VB.2006.00352

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2006.00352

7. Dezember 2006Deutsch14 min

(URT.2006.9677)

Leistungen an die Fremdplatzierung der Kinder sind Sozialhilfeleistungen (E. 5.1). Auslegung des Rückerstattungstatbestands von § 27 SHG. Bei einem dauernd fremdplatzierten Kind liegt ein eigener sozialhilferechtlicher Wohnsitz vor. Die Leistungen kommen ihm zu und können deshalb von einem Elternteil, der durch eine Erbschaft in finanziell günstige Verhältnisse gelangt ist, nicht zurückgefordert werden (E. 5.2). Konstellationen, in denen dieses Auslegungsergebnis zu einer Ungleichbehandlung führen kann (E. 5.3).

Sachverhalt

Im Februar 2002 erteilte die Vormundschaftsbehörde X der

Jugend- und Familienberatung den Auftrag, die familiäre Situation der Familie

(das heisst der Eltern A und B sowie der 1997 bzw. 1999 geborenen Kinder D und E)

im Hinblick auf Vormundschafts- und Kindesschutzmassnahmen abzuklären. Am 8. Oktober

2002 ordnete die Vormundschaftsbehörde für die Eheleute A und B eine Beistandschaft

im Sinn von Art. 392 Ziff. 1 und Art. 393 Ziff. 2 des

Zivilgesetzbuchs (ZGB) an. Am 3. Juni 2003 ordnete die Vormundschaftsbehörde

für die beiden Kinder eine Beistandschaft im Sinn von Art. 308 Abs. 1

ZGB an. Am 25. Februar 2004 stimmte der Gemeinderat X der vorübergehenden

Platzierung von D und E bei der Pflegefamilie F zu und erteilte hierfür

Gutsprache für die anfallenden Kosten von Fr. 185.-/Tag/Kind zuzüglich

Nebenkosten von Fr. 120.-/Monat/Kind, unter Befristung der

Kostengutsprache bis längstens Ende Februar 2005 sowie unter Hinweis auf den

noch festzusetzenden Elternbeitrag. Die beiden Kinder wurden am 22. März

2004 in der Pflegefamilie aufgenommen. Die Vormundschaftsbehörde X setzte am 26. Oktober

2004 den Elternbeitrag rückwirkend auf 22. März 2004 auf insgesamt Fr. 2'000.-

pro Monat fest. Am 7. Juni 2005 stimmte die Vormundschaftsbehörde X der

Weiterführung der Fremdplatzierung von D und E bei der sozialpädagogischen

Pflegefamilie F zu; gleichzeitig befristete sie die Kostengutsprache von Fr. 11'340.-

pro Monat bis Ende Februar 2006. Am 6. Dezember 2005 beschloss die

Vormundschaftsbehörde X, die Fremdplatzierung von D und E bei der

sozialpädagogischen Pflegefamilie F werde per 10. Februar 2006 (Beginn

Sportferien) beendet.

Nachdem die Fürsorgebehörde X erfahren hatte, dass A aus

dem (noch nicht verteilten) Nachlass seines am 24. September 2005

verstorbenen Vaters "einen grösseren Geldbetrag" (Pflichtteil von

drei Vierteln der Erbschaft) erhalten werde (vgl. 8/6/10), beschloss sie am 20. Dezember

2005, die vom März 2004 bis Dezember 2005 aufgelaufenen Kosten der

Fremdplatzierung der beiden Kinder im Betrag von Fr. 196'735.- würden zurückgefordert

(Disp. Ziffer 1). Sobald A über die Erbschaft verfügen könne, habe er die

aufgelaufenen Fremdplatzierungskosten im Umfang der Erbschaft zurückzuerstatten

(Disp. Ziffer 2).

Erwägungen

II.

Dagegen gelangten A und B mit Rekurs vom 17. Januar

2006.

an den Bezirksrat Y. Sie beantragten, die Verfügung der Fürsorgebehörde X

vom 20. Dezember 2005 vollumfänglich aufzuheben und festzustellen, dass

für die den jeweils vereinbarten Elternbeitrag übersteigenden

Fremdplatzierungskosten für die beiden Kinder D und E kein Rückerstattungsanspruch

bestehe; eventuell sei Disp. Ziffer 2 der Verfügung dahin abzuändern, dass

bei der Berechnung der Rückerstattungsforderung ein Freibetrag von Fr. 40'000.-

berücksichtigt werde. Der Bezirksrat Y hiess den Rekurs am 20. Juni 2006

im Sinn der Erwägungen teilweise gut. Wie sich aus Letzteren ergibt, entsprach

er damit im Wesentlichen dem Eventualbegehren der Rekurrierenden.

III.

Mit Beschwerde vom 5. September 2006 beantragten A

und B dem Verwaltungsgericht, den Rekursentscheid des Bezirksrats Y

vollumfänglich aufzuheben und die Rückerstattungsforderung der Fürsorgebehörde X

abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der

Beschwerdegegnerin. Wie sich aus der Beschwerdebegründung ergibt, soll damit

der Rekursentscheid insoweit aufgehoben werden, als darin der Rekurs abgewiesen

worden ist. Der Bezirksrat Y und die Fürsorgebehörde X verzichteten

ausdrücklich bzw. stillschweigend auf Vernehmlassung.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden

Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Weil

auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

Im Zeitpunkt, in welchem die Fürsorgebehörde die

Rückforderung der den Elternbeitrag übersteigenden Kosten der Fremdplatzierung

durch formelle Verfügung geltend machte (mit Beschluss vom 20. Dezember

2005), stand der Umfang der Erbschaft des Beschwerdeführers 1 nicht genau fest.

Dementsprechend wurde in diesem Beschluss kein bestimmter

Rückerstattungsbetrag, sondern lediglich die grundsätzliche Verpflichtung zur

Rückerstattung im Umfang der anfallenden Erbschaft festgelegt und wurde im

dagegen erhobenen Rekurs der Antrag als Feststellungsbegehren formuliert;

danach habe die Rekursbehörde festzustellen, dass der geltend gemachte

Rückerstattungsanspruch nicht bestehe. Dem Beschluss vom 20. Dezember 2005

kommt in diesem Sinn lediglich die Bedeutung eines Vorentscheids zu. Der

Bezirksrat ist stillschweigend davon ausgegangen, dass ein solcher Vorentscheid

mit Rekurs anfechtbar sei. Dem ist zuzustimmen: Das Verwaltungsrechtspflegegesetz

umschreibt die Voraussetzungen für die selbständige Anfechtung von Vorentscheiden

nur hinsichtlich der Beschwerde an das Verwaltungsgericht (in § 48 Abs. 3

VRG); wegen des Grundsatzes der Einheit des Verfahrens müssen aber unter den

nämlichen Voraussetzungen Vorentscheide von Verwaltungsbehörden auch mit Rekurs

an die (erstinstanzliche) Rechtsmittelbehörde angefochten werden können (Alfred

Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des

Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19 N. 54, § 48 N. 14).

Im vorliegenden Fall sind die Voraussetzungen für eine selbständige Anfechtung

des Beschlusses vom 20. Dezember 2005 in analoger Anwendung von § 48 Abs. 3

VRG erfüllt.

3.

Wer für seinen Lebensunterhalt und den seiner

Familienangehörigen mit gleichem Wohnsitz nicht hinreichend oder nicht

rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann, hat nach § 14 des Sozialhilfegesetzes

vom 14. Juni 1981 (SHG) Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe. Diese soll

nach § 15 SHG das soziale Existenzminimum gewährleisten, das neben den üblichen

Aufwendungen für den Lebensunterhalt auch individuelle Bedürfnisse angemessen berücksichtigt

(Abs. 1). Kindern und Jugendlichen ist eine ihren Bedürfnissen angepasste

Pflege und Erziehung sowie eine ihren Fähigkeiten entsprechende persönliche

Förderung und Ausbildung zu ermöglichen (Abs. 3). Das Sozialhilfegesetz

regelt in § 26 die Rückerstattung unrechtmässig bezogener und in § 27

die Rückerstattung rechtmässig bezogener wirtschaftlicher Hilfe. Rechtmässig

bezogene wirtschaftliche Hilfe kann unter anderem ganz oder teilweise

zurückgefordert werden, wenn der Hilfeempfänger aus Erbschaft, Lotteriegewinn

oder anderen nicht auf eigener Arbeitsleistung zurückzuführenden Gründen in

finanziell günstige Verhältnisse gelangt (§ 27 Abs. 1 lit. b

SHG). Der Rückerstattungsanspruch erstreckt sich auf Leistungen, die der

Hilfeempfänger für sich selbst, seinen Ehegatten während der Ehe und seine

Kinder während ihrer Unmündigkeit erhalten hat (Abs. 2). Wirtschaftliche

Hilfe, die jemand für sich selbst während seiner Unmündigkeit oder bis zum

Abschluss einer in dieser Zeit begonnen Ausbildung bezogen hat, ist nicht

zurückzuerstatten (Abs. 3 Satz 1). Für die Kosten des Aufenthalts in

einem Jugendheim gilt dies bis zum 22. Altersjahr (Abs. 3 Satz 2).

4.

Die Fürsorgebehörde X (die wie die Vormundschaftsbehörde

mit dem Gemeinderat identisch ist) stützte ihre Rückforderung in tatsächlicher

Hinsicht auf den Erbanfall des Beschwerdeführers 1 und in rechtlicher Hinsicht

auf § 27 Abs. 2 lit. b SHG. Dagegen wandten die

Beschwerdeführenden schon im Rekursverfahren ein, der ihren Kindern zustehende

Unterhaltsanspruch nach Art. 276 ZGB entspreche bezüglich der Kosten der

Fremdplatzierung dem durch die Vormundschaftsbehörde festgesetzten

Elternbeitrag von monatlich Fr. 2'000.-. Wären die Beschwerdeführenden der

diesbezüglichen Verpflichtung nicht nachgekommen und wäre dessen Erfüllung

daher vom Gemeinwesen übernommen worden, so könnte Letzteres den Anspruch

gegenüber den Eltern gestützt auf Art. 289 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 279

ZGB vor dem Zivilrichter einklagen. Dieser Anspruch der Kinder im Umfang des

festgesetzten Elternbeitrags sei jedoch nicht streitig, da die Beschwerdeführenden

ihrer diesbezüglichen Verpflichtung stets nachgekommen seien. Streitig sei die

von der Beschwerdegegnerin geltend gemachte Rückforderung der den Elternbeitrag

übersteigenden Kosten der Fremdplatzierung. Diese Kosten könnten nur unter den

Voraussetzungen von § 27 SHG zurückgefordert werden, und diese

Voraussetzungen seien hier nicht erfüllt. Mit der Fremdplatzierung hätten die

Kinder einen eigenen Unterstützungswohnsitz im Sinn von § 37 Abs. 3 lit. c

SHG und Art. 7 Abs. 3 lit. c des Bundesgesetzes vom 24. Juni

1977.

über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger (Zuständigkeitsgesetz,

ZUG) begründet, mithin ab diesem Zeitpunkt keine Unterstützungseinheit mehr

zusammen mit den Eltern gebildet. Damit komme der von der Beschwerdegegnerin

für die Rückerstattung angerufene § 27 Abs. 1 lit. b SHG nicht

zum Zug; vielmehr greife § 27 Abs. 3 SHG Platz, wonach

wirtschaftliche Hilfe, die "jemand für sich selbst während seiner

Unmündigkeit" bezogen habe, nicht zurückerstattet werden müsse.

Dieser Argumentation hält der Bezirksrat im Wesentlichen

entgegen: Es treffe nicht zu, dass der bezüglich der streitbetroffenen

Fremdplatzierungskosten festgesetzte Elternbeitrag dem zivilrechtlichen

Unterhaltsanspruch der Kinder entspreche; ändere sich nämlich die Leistungsfähigkeit

der Eltern, so ändere sich damit nach Art. 285 Abs. 1 ZGB auch der

Unterhaltsanspruch des Kindes. Zudem könne eine sich aus dem Sozialhilferecht

ergebende Rückerstattungspflicht für wirtschaftliche Hilfe nicht mit dem

Hinweis auf die Erfüllung der zivilrechtlichen Unterhaltspflicht in Abrede

gestellt werden. Art. 7 Abs. 3 lit. c ZUG und § 37 Abs. 3

lit. c SHG befassten sich als reine Zuständigkeitsbestimmungen nicht mit

Fragen der Rückerstattung sozialhilferechtlicher Leistungen und des familienrechtlichen

Unterhaltsanspruchs der Kinder. Auf § 27 Abs. 3 SHG könnten sich die

Beschwerdeführenden sodann von vornherein nicht berufen, weil die Anwendung

dieser Bestimmung voraussetze, dass die Kinder selber durch die Erbschaft in

günstige Verhältnisse (im Sinn von § 27 Abs. 1 lit. b SHG)

gelangt wären, was hier nicht zutreffe. Fraglich sei einzig, ob im vorliegenden

Fall § 27 Abs. 2 SHG einer Rückerstattung entgegenstehe, was dann anzunehmen

wäre, wenn die streitbetroffenen Fremdplatzierungskosten nicht als Leistungen

im Sinn dieser Bestimmung zu qualifizieren wären. Diese Frage, die die Rechtsprechung

bisher offen gelassen habe, sei zu verneinen. Eine solche Auslegung von § 27

SHG entspreche auch "Sinn und Geist" des Gesetzes. Denn es sei nicht

einzusehen, weshalb gerade Fremdplatzierungskosten vom Grundsatz ausgenommen

werden sollten, dass (nicht durch eigene Arbeitsleistung) in günstige

Verhältnisse gelangte Sozialhilfeempfänger zur Rückerstattung der Leistungen

verpflichtet werden könnten (Rekursentscheid E. 5.2 und 5.3).

5.

5.1

Nach

zutreffender Auffassung der Parteien handelt es sich bei den Leistungen, welche

die Beschwerdegegnerin zur Bezahlung der den festgesetzten Elternbeitrag

übersteigenden Fremdplatzierungskosten erbracht hat, um wirtschaftliche Hilfe

im Sinn von § 14 ff. SHG. Die Beschwerdeführenden bestreiten aber,

dass diese im Sinn von § 27 Abs. 2 SHG rückerstattungspflichtig

seien, da die Kinder mit der Fremdplatzierung einen eigenen Unterstützungswohnsitz

begründet und während der Dauer dieser Fremdplatzierung keine Unterstützungseinheit

mit den Eltern mehr gebildet hätten.

5.2

Mit der

Auslegung von § 27 SHG (in der damals gültigen, im Wesentlichen aber

gleich wie heute lautenden Fassung) hat sich das Verwaltungsgericht im Urteil

VB.2002.00041 vom 11. April 2002 (RB 2002 Nr. 64) befasst. Zu

beurteilen war dort die Rückerstattungsforderung gegen einen in günstige

Verhältnisse geratenen Ehemann für Leistungen, die während der Dauer des

Getrenntlebens an seine Frau und die mit ihr zusammenlebenden Kindern

ausgerichtet worden waren. Das Gericht erwog, der Beschwerdeführer habe selber

keine wirtschaftliche Hilfe bezogen, nach dem Wortlaut von § 27 SHG sei

aber nur rückerstattungspflichtig, wer selbst wirtschaftliche Hilfe bezogen

habe. Wenn sich § 27 Abs. 2 SHG auch auf Leistungen zugunsten des

Ehegatten während der Ehe und zugunsten der Kinder während deren Unmündigkeit

beziehe, so beschränke dies nur den Umfang der Rückerstattungspflicht. Eine

historische, systematische oder teleologische Auslegung würde keine

Anhaltspunkte für einen anderen vom Wortlaut abweichenden Inhalt der Bestimmung

sprechen. Das Verwaltungsgericht kam daher zum Schluss, dass die fraglichen Leistungen

nicht zurückgefordert werden können, hielt dabei aber fest, dass dem Entscheid

keinerlei präjudizielle Wirkungen in Fällen zukomme, in denen über die

Rückforderbarkeit von Fremdplatzierungskosten zu entscheiden sein werde.

Ausgehend von diesem Verständnis von § 27 SHG ist im

vorliegenden Fall entscheidend, wer als Bezüger der wirtschaftlichen Hilfe zu

gelten hat, ob allein die fremdplatzierten Kinder oder neben ihnen auch deren

Eltern. Ausgangspunkt für eine Antwort bildet § 14 SHG, der die

Anspruchsvoraussetzungen für den Bezug wirtschaftliche Hilfe umschreibt. Für

Familienangehörige kann hiernach nur Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe erhoben

werden, wenn diese den gleichen Wohnsitz haben. Nach seinem Sinn und Zweck kann

dieser Zusatz nur dahingehend verstanden werden, dass die Familienangehörigen

eine Unterstützungseinheit bilden müssen. Wenn ein unmündiges Kind auf Dauer

nicht bei den Eltern wohnt, so hat es gemäss § 37 Abs. 3 lit. c

SHG und Art. 7 Abs. 3 lit. c ZUG einen eigenen

sozialhilferechtlichen Wohnsitz und bildet eine von den Eltern unabhängige Unterstützungseinheit.

Auch wenn die genannten Bestimmungen die inner- und interkantonale

Zuständigkeit regeln und hier daher nicht direkt anwendbar sind, so können sie

gleichwohl zur Ermittlung des Inhalts von § 14 SHG herangezogen werden

(zur Funktion und Auslegung von § 37 Abs. 3 lit. c SHG und Art. 7

Abs. 3 lit. c ZUG vgl. RB 2002 Nr. 62). Demgemäss geht auch

das Sozialhilfe-Behördenhandbuch davon aus, dass die Rückerstattungspflicht ein

Zusammenwohnen der hilfeempfangenden Person mit dem Rückerstattungspflichtigen

zur Zeit des Hilfebezugs voraussetzt, was bei dauernd fremdplatzierten Kindern

nicht der Fall sei (Sozialhilfe-Behördenhandbuch, herausgegeben von der

Abteilung öffentliche Sozialhilfe des kantonalen Sozialamtes, Ziff. 2.5.3/§ 27

SHG/S. 1).

5.3

Es ist

zwar nicht zu verkennen, dass diese enge Auslegung von § 27 SHG nicht in

jeder Hinsicht befriedigen kann. Zu Recht hat bereits der Bezirksrat darauf

hingewiesen, dass damit Eltern benachteiligt würden, für deren Kind lediglich

ambulante Massnahmen durch die Sozialhilfe finanziert würden und die daher

weiterhin eine Unterstützungseinheit mit dem Kind bildeten. Auch im erwähnten Entscheid

vom 11. April 2002 (RB 2002 Nr. 64) hat das Verwaltungsgericht

ein gewisses Unbehagen mit der getroffenen Lösung zum Ausdruck gebracht, dabei

aber darauf hingewiesen, dass auch die andere Betrachtung zu stossenden

Ergebnissen führen könne. Gleiches gilt auch bei Fallkonstellationen wie der vorliegenden.

Wenn der Vermögensanfall der Eltern bereits vor der Fremdplatzierung erfolgt

wäre, so wären die Elternbeiträge gemäss den SKOS-Richtlinien zur Bemessung der

Elternbeiträge an fremdplatzierte Kinder zu bemessen gewesen (H.3). Nach diesen

ist in der Regel dem aktuellen Einkommen der Eltern ein Anteil von rund 10 %

des Vermögens jährlich hinzuzurechnen, wenn dieses den Freibetrag der

Richtlinien übersteigt. Von der Differenz zwischen dem Bedarf und dem um den Vermögenszehntel

erweiterten Einkommen kann rund die Hälfte als Beitragsleistung von den Eltern

gefordert werden. Bei Anwendung dieser Richtlinie und einer Fremdplatzierung

der Kinder von rund 2 Jahren würde demnach das gleiche Vermögen zu weniger als

10.

% beansprucht, während bei einer Rückerstattung nach § 27 SHG dieses

grundsätzlich bis auf den Vermögensfreibetrag gemäss den Regeln zu den Ergänzungsleistungen

in Anspruch genommen werden könnte. Hätte etwa der Beschwerdeführer im

vorliegenden Fall bereits vor der Fremdplatzierung ein Vermögen von angenommen Fr. 200'000

geerbt, so wäre dieses für die rund 23 Monate der Fremdplatzierung mit

zusätzlichen Elternbeiträgen von ca. Fr. 19'000 belastet worden. Weil der

Erbanfall nun aber erst später erfolgt ist, könnten die Eltern bei einem angenommenen

Erbschaftsbetrag in gleicher Höhe im Rahmen der Rückerstattung nunmehr mit Fr. 160'000

beansprucht werden.

Um diese stossende Ungleichbehandlung zu vermeiden, müsste

die Sozialhilfebehörde den ihr im Rahmen der Kann-Formulierung von § 27 Abs. 1

Ingress SHG zugestandenen Ermessensspielraum dermassen stark strapazieren, dass

der Rückforderungstatbestand in diesen Fällen grundsätzlich in Frage gestellt

wird. Es erscheint aus rechtsstaatlicher Sicht nicht überzeugend, wenn den

örtlichen Sozialbehörden in solchen Fällen zugemutet würde, innerhalb einer

solchen Bandbreite die angemessene Lösung für den Rückerstattungsumfang zu

finden. Vielmehr liegt es am kantonalen Gesetzgeber, den Kreis der rückerstattungspflichtigen

Personen, die Voraussetzungen und den Umfang der Rückerstattungspflicht mittels

einer klaren Regelung zu umschreiben. Dabei ist auch in Rechnung zu stellen,

dass die Rückerstattung wirtschaftlicher Hilfe in der neueren

sozialhilferechtlichen Diskussion eher als politisch-psychologisches Symbol

denn als Finanzierungsquelle für die Sozialhilfe angesehen oder gar als "archaische"

Eintrittsbarriere bezeichnet wird (vgl. Felix Wolffers, Grundriss des

Sozialhilferechts, 2. A., Bern etc. 1999, S. 176 f.; Judith Widmer,

Verhältnis der Verwandtenunterstützungspflicht zur Sozialhilfe in Theorie und

Praxis, Zürich 2001, S. 102 f.).

6.

Die Beschwerde ist demgemäss gutzuheissen.

Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind die

Kosten der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 13 in Verbindung mit § 70

VRG). Sie hat ausserdem die obsiegenden Beschwerdeführenden angemessen zu

entschädigen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Der Beschluss der Fürsorgebehörde X vom 20. Dezember

2005.

und der Rekursentscheid des Bezirksrates Y vom 20. Juni 2006 werden

aufgehoben.

2.

Die Gerichtsgebühr

wird festgesetzt auf

Fr. 6'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 6'060.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4.

Die

Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden für das Beschwerde-

und das Rekursverfahren binnen 30 Tagen nach Zustellung dieses Entscheids eine

Parteientschädigung von insgesamt Fr. 3'000.- (Mehrwertsteuer inbegriffen)

zu zahlen.

5.

Mitteilung an …