten die

Beschwerdeführenden ihre Legitimation ins­besondere auf Art. 89 des

Zivilgesetzbuches (ZGB) und äusserten sinngemäss, diese Bestimmung gelte auch

für Fälle einer Abänderung der Stiftungsurkunde gemäss Art. 86 ZGB. Dies

verneinte die Vorinstanz.

3.1

Bis Ende

2005.

enthielt das Zivilgesetzbuch nur für den Fall der Aufhebung einer Stiftung

wegen nachträglicher Widerrechtlichkeit oder Unsittlichkeit ausdrückliche Verfahrens­vorschriften.

Klagelegitimiert war jede Person, die ein Interesse daran hatte. Es handelte

sich dabei um eine Art Popularklage. Die Zuständigkeit für die Aufhebung einer

Stiftung lag bei den ordentlichen Zivilgerichten (vgl. zum Ganzen Harold

Grüninger, Basler Kommentar, 2002, Art. 89 ZGB N. 11; Christian

Brückner, Das Personenrecht des ZGB, Zürich 2000, Ziff. 1447 f.).

Nach Art. 88 Abs. 1 ZGB in der seit

1.

Januar 2006 geltenden Fassung hebt die zuständige Bundes- oder

Kantonsbehörde die Stiftung auf Antrag oder von Amtes wegen auf, wenn deren

Zweck unerreichbar geworden ist und die Stiftung durch eine Änderung der Stiftungsurkunde

nicht aufrechterhalten werden kann oder wenn deren Zweck widerrechtlich oder

unsittlich geworden ist. Nur noch Familienstiftungen und kirchliche Stiftungen

werden durch das Gericht aufgehoben (Abs. 2). Zur Antragsstellung oder zur

Klage auf Aufhebung der Stiftung berechtigt ist gemäss Art. 89 Abs. 1

ZGB jede Person, die ein Interesse hat (AS 2005, S. 4545, 4549). –

Nach neuem Recht ist somit die Klage auf Aufhebung einer Stiftung nur noch bei

Familienstiftungen und kirchlichen Stiftungen möglich. Da diese nicht der

behördlichen Aufsicht unterstehen, werden sie durch das Gericht auf­gehoben.

Bei den übrigen Stiftungen ist hingegen jede – im rechtlichen Sinne –

interessierte Person zur Antragstellung auf Aufhebung der Stiftung berechtigt,

sofern nachträgliche Widerrechtlichkeit oder Unsittlichkeit eintritt oder aber

der Stiftungszweck unerreichbar wird. Die Berechtigung zur Antragstellung nach

Art. 88 ZGB ist in Art. 89 Abs. 1 ZGB geregelt (vgl. zum Ganzen Thomas

Sprecher, Die Revision des schweizerischen Stiftungsrechts, Zürich 2006,

S. 141 ff.; BBl 2003, S. 8153, 8163 f., 8168 f.,

8171.

f.; Harold Grüninger, Basler Kommentar, 2006, Art. 88/89 ZGB

N. 6 ff.; Heinz Hausheer/Regina Aebi-Müller, Das Personenrecht des

Schweizerischen Zivilgesetzbuches, Bern 2005, S. 324 ff.).

3.2

Sowohl

nach früherem als auch nach geltendem Recht betraf Art. 89 Abs. 1 ZGB

somit lediglich die Legitimation zur Klageerhebung bzw. zur Antragstellung

betreffend Auf­hebung einer Stiftung, nicht aber betreffend Abänderung

einer Stiftungsurkunde bzw. Zweck­änderung. Art. 89 Abs. 1 ZGB

bezieht sich zweifellos nur auf Art. 88 ZGB, nicht aber – entgegen der

Auffassung der Beschwerdeführenden – auf Art. 86 ZGB.

Den Antrag bezüglich Aufhebung der Stiftung stellten die

Beschwerdeführenden wie erwähnt erst im Beschwerdeverfahren, weshalb darauf

nicht einzutreten ist (oben 1.3). Es bleibt den Beschwerdeführenden jedoch

unbenommen, einen entsprechenden Antrag bei der zuständigen Behörde zu stellen (Art. 88

Abs. 1 ZGB).

3.3

Was die Zweckänderung

einer Stiftung anbelangt, so ist nur die Berechtigung zur diesbezüglichen

Antragstellung bundesrechtlich geregelt. Mit der Revision des Stiftungsrechts

wurde die Befugnis, eine Änderung des Stiftungszwecks zu beantragen, von der

Aufsichtsbehörde auf den Stiftungsrat ausgedehnt (Art. 86 Abs. 1 ZGB;

vgl. Sprecher, S. 122; Grüninger, 2006, Art. 86 N. 10 f.).

Die in Art. 86a Abs. 1 ZGB geregelte Möglichkeit der Antragstellung

durch den Stifter selbst, ist hier von vornherein nicht relevant, da ein entsprechender

Vorbehalt in der Stiftungsurkunde erforderlich ist. Die Regelung betreffend Antragstellung

bezüglich der Zweckänderung einer Stiftung ist abschliessend (Aufsichts­behörde

und Stiftungsrat), weshalb die Beschwerdeführenden dazu nicht legitimiert

wären. Sie stellten allerdings den entsprechenden Antrag ebenfalls erst vor

Verwaltungsgericht (oben 1.3).

3.4

Darüber

hinaus wehren sich die Beschwerdeführenden aber insbesondere gegen die vom

Stiftungsrat beantragte Änderung des Stiftungszwecks. Nach früherem Recht

stellten die gestützt auf Art. 85 und 86 ZGB getroffenen Entscheidungen

über Änderungen der Stiftungsurkunde aufgrund der hoheitlichen und ihrem Wesen

nach öffentlich-rechtlichen Stiftungsaufsicht Verfügungen im Sinne von

Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das

Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) dar (BGE 103 Ib 161 E. 1). Daran

hat die Revision von Art. 86 ZGB nichts geändert. Der Begriff der

Anordnung nach § 21 lit. a VRG entspricht grundsätzlich dem

Verfügungsbegriff von Art. 5 Abs. 1 VwVG (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem.

zu §§ 4–31 N. 11, mit Hinweis). Somit lag im Rekurs­verfahren ein zulässiges

Anfechtungsobjekt im Sinn von § 21 lit. a VRG vor.

4.

Es ist weiter zu prüfen, ob die Beschwerdeführenden im

Rekursverfahren nach § 21 lit. a VRG legitimiert waren; dies hat

unter Berücksichtigung der neuen Vorbringen vor Verwaltungsgericht zu erfolgen

(oben 2).

4.1

Gemäss

§ 21 lit. a VRG ist zum Rekurs berechtigt, wer durch die angefochtene

Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder

Aufhebung hat. Das schutzwürdige Interesse besteht im materiellen Nutzen, den

das erfolgreiche Rechtsmittel dem Rekurrenten eintragen würde bzw. in der

Abwendung eines materiellen oder ideellen Nachteils, den der angefochtene

Entscheid zur Folge hätte. Voraussetzung ist weiter, dass der Rekurrent einen

eigenen praktischen Nutzen an der Rechtsmittelerhebung dartun kann. Die

Wahrnehmung der Interessen Dritter oder öffentlicher Interessen genügt dabei nicht.

Weiter muss der Rekurrent stärker als beliebige Dritte oder die Allgemeinheit

betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zum

Streit­gegenstand stehen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 20 ff.).

4.2

§ 338a

Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG)

stimmt mit § 21 lit. a VRG überein. Bei der Beschwerde von Nachbarn

gegen ein Bau­vorhaben wird in Konkretisierung der allgemeinen

Legitimationsvoraussetzungen eine hinreichend enge nachbarliche Raumbe­ziehung

und ein Berührtsein in qualifizierten eigenen Interessen verlangt

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 34 ff.; Walter Haller/Peter Karlen,

Rechtsschutz im Raumplanungs- und Baurecht, Zürich 1998,

N. 984 ff.; RB 1995 Nr. 9). Bezüglich der erforderlichen

engen nachbarlichen Raumbeziehung kommt der in Metern gemessenen Distanz keine

allein ausschlaggebende Bedeutung zu; massgebend ist vielmehr, auf welche

Entfernung sich das streitige Bauvorhaben im Sinn des geltend gemachten

Anfechtungs­interesses auszuwirken vermag (vgl. RB 2000 Nr. 9 =

BEZ 2000 Nr. 53; RB 1995 Nr. 9). Ein Berührtsein in eigenen

qualifizierten Interessen ist nach der Rechtsprechung dann gegeben, wenn der

Ausgang des Verfahrens, in das sich der Nachbar einschalten will, seine

Interessensphäre zu beeinflussen vermag, der Anfechtende also einen praktischen

Nutzen hat bzw. einen Nachteil abwenden kann, den der angefochtene Verwaltungsakt

für ihn zur Folge hätte. Ein schutzwürdiges Interesse liegt aber nicht schon

vor, wenn irgendwelche negativen Folgen des Bauvorhabens möglich und erkennbar

sind, sondern nur dann, wenn die Einwirkungen so beschaffen sind, dass sie auch

bei objektivierter Betrachtungsweise als Nachteil empfunden werden müssen; eine

besondere (subjektive) Empfindlichkeit des Betroffenen verdient keinen

Rechtsschutz (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 21; RB 1995

Nr. 9).

4.3

Die

ursprüngliche Stiftungsurkunde enthielt die Auflage, "die Gebäude und den

bestehenden Park im Zustand wie [am] Todestag [der Stifterin] zu erhalten und

fortbestehen zu lassen. Es dürfen keine baulichen Veränderungen erfolgen".

Der Zweck der Stiftung lautete folgendermassen: "Aus den Erträgnissen des

Stiftungsvermögens ist der Unterhalt der gewidmeten Liegenschaft zu bezahlen,

wobei der Stiftungsrat verpflichtet ist, jährlich angemessene Rückstellungen

vorzunehmen, um diese Erhaltung sicherzustellen. – Der aus den Erträgnissen

verbleibende Nettobetrag soll den nachbezeichneten Institutionen zu kommen [es

folgen drei verschiedene Einrichtungen]". In der geänderten Stiftungsurkunde

wird die Auflage nicht mehr erwähnt und der Zweck neu auf die Unterstützung der

drei bereits in der alten Urkunde erwähnten Institutionen beschränkt. Es

besteht ein konkretes Bauvorhaben bezüglich einer Neu­überbauung mit 22

Wohnungen. Ein baurechtliches Rekursverfahren ist hängig.

4.4

In diesem

Verfahren geht es nicht um die Erteilung einer Baubewilligung, sondern die

Abänderung einer Stiftungsurkunde. Gemäss abgeänderter Stiftungsurkunde wird

aber unter anderem die bisher nicht vorgesehene (bzw. ausdrücklich ausgeschlossene)

Möglichkeit eröffnet, das stiftungseigene Grundstück ohne Einschränkungen neu

zu überbauen. Ein konkretes Bauprojekt liegt bereits vor. Der

legitimationsbegründende Grad der Betroffenheit gleicht sich damit demjenigen

in baurechtlichen Verfahren an. Jedenfalls bei den direkten Anstössern des

streitbetroffenen Grundstücks ist unter diesen Umständen eine Betroffenheit in

qualifizierten Interessen anzunehmen. Die Interessen der direkten Anstösser

sind nicht bloss "mittelbarer" Natur, was gegebenenfalls zur

Verneinung der Legitimation führte (vgl. VGr, 4. Mai 2006, VB.2006.00067,

E. 2.3, www.vgrzh.ch).

4.5

Die

Beschwerdeführenden rügen eine erhebliche Beeinträchtigung der Wohnqualität der

Anstösser sowie eine Wertverminderung der angrenzenden Liegenschaften, die sich

aus der uneingeschränkten Überbauung der Liegenschaft X-Strasse 24 ergebe. Dies

wird vom Beschwerdegegner nicht bestritten. Er äussert vielmehr Verständnis für

den Widerstand der Beschwerdeführenden "gegen einen möglichen Wert­verlust

durch eine Minderbewertung ihrer Stockwerkliegenschaften, welche seinerzeit

durch ein von den jetzigen Klägern, resp. Eigentümern veranlassten

Näherbaurechtes eine deutliche Verbesserung ihrer Wohnqualität erreichten".

4.6

Es ist

nachfolgend zu prüfen, ob die einzelnen Beschwerdeführenden in qualifizierten

eigenen Interessen betroffen sind. – Das stiftungseigene Grundstück liegt an

der X-Strasse 24 in Y. In unmittelbarer Nachbarschaft befindet sich unter

anderem die Liegenschaft T-Strasse 51 sowie die Parzelle mit den – gemäss

unwidersprochen gebliebenen Angaben der Beschwerdeführenden – "im Bau

befindliche Liegenschaft X-Strasse 12e/12f/12g".

4.6.1

Die Beschwerdeführer A, B und C sind Stockwerkeigentümer der Liegenschaften

T-Strasse 51 bzw. X-Strasse 12e, f und g. Als unmittelbare Anstösser der streit­betroffenen

Liegenschaft haben sie ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung der angefochtenen

Anordnung im Sinn von § 21 lit. a VRG.

4.6.2

Dies trifft bei Beschwerdeführer E nicht zu; er ist nicht direkter Nachbar

der Liegenschaft X-Strasse 24, sondern lediglich Quartierbewohner, der die

Stifterin persönlich gekannt hat. Seine Betroffenheit ist affektiver Natur und

damit – wie gesehen – bei der Beurteilung der Legitimation nach § 21

lit. a VRG nicht massgeblich.

4.6.3

Die Beschwerdeführerin D ist zwar in Bezug auf einen schmalen Streifen des

stiftungseigenen Grundstücks Anstösserin. Bei ihr steht jedoch ihre Legitimation

– anders als bei den Beschwerdeführern A bis C – nicht bereits aufgrund der

Akten fest, da einerseits ihr Bezug zur Liegenschaft T-Strasse 43 unklar ist

und andererseits der interessierende Hauptanteil dieser Liegenschaft sich in

einiger Distanz zum streitbetroffenen Grundstück befindet. Damit hätte die

Beschwerdeführerin D ihre besondere Betroffenheit darlegen müssen (vgl. VGr,

4.

Mai 2006, E. 2.1 Abs. 2, VB.2006.00067, www.vgrzh.ch). Da sie

dies unterlassen hat, ist ihre Legitimation zu verneinen.

4.7

Zusammenfassend

hat die Vorinstanz bezüglich der Beschwerdeführenden D und E zu Recht die

Rekurslegitimation verneint, nicht aber bezüglich der Beschwerdeführer A bis C.

Die Beschwerde ist deshalb teilweise gutzuheissen und in Bezug auf die

Beschwerdeführer A bis C zur materiellen Prüfung an die Vorinstanz

zurückzuweisen.

5.

Mehrere am Verfahren Beteiligte tragen die Kosten in der Regel

entsprechend ihrem Unterliegen (§ 70 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 VRG).

Es ist nicht auf alle von den Beschwerdeführern A bis C gestellten

Anträge einzutreten (oben 1.3). In diesem Verfahren erreichen sie zudem ihr

Hauptanliegen – nämlich, dass keine baulichen Veränderungen auf dem

Nachbargrundstück vorgenommen werden – nicht. Vielmehr wird die Angelegenheit

zur materiellen Entscheidung an die Vorinstanz zurückgewiesen, da die Legitimation

der Beschwerdeführer A bis C zu bejahen ist. Dies führt dazu, dass der

Beschwerdegegner teilweise als nicht unterliegende Partei zu betrachten ist. Die

Beschwerde­führenden D und E unterliegen hingegen vollständig. Es rechtfertigt

sich, die Kosten den Beschwerdeführern A bis C zu je 2/15, den

Beschwerdeführenden D und E zu je 3/15 und dem Beschwerdegegner zu 3/15 aufzuerlegen.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

In teilweiser

Gutheissung der Beschwerde werden Dispositiv-Ziffern I und II des Entscheids

der Direktion der Justiz und des Innern vom 9. August 2006 bezüglich der Rekurrenten

A, B und C aufgehoben und die Angelegenheit insofern zur neuen Entscheidung

zurückgewiesen.

Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit auf sie eingetreten wird.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 4'060.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden A, B und C zu je 2/15, D und E zu je 3/15 sowie dem Beschwerdegegner

zu 3/15 auferlegt.

4.

Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in Zivilsachen an das Bundesgericht nach Art. 72 Abs. 2 lit. b Ziff. 4 des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung des Entscheids an gerechnet, beim Bundesgericht einzureichen.

5.

Mitteilung

an…