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Entscheid

VB.2006.00425

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2006.00425

23. Mai 2007Deutsch20 min

(URT.2007.10035)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Mit Ausschreibung vom 30. Juni 2006 eröffnete die

Baudirektion Kanton Zürich, Immobilienamt, ein selektives Verfahren für die

Vergabe der Reinigung der kantonalen Verwaltungs- und Gerichtsgebäude in zwei

Losen. Ziel der Präqualifikation sollte es sein, maximal 6 geeignete Anbietende

für die Erbringung der geforderten Reinigungsleistungen zu ermitteln. Die

Eignungskriterien umschreiben neben einer vollständigen Selbstdeklaration der

Anbieter verschiedene weitere zwingende Qualifikationsvoraussetzungen sowie so

genannte "Bewertete Eignungskriterien", bei denen für die

Qualifikation zur 2. Stufe des Verfahrens mindestens 380 Punkte erreicht werden

müssen. Die von den qualifizierten Bewerbern erzielte Punktezahl soll im Rahmen

der Zuschlagskriterien mit maximal 50 von 500 Punkten in die 2. Stufe des

Verfahrens übernommen werden.

Von den 12 rechtzeitig eingegangenen Bewerbungen wurden

mit Verfügung vom 21. September 2006 nur zwei für die 2. Stufe des Verfahrens

selektioniert, nämlich die "Bietergemeinschaft J AG, K AG, L AG"

sowie die N AG. Die übrigen Bewerber erfüllten zwar alle die zwingenden

Qualifikationsvoraussetzungen, verfehlten jedoch die Mindestzahl von 380 Punkten.

Erwägungen

II.

Hiergegen gelangten 4 der ausgeschiedenen Anbietenden mit

separaten Beschwerden ans Verwaltungsgericht und beantragten im Wesentlichen

Aufhebung der angefochtenen Verfügung sowie Wiederholung des

Präqualifikationsverfahrens und/oder Selektion der jeweiligen

Beschwerdeführerinnen für die 2. Stufe des Verfahrens. Von diesen hatten die A

AG (VB.2006.00425) als Drittplatzierte 318 Punkte, die C AG (VB.2006.00426) als

Achtplatzierte 283 Punkte, die E AG (VB.2006.00433) als Sechstplatzierte 300

Punkte und die G AG (VB.2006.00434) als Fünftplatzierte Anbietende 301 Punkte erzielt.

Alle Beschwerdeführerinnen beantragten, den Beschwerden

sei aufschiebende Wirkung zu erteilen sowie Kostenauflage an die Gegenparteien

und Zusprechung einer Parteientschädigung.

Der Beschwerdegegner liess am 16. November 2006 Abweisung

der Beschwerden unter Kosten- und Entschädigungsfolgen beantragen.

Mit Verfügungen vom 9. Oktober, 27. November und 6.

Dezember 2006 sowie 16. Januar 2007 wurden den Beschwerden einstweilen

aufschiebende Wirkung erteilt und weitere prozessleitende Anordnungen getroffen.

In Replik und Duplik hielten die Parteien an ihren

Anträgen fest.

Mit Präsidialverfügung vom 20. Februar 2007 wurden die

Verfahren vereinigt und den Beschwerden die aufschiebende Wirkung definitiv erteilt.

Mit Verfügung vom 4. Mai 2007 wurden die für die 2. Stufe

qualifizierten Anbietenden als Mitbeteiligte ins Verfahren einbezogen und wurde

ihnen Gelegenheit zur Stellungnahme geboten.

Mit Eingabe vom 14. Mai 2007 liess sich die

Bietergemeinschaft J AG, K AG, L AG vernehmen.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Vergabeentscheide kantonaler und kommunaler Auftraggeber können

unmittelbar mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden (RB 1999

Nr. 27 = BEZ 1999 Nr. 13 =

ZBl 100/1999, S. 372; vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich

1999, § 41 N. 22). Auf das Beschwerdeverfahren gelangen die Art. 15 ff.

der revidierten Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche

Beschaffungswesen vom 15. März 2001 (IVöB) sowie § 2 des Gesetzes vom

15.

September 2003 über den Beitritt zur revidierten Interkantonalen

Vereinbarung zur Anwendung.

2.

Die Auswahl der Teilnehmenden im selektiven Verfahren wird

in Art. 15 Abs. 1bis lit. c

IVöB ausdrücklich als anfechtbarer Entscheid bezeichnet. Die nicht zur 2. Stufe

zugelassenen Beschwerdeführerinnen, die grundsätzlich in der Lage sind, Arbeiten

der hier in Frage stehenden Art auszuführen, sind gemäss § 21 lit. a in Verbindung

mit § 70 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur

Beschwerde gegen den Präqualifikationsentscheid befugt.

3.

2.

Beschwerdeführerinnen rügen die ungenügende Begründung

ihrer Nichtqualifikation und im Zusammenhang damit auch die in vielen Punkten

"offene" Umschreibung der Anforderungen, welche unter anderem dazu

führe, dass die vom Beschwerdegegner vorgenommene Bewertung dieser Kriterien nicht

nachvollzogen werden könne.

3.1

Der

Entscheid über die Auswahl der Teilnehmenden im selektiven Vergabeverfahren bedarf

wie alle anfechtbaren Vergabeentscheide einer Begründung (RB 2000

Nr. 60). Das Vergaberecht enthält diesbezüglich allerdings einzelne

Sonderregeln. Gemäss Art. 13 lit. h IVöB gewährleistet das kantonale

Recht eine "kurze Begründung" des Zuschlags. § 38 Abs. 2

der Submissionsverordnung vom 23. Juli 2003 (SubmV) verlangt für Verfügungen

der Vergabestelle allgemein eine summarische Begründung. Zudem gibt gemäss

Abs. 3 dieser Bestimmung die Vergabestelle auf Gesuch hin den nicht

berücksichtigten Anbietenden verschiedene Begründungselemente bekannt, darunter

die wesentlichen Gründe für die Nichtberücksichtigung (lit. d) und die

ausschlaggebenden Vorteile des berücksichtigten Angebots (lit. e). Diese

Anforderungen müssen sinngemäss auch für Präqualifikationsentscheide gelten.

Auch hier können aber die Vergabeinstanzen die Begründung eines Vergabeentscheids

noch im Rahmen der Beschwerdeantwort ergänzen und damit eine allfällige

Verletzung des rechtlichen Gehörs, die aus dem ursprünglichen Fehlen einer

ausreichenden Begründung erwachsen konnte, beheben (RB 2000 Nr. 59 = BEZ

2000.

Nr. 25 E. 4a; VGr, 13. November 2002, VB.2001.00198, E. 3a,

www.vgrzh.ch). Eine weitere Ergänzung im Rahmen eines vom Gericht angeordneten

zweiten Schriftenwechsels ist dagegen grundsätzlich nicht zulässig (VGr, 19. Juni

2002, VB.2001.00360, E. 5d, www.vgrzh.ch).

3.2

Zur

Begründung des Qualifikationsentscheids stützt sich der Beschwerdegegner im

Wesentlichen auf seine Bewertungsskala und die in tabellarischer Form erfolgte

Auswertung. Zahlreiche der bewerteten Kriterien bzw. Unterkriterien sind nicht

direkt quantifizierbar, sondern es wird die Qualität eines von den Anbietenden

vorzulegenden Konzepts beurteilt, wobei 5 Punkte für ein ausgezeichnetes, 4 für

ein sehr gutes, 3 für ein gutes und 2 für ein oberflächliches Konzept vergeben

werden; 1 Punkt wird erzielt, wenn kein Konzept, aber "Stichpunkte"

vorhanden sind und kein Punkt wird bei fehlenden Angaben vergeben. In den

Ausschreibungsunterlagen umschreibt der Beschwerdegegner seine Erwartungen an diese

Konzepte in den Bereichen "Know-how-Transfer in das Mandat", "Erfahrung

mit Reinigung von sensitiven Gebäuden", "Organisation von Fenster-

und Storenreinigung", "Umsetzung Qualitätsmanagement" in einer

Weise, die den Anbietenden einen sehr grossen Spielraum in formaler und

inhaltlicher Hinsicht lässt. Eine nachvollziehbare Bewertung, die insbesondere

erkennen lässt, weshalb eine bestimmte Lösung im Vergleich mit den von den

Konkurrentinnen angebotenen höher oder tiefer eingestuft wurde, ist bei dieser

offenen Umschreibung der Anforderungen von vornherein anspruchsvoll und erfordert

deshalb einen erheblichen Begründungsaufwand. Die tabellarische

Zusammenstellung für sich allein stellt jedenfalls keine hinreichende

Begründung dar, da aus dieser nicht ersichtlich ist, aus welchen Gründen die

einzelnen Noten vergeben wurden. Sodann beschränken sich die in der Beschwerdeantwort

nachgebrachten Erläuterungen zu den jeweiligen Bewertungen auf punktuelle

Begründungen der jeweiligen Einstufungen, ohne dass der Bewertungsmassstab

erkennbar und die relative Einstufung in Bezug auf andere Lösungen nachvollziehbar

wird.

Trotz des vom Beschwerdegegner für das

Präqualifikationsverfahren betriebenen grossen Aufwands erscheint deshalb der

Einwand der ungenügenden Begründung als gerechtfertigt. Obschon die Beschwerde bereits

aus diesem Grund gutzuheissen ist, ist einzelne weiteren Rügen, deren Klärung

für den Fortgang der Beschaffung dienlich erscheint, im Folgenden gleichwohl einzugehen.

4.

4.1

Nach Art.

X Ziffer 1 des Übereinkommens vom 15. April 1994 über das öffentliche

Beschaffungswesen (GPA; SR 0.632.231.422) lädt die Vergabebehörde im Rahmen des

selektiven Verfahrens zur Gewährleistung eines optimal wirksamen Wettbewerbs

für jede geplante Beschaffung die grösstmögliche mit einer effizienten

Abwicklung der Beschaffung zu vereinbarende Zahl von Anbietenden zur

Angebotsabgabe ein. Entsprechend sieht Art. 12 Abs. 1 lit. b IVöB vor, dass die

Zahl der zur Angebotsabgabe eingeladenen Anbietenden nur beschränkt werden

darf, wenn sonst die Auftragsvergabe nicht effizient abgewickelt werden kann,

wobei ein wirksamer Wettbewerb gewährleistet sein muss.

4.2

Gemäss

Ziffer 5.6.3 des Pflichtenhefts gelten nur solche Anbietende als geeignet und

werden zur 2. Stufe des Verfahrens zugelassen, die im

Präqualifikationsverfahren mindestens 380 Punkte erreichen, wobei, falls mehr als

sechs Anbietende dieses Minimum erreichen, nur die sechs mit dem höchsten

Punktetotal für die 2. Stufe berücksichtigt werden. Von 12 Teilnehmenden haben

die erfolgreichen Mitbeteiligten 416 und 384 Punkte erreicht. Die übrigen

Teilnehmenden erreichten zwischen 176 und 318 Punkten, davon die

Beschwerdeführerinnen 318, 283, 300 bzw. 301 Punkte.

Wenn der Beschwerdegegner maximal 6 Anbietende hat

zulassen wollen, so ist davon auszugehen, dass auch bei Erreichen dieser Zahl

die 2. Stufe effizient abgewickelt werden könnte. Die weitergehende

Beschränkung der Zahl der Teilnehmenden lässt sich somit nicht mit der

effizienten Abwicklung der 2. Verfahrensstufe rechtfertigen, sondern nur damit,

dass aufgrund sachlich gerechtfertigter Kriterien weniger als sechs der Anbietenden

als für die Erbringung der nachgefragten Leistung geeignet erscheinen. Das

streitbetroffene Präqualifikationsverfahren, das laut Ziffer 3.2 des

Pflichtenhefts darauf abzielt, nur diejenigen Anbietenden auszuwählen, welche

den Anforderungen des Auftraggebers "bestmöglich" entsprechen, geht

über diese zulässigen Eignungsanforderungen hinaus und steht deshalb im Widerspruch

zu Art. X Ziffer 1 GPA und Art. 12 Abs. 1 lit. b IVöB. Das zeigt sich auch

darin, dass ein Anbieter, der in sämtlichen Kriterien mit 3 Punkten

bewertet wird, was gemäss Bewertungsskala einer guten Beurteilung entspricht,

gesamthaft lediglich 300 Punkte erreichen und sich damit nicht qualifizieren

kann. Vielmehr muss ein Anbieter, um die Punktelimite von 380 Punkten zu

erreichen, in fast allen Kriterien mit 4 Punkten, das heisst sehr gut, bewertet

werden; ein Bewerber, der in sämtlichen Kriterien 4 Punkte erzielt, kann

maximal 400 Punkte erreichen und übertrifft damit die Limite nur geringfügig.

Damit gehen die Eignungsanforderungen eindeutig über das hinaus, was zur

effizienten Abwicklung des Verfahrens notwendig ist und verhindern einen

wirksamen Wettbewerb. Es leuchtet denn auch nicht ein, dass mehrere grosse,

langjährig in der Reinigungsbranche tätige Unternehmen, welche die zwingenden

Eignungsvoraussetzungen gemäss Ausschreibung ohne weiteres erfüllen und schon

bisher neben kantonalen Büroliegenschaften auch solche von privaten

Dienstleistungsunternehmen wie Banken und Versicherungen reinigen, für die

Erbringung der hier nachgefragten Leistungen von vornherein nicht in Frage

kommen sollen. Sodann ist offenkundig, dass die Selektion von nur 2 Anbietenden

für die zwei zu vergebenden Reinigungs-Lose weder den Wettbewerb noch die mit

dem Vergabeverfahren angestrebte wirtschaftliche Verwendung der öffentlichen

Mittel (Art. 1 Abs. 3 lit. d IVöB) fördert, sondern das Gegenteil zu bewirken

droht.

4.3

Sachgerecht

ist es deshalb grundsätzlich diejenigen Anbietenden zuzulassen, welche neben

der Erfüllung der zwingenden Eignungskriterien im Durchschnitt die Note

"gut", das heisst 3 Punkte pro Kriterium und somit insgesamt 300

Punkte erreichen. Wird diese Punktezahl von mehr als 6 Anbietenden erreicht, so

sind, wie dies in den Ausschreibungsunterlagen zulässigerweise vorgesehen ist,

nur die sechs Anbietenden mit dem höchsten Punktetotal für die 2. Stufe zu

berücksichtigen.

5.

5.1

Die Präqualifikation im selektiven

Verfahren erfolgt anhand von Eignungskriterien; sie umschreiben die Anforderungen,

welche an die Anbietenden gestellt werden, um zu gewährleisten,

dass sie zur Ausführung des geplanten Auftrags in der Lage sind (RB 2000

Nr. 70 = BEZ 2000 Nr. 25, E. 6a; vgl. Peter Gauch/Hubert

Stöckli, Thesen zum neuen Vergaberecht des Bundes ‑ Vergabethesen

1999, Freiburg 1999, Ziff. 10, auch zum Folgenden). Die Vergabebehörde hat

nach § 22 SubmV objektive Kriterien und die zu erbringenden Nachweise zur

Beurteilung der Eignung der Anbieter festzulegen (Abs. 1); die Eignungskriterien

betreffen insbesondere die fachliche, finanzielle, wirtschaftliche, technische

und organisatorische Leistungsfähigkeit der Anbietenden (Abs. 2). Sie müssen

sich grundsätzlich auf die ausgeschriebene Leistung beziehen, weshalb nur

solche Eignungsnachweise verlangt werden dürfen, die im Hinblick auf die

geforderte Leistung erforderlich sind. Innerhalb dieser Grenzen steht der

Vergabebehörde bei der Festlegung, Gewichtung und Bewertung der einzelnen

Eignungskriterien ein weiter Ermessenspielraum zu, in den das Verwaltungsgericht

nicht eingreifen darf (Art. 16 Abs. 1 lit. a IVöB; vgl. auch

§ 50 Abs. 3 VRG).

Das Vergabeverfahren soll die

Gleichbehandlung aller Anbietenden gewährleisten (Art. 1 Abs. 3

lit. b IVöB). Demgemäss sind hinsichtlich der Eignungskriterien an alle

Anbietenden dieselben Anforderungen zu stellen. Eignungskriterien sind im

Normalfall Aus­schlusskriterien, die entweder erfüllt oder nicht erfüllt sind;

das Vorliegen der geforderten Eignung führt zur Zulassung, deren Fehlen zum Ausschluss

vom Verfahren (§ 28 Abs. 1 lit. a SubmV). Dagegen kann eine über

das notwen­dige Mindestmass hinausgehende Eignung (Mehreignung) bei der Auswahl

einer beschränk­ten Teilnehmerzahl im selektiven Verfahren berücksichtigt

werden (RB 2000 Nr. 80 = BEZ 2000 Nr. 25, E. 6b).

In der Publikation der

Ausschreibung müssen die in § 13 Abs. 1 SubmV umschriebenen Angaben

gemacht werden, wobei gemäss Abs. 2 einzelne Angaben auch erst aus den Aus­schrei­bungs­un­ter­la­gen

hervorgehen können.

5.2

Nach der

Recht­spre­chung des Ver­wal­tungs­ge­richts werden die Aus­schrei­bungs­un­ter­la­gen

von einer gegen eine Aus­schrei­bung gerichteten Be­schwer­de nicht erfasst,

und deren Inhalt kann daher grundsätzlich noch mit der Be­schwer­de gegen den Präqualifikationsentscheid

oder den Zuschlag beanstandet werden (RB 1999 Nr. 24 = ZBl 101/2000,

S. 455 = BEZ 1999 Nr. 14 E. 3; vgl. Robert Wolf, Die Be­schwer­de

gegen Vergabeentscheide – Eine Übersicht über die Recht­spre­chung zu den neuen

Rechtsmitteln, ZBl 104/2003, S. 5 ff.). Allerdings kann es der

Grundsatz von Treu und Glauben gebieten, dass die Anbietenden die

Vergabestelle auch ausserhalb eines formellen Beschwerdeverfahrens frühzeitig

auf festgestellte Mängel hinweisen (BGE 130 I 241 E. 4.3 mit Hinweisen).

6.

6.1

Gemäss dem

Teil der Ausschreibungsunterlagen bildenden Pflichtenheft sollen die Anbietenden

wirtschaftlich solide und insbesondere auch nach Mandatserteilung unabhängig

vom Auftraggeber sein, weshalb eine bestimmte Unternehmensgrösse bezüglich Umsatz

und Mitarbeiterzahl vorausgesetzt wurde. Der Nachweis über die wirtschaftliche

Substanz soll mit der Beantwortung der Fragen bezüglich Unternehmenskapital,

Dauer des Bestehens, Höhe der in den letzten 4 Jahren erwirtschafteten Gewinne

und Angaben zur Zahl der Mitarbeitenden geführt werden (vgl. Pflichtenheft.

Ziffer 3.2.1); insbesondere wird nach Umsatz und Gewinn in den Jahren 2002 bis

2005.

gefragt (vgl. Detailfragen/Aufgabe Ziff. 2.2: Allgemeine Unternehmensdaten).

6.2

Zwei der

Beschwerdeführerinnen machten in ihren Dossiers keine Angaben zu den

Unternehmensgewinnen, wobei im einen Fall darauf hingewiesen wurde, dass diese

Anbieterin als nicht börsenkotierte Unternehmung sowie aufgrund eines Entscheids

ihres Verwaltungsrats die Unternehmensgewinne grundsätzlich nicht bekannt gebe,

die Zahlen bei einem persönlichen Gespräch jedoch präsentiert werden könnten.

In der Folge forderte der Beschwerdegegner mit Schreiben vom 8. September 2006

diese beiden Anbieterinnen unter Androhung des Ausschlusses zur Nachreichung

der fehlenden Angaben bis 15. September 2006 auf. Beide Anbieterinnen

liessen diese Schreiben unbeantwortet und machen im Beschwerdeverfahren geltend,

der Nachweis über den in den letzen vier Jahren erzielten Gewinn stelle kein

zulässiges Eignungskriterium dar.

Dass der Gewinn der letzten 4 Jahre zu den

Eignungskriterien gehört, geht nicht aus der Ausschreibung selber, sondern lediglich

aus den Ausschreibungsunterlagen hervor, und kann deshalb nach der

Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts im Beschwerdeverfahren grundsätzlich

noch in Frage gestellt werden. Ob dies rechtzeitig geschehen ist, erscheint

hier allerdings fraglich, nachdem die eine Beschwerdeführerin erst in ihrem

Angebot hat durchblicken lassen, dass sie dieses Kriterium für unzulässig halte.

6.3

Die

Beschwerdeführerinnen stellen zu Recht nicht in Frage, dass der Beschwerdegegner

Nachweise bezüglich ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit verlangen durfte.

Sie halten aber die Frage nach dem Gewinn für ein insofern untaugliches

Kriterium, weil die Rechnungslegungsvorschriften durch die Bildung von

Rückstellungen, Reservebildungen oder Reinvestitionen eine Verminderung des

ausgewiesenen Gewinns zuliessen, sodass aus den Gewinnzahlen nicht auf den

finanziellen Allgemeinzustand einer Unternehmung geschlossen werden könne. Das

Verhältnis von Gewinn zu Umsatz, das der Bewertung zugrunde gelegt worden sei,

diskriminiere zudem die reinen Reinigungsunternehmen, welche neben den

Reinigungsarbeiten keine andere, margenträchtigere Dienstleistungen erbrächten.

Schliesslich handle es sich bei den Gewinnzahlen um sensible Daten, deren Herausgabe

nicht ohne weiteres verlangt werden dürfe.

Auch wenn der am Umsatz gemessene Gewinn für sich allein

keine abschliessende Beurteilung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit einer

Unternehmung zulässt, stellt er doch jedenfalls ein Indiz hiefür und damit kein

von vornherein untaugliches Eignungskriterium dar. Allerdings stellt sich dabei

die Frage, ob unter dem Gesichtswinkel der Verhältnismässigkeit die Offenlegung

dieser Angaben verlangt werden kann, wenn es wie hier um die Vergabe zeitlich

beschränkter und wenig komplexer Dienstleistungen geht; in einem solchen Fall

kommt anders als etwa bei anforderungsreichen Bauaufträgen mit langen Garantiefristen

der auf längere Sicht gesicherten wirtschaftlichen Existenz der Anbietenden ein

verhältnismässig geringes Gewicht zu (vgl. VGr, 25. Januar 2006, VB.2005.00200,

www.vgrzh.ch).

Zusätzlich ist zu berücksichtigen, dass für eine

vergleichende Beurteilung der wirtschaftlichen Gesundheit der Anbietenden das

Abstellen auf den in 4 Jahren durchschnittlich in Prozenten des Umsatzes

erzielten Gewinn zwar ein grundsätzlich taugliches Kriterium darstellt;

allerdings dürfen die vom Beschwerdegegner nachgefragten Kennzahlen (Gewinn/Umsatz)

kaum ausreichen, um eine umfassende und aussagekräftige Bewertung der

Anbietenden im angestrebten Detaillierungsgrad vorzunehmen. Auch der Einwand der

einen Beschwerdeführerin, dass die bessere Bewertung von Unternehmen mit hohem

Gewinnausweis ungerechtfertigterweise Unternehmen benachteilige, die

ausschliesslich in der Reinigungsbranche tätig sind, ist nicht ohne weiteres

von der Hand zu weisen. Nachdem das Kriterium des Gewinns lediglich 1 %

der Gesamtbewertung ausmacht, kann aber letztlich offen gelassen werden, inwieweit

das Kriterium des Gewinns für den Fortgang der Beschaffung Berücksichtigung

finden darf und soll.

7.

7.1

3

Beschwerdeführerinnen, welche als grössere Reinigungs-Unternehmen nicht nur auf

dem Platz Zürich, sondern in der ganzen Schweiz tätig sind, rügen eine

Bevorzugung lokaler Anbietenden. Diese ergebe sich bereits daraus, dass unter

dem Kriterium 1 "Lokale Leistungsfähigkeit" der Prozentsatz des im

Kanton Zürich erzielten Umsatzes am Gesamtumsatz (Unterkriterium 1.2[1]) sowie

der Mitarbeiter-Anteil im Kanton Zürich (Unterkriterium 1.2[2]) bewertet worden

sei. Dieser Diskriminierungseffekt werde dadurch noch verstärkt, dass auch

unter dem Kriterium 1.3 "Mitarbeitendenstruktur" der Mitarbeiteranteil

im Kanton Zürich (Unterkriterium 1.3[3]) und unter dem Kriterium 2 "Kompetenzen

und Ressourcen" der Anteil der im Kanton Zürich liegenden Bürogebäude am

gesamten Auftragsportfolio (Unterkriterium 2.1[4]) bewertet werde.

7.2

Die

beanstandete Bewertung der Unterkriterien ist weder aus dem Ausschreibungstext

noch aus den Ausschreibungsunterlagen ersichtlich, sondern ergibt sich erst aus

der zur Begründung des Vergabeentscheids abgegebenen Auswertungstabelle. Die

entsprechenden Rügen werden deshalb zulässigerweise erst gegen den

Präqualifikationsentscheid erhoben.

7.3

Sowohl

nach dem Grundsatz der Gleichbehandlung der Anbietenden (Art. 1 Abs. 3

lit. b IVöB) als auch gemäss Art. 5 Abs. 1 des Binnenmarktgesetzes

vom 6. Oktober 1995 (BGBM) dürfen ortsfremde Anbietende bei einer

öffentlichen Beschaffung nicht benachteiligt werden. Auch Art. X Ziff. 1 GPA

schreibt vor, dass Anbietende nicht in ungerechter und diskriminierender Weise

ausgewählt werden dürfen. Wenn der Beschwerdegegner als Eignungskriterium

verlangt, dass die Anbietenden vor Ort über eine leistungsfähige Organisation

verfügen, so stellt das unbestrittenermassen ein objektiv gerechtfertigtes

Kriterium dar, welches wesentlich ist, damit ein Anbieter den Auftrag erfüllen

kann. Zudem sind gemäss Pflichtenheft kurze Interventionszeiten gefragt, was

nur gewährleistet ist, wenn die erforderlichen Ressourcen in nützlicher

Distanz, also im Grossraum Zürich, vorhanden sind. Auf die Kantonsgrenzen kann

es dabei allerdings nicht ankommen, weshalb in den Submissionsunterlagen

fälschlicherweise vom "Kanton" Zürich die Rede ist, was auch der

Beschwerdegegner in seiner Beschwerdeantwort einräumt. Sodann bilden der im Grossraum

Zürich erzielte Umsatz, die hier eingesetzten Mitarbeitenden und die Zahl der

betreuten Bürogebäude grundsätzlich taugliche Untermerkmale auch hinsichtlich

der vor Ort vorhandenen Kompetenzen und Ressourcen. Sachlich nicht

gerechtfertigt ist es dagegen, die Eignung davon abhängig zu machen, welchen

Anteil an ihrer gesamten Geschäftstätigkeit die Anbietenden im Grossraum Zürich

erbringen. Die Eignung eines Anbieters ist nicht von vornherein geringer, wenn

er nicht ausschliesslich im Raum Zürich tätig ist, sondern einen Teil seines

Umsatzes in anderen Regionen macht, er dort über weitere Mitarbeitende verfügt

und dortige Bürogebäude einen Teil seines Auftrags-Portfolios ausmachen. Indem

der Beschwerdegegner im Ergebnis diese Kriterien geringer wertet, wenn ein Anbieter

auch ausserhalb des Raums Zürich tätig ist, diskriminiert er die überregional

tätigen Anbietenden. Die beanstandete Auswertung der Eignungskriterien erweist

sich deshalb insofern als unzulässig.

8.

Angesichts der aufgezeigten Mängel ist der angefochtene

Präqualifikationsentscheid aufzuheben, ohne dass auf die weiteren Rügen

eingegangen werden muss, welche die Beschwerdeführerinnen bezüglich ihrer

Bewertung in weiteren Unterkriterien erheben. Entgegen der Auffassung des

Beschwerdegegners, kann es sodann nicht Sache des Gerichts sein, die festgestellten

Mängel im Beschwerdeverfahren zu korrigieren. Das gilt nicht nur für die Mängel

bezüglich der Begründung (vorne E. 3) und der unzulässigen Beschränkung des

Wettbewerbs (vorne E. 4), sondern auch bezüglich der Eignungskriterien (vorne E.

5.

und 6), die im Interesse einer sachgerechten Eignungsbeurteilung nicht

ersatzlos gestrichen werden können, sondern so angewandt werden müssen, dass

die Eignung, insbesondere was die lokale Leistungsfähigkeit betrifft, in

sachgerechter, nicht diskriminierender Weise erfasst wird. Sodann sprengt eine

weitgehende Neubewertung der Angebote, wie sie hier erforderlich ist, von

vornherein den Umfang eines Rechtsmittelverfahrens. Vielmehr ist die Sache zur

Neubewertung aller eingereichten Angebote an den Beschwerdegegner zurückzuweisen.

Allerdings wird sich der Beschwerdegegner angesichts der für

eine nachvollziehbare Bewertung erforderliche Begründungsdichte fragen müssen,

ob die sehr offen umschriebenen Eignungskriterien nicht im Interesse einer

vereinfachten Bewertung präziser formuliert werden müssten und ob nicht

einzelne Kriterien den Rahmen eines mit vertretbarem Aufwand zu bewältigenden

Präqualifikationsverfahrens überhaupt sprengen. In einem solchen Fall wäre das

Verfahren abzubrechen und müsste eine neue Ausschreibung erfolgen.

9.

Demgemäss sind die Beschwerden im Sinne der Erwägungen

gutzuheissen und ist die Verfügung der Baudirektion vom 21. September 2006

aufzuheben. Bei diesem Verfahrensausgang sind die Kosten des Verfahrens dem

Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit §

70.

VRG). Da der Auftragswert der zu beurteilenden Beschaffung allein pro Jahr

in Millionenhöhe liegen dürfte (vgl. Medienmitteilung des Regierungsrates vom

15.

März 2007, www.sk.zh.ch) rechtfertigt sich für alle vier Beschwerdeverfahren

eine Gerichtsgebühr in der Höhe von Fr. 20'000.- (§ 2 der Gebührenverordnung

des Verwaltungsgerichts vom 26. Juni 1997 [GebV VGr]).

Überdies ist der Beschwerdegegner zu Parteientschädigungen

an die Beschwerdeführerinnen zu verpflichten; als angemessen erweist sich eine

solche von je Fr. 2'000.- (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG; § 12 Abs. 1 GebV VGr).

10.

Da die Auftragssumme für den Dienstleistungsauftrag betreffend

die Reinigung von 99 Gebäuden der Zentral- und Bezirksverwaltungen sowie der

Rechtspflege mit einer Reinigungsfläche von 213'000 m2 die gemäss

Art. 83 lit. f des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) als

massgeblich bezeichneten Schwellenwerte ohne weiteres übertreffen wird (vgl. Art.

1.

lit. b der Verordnung des EVD über die Anpassung der Schwellenwerte im

öffentlichen Beschaffungswesen für das Jahr 2007, SR 172.056.12), kann gegen

diesen Entscheid Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. BGG erhoben werden, sofern sich auch eine Rechtsfrage von

grundsätzlicher Bedeutung stellt; andernfalls steht nur die subsidiäre

Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG offen (VGer, 28. März

2007, VB.2006.00309, www.vgrzh.ch).

Demgemäss entscheidet

die Kammer:

1.

Die

Beschwerden VB.2006.00425, VB.2006.00426, VB.2006.00433 und VB.2006.00434

werden im Sinne der Erwägungen gutgeheissen und die Verfügung der Baudirektion

vom 21. September 2006 wird aufgehoben.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 20'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 620.-- Zustellungskosten,

Fr. 20'620.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.

Der

Beschwerdegegner wird zu Parteientschädigungen von je Fr. 2'000.- an die Beschwerdeführerinnen

verpflichtet, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft des Entscheids.

5.

Gegen

diesen Entscheid kann, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung

stellt, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) erhoben werden. Sofern diese

nicht zulässig ist, kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach

Art. 113 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an …