VB.2006.00403

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2006.00403

7. Dezember 2006Deutsch12 min

(URT.2006.9652)

Die Beschwerdeführenden beklagen eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, da die einschneidenden Auflagen ohne vorherige Anhörung verfügt worden seien. Im Baubewilligungsverfahren wird jedoch der Anspruch auf rechtliches Gehör weitgehend dadurch gewahrt, dass sich der Baugesuchsteller im Rahmen seiner Baueingabe auf diejenigen Umstände berufen kann, die nach seiner Auffassung zur unbelasteten Baubewilligung führen müssen. Die Beschwerdeführenden haben dazu in ihrem Baugesuch nichts vorgebracht, obwohl sie aufgrund der Lage ihres Grundstückes in der Landwirtschaftszone und an der Staatsstrasse mit Auflagen rechnen mussten (E. 4.1). Es bestehen zwar gewisse Zweifel daran, ob die angefochtene Verfügung der Beschwerdegegnerin den aus dem rechtlichen Gehör fliessenden Anforderungen genügten, indes wurde ein allfälliger Mangel spätestens im Rekursverfahren geheilt (E. 4.2).

Sachverhalt

Die Baubehörde X erteilte am 14. Februar

2006 A und B die nachträgliche baurechtliche Bewilligung für die Umnutzung

eines in der Landwirtschaftszone an der L-Strasse (Staatsstrasse) gelegenen

Werkstattgebäudes in einen Dorfladen mit Imbissecke auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01

im Weiler M. Mit diesem Beschluss wurde der Bauherrschaft auch die Verfügung

der Baudirektion des Kantons Zürich vom 17. Januar 2006 eröffnet, womit

dem Vorhaben die erforderliche Ausnahmebewilligung nach Art. 37a des Bundesgesetzes

vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG) sowie die

strassenpolizeiliche Bewilligung erteilt wurde. Im Rahmen dieser Bewilligung

wurde verlangt, dass die Bauzufahrt und die Verkehrserschliessung

ausschliesslich über die N-Strasse zu erfolgen hätten; das direkte Ein- und

Ausfahren auf die L-Strasse und/oder der Materialumschlag auf derselben sei

untersagt (Disp.-Ziff. II lit. a). Das Grundstück sollte weiter durch

bauliche Massnahmen unüberfahrbar und dauerhaft auf der

ganzen Anstosslänge gegen das Staatsstrassengebiet

abgegrenzt werden; mobile Abschrankungen seien nicht gestattet (Disp.-Ziff. II

lit. b). Schliesslich wurde für das Bauvorhaben ein zuständiger

Unterhaltsingenieur bezeichnet und die örtliche Baubehörde eingeladen, diesen

zur abschliessenden Baukontrolle/Bauabnahme beizuziehen (Disp.-Ziff. II lit. c

und d).

Erwägungen

II.

Gegen die Verfügung der Baudirektion erhoben

A und B Rekurs an die Baurekurskommission III des Kantons Zürich und verlangten

sinngemäss die Aufhebung der strassenpolizeilichen Auflagen und Bedingungen.

Die Baurekurskommission III wies den Rekurs am 26. Juli 2006 unter

Kostenfolgen für die Rekurrenten ab.

III.

Mit Beschwerde vom 19. September 2006

gelangten A und B an das Verwaltungsgericht und verlangten, der Rekursentscheid

sowie die Auflagen und Bedingungen gemäss Disp.-Ziff. II lit. a und b

der strassenpolizeilichen Bewilligung seien aufzuheben, eventuell sei die Sache

zur Ergänzung und Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Zu den

Nebenfolgen beantragten sie, die erst- und zweitinstanzlichen Verfahrenskosten

seien der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen und die Beschwerdeführer seien für

das Rekurs- und Beschwerdeverfahren angemessen zu entschädigen.

Die Baudirektion und die Baurekurskommission

III beantragten am 6. bzw. 20. Oktober 2006 ohne weitere Bemerkungen die

Beschwerdeabweisung.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der

vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen

erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Nach § 240 Abs. 1 des Planungs‑ und

Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) dürfen durch Bauten, Anlagen,

Bepflanzungen und sonstige Grundstücknutzungen weder der Verkehr behindert oder

gefährdet noch der Bestand und die Sicherheit des Strassenkörpers

beeinträchtigt werden. Im Bereich wichtiger Strassen haben

Verkehrserschliessungen nach Möglichkeit rückwärtig oder durch Zusammenfassung

mehrerer Ausfahrten zu erfolgen (§ 240 Abs. 3 PBG). Die

Verkehrserschliessung bildet eine Grundanforderung für Bauten und Anlagen sowie

für Umbauten oder Nutzungsänderungen, durch die von den bisherigen

Verhältnissen wesentlich abgewichen wird (§ 233 Abs. 1 und 2 PBG).

Bestehende Bauten und Anlagen, die Bauvorschriften widersprechen, dürfen nach § 357

Abs. 1 PBG umgebaut und erweitert werden, wenn keine überwiegenden

öffentlichen oder nachbarlichen Interessen entgegenstehen; für neue oder weitergehende

Abweichungen von Vorschriften bleiben die erforderlichen Ausnahmebewilligungen

vorbehalten. Die baurechtliche Bewilligung kann verlangen, dass Verbesserungen

gegenüber dem bestehenden Zustand vorgenommen werden, die im öffentlichen Interesse

liegen und nach den Umständen zumutbar sind (§ 357 Abs. 4 PBG).

3.

3.1

Das

Grundstück Kat.-Nr. 01 liegt mit seiner nordwestlichen Grenze von knapp 50

m Länge an der L-Strasse, welche die Ortschaften Y und Z verbindet. Im Osten

wird es durch die kommunale N-Strasse begrenzt, welche in der nordöstlichen

Grundstücksecke in die L-Strasse mündet. Die Beschwerdeführenden haben das

ehemalige Lager- und Werkstattgebäude eigenmächtig zu einem Dorfladen mit

Imbissecke umgebaut und hierfür unter anderem längs der Ostseite des Gebäudes

vier Parkplätze sowie im Süden einen weiteren Parkplatz und eine freistehende

Kühlzelle errichtet. Der Ladeneingang befindet sich auf der im Gelände etwas

höher gelegenen Südseite. Nicht von der Umnutzung betroffen sind Werkstatträumlichkeiten

im Untergeschoss des Gebäudes, wo die Beschwerdeführenden eine Radio/TV-Reparaturwerkstatt

betreiben. Diese Werkstatt ist über eine separate Tür von Norden her

zugänglich; vor dem Eingang liegt eine mit Verbundsteinen befestigte Fläche mit

Anschluss an die L-Strasse. Dieser Zugang, welcher über einen Asphaltbelag auch

mit der N-Strasse verbunden ist, wurde bisher als Werkstattzufahrt und insbesondere

zum Be- und Entladen von Geräten benutzt.

3.2

Die

Baurekurskommission erwog, die bestehende Erschliessungssituation sei nicht

rechtswidrig, sondern allenfalls unbefriedigend gewesen. Dies verbiete es aber

nicht, eine rückwärtige Erschliessung zu verlangen, wenn die Verkehrssicherheit

aufgrund der Erstellung oder Änderung von Bauten oder Anlagen neu zu beurteilen

sei. Mit der Einrichtung des Dorfladens mit Imbissecke werde der

Publikumsverkehr auf dem Grundstück intensiviert und die Situation entscheidend

verändert. Auch wenn die neuen Kundenparkplätze an der N-Strasse lägen, so

könne nicht ausgeschlossen werden, dass Kunden des Durchgangsverkehrs ihre

Fahrzeuge auf der Nordseite abstellen und danach direkt auf die L-Strasse

zurückfahren würden. Da damit die Verkehrssituation verschlechtert werde, seien

die angeordneten Massnahmen sinnvoll und lägen ohne weiteres innerhalb des Ermessens

der Beschwerdegegnerin. Die Massnahmen seien auch verhältnismässig und somit

zumutbar, dies insbesondere weil die Nordseite des Gebäudes auch über die

asphaltierte Fläche von der N-Strasse her zu erreichen sei.

4.

Die Beschwerdeführenden beklagen vorab eine Verletzung des

rechtlichen Gehörs, da die äusserst einschneidenden Auflagen und Bedingungen

ohne vorherige Anhörung verfügt worden seien. Die Beschwerdegegnerin habe die

ihr obliegenden Interessenabwägungen und Ermessenentscheide überhaupt nicht

begründet; der Mangel sei auch im Rekursverfahren nicht geheilt worden.

4.1

Das Recht

auf Äusserung und Anhörung bildet Teilgehalt des rechtlichen Gehörs und steht

grundsätzlich auch dem Gesuchsteller im nichtstreitigen Verwaltungsverfahren

wie dem Baubewilligungsverfahren zu. In diesen Verfahren wird der Anspruch

regelmässig dadurch gewahrt, dass sich der Baugesuchsteller im Rahmen seiner

Baueingabe auf diejenigen Umstände berufen kann, die seiner Auffassung nach zur

unbelasteten Bewilligung seines Vorhabens führen müssen. Im vorliegenden Fall

mussten die Beschwerdeführenden aufgrund der Lage ihres Grundstückes in der

Landwirtschaftszone und an der Staatsstrasse mit einschränkenden Auflagen in

der Baubewilligung ohne weiteres rechnen. Dabei war insbesondere wegen der

Erstellung zusätzlicher Abstellplätze auch mit einer neuen Beurteilung der

Verkehrserschliessung und Verkehrssicherheit zu rechnen. Unter diesen Umständen

hätten sich die Beschwerdeführenden bereits mit ihrem Baugesuch zur Verkehrs-

und Erschliessungssituation äussern müssen und konnten sich nicht darauf

verlassen, vor der Verfügung diesbezüglicher Auflagen angehört zu werden. Ihr

Recht auf Äusserung und Anhörung wurde daher nicht verletzt.

4.2

Die

Pflicht der Behörden zur Begründung von Verfügungen leitet sich ebenfalls aus

dem Anspruch auf rechtliches Gehör ab und wird in § 10 Abs. 2 VRG

statuiert. An die Begründung erstinstanzlicher Verwaltungsakte sind im

Allgemeinen keine allzu hohen Anforderungen zu stellen. Sie muss so abgefasst

sein, dass sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft

geben und in voller Kenntnis der Gründe ein Rechtsmittel ergreifen kann. Die

Begründungsdichte hängt von der Entscheidungsfreiheit der Behörde und der

Eingriffsintensität ab (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar

zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 10

N. 39, 41 und 43).

Es bestehen gewisse Zweifel daran, ob die angefochtene

Verfügung der Beschwerdegegnerin diesen Anforderungen genügte. Darin wurde

nämlich nur gerade auf § 240 PBG verwiesen, ohne dass auf die konkreten Umstände

der bestehenden Ausfahrt und das Bauvorhaben als solches eingegangen worden

wäre. Die Beschwerdegegnerin erachtete allerdings die Auflagen offenbar als

unproblematisch, da den Baueingabeplänen nicht zu entnehmen war, dass ein Teil

des Untergeschosses mit seinem nordseitigen Zugang weiterhin als Werkstatt genutzt

werden sollte und demnach das Interesse an der bestehenden Ausfahrt auf die L-Strasse

fortbestand. Soweit dennoch ein Begründungsmangel vorliegen sollte, wurde

dieser jedenfalls im Rekursverfahren geheilt. In ihrer Vernehmlassung samt Mitbericht

ergänzte die Beschwerdegegnerin die ursprüngliche Begründung; sodann setzt sich

insbesondere der Rekursentscheid mit der konkreten Situation und den

entscheidrelevanten Vorbringen der Beschwerdeführenden in ihrer Rekursschrift

sowie in der auf die Rekursvernehmlassung hin verfassten Eingabe vom 25. April

2006.

hinreichend auseinander.

5.

5.1

Die

Beschwerdeführenden machen geltend, die strittigen Auflagen und Bedingungen

würden die Besitzstandgarantie von § 357 PBG verletzen. Die

Erschliessungssituation vor der Umnutzung sei nicht rechtswidrig gewesen, da § 240

PBG die Ausfahrt auf wichtige öffentliche Strassen nicht grundsätzlich

verbiete. Die vorgenommene Umnutzung des Obergeschosses habe keine wesentliche

neue Erschliessungssituation verursacht, weshalb die Erschliessungsverhältnisse

gemäss § 233 Abs. 2 PBG nicht hätten neu überprüft werden dürfen.

Aus dem Umstand, dass die bisherige Erschliessungssituation

gemäss dem Rekursentscheid nicht als rechtswidrig, sondern nur als unbefriedigend

bezeichnet werden kann, lässt sich nichts für die Beschwerdeführenden ableiten.

Die Beschwerdegegnerin stützte die angefochtene Verfügung auf § 240 PBG.

Die Baurekurskommission verwies zwar – angeregt durch einen Hinweis in der

Vernehmlassung – auf die Abgrenzungs- bzw. Zuständigkeitsprobleme bei der

Anwendung von § 357 Abs. 4 PBG und der Erschliessungsvorschrift

gemäss § 233 PBG (E. 5.1), nahm im Entscheid aber eine

Gesamtbeurteilung der Verkehrssicherheit vor, da sie von einer wesentlich

veränderten Situation bezüglich Erschliessung und Verkehrssicherheit ausging (E. 5.2).

Massnahmen zur Verbesserung der Verkehrssicherheit müssen

sich nur dann auf § 357 Abs. 4 PBG abstützen, wenn kein Zusammenhang

zwischen dem Änderungsvorhaben selber und der angestrebten Verbesserung

besteht. Soll jedoch mit einer Nebenbestimmung ein Mangel behoben werden, der

durch den Umbau oder die Erweiterung des Gebäudes verursacht oder verschärft

wird, so kann diese Anordnung auch ohne Abstützung auf § 357 Abs. 4

PBG getroffen werden (vgl. RB 1998 Nr. 124), so etwa wie hier in

Anwendung der Vorschriften über die Erschliessung und Verkehrssicherheit. Die

Beschwerdeführenden wollen mit ihrem Laden und Imbiss nicht nur die Dorfbewohner,

sondern explizit auch den Durchgangsverkehr ansprechen. Dies veranlasste sie

denn auch zur Erstellung von zusätzlich fünf Besucherparkplätzen auf der

Ostseite des Gebäudes. Damit wird in verkehrsmässiger Hinsicht ganz erheblich

von den bisherigen Verhältnissen abgewichen (vgl. § 233 Abs. 2 PBG).

Wenngleich diese neuen Parkplätze selber an der N-Strasse liegen, so erhöht die

publikumsintensivere Gebäudenutzung dennoch die Gefahr, dass vermehrt Fahrzeuge

direkt von der L-Strasse auf den befestigten Vorplatz auf der nördlichen Gebäudeseite

fahren, ehe sie wieder direkt – allenfalls sogar mit einem Rückwärtsmanöver –

auf die Staatsstrasse ausfahren. Aufgrund dieser Umstände bestand durchaus

Anlass für eine neue Beurteilung der gesamten Erschliessungssituation inklusive

Verkehrssicherheit. Eine Verletzung der Bestandesgarantie kann darin nicht

erblickt werden.

5.2

Weiter

rügen die Beschwerdeführenden eine Verletzung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes.

Die verfügten Massnahmen seien unnötig, hätten mit milderen Massnahmen erreicht

werden können und seien in ihren Auswirkungen und gemessen an den auf dem Spiel

stehenden öffentlichen Interessen unzumutbar.

Bei der Beurteilung der konkreten Gefahrensituation war

vorliegend zu beachten, dass die L-Strasse den Weiler M von Süden her gesehen

in einer langgezogenen Rechtskurve durchquert. Die strittige Einfahrt liegt im

Innenradius dieser Kurve und kurz nach der Innerorts-Geschwindigkeitsbeschränkung

und nur weniger Meter vor den Einmündungen der N-Strasse und der

gegenüberliegenden O-Strasse. Unter diesen Umständen durften die Vorinstanzen

ein öffentliches Interesse an der seitlichen Erschliessung des gesamten

Werkstattgrundstücks von der N-Strasse ohne weiteres bejahen. Um ein direktes

Ein- und Ausfahren vom Vorplatz effektiv zu verhindern, sind sodann nicht nur

ein Verbot, sondern ebenso auch bauliche Massnahmen notwendig. Die Abschrankung

des Grundstücks gegenüber der L-Strasse kann – wie dies die Baupolizei in ihrer

Stellungnahme vom 31. März 2006 versichert – durchaus mit einfachen Mitteln

realisiert werden. Da der befestigte Vorplatz bereits heute über eine

asphaltierte Fläche mit der N-Strasse verbunden ist, sollte auch in dieser

Hinsicht kein grosser Anpassungsbedarf bestehen. Als übertrieben erscheinen

daher die Ausführungen der Beschwerdeführenden in ihrer Stellungnahme, wonach

sie massive bauliche Änderungen für einen überschwemmungssicheren Wendeplatz,

die Verbreiterung des Wegs zur N-Strasse und die Absperrungen finanzieren

müssten. Soweit der bestehende Vorplatz für ein Wendemanöver nicht ausreichen

sollte, können die Werkstattkunden – wie im Übrigen auch die Ladenbesucher –

über die N-Strasse rückwärts ein- oder ausparkieren. Die Beschwerdeführenden

haben es schliesslich ihrem eigenmächtigen Vorgehen zuzuschreiben, dass sie

allenfalls notwendige zusätzliche Umgebungsarbeiten nicht bei der

Aussenraumplanung zum Dorfladen berücksichtigen und mit den Bau- und Umgebungsarbeiten

koordinieren konnten.

6.

Demgemäss erweisen sich die angefochtenen Auflagen als

rechtmässig; ein Ermessensmissbrauch oder eine Ermessensüberschreitung kann den

Vorinstanzen nicht vorgeworfen werden (vgl. § 50 Abs. 1 und Abs. 2

lit. c VRG). Die Beschwerde ist daher abzuweisen.

Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind die

Kosten den Beschwerdeführenden aufzuerlegen (§ 13 in Verbindung mit § 70

VRG). Eine Parteientschädigung steht ihnen damit von vornherein nicht zu (§ 17

Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'060.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden je zur Hälfte solidarisch auferlegt.

4.

Es wird keine

Parteientschädigung zugesprochen.

5.

Mitteilung

an …