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Entscheid

VB.2006.00417

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2006.00417

17. Januar 2007Deutsch15 min

(URT.2007.9735)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Mit drei separaten Verfügungen vom 4. Januar 2006

befahl das Amt für Städtebau der A AG als Betreiberin der Anlagen sowie den

Eigentümern der jeweiligen Liegenschaften die Beseitigung von mehreren

Plakatwerbestellen an der L- und an der M-Strasse. Bei diesen

Plakatwerbestellen handelt es sich um fest installierte, grossformatige Flachbildschirme,

die wechselnde Reklamen zeigen.

Erwägungen

II.

Die hiergegen von der A AG und den jeweiligen Eigentümern

erhobenen Rekurse vereinigte die Baurekurskommission I und hiess sie am 25. August

2006.

gut; sie hob die angefochtenen Verfügungen auf und lud das Amt für

Städtebau zur Erteilung der Baubewilligungen ein.

Auf ein von den Rekurrierenden am 11. September 2006

eingereichtes Erläuterungsgesuch trat die Baurekurskommission I am 3. November

2006.

nicht ein.

III.

Mit Beschwerde vom 29. September 2006 beantragte die

Stadt Zürich dem Verwaltungsgericht Aufhebung des Rekursentscheids und

Wiederherstellung der Beseitigungsbefehle unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen; überdies sei ein Augenschein bei Dunkelheit durchzuführen.

Die Vorinstanz schloss am 20. Oktober 2006 auf

Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdegegnerschaft liess am 6. Dezember

2006.

Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen

beantragen.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig zur Behandlung der Beschwerde gegen den

angefochtenen Entscheid der Baurekurskommission. Da der Beschwerdeführerin bei

der Anwendung von § 238 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September

1975.

(PBG) ein durch die Gemeindeautonomie geschützter Beurteilungsspielraum

zusteht, ist sie zur Beschwerde legitimiert. Auf das frist- und formgerecht erhobene

Rechtsmittel ist damit einzutreten.

1.2

Der

beantragte Augenschein ist nicht erforderlich, da sich der massgebliche Sachverhalt

aufgrund des von der Vorinstanz am 12. Juni 2006 durchgeführten

Augenscheins sowie der bei den Akten liegenden Fotografien mit ausreichender

Deutlichkeit ergibt (RB 1995 Nr. 12 = BEZ 1995 Nr. 32, mit

Hinweisen). Auf die bei dieser Gelegenheit gewonnenen Erkenntnisse darf auch im

vorliegenden Beschwerdeverfahren abgestellt werden (RB 1981 Nr. 2).

2.

2.1

Nachdem

das Amt für Städtebau mit Schreiben vom 19. August 2005 die Eigentümer der

jeweiligen Liegenschaften auf die Bewilligungspflicht für das Anbringen der als

Reklameanlagen qualifizierten Flachbildschirme hingewiesen und gestützt auf § 238

Abs. 2 PBG die Beseitigung verlangt hatte, liessen die Eigentümer und

die Betreiberin der Werbeanlagen mit im Wesentlichen gleich lautenden Schreiben

vom 19. September 2005 geltend machen, die Flachbildschirme befänden sich

in seit Jahrzehnten bestehenden, schon bisher Werbezwecken dienenden Vitrinen.

Das Anbringen der Flachbildschirme stelle weder eine bauliche noch eine

nutzungsmässige Änderung dar und unterliege deshalb nicht der

Bewilligungspflicht, weshalb auch kein Anlass zur angeordneten Beseitigung

bestehe. In der Folge erliess das Amt für Städtebau die angefochtenen Verfügungen

vom 4. Januar 2006.

Obwohl kein förmliches Baugesuch eingereicht worden ist

und die Baurekurskommission die Frage der Bewilligungspflicht offen gelassen

hat, rechtfertigt es sich angesichts der dargelegten Ausgangslage, in erster

Linie die Bewilligungspflicht zu prüfen. Das erscheint umso eher geboten, als,

wie dem Erläuterungsgesuch vom 11. September 2006 zu entnehmen ist, auch

die Beschwerdegegnerin an einer solchen Klärung interessiert ist.

2.2

Während

bei der Liegenschaft L-Strasse 01 unbestritten ist, dass dort bisher zwei bewilligte

Schaukästen vorhanden waren, ist bei den beiden anderen Liegenschaften der bewilligte

Zustand weniger klar. Bei der Liegenschaft L-Strasse 02/N-Strasse handelt

es sich um eine Fensteröffnung, die laut den Ausführungen der Beschwerdegegnerschaft

schon vor Jahrzehnten zu einem Schaufenster umfunktioniert worden sei, in dem

die Fotos der im dortigen Cabaret tätigen Frauen ausgehängt wurden. Bei der

Liegenschaft M-Strasse 03/O-Strasse 04 befindet sich der Bildschirm im oberen

Teil einer früheren Türöffnung, die in einem nicht aktenkundigen Zeitpunkt in

einen Schaukasten umgewandelt worden sein soll.

2.3

Vitrinen

oder Schaukästen sind Behälter, die auf mindestens einer Seite mit einer Glaswand

versehen sind und so den Blick auf die darin ausgestellten Gegenstände oder Dokumente

ermöglichen. Im nicht kommerziellen Bereich finden sie Verwendung zur Präsentation

von Sammlungsgegenständen, Trophäen oder dergleichen und zur Veröffentlichung

von Mitteilungen. Im kommerziellen Bereich dienen sie der Präsentation von

Verkaufsobjekten, Warenmustern oder dergleichen, der Veröffentlichung von

Werbebotschaften, dem Aushang des Angebots von Gastwirtschaften usw. Im

Aussenbereich sind sie in der Regel fest mit einer Gebäudefassade verbunden

oder in diese eingelassen. Gegenüber Schaufenstern weisen die in die Fassade

eingebauten Schaukästen regelmässig geringere Dimensionen auf und durchbrechen

die Mauer nicht vollständig, sind also nur vom Äussern des Gebäudes her zugänglich.

Wie die bei den Vorakten liegenden Fotos zeigen, stellen die

streitbetroffenen Flachbildschirme keine in bisher vorhandenen Schaukästen

präsentierte Objekte dar, sondern ersetzen die Schaukästen bzw. Schaufenster.

Die Bildschirme sind nicht im Innern eines Kastens untergebracht, sondern

ersetzen mehr oder weniger fassadenbündig die (begriffsnotwendig transparente)

Glaswand, die bei einem Schaukasten den Blick auf den in der Tiefe des Kastens

präsentierten Inhalt ermöglichen soll. Sie stellen deshalb keine bestimmungsgemässe

Verwendung der bisherigen Schaukästen oder -fenster, sondern neue Einrichtungen

dar, über deren Bewilligungspflicht die Baubehörde ungeachtet der vorbestehenden

und teilweise bewilligten Fassadeneinbauten neu entscheiden durfte. Entsprechend

der Zweckbestimmung der eingebauten Monitore, wechselnde Werbebotschaften zu zeigen,

hat sie die Baubehörde sodann zutreffend als gemäss § 309 Abs. 1 lit. m PBG

bewilligungspflichtige Reklameanlagen qualifiziert.

3.

Die Liegenschaften mit den streitbetroffenen

Reklameanlagen befinden sich allesamt in der Kernzone Altstadt gemäss Bau- und

Zonenordnung der Stadt Zürich vom 23. Oktober 1991 (BZO) und damit in

einem geschützten Ortsbild von überkommunaler Bedeutung. Alle drei

Liegenschaften sind überdies im Inventar der kunst- und kulturhistorischen

Schutzobjekte von kommunaler Bedeutung aufgeführt.

3.1

Gemäss Art. 43

BZO sind in den Kernzonen Bauten, Anlagen und Umschwung im ganzen und in ihren

einzelnen Teilen so zu gestalten, dass der typische Gebietscharakter bewahrt

bleibt und eine gute Gesamtwirkung erzielt wird. Diese Anforderungen decken

sich mit jenen der kantonalrechtlichen Vorschrift von § 238 Abs. 2

PBG, welche eine besondere Rücksicht auf Objekte des Natur- und Heimatschutzes

verlangt. Auch nach dieser Vorschrift müssen sich Bauten und Anlagen in Kernzonen

nicht nur befriedigend (vgl. § 238 Abs. 1 PBG), sondern gut

einordnen, das heisst, sie müssen erhöhten gestalterischen Ansprüchen genügen

(BGr, 19. Juli 2005,1P.208/2005, www.bgr.ch; VGr, 17. Dezember

2003, VB.2003.00301, E. 2).

Bei der Anwendung von § 238 Abs. 2 PBG steht der

örtlichen Baubehörde eine von den Rechtsmittelinstanzen zu beachtende besondere

Entscheidungs- und Ermessensfreiheit zu. Sodann handelt es sich bei den

Kernzonenvorschriften um kompetenzgemäss erlassenes kommunales Recht, dessen

Auslegung durch die kommunalen Behörden nach ständiger Rechtsprechung zu

schützen ist, wenn sie vertretbar und nicht rechtsverletzend ist. Auch insofern

haben sich die kantonalen Rechtsmittelinstanzen bei der Überprüfung zurückzuhalten

(RB 1981 Nr. 20; VGr, 19. Mai 1988, BEZ 1988 Nr. 14

E. 1h). Mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht können

Rechtsverletzungen im Sinn von § 50 Abs. 2 VRG sowie gemäss § 51

VRG eine für den Entscheid erhebliche unrichtige oder ungenügende Feststellung

des Sachverhalts gerügt werden. Hat die Baurekurskommission einen Einordnungsentscheid

der kommunalen Behörde aufgehoben, so kann diese neben der Rüge der unrichtigen

Feststellung des massgeblichen Sachverhalts insbesondere geltend machen, die Rekursinstanz

habe ohne triftige Gründe in die besondere Entscheidungs- und Ermessensfreiheit

der kommunalen Behörde eingegriffen bzw. eine vertretbare und nicht rechtsverletzende

Auslegung des kommunalen Rechts nicht geschützt. Nehmen die Rekursinstanz und

das Verwaltungsgericht eine eigene umfassende Beurteilung der Gestaltung und

der Einordnung des Bauvorhabens vor, so überschreiten sie in willkürlicher

Weise ihre Kognition und verletzen damit gleichzeitig die Gemeindeautonomie

(BGr, 21. Juni 2005, ZBl 107/2006, 430 E. 4).

Aus verfassungsrechtlicher Sicht ist sodann zu beachten, dass

das Verbot der streitbetroffenen Reklameanlagen aus Gründen des

Ortsbildschutzes eine Beschränkung der Eigentums- und der Wirtschaftsfreiheit darstellt.

Die dafür erforderliche gesetzliche Grundlage findet sich in Art. 43 BZO

und § 238 Abs. 2 PBG. Darüber hinaus hat die Beschränkung dem

Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu genügen, das heisst, sie muss zur

Verwirklichung der in Frage stehenden öffentlichen Interessen geeignet und

notwendig sein; überdies hat der angestrebte Zweck in einem vertretbaren

Verhältnis zu den dem Privaten auferlegten Freiheitsbeschränkungen zu stehen.

3.2

In den

angefochtenen Verfügungen hat die örtliche Baubehörde unter Berufung auf Art. 43

BZO und § 238 Abs. 2 PBG die nachträgliche Bewilligung im

Wesentlichen mit der Begründung verweigert, die beleuchteten und mit

wechselnder Fremdwerbung betriebenen Reklameanlagen würden weder eine gute

Gesamtwirkung erzielen noch Rücksicht auf die denkmalpflegerisch besonders

sensible Umgebung in der Altstadt nehmen. In den Rekursvernehmlassungen hat sie

überdies auf die Tendenz zu marktschreierischer Werbung in der Zürcher Altstadt

hingewiesen, die im Widerspruch zur komplexen städtebaulichen Struktur mit der

zumeist wertvollen Bausubstanz und damit zum Gebietscharakter stehe. Es bestehe

eine stringente Bewilligungspraxis, die dieser sensiblen Umgebung Rechnung

trage und sich dennoch differenziert des Einzelfalls annehme. Dabei müsse die

Altstadt in ihrer Eigenart und typischen, unverwechselbaren Erscheinung

erhalten und gestärkt werden. Die Bedeutung der Altstadt mit ihrer Vielzahl von

baukünstlerisch und/oder historisch wichtigen Bauten gehe weit über diejenige

eines blossen Einkaufs- und Vergnügungsquartiers hinaus, weshalb die

Bewilligungspraxis verhindern müsse, dass der Eindruck eines Einkaufszentrums

entstehe. Jede Art der Werbung müsse deshalb gut gestaltet sein und sich gut in

die vorhandene Umgebung einfügen; die nutzungsspezifische Beschriftung stelle

dabei ein wesentliches Element der Bewilligungspraxis dar. Dass die Bildschirme

bei sonnigem Wetter oder geringer Publikumsfrequenz abgeschaltet würden, ändere

nichts an der ungenügenden Einordnung. Durch die alle 10 Sekunden wechselnden Motive

entstehe der Eindruck von bewegten Bildern, was zusammen mit der Leuchtwirkung

zusätzlich zur störenden Wirkung der Anlagen beitrage. Dass in der Altstadt

schon zahlreiche Werbeanlagen vorhanden seien, rechtfertige keine weitere

Steigerung. Entscheidend sei dabei nicht die Gestaltung der Bildschirme,

sondern die Wirkung der grellen, in rascher Folge wechselnden Bilder.

Die Baurekurskommission hat nach einem Augenschein an den

drei Standorten erwogen, die Bildschirme würden in der jeweiligen baulichen

Umgebung nicht störend in Erscheinung treten und weder eine Beeinträchtigung

der inventarisierten Bauten noch der Altstadt darstellen. Die Mehrzahl der

Schaufenster entlang der L-Strasse werde von grellen Lichtern geprägt, die sich

in den verschiedensten Formen in alle Richtungen ausbreiteten, um die zum

Verkauf stehenden Waren und Dienstleistungen anzupreisen; diese lebendige und

fröhliche Lichtschlange ziehe sich den Windungen der Strasse folgend mit

wenigen Unterbrüchen vom P bis zur Q-Strasse hin. Die Strassen würden zudem von

einem fast ununterbrochenen Passantenstrom belebt. Von einer mittelalterlichen

dunklen Altstadt könne gerade bei der L- und M-Strasse nicht gesprochen werde

und es wäre weltfremd, das dortige Strassenbild auf derartige mittelalterliche

Verhältnisse zurückführen zu wollen. Schliesslich legt die Vorinstanz bezogen

auf die drei Standorte dar, dass die Monitore am jeweiligen Ort die

inventarisierten Gebäude nicht beeinträchtigen, sondern sich gut in die bestehende

bauliche Umgebung einordnen würden. Diese sei jeweils ohnehin schon stark ausgeleuchtet,

weshalb das eher matte Licht der Bildschirme, die erst aus der Nähe erkannt würden,

nicht störend wirke.

3.3

Diese

Erwägungen der Baurekurskommission, die kaum auf die mit der Rekursvernehmlassung

nachgebrachten Argumente eingehen und sich im Wesentlichen auf eine eigene

ästhetische Wertung beschränken, lassen die Würdigung der örtlichen Baubehörde nicht

als sachlich nicht mehr vertretbar erscheinen, sondern zielen am Kern der Sache

vorbei. In besonderem Mass gilt das für die Unterstellung, die

Beschwerdeführerin wolle das Strassenbild von M- und L-Strasse auf mittelalterlich

dunkle Verhältnisse zurückführen. Vielmehr hat die Bewilligungsbehörde in der

Rekursvernehmlassung einleuchtend dargelegt, dass sich ihre Bewilligungspraxis

daran orientiere, die Altstadt in ihrer Eigenart zu erhalten, die als

Baudenkmal ein kultureller Bedeutungsträger und mehr als nur ein Einkaufs- und

Vergnügungsquartier sei. Unter diesem Gesichtswinkel ist es ohne weiteres

nachvollziehbar, dass die städtische Bewilligungspraxis einem Überhandnehmen

von Reklameanlagen entgegen wirken will und deshalb grundsätzlich restriktiv

gehandhabt wird. Um in einem schützenswerten Ortsbild die Zahl der Reklamen aus

ästhetischen Gründen in Grenzen zu halten, ist die von der Beschwerdegegnerin

vorgenommene Differenzierung zwischen Eigen- und Fremdwerbung zulässig (BGE 128

I 3 E. 4b). Indem sie Auskündigungen für die in den betreffenden Liegenschaften

ansässigen Betriebe in einem weiten Umfang zulässt, trägt sie der Eigentums-

und der Wirtschaftsfreiheit hinreichend Rechnung; die stärkeren Einschränkungen

für Fremdwerbung erscheinen angesichts des hohen baukünstlerischen und

historischen Werts der Altstadt als verhältnismässig. Auch wenn auf den

Bildschirmen unter anderem auf die in den betreffenden Liegenschaften tätigen Betriebe

(Schuhladen/Cabaret/Bar bzw. Reisebüro) hingewiesen wird, überwiegt die Fremdwerbung

und ist es deshalb sachgerecht, sie der für solche Reklamen geltenden strengeren

Praxis zu unterwerfen. Der Hinweis der Vorinstanz auf die im Umfeld der

streitbetroffenen Monitore anzutreffenden Schaufenster, Lichtinstallationen,

Bar- und Wirtshausschilder usw., welche auf die in den jeweiligen

Liegenschaften ansässigen Betriebe aufmerksam machen, ist deshalb nicht

gerechtfertigt. Die Beschwerdeführerin macht sodann zutreffend geltend, dass

die Bildschirme an den inventarisierten Gebäuden und in der historischen

Altstadt stärker als Fremdkörper wahrgenommen werden als herkömmliche

Werbeanlagen. Ihre Leuchtkraft und die alle 10 Sekunden wechselnden Bilder

sorgen insbesondere bei Dunkelheit für optische Reize, die im schutzwürdigen

Ortsbild mit guten Gründen sogar als störend gewürdigt werden können. Diesen Reklameanlagen

an den in Frage stehenden Standorten die geforderte gute Einordnung

abzusprechen, liegt deshalb bei weitem innerhalb des der örtlichen Baubehörde

bei der Anwendung der Ästhetikvorschriften zustehenden Ermessens- und Beurteilungsspielraums.

Die Vorinstanz hat somit unzulässigerweise in diesen Spielraum eingegriffen,

weshalb ihr Entscheid als rechtsverletzend aufzuheben und die angefochtenen

Verfügungen wiederherzustellen sind.

3.4

Für die

vor der Vorinstanz eventuell beantragte Rückweisung der Akten zur Durchführung

eines Baubewilligungsverfahrens besteht kein Anlass, nachdem der Beseitigungsbefehl

nicht allein auf dem Fehlen einer Bewilligung, sondern auf einer umfassenden

materiellen Prüfung der Bewilligungsfähigkeit beruht. Die angeordnete

Beseitigung ist gemäss § 341 PBG geboten und angesichts des Umstands, dass

lediglich die Bildschirme aus den früheren Schaukästen oder -fenstern entfernt

werden müssen, auch innert der angesetzten Frist von 10 Tagen ohne weiteres

verhältnismässig.

4.

Ausgangsgemäss sind die Kosten der Rechtsmittelverfahren

unter solidarischer Haftung je zur Hälfte der Beschwerdegegnerin Nr. 1 und zu

je 1/6 den Beschwerdegegnern Nrn. 2-4 aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung

mit § 13 Abs. 2 VRG). Angesichts des der Bewilligungsbehörde

entstandenen besonderen Aufwands sind sie überdies für das Verfahren vor beiden

Instanzen zu einer Parteienschädigung von insgesamt Fr. 2'050.- an die

Beschwerdeführerin zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).

Demgemäss

entscheidet die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Der Rekursentscheid vom 25. August 2006 wird aufgehoben

und die Verfügungen des Amtes für Städtebau vom 4. Januar 2006 werden

wiederhergestellt.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 3'060.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichts- und Rekurskosten werden unter solidarischer Haftung zur Hälfte der

Beschwerdegegnerin Nr. 1 und zu je 1/6 den Beschwerdegegnern Nrn. 2-4 auferlegt.

4.

Die

Beschwerdegegnerin Nr. 1 wird zu einer Parteientschädigung von Fr. 1'000.-

und die Beschwerdegegner Nrn. 2-4 zu je einer solchen von Fr. 350.- an die

Beschwerdeführerin verpflichtet, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft des

Entscheids.

5.

Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist

innert 30 Tagen, von der Zustellung des Entscheids an gerechnet, beim Bundesgericht

einzureichen.

6.

Mitteilung an …